apparat.
Det følger a f det alm indelige over- og underordnelsesfor- hold, at en delegation fra et kom m unalpolitisk organ til kom m unalt ansat personale norm alt sam tidig m å opfattes som en tjenestebetaling om at udøve den pågæ ldende be
føjelse.
Det m å herefter påhvile adm inistrationen som en tje
nestepligt at træffe afgørelse i de sager, der delegeres til adm inistrationen.
A dm inistrationen kan naturligvis forelægge en sag for det pågældende stående udvalg, dettes form and eller borg
m esteren, hvis der er tvivl om ræ kkevidden a f delegatio
nen eller om sagens afgørelse. P rincipielt kan sagen im id lertid blive vist tilbage til adm inistrationens afgørelse3.
5.3 D en delegerende kan fortsat selv træffe afgørelser.
Den, der har delegeret beføjelser til en anden, er som tid ligere berørt under 2.1.2 fortsat indehaver af k om peten
cen. H an vil derfor fortsat selv kunne træffe afgørelser4.
Den delegerende vil også såvel efter som uden klage k unne omgøre afgørelser, der er truffet i henhold til dele
gationen, i sam m e omfang som hvis han selv havde truffet dem 5. D ette har ikke m indst betydning på det kom m u
nale om råde, idet det i m ange k om m uner er fast praksis, at alle klager eller rem onstrationsskrivelser fra borgere behandles i det pågældende stående udvalg. På den anden side kan der som tidligere berørt under 2.1.2 og 4.2.3 være grund til at udvise varsom hed m ed at gribe ind i den underordnedes udøvelse a f delegationsbeføjelser i konkre
te tilfælde, idet der ellers kan opstå uklarhed om , hvem der har det reelle ansvar6.
5.4 Delegation kan frit tilbagekaldes.
Som næ vnt under 3.3 har hverken kom m unalpolitiske or
ganer eller kom m unalt ansatte noget retskrav på
delega-tionsbeføjelser, og en m eddelt delegation vil n år som helst frit indholdsm æ ssigt kunne æ ndres eller helt tilbagekal
des7.
Den delegerende vil også når som helst kunne give næ rm ere forskrifter for sagsbehandlingen8.
5.5 Virkningen a f m angler ved delegation.
5.5.1 H vornår bliver en beslutning om delegation ugyldig?
5.5.1.1 Overtrædelse a f delegationsforbud.
O vertræ delse a f klare delegationsforbud m å antages at m edføre ugyldighed a f delegationsbeslutningen9. F.eks.
m åtte en kom m unalbestyrelsesbeslutning om at overlade til økonom iudvalget eller borgm esteren at træffe afgørelse med hensyn til revisionens bem æ rkninger til årsregnska
bet anses for ugyldig10.
5.5.1.2 M angler ved delegationsbeslutningen.
Også m angler ved selve delegationsbeslutningen vil kunne m edføre dennes ugyldighed. D et m å dog nok være en forudsæ tning for at statuere ugyldighed, at m anglerne er af en sådan karakter, at de m edfører, at delegationen må anses for uforsvarlig.
R ent formelle m angler, f.eks. m anglende indførelse a f delegationsbeslutningen i beslutningsprotokollen11, kan således ikke antages at m edføre ugyldighed. En delegation bliver næ ppe heiler ugyldig, blot fordi beslutningen om delegation ikke næ rm ere angiver, hvordan den delegerede kom petence skal udøves, eller fordi der ikke er fastsat næ rm ere kontrolregler12.
D erim od m å en helt ubestem t og vidtræ kkende delega
tion eller en overladelse a f beføjelser til personer, der fag
mæssigt er ude a f stand til at varetage den pågældende virksom hed, antages at m edføre ugyldighed13.
63
5.5.2 H vornår bliver en afgørelse, der er truffet i hen
hold til en ugyldig delegationsbeslutning, selv ugyl
dig?
Hvis en delegation m å anses for ugyldig, opstår der tillige spørgsm ål om, hvorvidt de afgørelser, der er truffet i h en hold til delegationen, også m å anses for ugyldige. D ette vil, hvor der er tale om afgørelser over for borgerne, bl.a.
afhænge af, om der er tale om en såkaldt »bebyrdende«
eller »begunstigende« forvaltningsafgørelse.
5.5.2.1 Bebyrdende afgørelser.
Hvis der er tale om en bebyrdende afgørelse, f.eks. et p å bud eller et forbud, m å den n orm alt anses for ugyldig14.
