Reaktionsmønstre

Per Lachmann, der var ansvarlig for forhandlingen om tilvalgsordningen i Lissabontraktaten mener, at overdragelsen af suverænitet på retlige og indre anliggender til EU, vil styrke og understøtte den nationale suverænitet, fordi at danske myndigheders afgørelser således bliver anerkendt i resten af EU. Han lægger vægt på, at de stadigt stigende globale tendenser, det indre marked,

grænseoverskridende kriminalitet osv. gør dansk lovgivning magtesløs udenfor Danmarks grænser, og at en overdragelse af beføjelser kun vil styrke autoriteten, og dermed suveræniteten (Høring i Europaudvalget, 2015).

I Lachmanns hypotese er retsforbeholdet dét, der gør Danmark ekstra modtagelig for udefrakommende påvirkning, forstået på den måde, at vi udelukker os selv fra magt og indflydelse, men ikke fra effekt. I adaptationsteoriens sprog betyder det, at ved en fastholdelse af

retsforbeholdet, vil Danmark have en passiv C-strategi med en høj SS og lav IC og give en placering, hvor man er nødt til at føre en føjelig (acquiescent) politik. I det eksterne miljø vil Danmark blive nødt til at gå på mange kompromiser, og ikke få indflydelse på det der påvirker Danmark. I det interne miljø vil den lave SS ikke kunne føre til en dominerende udenrigspolitik, og hvis regeringen ved en folkeafstemning ikke er af samme opfattelse som befolkningen, vil afstanden til befolkningen vokse, og prioriteterne ikke stemme overens. I befolkningen kan forbeholdet styrke følelsen af national enhed, hvilket gør de politiske beslutningstageres CC lav og IS høj. Hvis der til gengæld er konsensus mellem befolkningens valg og regeringens anbefalinger, styrker det det interne miljø, men skubber det internationale samarbejde længere væk.

Peter Arnt Nielsen mener ikke, at Danmark, ved fastholdelse af retsforbeholdet, vil blive nær så påvirket af EU’s beslutninger. Han påpeger, at ingen af de retsakter, der er vedtaget indtil nu, vil gælde for Danmark, på nær dem hvor vi har en parallelaftale. Og dermed er vores indflydelse også indskrænket. I dette scenarie vil Danmark føre en passiv D-strategi og have en lav SS og en lav IC, og det skaber en passiv politik (quiescent). Med indskrænket indflydelse kan det være at foretrække, at holde en lav profil, så man ikke ender med, at måtte gøre for store indrømmelser. Deltagelsen i samarbejdet vil derfor ikke være stor i forsøget på, at undgå ulemperne ved denne politik.

Arnt Nielsen sammenligner Danmarks retsforbehold med menuen på en restaurant, hvor EU spiser til middag. De 25 lande får den faste menu med alle retterne, og er tvunget til at spise det hele. Briterne og irerne kan vælge à la carte, men de behøver ikke at vælge noget. Danmark sidder slet ikke med ved bordet, men ude i baggården, hvor man får de rester, der bliver kastet ud.

Og der har man så smidt fire parallelaftaler ud. Hvis Danmark til gengæld går på restaurant med

S i d e 40 | 120 tilvalgsordningen, så bliver vi inviteret indenfor i varmen og får et menukort, hvor vi kan vælge à la carte (Arnt Nielsen, interview 1, 2015).

Ifølge Katinka Worsøe, er Danmarks indflydelse ikke kun indskrænket ved retsforbeholdet. Den vil også løbende blive mindre og mindre, jo længere tid Danmark beholder forbeholdet. Og det vil bl.a.

være en stor ulempe for danske virksomheder, der løber en større risiko, end andre medlemslande, når de handler over grænsen. EU-retsakterne vil blive ved med at udvikle sig, og Danmark vil tabe mere og mere indflydelse. Samtidig påpeger Worsøe, at vi ikke af denne grund undgår den

udefrakommende påvirkning. Danmark vil blive påvirket uanset hvor omfattende samarbejdet er, og vi vil ikke have indflydelse på hvilken (Worsøe, interview 3, 2015). Yderligere nævner hun, at selvom man muligvis kunne få parallelaftaler på nogen af retsakterne, ville det kun gøre den

udefrakommende påvirkning større, og indflydelsen mindre.”Hvis man beslutter sig for at indskrive noget nyt i en forordning, hvor vi har en parallelaftale, så sidder Danmark slet ikke med ved bordet. Vi kan ikke være med i de forhandlinger og få indflydelse på det” (Ibid.).

