Folketingets form and b ør altid væ re forhandlingsleder
gen er bundet til at udnævne et ministerium, der må antages at ville blive støttet, eller i hvert fald tolereret af et flertal i folke
tinget. Under det klassiske topartisystem var opgaven ikke van
skelig. Kongen tilkaldte simpelt hen det sejrende partis leder og overdrog ham at opstille en ministerliste, hvis medlemmer deref
ter ville modtage den formelle kongelige udnævnelse.
Anderledes under et flerpartisystem, hvor intet enkelt parti råder over en absolut majoritet af mandater. En regering må da nødvendigvis have støtte fra to eller flere partier, der kan enes i samarbejde om et regeringsprogram, eller i hvert fald om at ville tolerere en vis regering. Men hvilken koalition er rede til samarbejde om regeringsdannelse? I et folketing som det nu
værende med 10 partier er der matematisk et stort antal mulig
heder for at etablere et flertal ved at kombinere partibogstaver og addere de tilsvarende mandatantal. Naturligvis er de allerfle
ste af disse uden enhver politisk realitet. Men alligevel vil flere kombinationer være politisk tænkelige, hvorom der må for
handles mellem de tænkelige partnere. Og disse forhandlinger er spegede. Her er en tumleplads for manøvrer og taktiske greb af enhver art, båret af ønsker om at komme til magten, eller omvendt om, at undgå regeringsansvarets byrde, bestemt også af frygt for vælgernes reaktioner.
Det er i situationer af denne art man i en række tilfælde, nu senest i den aktuelle situation, har grebet til den udvej at ud
nævne en forhandlingsleder med en bestemt defineret opgave, nemlig at undersøge om der gennem forhandlinger og gensidige indrømmelser kan tilvejebringes mulighed for dannelse af en parlamentarisk regering af nærmere angivet tilsnit – i det forelig
gende tilfælde, f.eks. en bred regering eller i hvert fald en re
gering med bred støtte i folketinget. Det er denne fremgangsmå- de, jeg gerne vil karakterisere og vurdere i en række punkter, især ud fra statsretlige synspunkter.
I. D em okrati og politik
1. Udnævnelse a f en forhandlingsleder eller undersøger er ingen nødvendighed. Det er jo nemlig klart at partierne kan forhandle indbyrdes også uden en kongelig udnævnt dirigent. Det er da også blevet meddelt at Fremskridtspartiets repræsentanter under forhandlinger med dronningen i denne omgang principielt tilrå
dede at der ikke udnævntes nogen undersøger.
2. Fremgangsmåden er antagelig – og især jo flere partier, der kan komme på tale som partnere i et forlig – politisk hensigtsmæssig.
Det vil nemlig stemme med almindelig erfaring at en habil ledel
se vil være i stand til at organisere forhandlingerne således at man hurtigere kan få overblik over de praktiske muligheder og få konstateret om der er eller ikke er mulighed for at få dannet en regering af den tilstræbte type. Flerfor taler også den kends
gerning at man gentagne gange har grebet til denne fremgangs
måde – i hvert fald i 1954, 1957, 1968 og så nu.
3. Forhandlingslederens udnævnelse og det ham tildelte mandat eller kommissorium er retligt uden enhver realitet. Grundloven kender intet til denne procedure, og der er intetsteds hjemmel for at kongen – med eller uden statsministerens tilslutning – skulle kunne tillægge undersøgeren beføjelser fremfor andre.
Det er da også klart at ingen kan forhindre partilederne i at forhandle på egen hånd og om hvad som helst. Hver af dem kan indbyde hvem han vil til møde – om nogen kommer er en anden sag. Sådanne uofficielle forhandlinger finder naturligvis også sted i praksis og kan være udslaggivende. Som eksempel kan anføres det møde der den 21. maj 1957 fandt sted i H .C. Hansens hjem på Østerbro med Kampmann, Einer-Jensen, Dahlgaard og Karl Skytte, og som faktisk blev det, der banede vej for trekantre
geringens dannelse. H .C. Hansen optrådte nemlig på det tids
punkt ikke som statsminister og kongelig undersøger, men som partileder. Han havde nemlig dagen i forvejen måttet meddele kongen at han ikke havde set sig i stand til at løse den opgave,
Folketingets form and b ør altid være forhandlingsleder
der var stillet ham, at tilvejebringe en eller anden form for fler- talsregering. Han havde derfor tilrådet kongen på ny at tilkalde repræsentanter for partierne til ny vurdering af situationen og hermed måtte hans mandat anses for ophørt.