Ved en landsretsafgørelse fra 1938 blev det statueret, at en kendelse om bidrag til vejistandsættelse, der var afsagt på grundlag a f en delegation, som retten fandt i strid m ed et delegationsforbud, ikke kunne danne grundlag for u d p an tn in g 15.
Ved en anden landsretsafgørelse fra 1948 blev det sta
tueret, at en afgørelse fra et boliganvisningsudvalg om nægtelse a f at godkende en udlejers forslag om en lejlig
heds udlejning ikke kunne anses for gyldig, bl.a. fordi af
gørelsen var truffet a f udvalgets form and i henhold til en ugyldig delegationsbeslutning16.
5.5.2.2 Begunstigende afgørelser.
Hvis der er tale om en begunstigende afgørelse, f.eks. en tilladelse eller en dispensation, vil den form entlig kun blive anset for ugyldig, hvis delegationens ugyldighed har været åbenbar eller hvis afgørelsens indhold har været klart ulovligt17.
5.5.2.3 Kan den delegerendes efterfølgende g odken
delse afhjælpe ugyldighed?
D ersom en beslutning, der er truffet i henhold til delega
tion, må anses for ugyldig, kan det ikke antages, at ugyl
digheden kan afhjælpes blot derved, at den delegerende efterfølgende godkender b eslutningen.18.
D er vil derim od i visse tilfælde være m ulighed for, at den delegerende tager sagen op til behandling og herefter enten selv træffer afgørelse eller foretager en fornyet, m en denne gang lovlig, delegation.
Hvis en begunstigende forvaltningsakt, f.eks. en tilla
delse, således m å anses for ugyldig, fordi det må være ganske åbenbart for adressaten, at den hviler på en ulovlig delegation, udelukker dette naturligvis ikke, at den dele
gerende tager sagen op og selv m eddeler tilladelsen eller foretager en lovlig delegation til at m eddele denne.
Er der tale om en bebyrdende forvaltningsakt, f.eks.
nedlæggelse a f et forbud, vil det bestående ulovlige for
hold hos adressaten kunne im ødegås ved, at den delege
rende selv tager sagen op og træffer beslutning om forbud eller - hvis dette er m uligt - foretager en lovlig delegation til at nedlægge forbudet.
5 D e le g a tio n i k o m m u n esty re t
6. kapitel. Kommunalbestyrel
sens og udvalgenes delegations
beslutninger. Flertalsafgørelse eller enighedskrav?
6.1 Indledning.
Ved kom m unalbestyrelsens, økonom iudvalgets og de stående udvalgs beslutninger om delegation opstår spørgs
m ålet, om sædvanligt flertal må anses for tilstræ kkeligt el
ler om der må stilles krav om enstem m ighed. D ette spørgsmål blev drøftet i udvalget om k om m unalt udvalgs
styre og m agistratsstyre m .v., men bortset herfra er spørgsm ålet ikke tidligere system atisk behandlet, og der foreligger heller ikke afgørelser herom i retspraksis eller adm inistrativ praksis1.
Det er næ ppe m uligt at give en generel besvarelse a f spørgsm ålet, idet det er a f væsentlig betydning, om der er tale om delegation til et andet kollegialt organ, til orga
nets form and eller til det kom m unale adm in istratio n sap parat. Disse tre situationer behandles i det følgende.
6.2 Delegation til et andet kollegialt organ.
Som tidligere behandlet under 3.2.2.1 m å der antages at gælde et delegationsforbud m ed hensyn til delegation fra et a f kom m unalbestyrelsens udvalg til et andet. Som det vil blive næ rm ere behandlet nedenfor i kapitel 7 om kom m unalbestyrelsens delegationsm uligheder, må det endvi
dere anses for udelukket, at kom m unalbestyrelsen kan delegere beslutningsret indenfor et stående udvalgs om råde til et særligt udvalg.
De situationer, der har interesse, er herefter delegation fra kom m unalbestyrelsen til økonom iudvalget eller til et stående udvalg eller til et særligt udvalg for så vidt angår
anliggender uden for de stående udvalgs sagsom råder sam t delegation fra økonom iudvalget eller et stående u d valg til et særligt udvalg.
6.2.1 Delegation fra kom m unalbestyrelsen til økono m iudvalget eller stående udvalg.
U dgangspunktet m å være styrelseslovens § 1 1 , stk. 3, hvorefter kom m unalbestyrelsens beslutninger træffes ved stem m eflertal, hvor intet andet særligt er bestem t. D er ses ikke at være h oldepunkter for at antage, at denne bestem melse ikke også skulle om fatte den interne beslutnings
proces, f.eks. beslutninger om kom petencefordelingspla- ner.
