Tage Kaarsted har i sin bog Regenngsknsen 1957med stor grun
dighed gennemgået de forhandlinger om regeringsdannelsen, der fandt sted efter valget i maj 1957 og førte til dannelsen af den såkaldte trekant-regering H .C. Hansen – Jørgen Jørgensen – Viggo Starcke. Han har påvist, at der herunder skete en nydan
nelse i strid med hidtil anerkendte principper for kongens rolle i sådanne forhandlinger.
Da vi nu på ny befinder os i en situation, der minder en del om den i 1957, og da jeg er af den overbevisning, at den nydan
nelse, man kom ind på dengang, ikke er uden betænkeligheder, mener jeg, at det kan være på sin plads at fremføre nogle betragt
ninger herom til overvejelse.
Der findes ikke i grundloven eller andetsteds regler om frem
gangsmåden ved regeringsdannelse efter valg. Principperne her
for giver mig imidlertid med konsekvensens praktiske nødven
dighed af de palamentariske regeringssystemer, der jo nu er for
meligt stadfæstet i grundloven. Den nærmere udformning af disse principper sker derved, at der i praksis fæstner sig visse sædvaner. Når disse har vundet almindelig tilslutning og er blevet fulgt gennem længere tid, vil de vinde en autoritet og forbindende kraft, der nærmer sig den skrevne rets. Er man kommet ind på et vildspor, gælder det om ikke at køre fast i det.
P o litik e n 25. sep tem ber 1964.
38
Kongens rolle efter valg
Den solide grundvold for alle resonnementer om kongens rolle ved regeringsdannelse efter valg er grundlovens paragraf 14, hvorefter det er kongen, der udnævner og afskediger statsmini
steren og de øvrige ministre, og paragraf 15, der stadfæster de parlamentariske regeringssystem og er sålydende:
Stk. 1. Ingen minister kan forblive i sit embede, efter at Folke
tinget har udtalt sin mistillid til ham.
Stk. 2. Udtaler Folketinget sin mistillid til statsministeren, skal denne begære ministeriets afsked, medmindre nyvalg ud
skrives. Et ministerium, som har fået et mistillidsvotum, eller som har begæret sin afsked, fungerer, indtil et nyt ministerium er udnævnt. Fungerende ministre kan i deres embede kun foreta
ge sig, hvad der er fornødent til embedsforretningernes uforstyr
rede førelse.
Reglerne i § 15 angår altså direkte kun omstændigheder, der medfører at kongen er pligtig til at afskedige en minister eller et ministerium. Men det er klart, at de indirekte har betydning også for udnævnelse af et ministerium. Kongen vil naturligvis ikke udnævne noget ministerium, om hvilket han måtte indse, at han omgående vil blive nødsaget til at afskedige det, fordi det vil blive mødt med Folketingets mistillid.
Hermed er det ledende synspunkt givet: Når en ny regering skal dannes efter et valg, er opgaven at finde en statsminister og en sammensætning af ministeriet, således at dette enten har positiv parlamentarisk rygdækning i et flertal i Folketinget; eller dog må formodes at blive tolereret af et folketingsflertal og altså ikke umiddelbart blive mødt med mistillid.
Vi kan derfor straks aflive en forestilling, der med lovbunden regelmæssighed dukker op efter ethvert valg – forestillingen om valgets strømpil som udpegende den mand og det parti, der som valgets sejrherre bør danne regeringen. Der ligger formodentlig bag denne tanke en retfærdighedsførelse – den, der har sejret i valget, fortjener at høste sejrens pris. Men hvem der er gået frem og hvem tilbage er i sig selv ganske uden betydning. Afgørende
I. D em okrati og politik
er alene det antal mandater, et parti nu råder over, og den vægt, der i overenstemmelse hermed kan tillæges dets røst i debatten om den nye regerings sammensætning.
Jeg skal ikke opholde mig ved situationer, der er problemløse.
Hvis der kun er to partier, retter kongen naturligvis henvendelse til lederen af det sejrende parti og overdrager ham at sætte en ministerliste sammen. Hvis en hidtidig regeringskoalition er gået usvækket eller styrket ud af valget, bliver regeringen simpelt hen siddende.
Problemer opstår derimod under mangepartisystemet, dersom den siddende regering igennem valget er blevet berøvet sin parla
mentariske basis. Spørgsmålet om, hvem der skal danne den nye regering er da alt andet end klart. Matematisk kan der tænkes en stor mangfoldighed af kombinationer repræsenterende et folke
tingsflertal. Men hvilken af disse, om overhoved nogen, er ud
tryk for en politisk vilje til regeringssamarbejde? Hvad er kon
gens rolle i denne situation?
Udgangspunktet for disse spørgsmåls besvarelse må være at fastholde, at kongens opgave efter efter grundloven alene er at udnævne en parlamentarisk regering i ovenfor angivne forstand.
Da udnævnelsen skal kontrasigneres af den tiltrædende statsmi
nister, vil det igen sige, at kongens opgave begrænser sig til at udpege statsministeren, der så selv sammensætter sit mini
sterium.
Kongen skal altså ikke sammensætte noget ministerium, blot udpege den mand, der må antages at være i stand til at gøre det.
Men hvem er det? Ja, det afhænger som sagt af, hvorledes et regeringssamarbejde kan tænkes tilvejebragt mellem to eller flere partier. Herom kan ingen, heller ikke kongen, på forhånd vide noget. Den nødvendige forudsætning for, at kongen kan træffe en afgørelse er, at han informeres om de forskellige partiers synspunkter på regeringsdannelsen, og det vil først og fremmest
K ongens rolle efter valg
sige, hvilke regeringskonstallationer de er villige til at deltage i, eller støtte, eller i hvert fald tolerere.
