S i d e 51 | 120 forudsige, da man ikke aner, hvilken lovgivning der bliver lavet i EU i fremtiden. EU’s retspolitik udvikles hver dag, og skal tilpasses øget indvandring, flere skilsmisser og mere grov kriminalitet over grænserne. Det er sandsynligt at antage, at der kommer mere lovgivning på området, og det er uanset hvilket ben Danmark står på.
S i d e 52 | 120 og frem til 2012 er Danmark blevet ekskluderet fra over 230 lovbestemmelser på grund af den tiltagende overgang til overstatsligt samarbejde (Adler-Nissen, Opting Out of the European Union.
Diplomacy, Sovereignty and European Integration., 2015, s. 142).
Hvor mange alliancer ofte forsøger at opretholde status quo, er EU i konstant
udvikling, og traktaterne indeholder evige udvidelser af beføjelser, hvilket gør integrationsdilemmaet større over tid som fuldgyldigt medlem. Hvis Danmark bliver liggende for anker ved en D-strategi og beholder retsforbeholdet, vil vi langsomt, retsakt for retsakt blive ’forladt’, som det nu er tilfældet med Europol-forordningen. I det følgende vil jeg kort analysere konsekvenserne af dette.
Kommissionen har den 27. marts 2013 fremsat et forslag til en ny Europol-forordning, som dels skal afløse den gældende rammeafgørelse fra 2009 om Europol, dels en rammeafgørelse fra 2005 om CEPOL (Fich, 2013). I stedet skal Europol fremover reguleres gennem en forordning, som er umiddelbart anvendelig. Den nye form gør det bl.a. lettere, at sikre ensartet anvendelse af EU-reglerne i landene. Udkastet til forordningen mangler stadig endelig godkendelse af Europa
Parlamentet, men bestemmelserne træder i kraft fra 1. april 2017 (Europa-Parlamentet, 2015). Den nye forordning har hjemmel i traktatens RIA-afsnit og aktiverer derfor det danske forbehold. Når Europol bliver overstatsligt, ryger Danmark ud af samarbejdet. Det betyder, at dansk politi ikke længere vil være repræsenteret i Haag, at de ikke har adgang til de fælles databaser, eller kan hente hjælp fra de mange analyser der udarbejdes i Europol.
Ifølge Henning Bøgelund Hansen er Europols systemer og database en effektiv hjælp i efterforskninger, og udviklingen af disse er noget Danmark har taget initiativ til. ”Internt i Europol og i EU taler man om ’the Danish model’, og det er fordi vi hele tiden har været initiativtagere til at skabe nye ting, og har været et foregangsland for samarbejdet” (Bøgelund Hansen, interview 2, 2015).
Derfor er Bøgelund Hansen af den overbevisning, at det også vil være et stort tab for Europol, hvis Danmark skulle ryge ud. Ikke kun på grund af landets engagement i samarbejdet, men også på grund af vores geografiske position. Danmark ligger lidt nord for centrum af Europa, og er transitland til Norden, og derfor er EU ikke interesseret i at miste forbindelsen til dansk territorium. Det betyder dog ikke, at Danmark vil blive tilflugtssted for terrorister og forbrydere, vurderer Henning Bøgelund Hansen. Men han understreger, at når de kriminelle ikke længere har nogen grænser, så er man nødt til at arbejde sammen i de retlige myndigheder på tværs af de retlige grænser. ”Nogle ting kan du selvfølgelig godt bruge uger og måneder på at få op at stå (…). Men det kan du ikke, når det er her-og-nu situationer; liv og død, drab og kidnapninger. Så er det jo ikke et spørgsmål om man skal sidde og fedte med det i månedsvis med papirer og gennem diplomatiske kanaler, fordi så kommer du altså ikke ret langt” (Bøgelund Hansen, interview 2, 2015).
S i d e 53 | 120 6.3.2… på klem
Hvorvidt Danmark kan få en parallelaftale om Europol er usikkert, men skulle det lykkes at få en tredjelands aftale, som den Norge har med Europol, vil dansk politi i nogen grad fortsat kunne trække på samarbejdet, men det vil ikke sidestille Danmark med de andre medlemslande. En norsk model vil stadig betyde, at politiet ikke længere har fuld og direkte adgang til det centrale informationssystem EIS, som dansk politi i 2014 foretog 71.000 direkte søgninger i (Winther, 2015). Man skal ansøge om oplysningerne, og for norsk politi tager det typisk et par dage at få oplysningerne, og så er det ofte for sent i forhold til en konkret efterforskning. Det kan betyde, at man må lade mistænkte personer gå, fordi man ikke får informationerne tidsnok. Men Danmark vil også miste indflydelse på det overordnede plan; ”Som tredjeland i Europol, foregår politisamarbejdet kun på det operationelle niveau. De er ikke med på det overordnede niveau, på det strategiske, hvor man træffer beslutninger og laver ændringer og justeringer. De har intet at skulle have sagt overhovedet, for de er ikke medlem af Unionen” (Bøgelund Hansen, interview 2, 2015).
