Den fælles valuta sætter større krav til samarbejdet om den økonomiske politik i EU.
Økonomisk samarbejde er ikke nødvendigvis, at alle lande gør det samme, men at det enkelte land tager hensyn til de afledte effekter af sin økonomiske politik. Derfor er vækst- og stabilitetspagten ikke tilstrækkelig i fremtidens økonomiske samarbejde i EU.
Pengepolitikken bør også revideres.
væksten ikke bliver uacceptabelt lav og arbejdsløsheden uacceptabelt høj eller, at der opstår flaskehalse med medfølgende løn- og prisstigninger til følge.
Hvis hele Europa er i økonomisk krise, kan pengepolitikken hjælpe med til at sætte gang i økonomien via en lavere rente. Renten påvirker den økonomiske aktivitet overalt og kan derfor ikke mål-rettes nogle områder, mens andre fritages.
Når renten sænkes, gælder det overalt.
Derfor er pengepolitikken god til at ju-stere for påvirkninger, der rammer over-alt. Et eksempel er krisen efter 11. sep-tember 2001, hvor Den Europæiske og amerikanske centralbank begge sænkede renten for at afbøde nogle af de negative økonomiske konsekvenser, man frygtede overalt.
Modsat kan pengepolitikken ikke bru-ges til stabilisering, hvis et land alene rammes af en begivenhed. Hvis f.eks. en stor virksomhed i et område går konkurs
Boks 1. EU konventet om Europas fremtid
EU konventet består af 105 medlemmer, der kommer fra EU landenes regeringer, Europaparlamentet, de nationale parlamenter, EU kommissionen og ansøgerlandene.
Formanden for konventet er den tidligere franske præsident, Valéry Giscard
d’Estaing. De danske medlemmer er Henning Christophersen, Henrik Dam Kristen-sen, Peter Skaarup og Jens Peter Bonde.
Konventets arbejde kan følges på http://www.eu-konvent.dk/konvent/
og skaber økonomisk krise, kan pengepo-litikken ikke bruges til stabilisering, da renten påvirker overalt i økonomien. Der må andre metoder i brug.
Finanspolitik i EU
Den fælles pengepolitik betyder altså, at ØMU-landene – og for den sags skyld også Danmark, der fører fastkurspolitik – må benytte sig af andre mekanismer, når der er nationale økonomiske problemer.
Disse mekanismer er følgende:
- migration af arbejdskraft. Hvis et land har høj økonomisk vækst og står over-for store problemer med flaskehalse på arbejdsmarkedet, kan høje løn- og pris-stigninger undgås ved, at arbejdskraf-ten flytter til fra andre lande,
- øget fleksibilitet i lønningerne. Kon-kurrenceevnen kan forbedres og be-skæftigelsen øges, hvis lønningerne kan falde ved økonomiske problemer, - et samlet finanspolitisk budget. Med et
stort samlet budget i EU kan man ka-nalisere offentlige investeringer og skattelettelser til områder med økono-miske problemer,
- national finanspolitik. Det enkelte land skal have økonomisk mulighed for at skubbe økonomien i gang eller bremse den.
Ser man på ØMU området er der bred enighed om, at de tre første punkter ikke kan tillægges stor betydning. Folk i Eu-ropa er ikke så mobile som f.eks. i USA, lønningerne er stive nedadtil og det euro-pæiske budget er så lille, at regionale til-skud ikke slår til ved økonomisk krise.
Skal man regulere den nationale øko-nomi, er det altså den nationale finanspo-litik, man skal bruge.
I den Økonomiske og Monetære Union har man forsøgt at sætte krav til
medlems-landenes finanspolitik, så de selv har mu-lighed for at afhjælpe økonomiske kriser – og så deres politik ikke har for store ne-gative effekter på de andre medlemslande.
Ideen med kravene, som fremgår af vækst- og stabilitetspagten, er, at landet skal holde balance på det offentlige bud-get, så der er plads til ekspansion i krise-tid. Det udmøntes ved, at det offentlige budget skal balancere eller have overskud på mellemlang sigt. Kommissionen rap-porterer, hvis der er risiko for, at et lands underskud overstiger 3 procent af BNP.
Hvis landet ikke gør noget for at fjerne underskuddet, kan de pålægges sanktioner (bl.a. bøder).
Problemet med vækst og stabilitetspag-ten er, at der kun ses på det offentlige un-derskud. Principielt skal finanspolitikken i en monetær union bruges til at udjævne både positive og negative forskelle imel-lem landene, og en målsætning om ba-lance på de offentlige budgetter på mellemlang sigt er kun et skridt på vejen i den retning.
