5. Udbredelsen af planer
5.3. Hvilke brugere får en plan?
”De hjemmeboende har typisk ingen planer og får heller ikke nogen tilbudt, vi ser det ikke som vores bord”, kommunal afdelingsleder.
Servicelovens §111 fastlægger, at personer med nedsat funktionsevne og med et be-tydeligt behov for støtte skal have tilbudt en plan. Dette vil også sige, at der i lovgiv-ningen lægges op til et individuelt skøn over, hvorvidt den enkelte brugere skal have tilbudt en plan. Den individuelle tilgang betyder således på den ene side, at der ikke er bestemte typer af handicap, som i sig selv berettiger til, at der tilbydes en plan, men på den anden side også, at der ikke er bestemte typer af handicap, som udelukker personen fra at få tilbuddet. Det er udelukkende støttebehovet (og dermed tyngden af den offentlige indsats) som bestemmer, om planen skal tilbydes. Specielt kan det fremhæves, at loven eksplicit peger på, at brugere i egen bolig kan få tilbudt en §111- plan, såfremt de har et stort støttebehov. Brugere i eget hjem er primært visiteret til tilbud i kommunalt regi, og i disse tilfælde er det kommunen, som skal tilbyde planen.
Den kommunale fortolkning
I praksis viser det sig imidlertid, at der er forskel på kommunernes fortolkning af, hvem kommunen skal tilbyde §111-planer til. Enkelte kommuner har således valgt at sortere bestemte brugergrupper fra, således at man eksempelvis ikke tilbyder §111-planer til personer med nedsat fysisk funktionsevne (kørestolsbrugere, blinde, spastikere).
Mens andre kommuner har valgt at tilbyde samtlige brugere med nedsat funktionsev-ne en plan.
”Alle brugere med betydelig nedsat funktionsevne får tilbud. Dem som får socialpsykiatrisk støtte eksem-pelvis, og dem som modtager anden form for væsentlig støtte. Det er vanskeligt at afgøre, hvornår der er tale om betydelig nedsat funktionsevne. Det må være op til en individuel vurdering. De fysisk handicap-pede klarer sig ganske udmærket uden handleplan. Jeg mener ikke, at vi laver planer til borgere, der kun har et fysisk handicap. Det er i de fleste tilfælde ikke nødvendigt, de klarer sig glimrende uden”, kommu-nal afdelingsleder.
Tabellen nedenfor viser, hvordan amter og kommuner fortolker målgruppen for §111-planer.
Tabel 5.6: Hvilke grupper af personer med nedsat funktionsevne tilbydes en §111-plan?
(Besvaret af afdelingschefer)
Amter Kommuner
Type af handicap Antal Procent Antal Procent Bevægelseshæmmet (herunder kørestolsbruger) 11 22% 70 47%
Blind/svagsynet 9 18% 38 25%
Døve/hørehæmmet 6 12% 35 23%
Udviklingshæmmet 46 92% 117 78%
Andre former for psykisk funktionsnedsættelse (herunder sent
opståede hjerneskader) 14 28% 93 62%
Sindslidende 7 14% 104 69%
Andet 8 16% 27 18%
Total 50 100% 150 100%
Som det ses af tabellen, tilbydes planer i stort omfang til udviklingshæmmede i såvel amter som kommuner (amter: 92%; kommuner: 78%). Forskellen mellem kommuner-nes og amterkommuner-nes svar skyldes sandsynligvis, at de brugere, som er visiteret til kom-munale tilbud, i større omfang er stand til at klare sig selv og ikke i samme grad som brugere på amtskommunale tilbud har behov for hjælp. Det er imidlertid vigtigt at på-pege bredden i lovgivningen og det individuelle skøn. Ingen brugergrupper er på for-hånd udelukket fra et tilbud om en plan, og der er forskellige former for støtte fra pæ-dagogisk støtte, praktisk støtte til personlig støtte.
Derimod svarer amterne og kommunerne meget forskelligt med hensyn til gruppen af sindslidende. Her angiver 69% af de kommunale afdelingschefer, at de sindslidende tilbydes planer, mens den tilsvarende andel for amtslige respondenter kun er 14%.
Amterne og kommunerne svarer også meget forskelligt med hensyn til gruppen med andre former for psykisk funktionsnedsættelse. De forskellige svar kan afspejle ar-bejdsdelingen mellem amterne og kommunerne, hvor kommunerne varetager den so-ciale indsats over for sindslidende, mens amterne i højere grad varetager den indsats, som retter sig mod behandling af selve sindslidelsen. Antallet af sindslidende, der er visiteret til amtslige døgntilbud, er således betydeligt mindre end antallet, der er visite-ret til forskellige typer kommunale tilbud.