(En kuriøs detalje viser efter hvad Kaarsted1 oplyser, at H. C.
Hansen selv opfattede sin stilling på denne måde: Da Kamp- mann foreslog at man sendte ministerbilen til Nordsjælland for at hente O luf Pedersen til mødet, protesterede han selv og Bertel Dahlgaard mod at ministeriets vogn blev benyttet i forbindelse med en uformel konference).
4. Uanset at forhandlinglederen er uden enhver retlig myndighed udøver han lige fuldt en betydelig politisk funktion. Dette skyldes at man, drevet af politisk nødvendighed og uden interesse eller forståelse for forhandlingslederens retsstilling og beføjelser, faktisk respekterer hans såkaldte kommissorium. Den kongelige undersøger bliver dermed faktisk en central figur i det politiske spil.
5. H eraf følger at det ingenlunde er ligegyldigt hvem der udpeger undersøgeren og bestemmer hans opgaver.
Og her er vi ved sagens kerne. Så vidt jeg af Kaarsteds indgåen
de undersøgelser kan se er det i hvert fald to gange hændt at kongen, uden statsministerens råd og samtykke, har udnævnt en undersøger og bestemt hans kommissorium. Kongen har altså handlet på eget ansvar i et betydningsfuldt politisk anliggende.
1950. Efter at være blevet overstemt af Venstre, konservative og Retsforbundet i spørgsmålet om smørrationeringens ophæ
velse indgav Hans Hedtoft den 26. oktober ministeriets demis- sionsbegæring til kongen og rådede denne til at orientere sig hos de tre partier, der havde bragt regeringen til fald. Efter forskelli
ge forhandlinger blev Erik Eriksen den 27. oktober kaldt til kongen som – uden statsministerens tilslutning – anmodede ham
I. D em okrati og politik
om at undersøge mulighederne for dannelse af regering på bred basis.
Trods henstillinger fra socialdemokratisk side om at afvente hovedbestyrelsens møde den 30. oktober kørte Erik Eriksen sammen med Ole Bjørn Kraft endnu samme dag – den 27. – til Fredensborg og meddelte kongen, at de måtte anse en koalitions
regering mellem Venstre og konservative for den eneste mulig
hed for en regeringsdannelse. Kongen accepterede dette og end
nu samme aften forelå officiel meddelelse om, at kongen havde opfordret Erik Eriksen til at danne regering. Ved denne hurtige udnyttelse af mandatet til at undersøge mulighederne for en regering »på bred basis« lykkedes det Erik Eriksen uden om den siddende statsminister at etablere sin regering støttet på Venstres og de konservatives 59 mandater ud af 151.
1968. Efter at regeringens forslag om indefrysning af en dyr
tidsportion var blevet nedstemt i folketinget udskrev statsmini
ster Krag valg til afholdelse den 23. januar. Da valget betød stærk tilbagegang for Socialdemokratiet og SF, indgav Krag den 24. januar ministeriets demissionsbegæring til kongen og rådede på sædvanlig måde denne til at give de politiske partier lejlighed til at fremkomme med deres synspunkter. Kaarsted2 resumerer resultatet af partiernes råd til kongen således: »71 mandater (VK) pegede på en liberal flertalsregering, 74 (S-SF) pegede på et mini
sterium Krag. Med andre ord var der flest mandater, som ønske
de et sådant ministerium dannet. På den anden side var der 98 (RVK), der henviste til Baunsgaard som forhandlingsleder, og kongen fulgte denne del a f partiledernes råd, som også svarede bedst til øjeblikkets tarv og da heller ikke blev kritiseret« (min udh.). Det fremgår heraf at udnævnelsen af Baunsgaard til kon
gelig undersøger skete uden ministeriel rygdækning, alene med støtte i partiledernes råd. Baunsgaards mandat gik ud på at søge en bred flertalsregering dannet. Som bekendt lykkedes dette og den 1. februar anmodede kongen Baunsgaard om at danne en ny
Folketingets form and b ø r altid væ re forhandlingsleder
regering af Det konservative Folkeparti, Venstre og Det radikale Venstre.