Det har ofte været foreslået at bruge et mål for den offentlige saldo, der er korri-geret for konjunkturen. Altså korrikorri-geret for, at nogle offentlige udgifter automa-tisk stiger i en lavkonjunktur f.eks. til dagpenge. På den måde griber man lande, der fører for slap finanspolitik – både i opgangs- og nedgangstider. Til gengæld slår man ikke uretfærdigt ned på lande med alvorlige problemer med den økono-miske vækst. Problemet med dette forslag er, at det strukturelle underskud er svært at definere og måle – og at definitionen skal være forskellig fra land til land, fordi systemerne og dermed automatikken ikke er ens.
Den svenske økonom Lars Calmfors foreslår, at man laver en national
politik-lov, der fastsætter, hvordan finans-politikken skal bruges. For det første skal der fastsættes en langsigtet målsætning for det offentlige budget f.eks. to procent af BNP i overskud på langt sigt. For det andet skal man fastsætte et mål for, hvor-dan man fører stabiliseringspolitik. Det kan f.eks. være når output gappet – det vil sige kapacitetsudnyttelsen – er for høj el-ler for lav. En ekspertgruppe skal vurdere den økonomiske situation og fastsætte do-seringen for en evt. konjunkturpolitik. Po-litikernes rolle bliver udelukkende på for-hånd at fastlægge, hvordan finanspolitik-ken skal fordeles på skatter, afgifter og of-fentlige udgifter. På den måde mener Lars Calmfors, at det finanspolitiske indgreb kan ske straks, eksperterne ser problemer, fordi metoden på forhånd er fastlagt.
Som et alternativ til at et ekspertråd fastlægger finanspolitikken, foreslår Lars Calmfors, at man opretter et økonomisk råd, der udelukkede skal give anbefalinger til politikkerne om, hvordan finanspolitik-ken kan udmøntes.
Lars Calmfors’ forslag er altså meget vidt-gående i den forstand, at han ikke længere vil lade politikkerne bestemme størrelsen af finanspolitikken, men kun udmøntnin-gen. Og derfor er det måske også et for-slag, som de færreste politikere vil støtte.
Men forslaget er en idé til, hvordan fi-nanspolitikken kommer til at fungere mere effektivt – og er derfor værd at dis-kutere. Under alle omstændigheder er en regel om underskud ikke tilstrækkelig til at styre og koordinere den økonomiske politik.
Irland som eksempel
Som eksempel på de nuværende mangler kan man tage Irland. I de seneste år har Ir-land haft en meget høj vækst. I figur 1 ses den irske vækst sammenholdt med væk-sten i ØMU-landene. Det ses, at vækvæk-sten i de sidste syv år har ligget 5-9 procent point højere i Irland end i ØMU-landene som gennemsnit. I perioden har der som gennemsnit været et overskud på 1,3 pro-cent af BNP. Irland opfylder altså vækst-og stabilitetspagten.
Figur 1. Væksten i Irland og ØMU-landene, 1995-2001
Kilde: OECD ”Economic Outlook 71”
0 2 4 6 8 10 12 14
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Procent per år
ØMU landene Irland
Til gengæld har den irske økonomi svært ved at følge med den høje vækst. Fra 1995 til 2000 faldt arbejdsløsheden fra 12,2 til 4,3 procent, men de sidste år har arbejdsmarkedet og investeringerne kunne ikke følge med den høje vækst. Den høje produktion, lave arbejdsløshed og kapaci-tetsudnyttelse har de seneste år medført flaskehalse og deraf følgende høje løn- og prisstigninger. I figur 2 ses inflationen i Irland sammenholdt med inflationen i ØMU-landene som gennemsnit. Det ses, at inflationen især i de sidste år har været høj, hvilket sammen med den høje kapa-citetsudnyttelse indikerer, at udviklingen i den irske økonomi er uholdbar. Der er altså behov for en strammere finanspoli-tik, der kan køle økonomien lidt ned, såle-des at investeringer og arbejdsmarkedet kan følge med produktionen.
Irland opfylder altså vækst- og stabili-tetspagten på trods af, at de fører en ikke samarbejdsorienteret økonomisk politik.
Den kraftige ekspansion og medfølgende inflation har afledte negative effekter på andre lande i ØMU’en. Den høje inflation i Irland trækker inflationen i ØMU
områ-det opad og medvirker dermed til højere rente i hele området.