Det er i god overenstemmelse hermed, at der har udviklet sig den sædvane, at kongen modtager repræsentanter for samtlige i Folkeringet repræsenterede partier for at orientere sig om deres holdning. Partirepræsentanternes udtalelser har ofte form af råd til kongen angående regeringsdannelsen, men den afgørende realitet er den information om partiets holdning til forskellige muligheder, der fremgår heraf. At tilråde en vis regeringsdannel
se må betyde det samme som udtryk for villighed til i det minste at tolerere den. At fraråde må betyde det samme som at erklære at ville møde en sådan regering med modstand i tinget. Da det afgørende er at informere kongen og da frarådende udtalelser er lige så informative som tilrådende, er den opfattelse, der i 1957 blev fremsat fra VK-side, at partirepræsentanternes opgave alene skulle være at give kongen positive råd, helt ubegrundet.
Hvis det af den information, som kongen modtager af partier
nes repræsentanter på deres første fremmøde, fremgår, at en gruppe partier, der repræsenterer et folketingsflertal er enig om selv at ville danne regering, eller om at ville tolerere en bestemt mindretalsregering, er sagen dermed afgjort.
Hvis derimod en sådan enighed ikke er til stede, er tiden ikke moden til at træffe nogen afgørelse. Der må forhandles for at finde frem til en parlamentarisk løsning. Man er inde i det, der kaldes en regeringskrise. Man har fra andre lande eksempler på, at en sådan kan vare månedsvis.
Her opstår det spørgsmål: Hvad er kongens rolle i denne situa
tion?
Den traditionelle opfattelse går ud på, at kongens rolle er rent passiv. Hans eneste grundlovsbestemte opgave er at udpege statsministeren. Hertil kræves fornøden information. Det må være politikernes sag at forhandle og før eller senere finde en
I. D em okrati og politik
løsning og informere kongen herom. Indtil sådan information foreligger, har kongen ingen rolle at udføre.
Det var den klare linje, man forlod den 16. maj 1957. Den dag tog nemlig kongen det skridt at gribe ind i, hvorledes de politi
ske forhandlinger skulle føres. Tiden var ikke moden til at op
fordre nogen til at danne regering, men i en samtale med den fungerende statsminister (H.C. Hansen) opfordrede kongen denne til at foranledige, at der indkaldtes til forhandling mellem de politiske partier med det formål at undersøge, om der forelig
ger muligheder for, at der dannes en flertalsregering under den ene eller anden form. Man vil altså se, at kongen hermed greb ind i de politiske forhandlinger på dobbelt måde: Dels udpegede han den fungerende statsminister (og ikke Erik Eriksen) som initiativtager og forhandlingsleder: dels angav han at målet for forhandlingerne skulle være dannelse af en flertalsregering.
Det må betones, at dette ikke var noget overgreb fra kongens side. I de foregående samtaler havde socialdemokrater, radikale og kommunister, rådende tilsammen over et flertal i tinget, til
rådet kongen at handle, som han gjorde. Og hvad mærkeligere er: Fremgangsmåden fandt senere prinipiel tilslutning fra både Venstre og konservative. I de efterfølgende forhandlinger taltes der gang på gang, og fra alle sider, om det kommissorium, kon
gen havde givet H .C. Hansen om dets mulige forlængelse o.s.v.
Jeg ved ikke, hvilke forestillinger man dengang gjorde sig om dette »kommissorium«. Givet er det, at retligt er det en nullitet, en illusion, det rene ingenting. At føre politiske forhandlinger mellem partierne indbyrdes forudsætter ingen art af kommis
sorium og kongen kan ikke autorisere nogen som forhandlings
leder eller bindende angive forhandlingernes mål, hvad skulle have forbindret Erik Eriksen i på egen hånd at invitere til drøf
telse? Retligt er kommissoriet grebet ud af luften, men politisk har det sin betydning så længe partirepræsentanterne faktisk tillægger det betydning og handler derefter. Baggrunden herfor er antaligt ikke et gennemtænkt rationelt begrundet standpunkt,
K ongens rolle efter valg
men en instinktiv indstilling af respekt over for kongen og hans gerning.
Her er vi ved sagens kerne. Den nye fremgangsmåde er uden grundlovsmæssig dækning og kun mulig i kraft af en indlevet re
spekt for kongen. Den betyder, at kongen drages ind i det politi
ske magtspil, at den kongelige autorietet udnyttes til at sikre sig en politisk fordelagtig forhandligngsposition.
En sådan fremgangsmåde er betænkelig. Så snart kongen fore
tager noget skridt, for hvilket der ikke der grundlovsmæssig dækning, risikerer han, hvis man politisk ignorerer den pågæl
dende foranstaltning et prestigetab. Politikerne på deres side bør indse, at det er uklogt og i strid med det demokratiske monarkis ideer at udnytte prestigen omkring kongens person i det politi
ske spil om regerinsdannelsen.
Konklusion: I tilfælde af regeringskrise bør partierne selv skøtte deres indbyrdes forhandlinger. Kongens opgave er alene, når tiden er moden – og det vil sige, når han har modtaget de for
nødne informationer fra partiernes repræsentanter – at udpege den kommende statsministe. Indtil da bør han ikke gøre andet end at opfordre partierne til på egen hånd og efter eget skøn at fortsætte forhandlingerne for at afklare situationen.