Skal det næ vnte udgangspunkt fraviges, må dette være begrundet i væsentlige hensyn til kom m unalbestyrelsens m indretal.
I denne forbindelse kan der indledningsvis peges på, at beslutningsretten fortsat vil blive udøvet i politiske for
sam linger, hvis forholdsmæssige sam m ensæ tning stort set svarer til kom m unalbestyrelsens. A llerede herved er m indretalshensynet i nogen grad tilgodeset.
H ertil kom m er im idlertid, at ethvert m edlem af øk o n o m iudvalget eller et stående udvalg efter styrelseslovens
§ 23 kan standse udførelsen a f en beslutning, der er truffet a f det pågældende udvalg, ved at erklære, at han ønsker sagen indbragt for kom m unalbestyrelsen. Hvis der ses bort fra helt små m indretal, der ikke har opnået repræ sen
tation i udvalget, vil der altså ikke mod en m indretalsre- præ sentants protest kunne træffes beslutninger i henhold til delegationen.
Til støtte for det synspunkt, at kom m unalbestyrelsen kan træffe delegationsbeslutninger ved alm indeligt flertal, er der også henvist til styrelseslovens § 1 1 , stk. 1. Efter denne bestem m else har ethvert m edlem a f k o m m unalbe
styrelsen adgang til at rejse spørgsmål om udvalgenes virksom hed. Bestem m elsen fortolkes im idlertid således,
5* 67
at det m odsætningsvis sluttes, at det enkelte kom m u n al
bestyrelsesm edlem ikke kan kræve en sag, der er til afgø
relse i et udvalg, realitetsbehandlet i kom m unalbestyrel
sen. Bestem m elsen kan altså ikke anvendes som et veto mod, at kom m unalbestyrelsen henlægger kom petence til udvalgene2.
D er kan også henvises til den tidligere gældende be
stem m else i styrelseslovens § 4 1 , hvorefter kom m unalbe
styrelsen kunne bem yndige økonom iudvalget til at træffe beslutning om garanti for visse grundejerlån. D enne be
stem m else indeholdt ingen forbehold om kvalificeret fler
tal eller enstem m ighed.
Det m å på denne baggrund antages, at kom m unalbe
styrelsen med sædvanligt flertal kan beslutte delegation til økonom iudvalget eller stående udvalg, ligesom det m å til
kom m e flertallet af træffe beslutning om tilbagekaldelse a f delegationen.
Det er næ ppe stridende m od dette resultat, at inden
rigsm inisteriet i en konkret sag har u d talt3 betæ nkelighed ved en ordning, hvorefter der m od et byrådsm edlem s p ro test blev tillagt et kasse- og regnskabsudvalg en bem yndi
gelse til i ferietiden at afgøre sager på byrådets vegne, n år bem yndigelsen gik ud over, hvad der var hjem let i kom m unens styrelsesvedtægt, og var a f en m ere generel og ubestem t karakter. Det fremgår ikke klart, om indenrigs
m inisteriets betæ nkelighed skyldtes protesten im od dele
gationen, fravigelsen a f den i styrelsesvedtægten hjem lede kom petencefordeling m ellem udvalgene eller delegatio
nens meget vidtgående karakter. Form entlig er der tale om en kom bination af disse synspunkter. D et væsentligste var nok, at der med delegationen ville ske en uhjem let fravigelse a f styrelsesvedtægten4.
6.2.2 Delegation fra kom m unalbestyrelsen til særlige udvalg.
Efter styrelseslovens § 17, stk. 4, kan kom m
unalbestyrel-sen nedsæ tte særlige udvalg til varetagelse a f bestem te hverv. K om m unalbestyrelsen bestem m er de særlige u d valgs sam m ensæ tning og skal fastsætte regler for deres virksom hed.
D er er ikke efter bestem m elsens ordlyd eller forarbej
der h oldepunkter for at antage, at kom m unalbestyrelsens beslutning om udvalgets sam m ensæ tning og hvervets ka
rakter skulle kræve enstem m ighed. K om m unalbestyrel
sen vil altså ved alm indelig flertalsbeslutning kunne be
stem m e, at et antal ikke-kom m unalbestyrelsesm edlem - m er skal indtræ de i udvalget, hvilket vil kunne m edføre at dette ikke på sam m e m åde som økonom iudvalget og de stående udvalg afspejler den politiske sam m ensæ tning af kom m unalbestyrelsen.