Irland udgør selvfølgelig kun en lille andel af det samlede ØMU område, og derfor er påvirkningen via inflationen re-lativt lille. Men hvis den samme proble-matik havde været gældende for et større land med større økonomisk betydning, havde følgerne for de andre medlems-lande selvfølgeligt været større.
I tilfældet med Irland har den manglede finanspolitik en negativ effekt på resten af ØMU-landene (og Danmark). Renten i Europa bliver jf. senere afsnit sat udfra den samlede inflation i området. Når den irske inflation løber løbsk, øger det indi-rekte renten og sænker væksten overalt.
I dette tilfælde er det ikke pengepolitik-ken men finanspolitikpengepolitik-ken, der skal løse problemet i økonomien. Men udfra vækst-og stabilitetspagten er politikken i Irland ikke noget problem. Derfor er vækst- og stabilitetspagten ikke tilstækkelig til at sikre den nødvendige økonomiske koordi-nering i EU.
Figur 2. Inflationen i Irland og ØMU-landene
Kilde: OECD ”Economic Outlook 71”
0 1 2 3 4 5 6
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Procent per år
ØMU-landene Irland
Pengepolitikken i EU
Overfor finanspolitikken, som skal ud-jævne individuelle økonomiske forskelle, står pengepolitikken, der via renten påvir-ker væksten i hele ØMU området. Den Europæiske Centralbank beskyldes ofte for at føre en for restriktiv pengepolitik, som tager for lidt hensyn til vækst og be-skæftigelse i EU. Og selvom det tyder på, at pengepolitikken har været slappere, end det egentligt er målsætningen, er der sta-digvæk saglige økonomiske argumenter for, at ECB’s rente bør være lavere.
I traktaten er målsætningen for Den Europæiske Centralbanks politik formule-ret som følgende:
”…fastlæggelse og gennemførelse af en fælles penge- og valutakurspolitik, der skal have som hovedmål at fastholde pris-stabilitet samt, uden at dette mål berøres heraf, at støtte de generelle økonomiske politikker i Fællesskabet i overensstem-melse med princippet om en åben mar-kedsøkonomi med fri konkurrence.”
ECB’s målsætning er altså primært at holde prisstabilitet, og sekundært at støtte
de generelle politikker, som også inklude-rer beskæftigelsespolitikken. Målsætnin-gen om prisstabilitet har styrelsesrådet for ECB valgt at fortolke således, at inflatio-nen målt ved det harmoniserede forbru-gerprisindeks (HICP) skal være mindre end to procent på mellemlang sigt. I figur 3 ses udviklingen i inflationen i ØMU-området siden ECB’s start i 1999. Det ses, at siden begyndelsen af 2000 har inflatio-nen i ØMU landene ligget over to procent per år.
Det har dog været udefra kommende faktorer, der har påvirket forbrugerpriser-ne i denforbrugerpriser-ne periode. Fra begyndelsen af 1999 til 2001 og 2002 er oliepriserne tre-til firedoblet. Til gengæld har ECB hævet renten fra tre procent i begyndelsen af 1999 til 4,75 procent i begyndelsen af 2001.
ECB skal i sin pengepolitik selvfølgelig tage hensyn til, at høje energipriser med tiden kan smitte af på virksomhedernes salgspriser og lønningerne. Men uanset denne indvending er det dog svært at for-svare ECB’s meget kontraktive pengepoli-tik i de første to år af sit virke. Først efter Figur 3. Udviklingen i inflationen i ØMU området
Kilde: EcoWin
Inflation (HICP) [c.o.p 12]
99 00 01 02
Procent
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5
Procent
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5
begivenhederne den 11. september er ren-ten fra centralbanken for alvor begyndt at falde.
Ny pengepolitik
Hvis den grundliggende idé med at styre pengepolitikken efter inflationen er, at den skal afspejle de strukturelle og kon-junkturmæssige forhold i økonomien, er forbrugerprisindekset desuden ikke det mest hensigtsmæssige. Den indeholder elementer som f.eks. olieprisen og andre priser fastsat på verdensmarkedet, som ECB ikke kan påvirke med sin politik.
Derfor ville det være en idé at styre den europæiske pengepolitik efter den under-liggende inflation. Den underunder-liggende in-flation vil i højere grad afspejle tenden-ser til flaskehalse, øgede avancer og over-ophedning – og dermed i større grad un-derstøtte beskæftigelsespolitikken i ØMU området. Det er den effekt, englændere har opnået ved at fastsætte deres infla-tionsmålsætning udfra detailpriserne, som ikke direkte inkluderer højere oliepriser, skatter etc. Den underliggende inflation i ØMU området er vist i figur 4.