(I den nuværende situation er, som omtalt i begyndelsen, Skyttes udnævnelse til undersøger sket med statsministerens råd og samtykke. Efter at Venstres folketingsrepræsentanter havde tilrådet dronningen at overdrage hvervet til statsminister H ärt
ling, tilrådede denne, efter at have set at der stod et folketings
flertal bag ønsket om at gøre Skytte til forhandlingsleder, at udnævne Skytte).
Hvis de i det foregående fremdragne oplysninger om kongens indgriben i en regeringskrise, ved uden ministerrygdækning at udnævne en undersøger, er rigtige, foreligger der efter min me
ning et klart brud på grundloven. Det er et grundlæggende princip i vor demokratiske forfatning at kongen ikke kan foreta
ge noget skridt i et regeringsanliggende uden en ministers kon
trasignatur eller mundtlige råd og samtykke. Det er slået fast med syvtommersøm i grundloven. I paragraf 12 siges det at kongen udøver sin myndighed gennem ministrene. I paragraf 13 at han er ansvarsfri og at ministrene er ansvarlige for regeringens førelse. Og i paragraf 14 at kongens underskrift under en beslut
ning kun gør denne gyldig hvis den er ledsaget af en ministers medunderskrift – den såkaldte kontrasignatur.
Disse bestemmelser er i deres sammenhæng i nyere tid altid blevet opfattet som omfattende ethvert skridt i et statsanliggende, altså ethvert skridt, der går ud over regentens private forretnin
ger. 3 Kravet om ministerkontrasignatur eller mundtligt råd og samtykke gælder ikke blot skriftlige udfærdigelser, men også mundtlige tilkendegivelser, så som offentlige taler, udtalelser til fremmede magters repræsentanter osv.
Ud fra disse synspunkter kan jeg formulere endnu to teser:
6. Dersom kongens udnævnelse a f en forhandlingsleder sker uden statsministerens råd og samtykke foreligger der et forfatningsbrud.
Det bør tilføjes at streng overholdelse af grundlovens krav om ministerrygdækning er i kongemagtens egen interesse. Ved at handle på egen hånd pådrager kongen sig et ansvar og udsætter sig for den dermed følgende kritik. Monarkiet kan ikke bestå i forbindelse med demokratisk styreform medmindre kongemag
ten holdes 100 pct. uden for de politiske kræfters slagmark.
7. Dersom udnævnelsen sker med statsministerens råd og samtykke betyder det at der gives denne mulighed fo r politisk at øve privile
geret indflydelse på forhandlingernes forløb.
Det kan diskuteres om dette er rimeligt og hensigtsmæssigt.
Men det er et politisk spørgsmål som jeg ikke har særlig ad
komst til at udtale mig om. Jeg vil dog gerne have lov til at sige, at den nu anvendte fremgangsmåde med at udpege folketingets formand som forhandlingsleder forekommer mig at have megen rimelighed for sig. Hans embede omgærder ham med respekt.
Da han næppe kan tænkes selv at aspirere til at overtage regerin
gen (hvad der ville være uforeneligt med formandsposten) kan han forventes at ville udøve sit hverv med størst mulig upartisk
hed. Det er værd at overveje om man ikke skulle styre mod at gøre det til fast praksis at udnævne folketingets formand til forhandlingsleder, dersom der under en regeringskrise menes at være brug for en sådan. Om det er tilfældet eller ej afgøres na
turligvis af statsministeren.
1) Regeringskrisen 1957 (1964), s. 107.
2) K ilder til valget og regeringsdannelsen 1968 (1971). s. 43-44.
3) Foruden til m in egen statsforfatningsret (2. udg. 1966), s. 557, kan jeg henvise til M ax Sørensen Statsforfatningsret (1969), s. 64-65 og til Poul Andersens og Berlins tilsvarende værker hhv. 1954, s. 172-173, og 1937, s. 290-192.
I. D em okrati og politik