Det er tvivlsom t, om reglen i styrelseslovens § 2 3 , om at ethvert m edlem a f et udvalg kan standse udførelsen af en beslutning, der er truffet a f udvalget, og kræve sagen indbragt til afgørelse a f kom m unalbestyrelsen også gælder for de særlige udvalg, m en dette m å form entlig antages.
Bestem melsen i lovens § 1 1 , stk. 1. om, at ethvert m edlem a f kom m unalbestyrelsen for denne kan indbringe ethvert spørgsm ål om kom m unens anliggender om fatter også de særlige udvalgs virksom hed.
K onklusionen m å være, at der ikke er det fornødne grundlag for en fravigelse a f den alm indelige stem m efler- talsregel i lovens § 11, stk. 3. K om m unalbestyrelsen vil altså ved alm indelig flertalsbeslutning kunne foretage delegation til et særligt udvalg, n år det drejer sig om et a n liggende uden for de stående udvalgs sagsom råder.
6.2.3 Delegation fra økonom iudvalget eller et stående udvalg til særlige udvalg.
Det kan næ ppe ganske udelukkes, at der til ø k o n o m iu d valget kan være henlagt opgaver, der kan gøres til gen
stand for delegation til særlige udvalg, jfr. neden for under 9.4, og det m å form entlig antages, at økonom iudvalget el-69
ler et stående udvalg ved flertalsbeslutning kan delegere en begrænset beslutningsret til et særligt udvalg nedsat i henhold til styrelseslovens § 17, stk. 4, jfr. neden for u n der 8.45.
6.3 Delegation til kom m unalbestyrelsens fo rm a n d eller til udvalgsformand.
Som tidligere behandlet under 3.2.2.3 m å der antages at gælde et egentligt forbud m od delegation til andre enkelt
m edlem m er a f kom m unalbestyrelsen eller et udvalg end form anden.
Efter styrelseslovens §31 kan form anden på kom m u nalbestyrelsens vegne afgøre sager, som ikke tåler opsæ t
telse eller ikke giver anledning til tvivl.
Før 1981 fandtes der ikke i styrelseslovgivningen nogen tilsvarende regel for udvalgsformænd. Det antoges im id
lertid, at retten til at træffe afgørelse i hastesager m åtte til
kom m e udvalgsform anden som en selvstændig ret, og at ret til at træffe afgørelser, der ikke giver anledning til tvivl, kunne delegeres til udvalgsform anden ved alm in d e
lig flertalsbeslutning i udvalget. Videregående delegatio
ner kunne form entlig kun anses for tilladelige, hvis intet af udvalgets m edlem m er protesterede herim od6.
Fra 1981 er styrelsesloven im idlertid æ ndret, idet det i lovens § 22 er bestem t, at udvalgsform anden på udvalgets vegne kan afgøre sager, som ikke tåler opsættelse eller ikke giver anledning til tvivl. K om m unalbestyrelsens for
m and skal dog underrettes forudgående om afgørelsen.
Beføjelsen til at træffe afgørelse i hastesager og sager, der ikke giver anledning til tvivl, tilkom m er herefter såvel kom m unalbestyrelsens form and som udvalgsform and som en lovbestem t ret, og der opstår følgelig ikke spørgs
mål om delegationsbeslutninger på disse om råder.
U den for de nævnte om råder m å det form entlig fortsat antages, at delegationer til kom m unalbestyrelsens eller udvalgets form and ku n kan sk e , hvis m edlem m erne a f
henholdsvis kom m unalbestyrelsen eller udvalget er enige herom.
N år en henlæggelse a f videregående beføjelser til for
m anden mod et m indretals protest form entlig må anses for udelukket, skyldes det den uligevægt, der herved ville opstå i den politiske repræ sentation. F orm anden ville herm ed få en politisk indflydelse a f en anden og stærkere karakter, end ved en delegation til ad m inistrationen, jfr.
nedenfor. F orm anden ville nem lig få ret til at træffe afgø
relse, hvilket han ikke får ved en delegation til ad m in i
strationen7.
Til støtte for det anførte synspunkt kan endvidere anfø
res, at det er alm indeligt antaget, at et udvalgsm edlem kan m odsætte sig, at en sag afgøres ved cirkulation blandt m edlem m erne8. Så meget desto m ere må et m edlem kunne m odsætte sig, at der overlades beslutningsret til form anden.
M .h.t. spørgsm ålet om, hvorvidt enighedskravet også om fatter form anden selv, henvises til 5.2.2.1 og 5.2.3.