Desuden burde ECB indføre en mere symmetrisk regel for inflationen, således at reglen om, at inflationen skal ligge un-der to procent blev ændret. Som inspira-tion kan man se andre steder i Europa.
Sveriges Riksbank har for eksempel en pengepolitisk regel om, at inflationen skal være 2 ± 1 procent. I England er den pen-gepolitiske regel, at detailpriserne (eks-klusiv rentebetalingerne på fast ejendom) i gennemsnit skal ligge på 2,5 ± 1 pro-cent.
Et mål for inflationen med tilladte ud-sving ville ikke bare være et værn imod for høje prisstigninger, men også imod for lave prisstigninger, som også kan give problemer i økonomien – og være et tegn på for lav vækst og beskæftigelse.
En højere tilladt inflation vil betyde mulighed for lavere rente og dermed større mulighed for investeringer, vækst og beskæftigelse. Fra 1999 til nu har den underliggende inflation i ØMU området i gennemsnit ligget på 1,5 procent. Hvis man fulgte et mål, der var et gennemsnit på to procent, kunne inflationen altså have Figur 4. Underliggende inflation i ØMU området
Anm.: Den underliggende inflation er her defineret som inflationen ekskl. energi, fødevarer, alkohol og tobak.
Kilde: EcoWin
Underliggende inflation [c.o.p 12]
99 00 01 02
Procent
0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00
Procent
0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00
været 0,5 procentpoint højere, end det er tilfældet.
Havde ECB styret efter udsigterne for den underliggende inflation og efter en symmetrisk pengepolitik, kunne pengepo-litikken have været mere ekspansiv med større vækst og beskæftigelse til følge. I tabel 1 ses den makroøkonomiske effekt af en anden pengepolitik i ØMU-landene.
Over en fireårs periode fra 1999 til og med i år ville en anden pengepolitik kun-ne have øget beskæftigelsen i EU med op imod to millioner, hvoraf den halve mil-lion ville have været i Tyskland. Prisen ville have været en underliggende infla-tion, der var 0,5 procent højere hvert år i forhold til, hvad vi har oplevet.
Afslutning
Umiddelbart kræver det ingen institutio-nelle ændringer at få en ny orientering i den europæiske pengepolitik - men kun en ændret udmøntning af den målsætning, der allerede ligger for Den Europæiske Centralbank.
En mere drastisk metode kunne selvfølge-lig være at ændre målsætningen for Den Europæiske Centralbank mere i retning af målsætningen for den amerikanske cen-tralbank, som lægger mere vægt på be-kæmpelse af arbejdsløshed. På den måde ville inflationsbekæmpelse og konjunktur-politik få mere lige vægt i Den Europæi-ske Centralbanks målsætning.
Indenfor finanspolitikken kræves der nye veje for, at en effektiv koordinering skal virke i praksis. For det første kunne man øge det europæiske budget og på den måde have et europæisk finanspolitisk budget. Man kunne også udnytte de eksi-sterende budgetter – herunder struktur-fondene - mere målrettet i forhold til kon-junkturerne.
For det andet kunne man ændre de fi-nanspolitiske regler i EU. I øjeblikket er vækst- og stabilitetspagten baseret på et monetaristisk grundlag, hvor man forsø-ger at begrænse underskuddet, fordi det i sidste ende kan give mere inflation. Hvis finanspolitikken i højere grad skal under-støtte vækst og beskæftigelse, bør de fi-nanspolitiske regler i højere grad være ba-seret på aktivitetsvirkningerne af finans-politikken – altså om finansfinans-politikken er for stram eller slap i forhold til konjunktu-rerne. Laver man sådanne regler i EU, kunne man bruge strukturmidlerne til at understøtte finanspolitikken og til at straffe lande, der ikke overholder reg-lerne.
I diskussionen om økonomisk politik i EU bør man også huske, at penge- og fi-nanspolitikken ikke er alt. Struktur og ud-dannelsespolitik er centrale dele af en strategi til at øge vækst og beskæftigelse.
Tabel 1. Effekten af ny pengepolitik, 1999-2002
EU Tyskland
Procent per år Underliggende
inflation 0,5 0,5
Procentpoint
Korte rente -0,5 -0,5
Samlet effekt (procent)
BNP 1,6 2,1
Samlet effekt (1000 personer)
Beskæftigelse 1.990 470
Kilde: Beregninger på HEIMDAL
Lighed i forudsætninger kan tolkes som lighed i muligheder og omfatter blandt andet lige muligheder for at opnå et vist niveau af velfærd og indkomst. I det dan-ske velfærdssystem kommer det til udtryk i form af fri og gratis adgang til folkesko-ler, gymnasier, erhvervsskoler og univer-siteter. Det vil sige adgang til ordninger, der er med til at sikre, at alle har mulighe-der for at opnå samme niveau af velfærd.