Prisen for autonomi bliver opfattet som tab af indflydelse ved den politiske beslutningsproces, fordi et forbeholdsland ikke kan deltage på ligefod med de andre medlemslande. Imidlertid deltager danske embedsmænd i praksis i forhandlinger om lovgivning med hjemmel i RIA-traktaten, men er kun udelukket fra at kaste deres formelle stemme (Adler-Nissen, Opting Out of the European Union.

Diplomacy, Sovereignty and European Integration., 2015, s. 15). Autonomi og indflydelse ses i integrationsdilemmaet som sort og hvidt, men i det konsensus-orienterede EU kan stater opnå indflydelse, selvom de ikke har stemmeret (Ibid., s. 40). Nogle mener, at opt-out lande ikke mister indflydelse på grund af deres mistede stemmeret, men fordi forbehold repræsenterer et brud på normerne i Ministerrådet. Retsforbeholdet påvirker således Danmarks indflydelsesevne på de mindre målbare elementer, som landets ry og rygte, da det udefra kan blive opfattet som mangel på

solidaritet og en trussel mod EU’s sammenhæng (Ibid., s. 43).

Rebecca Adler-Nissen nævner, at den formelle suverænitet man afgiver, ikke nødvendigvis er ligefrem proportional med den udefrakommende påvirkning, men at indflydelsen formentlig vil være størst, hvis Danmark afskaffede retsforbeholdet. Hun tilføjer, at det som følge heraf også vil være dér, hvor Danmark er mest følsom over for den udefrakommende påvirkning, for dér er vi mest deltagende (Adler-Nissen, Interview 4, 2015). I dette scenarie, hvor retsforbeholdet afskaffes, vil man således stå med en høj IC samt en høj SS, hvilket placerer Danmark i

adaptationsmodellens øverste højre hjørne; den balancerende politik. Dette er med Rosenaus vurdering den mest kompatible politiske indstilling i relation til et internationalt fællesskab. Her

S i d e 41 | 120 bliver der givet og taget, og man accepterer betingelserne og prøver så vidt muligt, at udnytte det i national interesse. Politikken er baseret på en høj indflydelsesevne og stress-følsomhed, kombineret med lav ’control capability’ og høj ’influence susceptibility’ (Petersen, 2000, s. 89). Det må formodes, at denne balance også er dér, hvor man er mest udsat for integrationsdilemmaet. Ikke desto mindre er det den balancerende politik, der hersker i de fleste EU-lande der deltager fuldt ud i

integrationsprocessen, dog med forskelle i deres respektive IC og SS, der kan hælde mere eller mindre til de andre ’adaptive modes’ (Larsen, 2005).

Peter Arnt Nielsen mener også, at Danmark vil have den bedste forhandlingsposition, hvis vi afskaffer retsforbeholdet. Til gengæld siger han, at der kan være indflydelsesmuligheder i tilvalgsordningen.

Som eksempel nævner han Irland, der med deres tilvalgsordning har formået at præge forhandlinger i beslutningsfasen, uden endnu at have tilvalgt retsakten. ”De kunne ikke tage stilling til, om de ville opt-in før de så det færdige kompromis, og det var jo ligesom en måde at ligge pres på

arbejdsgruppen, hvor de gerne ville have der blev taget lidt mere hensyn til dem. (…) Briterne hoppede også ind bagefter uden nogen som helst rysten på hånden. Men der følte de jo, at de på en eller anden måde havde mere taktisk mulighed for at præge forhandlingerne, ved ikke at hoppe ind fra starten af.” (Arnt Nielsen, interview 1, 2015)