Igen er det nødvendigt at tage væsentlige forbehold for disse tal på baggrund af
ca-bejder planer til personer med nedsat fysisk funktionsevne, ligesom der yderst sjæl-dent eller aldrig udarbejdes individuelle planer for hjemmeboende. Hvis brugerens in-tellektuelle funktionsniveau er normalt, vælger langt hovedparten af kommunerne at tolke det sådan, at de ikke er berettiget til eller ikke har et behov for en plan.
En kommunal afdelingsleder påpegede over for evaluator, at man ikke tilbød at udarbejde
§111-planer for fysisk handicappede uden nedsat intellektuel funktionsevne, fordi der ikke var behov for det: ”De får tildelt deres hjælp (handicapkompenserende ydelser), og så kan de el-lers klare sig selv”.
Der findes §111-planer for personer med fysisk funktionsnedsættelse, men det er me-get få. Eksempelvis har undersøgelsen i casekommunerne blandt i alt 372 planer kun frembragt 6 planer, hvor brugeren alene har en fysisk funktionsnedsættelse. Det ser ud til, at man i de 12 casekommuner fortolker lovgivningens formulering – ”med bety-deligt behov for støtte” som synonymt med, at brugeren skal have en psykisk funkti-onsnedsættelse eller på anden måde være mindre godt fungerende intellektuelt for at kunne få tilbudt en plan. Der forekommer ikke at være tungtvejende grunde til at anta-ge, at den generelle kommunale praksis skulle adskille sig fra casekommunernes.
De kommunale og amtskommunale afdelingsledere er også blevet bedt om at svare på, hvilke brugere der ikke tilbydes planer. Blandt de kommunale afdelingsledere er der opbakning blandt 37% til, at brugere med et ubetydeligt handicap ikke får tilbudt en plan. Svarene fra de amtslige afdelingsledere viser, at mange amter (56% af re-spondenterne) har en intern definition af, hvem der skal tilbydes en plan. Hver sjette blandt de svarende kommunale afdelingsledere (16%) har angivet, at det ikke er nød-vendigt med en plan, hvis behandlingen og tilrettelæggelsen af behandlingen er vel-kendt for alle, hvilket ikke er i overensstemmelse med ideen bag loven. Dette indikerer klart, at visionerne med planarbejdet ikke har været prioritet i disse kommuner.
Tabel 5.7: I de tilfælde, hvor brugeren ikke tilbydes en §111-plan, hvad er de typiske år-sager hertil?
Kommunale afde-lingsledere
Amtslige afdelings-ledere
Antal Procent Antal Procent Brugere med et ubetydeligt handicap får ikke tilbudt en plan 54 37 3 6 Hvis behandling og tilrettelæggelsen af behandlingen er
vel-kendt for alle, er det ikke nødvendigt med en plan 23 16 1 2 Brugere med et meget svært handicap får ikke nogen plan,
fordi det er vanskeligt for dem at forstå konceptet med en plan 9 6 3 6 Hvis der foreligger en plan efter §110, er det ikke nødvendigt
med en plan efter §111 11 8 0 0
Amtet/kommunen har en opdeling i grupper af brugere, som får
tilbudt en plan, og grupper, der ikke får tilbudt en plan 13 9 28 56
Andre 30 21 19 38
Total 145 100 50 100
De mange besvarelser under ”andre” går blandt de amtslige respondenter typisk på, at de ikke har kendskab til, hvorfor kommunerne ikke udarbejder planer til deres bru-gere. Blandt de kommunale respondenter forklarer cirka halvdelen af de 30 respon-denter under andre årsager, at de må forbigå nogle brugere på grund af mangel på ressourcer.
Frontpersonalets fortolkning
Forstanderne og personalet fra amtskommunale og kommunale bo- og aktivitetstilbud samt kommunale sagsbehandlere er alle blevet spurgt om, hvilke brugere der tilbydes
§111-planer. Næsten alle adspurgte på bo- og aktivitetstilbud svarer, at ”alle brugere med funktionsnedsættelse, som henvender sig eller visiteres, tilbydes en plan.” Dette er også det mest udbredte svar blandt kommunale sagsbehandlere, men der eksiste-rer dog en væsentlig forskel, da andelen blandt de kommunale sagsbehandlere er mere end 40% lavere end for de øvrige respondentgrupper.
Tabel 5.8: Hvilke brugere tilbydes §111-planer? (Besvaret af forstandere, personale på bo- og aktivitetstilbud samt kommunale sagsbehandlere)
% Enige
Forstandere Personale Kommunale sagsbehandlere Alle brugere med funktionsnedsættelse, som henvender
sig eller visiteres, tilbydes en plan 85% 92% 42%
Kun brugere med betydelig funktionsnedsættelse tilbydes
en plan 9% 2% 27%
Kun nye brugere tilbydes en plan 7% 1% 4%
Brugere med en meget svær funktionsnedsættelse får
ikke tilbudt en plan 3% 0% 5%
Hvis der allerede foreligger en plan/skema efter §110
til-byder vi ikke en plan efter §111 2% 2% 7%
Amtet/kommunen har en opdeling i grupper af brugere, som får tilbudt en plan og grupper, der ikke får tilbudt en plan
3% 5% 12%
Anm. Respondenterne kunne afgive flere svar. Andelene summerer således ikke til 100%.