Lige muligheder sikres især gennem of-fentlige serviceydelser, men også gennem indkomststøtte, når man f.eks. uddanner sig.
Selvom alle i princippet skulle have no-genlunde lige muligheder for at opnå samme niveau af velfærd, er der stor for-skel på den velfærd, som folk rent faktisk opnår. Lige muligheder fører således ikke nødvendigvis til lige resultat. En årsag til dette kan være omstændigheder som for-skel i social baggrund, evner, held, syg-dom eller lignende. En anden del af vel-færdssystemet er således at sikre en vis grad af lighed i resultatet eller udfaldet.
Det sker gennem skatter, indkomstover-førsler og offentlige serviceydelser.
Lighed kan vurderes ud fra flere aspek-ter. Man kan således tale om lighed inden-for et enkelt år og lighed målt over livs-forløb. At der er stor forskel på de to be-greber, kan illustreres ved, at studerende typisk tilhører lavindkomstgrupper i ana-lyser, der kun ser på enkelt år -
tværsnits-Fordelingseffekter af offentlige indtægter og udgifter
De offentlige indtægter og udgifter omfordeler hvert år mange milliarder kroner mellem borgerne i Danmark. Omfordelingen er en integreret del af det danske velfærdssystem.
Det danske velfærdssystem er kendetegnet ved et ønske om at sikre en høj grad af lig-hed. Lighed kan opfattes på flere måder. Groft sagt taler man om lighed i forudsætnin-ger og lighed i resultat.
analyser - mens de efter endt uddannelse typisk vil opnå høje indkomster, og set over en livsbetragtning vil have livsind-komster over gennemsnittet. Tværsnits-analyser - det vil sige Tværsnits-analyser af enkeltår - kan således overvurdere uligheden i ind-komsten set over livsforløbet, idet en stor del uligheden i tværsnitsanalyser netop stammer fra, at folk befinder sig forskel-lige steder i livsforløbet. Skatter og ind-komstoverførsler kan ud fra samme be-tragtning også ses som medvirkende til en udjævning af den enkeltes forbrug over livsforløbet. Som studerende har man ty-pisk lav indkomst og modtager ydelser fra det offentlige, mens man som erhvervs-aktiv - med højere indkomst - betaler skat til det offentlige. Endelig modtager man som pensionist ydelser fra det offentlige.
Nettobidraget til den offentlige sektor Den enkelte skat eller offentlige udgift medfører som udgangspunkt ikke nogen omfordeling af forbrugsmulighederne.
Det er de forskellige kriterier for opkræv-ning af skatter, tildeling af indkomstover-førsler samt træk på offentlige service-ydelser, der virker omfordelende. Derfor virker det heller ikke overraskende, at nogle yder mere, end de nyder, mens an-dre nyder mere, end de yder. Figur 1 viser sammenhængen mellem indkomsten og bidraget til den offentlige sektor. Det ses af figuren, at der er en klar tendens i ret-ning af, at dem med de højeste disponible indkomster - det vil sige
erhvervsindkomster efter betaling af direkte skatter -bidrager positivt til den offentlige sektor, mens det modsatte er tilfældet for perso-nerne med de laveste disponible indkom-ster.
De ti procent med de højeste disponible indkomster bidrager i gennemsnit med ca.
180.000 kr. om året til den offentlige sek-tor. Modsat modtager de 20 procent med de laveste disponible indkomster i gen-nemsnit 100-120.000 kr. fra det offent-lige.
Det ses endvidere af figuren, at netto-bidraget er mindst for personer i 2. decil, og ikke som man måske skulle forvente i 1. decil. Forklaringen på dette er, at 2. de-cil i høj grad udgøres af ældre personer, der modtager overførselsindkomster, der er højere end de overførselsindkomster, der tilfalder personerne i 1. decil - typisk studerende. Samtidig har de sociale serviceydelser, ældre personer modtager -ældreservice, plejehjem mm. - gennem-snitligt en højere værdi end de uddannel-sestilbud, det offentlige stiller til rådighed for de unge. Derfor er nettobidraget for de
ældre i 2. decil samlet mindre end for de
ældre i 2. decil samlet mindre end for de