Arnt Nielsen tror, at indflydelsen vil være størst, hvis Danmark helt dropper sine forbehold, men at tilvalgsordningen er en utrolig privilegeret mulighed, da det åbner muligheden for enkeltvis at tilvælge retsakter. Han understreger et behov for fælles regler i EU, fordi det letter samarbejdet for virksomheder og personer, og hér gælder det om, at sidde med ved bordet, når beslutningerne tages. Det har man muligheden for ved tilvalgsordningen, selvom man nogen gange kan blive nødt til at give køb på noget. ”Men det er jo prisen for at være med i en forening, hvor man har lige meget at skulle have sagt.” (Arnt Nielsen, interview 1, 2015). Samtidig vurderer han, at påvirkningen udefra også vil være stor ved tilvalgsordningen, da vi overgiver den interne og eksterne kompetence til EU, og bliver bundet af de retsakter vi tilvælger. Her kan Arnt Nielsens scenarie af tilvalgsordningen overføres til samme balancerende politik, der er karakteriseret af en høj SS og en høj IC.

Ved bilaget til Protokol 22 art. 3, stk. 2, der er indskrevet for at undgå, at et forbeholdsland med tilvalgsordning kan sinke forhandlinger, kan man sætte spørgsmålstegn ved, hvor reel Danmarks indflydelse vil være, da dette betyder, at kun et samtykke bliver accepteret. Til dette svarer Rebecca Adler-Nissen, at denne artikel kun er rent symbolsk. Den stammer fra en tid, hvor der var

enstemmighed som klausul for, at Briterne ikke skulle kunne blokere retsakter. Den er aldrig blevet

S i d e 42 | 120 brugt, og nu hvor man har flertalsafstemninger, har den mistet sit oprindelige formål. Dertil mener hun, at skulle der opstå en situation, hvor Danmark er det eneste land, der er imod en eller anden retsakt, vil man normalt prøve at opnå konsensus. ”Man stemmer jo meget sjældent i rådet

(Ministerrådet), og så ville de jo altid kunne stemme Danmark ned, uagtet hvad der står i Protokollen.

Så derfor er det rent symbolsk. Jeg tror ikke den har nogen effekt” (Adler-Nissen, Interview 4, 2015).

Peter Arnt Nielsen tilføjer til dette, at når Danmark sidder med ved bordet, kan man give sin mening til kende. Dette gælder med eller uden forbehold, og om man har stemmeret eller ej.

Under tilvalgsordningen, selvom Danmark ikke har tilvalgt noget, vil vi stadigvæk være til stede, og give vores mening til kende, og dermed få indflydelse (Arnt Nielsen, Interview 1, 2015).

En britisk embedsmand har forklaret, at opt-in modellen har kunnet beskytte Storbrittanien mod EU’s indblanding, og samtidig har gjort det muligt for dem, at påvirke EU til mere pragmatiske tiltag (Adler-Nissen, Opting Out of the European Union. Diplomacy, Sovereignty and European Integration., 2015, s. 128). Dette placerer Storbrittanien i adaptationsmodellens øverste venstre hjørne med lav SS og høj IC, hvor de kan føre en dominerende politik. I Danmarks tilfælde ville opt-in modellen give

Figur 4. The Four Adaptive Modes med indsatte scenarier.

S i d e 43 | 120 plads til mere diplomatisk magt (Ibid, s. 136), idet man kan være med på det overstatslige plan, men det må formodes at Danmark ikke ville kunne nå den samme høje indflydelsesevne grundet

forskellene i landenes størrelse, økonomiske- og militære magt, og derfor ikke ville kunne føre en dominerende politik.

I figur 4 er eksperternes udsagn tegnet ind i adaptationsmodellen, for at give et overblik over den første delanalyse. Heraf fremgår det, at man ved en fastholdelse af retsforbeholdet enten kan føre en passiv C-strategi med en lav IC og høj SS, eller en passiv D-strategi med en lav IC og lav SS. Det er således en quiescent eller acquiescent politik der her kan føres, alt afhængig af graden af

udefrakommende påvirkning. Hvis man til gengæld afskaffer retsforbeholdet, eller omdanner det til en tilvalgsordning, tyder det på, at man kan føre en balancerende politik, hvor man har en høj IC og høj SS.