En iøjnespringende forklaring på denne forskel er, at de amtskommunale og kommu-nale bo- og aktivitetstilbud kun har kontakt til brugere med et betydeligt nedsat funkti-onsevne og derfor vil tilbyde §111-planer til alle brugere. Den kommunale forvaltning har til gengæld kontakt til brugere med forskelligt niveau af funktionsnedsættelse.
Der er dog 15% af forstanderne, som svarer bekræftende på, at man på bo- eller akti-vitetstilbuddet opererer med en række begrænsninger i tilbuddet om planer. Herunder svarer 7% af forstanderne, at kun nye brugere tilbydes en plan, og 3%, at man i am-tet/kommunen opererer med en opdeling af brugerne i grupper, hvoraf nogle får tilbudt planer, og andre ikke gør. Tilsvarende tilkendegiver 27% af de adspurgte kommunale sagsbehandlere, at der i et eller andet omfang er administrative begrænsninger for, hvem der tilbydes planer. Herunder tilkendegiver 12%, at man i kommunen opererer med en gruppering af brugerne i forhold til, om de skal eller ikke skal tilbydes planer.
Brugernes fortolkning
I undersøgelsen blandt brugerne viste det sig, at 47 ud af de 272 respondenter ikke havde en §111-plan. Det svarer til 17% af de deltagende brugere. Vi har spurgt disse brugere om, hvorfor de ikke har en §111-plan. Svarene fremgår af tabellen nedenfor.
Tabel 5.9: Hvis du ikke har fået en plan udarbejdet, hvad er da årsagerne til det? (Besva-ret af brugerne)
Antal Jeg er ikke blevet tilbudt en personlig plan 15
Den er ved at blive udarbejdet 16
Min sagsbehandler har ikke haft tid 1
Min sagsbehandler mener ikke, det er en god idé 0 Personale fra mit bosted eller mit arbejde har ikke haft tid 3 Personale fra mit bosted eller mit arbejde, mener ikke det er en god idé 0 Jeg synes, at det virkede som spild af tid 0 Jeg ønskede ikke, at der skulle skrives mere ned om mig 5
Det ved jeg ikke 6
Andet 4
Total 47
Ud af de 47 brugere angiver en tredjedel, at de ikke er blevet tilbudt en plan, mens en anden tredjedel angiver, at planen er ved at blive udarbejdet. Umiddelbart synes en tredjedel af brugerne, der har en plan ”under udarbejdelse”, som en høj andel set i lyset af, at Serviceloven har eksisteret i 3½ år. Dette understreger, at arbejdet med
§111-planer først nu er ved at komme i gang14.
5.4. Sammenfatning
Svarene på spørgsmålet om, hvem der tilbydes planer, peger i forskellige retninger, men det fremgår, at der i amter og kommuner anlægges forskellige fortolkninger af det centrale kriterium for, om en person skal tilbydes en §111-plan (nemlig at ved-kommende har en ”betydeligt nedsat funktionsevne”). Besvarelserne synes at antyde, at tidligere anvendte definitioner som ”personer med vidtgående handicap” muligvis har smittet af på fortolkningerne. Dette kan (i hvert tilfælde delvis) forklare den ud-bredte fortolkning, som viser sig i, at planerne overvejende eller udelukkende tilbydes personer med nedsat intellektuel funktionsevne.
I forlængelse heraf kan man konstatere, at udgangspunktet for beslutningen om, hvorvidt der skal tilbydes en plan, kun sjældent er en helt individuel vurdering. Oftere tages der udgangspunkt i en gruppebetragtning, hvor bestemte typer af handicap eller
14 Tilsyneladende har nærværende evaluering sat gang i planudarbejdelsesprocessen, som en
det, at en person er visiteret til et bestemt tilbud, i sig selv udløser et tilbud om en plan.
Endvidere hersker der stor uklarhed i systemet om, hvad en plan er. Der er fortolknin-ger af planer, som er svært forenelig med hensigten i Servicelovens §111 – en plan burde i det mindste være et separat dokument. Tolkningen i systemet viser, at de pro-fessionelle ikke nødvendigvis mener, at et dokument skal foreligge, når referater eller uddrag fra journaler kan figurere som §111-planer.
Igen peger evalueringen på, at amterne er længere end kommunerne med faktisk at få udarbejdet planerne. Det er dog sket i både amter og kommuner, at man ikke har kunnet fremskaffe planer til analysen. Samtidig er der også eksempler på, at brugeren kan have flere planer. Set i lyset af, at koordineringen er mangelfuld, kan man frygte, at systemet ikke kender til indholdet i andre af brugerens planer.