Med en parallelaftale har Danmark ikke en plads i styrelsesrådet og kan ikke sidde med ved bordet, når der besluttes strategi. Danmarks forbindelsesofficerer vil blive siddende i Haag, men uden ejerskab over informationerne, kun med muligheden for at lave operationelle aftaler.
Danmarks interesser vil heller ikke blive varetaget, hvis ikke man fra EU’s side kan se en fordel i samarbejdet. Det vil sige, at ved en parallelaftale på den nye forordning, vil vores indfydelsesevne ikke øges i politisamarbejdet, da vi jo sidestilles med et land, der ikke er medlem af Unionen. Og hvis ikke Danmarks problemer har betydning for EU, bliver vi ’forladt’, hvilket formentlig vil have stor påvirkning. Det placerer igen retsforbeholdet i ’the aquiescent mode’, hvor vi selv med
parallelaftaler, vil have en lav IC og høj SS.
Katinka Worsøe nævner desuden hvor tidskrævende det er, at lave parallelaftaler, og at Danmark kan risikere i en årrække, at stå udenfor Europol, mens man venter på afgørelsen. Hvis Danmark ikke er med i det fælles politisamarbejde, mener Worsøe, at det vil skabe stor usikkerhed omkring
sikkerheden, og det kan få konsekvenser for b.la. investeringsklimaet, således at det kan blive sværere at tiltrække investeringer til Danmark (Worsøe, interview 3, 2015). Derudover mener hun ikke, at en parallelaftale på Europol kan stå alene, da Europol trækker på andre retsakter, der fungerer som værktøjer i politiarbejdet, som f.eks efterforskningskendelsen,
menneskehandelsdirektivet og cybercrimedirektivet. Disse retsakter ville man så også skulle søge om parallelaftaler på.
Selvom parallelaftaler kan give følelsen af frihed, er aftalerne ikke nødvendigvis så attraktive i det lange løb, da det er svært at forudse den langsigtede virkning af retsforbeholdet, og
S i d e 54 | 120 dermed administrere parallelaftalerne. Når man etablerer nye politik-områder i EU eller gør de eksisterende overstatslige, er det vanskeligt at forudsige indholdet og foranstaltningerne af retsakterne. “Until recently, few had probably imagined that the EU would have a common border agency that coordinates border operations in the Mediterranean. It is characteristic of large parts of Justice and Home Affairs cooperation that, despite widespread concerns and political sensitivities, policies have tended to develop a lot faster than most people had expected. As Justice and Home Affairs cooperation has been growing, so has the Danish opt-out. Precisely because the legal anatomy of the opt-out relates to the mode and not the content of the cooperation, Denmark has had few possibilities to influence this process.” (Adler-Nissen & Gammeltoft-Hansen, 2010, s. 154). Hvis nye tiltag går imod Danmarks interesser, sikrer forbeholdet at man ikke bliver bundet mod sin vilje, men man har heller ingen bestemmelse over hvad man deltager i, da det er på EU’s nåde, at man indgår parallelaftaler.
Alternativer som internationale samarbejder, mener Bøgelund Hansen ikke er en løsning. Han sammenligner f.eks. Interpol med et postkontor, som fungerer på verdensplan. Og det var derfor man opfandt Europol i første omgang, da andre muligheder ikke var gode og effektive nok.
Det er netop effektiviteten i politi-samarbejdet, der gør kriminalitetsbekæmpelsen bedre, og det mener han også, at den europæiske arrestordre og efterforskningskendelsen gør. De juridiske problemer der eventuelt skulle være, har han stor tiltro til at man kan løse i fællesskab. ”Du har ikke noget system i verden der er 100% sikkert. (…) Der er altid noget du kan slå ned på og sige, at der er noget der ikke fungerer” (Ibid.).
6.3.2 Delkonklusion
Det danske forbehold er vokset i takt med, at det europæiske samarbejde er blevet overstatsligt, hvilket har resulteret i, at Danmark er blevet ekskluderet fra mange retsakter. Det næste der står til at blive overstatsligt er Europol, da Kommissionen fremover vil regulere det fælles politisamarbejde gennem en forordning. Konsekvenserne af dette er ifølge Henning Bøgelund Hansen, at Danmark ikke vil være en del af samarbejdet i Haag, ikke vil kunne få adgang til Europols systemer og
databaser eller blive bistået i politiaktioner. Det er usikkert, om Danmark kan få en parallelaftale på den nye forordning, og hvis man endelig skulle kunne få en tredjelandsaftale ligesom Norge, ville det stadig betyde begrænset samarbejde. Det kan resultere i mange uopklarede sager og tab af
indflydelse på det overordnede og operative arbejde. Danmark kan selv med en parallelaftale ende i en ’adaptive mode’ med lav indflydelsesevne og høj stress-følsomhed, og risikere at blive ’forladt’ af politisamarbejdet. Det kan skabe stor usikkerhed omkring sikkerheden og få konsekvenser for investeringsklimaet, men at Danmark skulle blive tilflugtssted for kriminelle, er en
S i d e 55 | 120 skræmmekampagne. Alternative internationale politisamarbejder er ikke lige så effektive som det europæiske, og Danmarks fulde medlemskab i Europol er vigtigt for international
kriminalitetsbekæmpelse.