K ravet om enighed kan ikke omgås ved, at form anden u nder »M eddelelser« eller lignende giver udtryk for, at han agter at foretage visse dispositioner. Indenrigsm ini
steriet har således haft forelagt en sag, hvor en udvalgsfor
m and som en »m eddelelse« havde orienteret udvalget om , hvad han agtede at gøre. Et m edlem a f udvalget for
langte sagen forelagt for kom m unalbestyrelsen, m en dette afviste udvalgsform anden m ed, at det drejede sig om en
»m eddelelse« og ikke om en »sag«, og at kun »sager«
kunne forlanges forelagt for kom m unalbestyrelsen.
Indenrigsm inisteriet u dtalte9, at form anden for et ud valg i m edfør a f den kom m unale styrelseslovs § 22, stk. 2, kan afgøre sager, som ikke tåler opsættelse eller ikke giver anledning til tvivl. Såfremt der herudover ønskes tillagt form anden kom petence til at afgøre sager på udvalgets vegne, forudsæ tter en sådan delegation af kom petence enighed i udvalget. Indenrigsm inisteriet udtalte videre, at
71
hvis form anden for et udvalg forelægger en endnu ikke afgjort sag for udvalget, må forelæggelsen indebæ re enten et ønske om , at udvalget skal afgøre den pågældende sag, eller en anm odning til udvalget om at overlade afgørelsen a f den pågældende sag til form anden, f.eks. fordi form an
den er i tvivl om , hvorvidt en a f udvalget tidligere m ed
delt delegation a f kom petence til form anden om fatter en sag, som den foreliggende. Såfremt en endnu ikke afgjort sag forelægges et udvalg med et forslag til sagens afgørelse, m å forelæggelsen efter indenrigsm inisteriets opfattelse indebæ re et ønske om , at udvalget skal træffe beslutning i sagen.
Indenrigsm inisteriet udtalte endelig, at et udvalgsm ed
lem, som på anden m åde far kendskab til en ikke afgjort sag, der er a f en sådan karakter, at udvalgets form and ifølge en m eddelt delegation har kom petence til at afgøre den, i øvrigt altid vil kunne kræve, at sagen udvalgsbe- handles, inden afgørelse træffes10.
6.4 Delegation til det ko m m u n a le adm inistrations
apparat.
Spørgsm ålet, om delegation fra kom m unalbestyrelsen el
ler udvalg til det kom m unale adm inistrationsapparat kan ske ved alm indelig flertalsbeslutning, blev drøftet indgå
ende i udvalget om kom m unalt udvalgsstyre og m agi
stratsstyre m .v.11
Udvalget pegede på, at kom m unalbestyrelsens m indre
tal m ister indsigt i og indflydelse på de afgørelser, der træffes a f adm inistrationen i henhold til delegation. D ele
gationen til adm inistrationen m edfører ganske vist, at kom m unalbestyrelsen eller udvalget som helhed unddra- ges afgørelsen af de pågældende sager. U dvalgsform an
den, der har næ r kontakt med adm inistrationen, vil im id
lertid bevare en betydelig adgang til inform ation og in d flydelse. Det sam m e gælder borgm esteren som øverste daglig leder af adm inistrationen. Da borgm ester og
ud-valgsformænd som oftest vil være fra sam m e gruppe eller i det m indste tilhøre flertalsgruppen, betyder det, at en enkelt gruppe eller flertallet favoriseres på de øvriges be
kostning. M indretallene m ister berøringen med og indsig
ten i den daglige adm inistration i sam m e omfang, som der delegeres til adm inistrationen.
B estem m elsen om , at ethvert udvalgsm edlem kan standse udførelsen a f en udvalgsbeslutning og forlange sa
gen indbragt til afgørelse a f kom m unalbestyrelsen, gøres illusorisk i det om fang sagerne slet ikke behandles i ud valget. D ette vil i første række ram m e m indretallene, idet m ulighederne for at fa en sag rejst i kom m unalbestyrel
sen, og derm ed m uligheden for at fa skabt en offentlig de
bat, forringes betydeligt.
På den anden side kan m an m ere form elt hævde, at det i styrelseslovens § 11 er fastsat, at beslutninger træffes ved stem m eflertal, hvor intet andet er bestem t, og at der ikke findes særlige bestem m elser om, at delegation kræver kvalificeret flertal eller enighed. Bestem m elsens ræ kke
vidde i denne henseende må dog form entlig anses for be
grænset, og det synes alt i alt vanskeligt at drage nogen sikker konklusion i dette spørgsmål alene på grundlag af styrelseslovens bestem m elser. Det må derfor være rim e
ligt at anlægge m ere helhedsbetonede vurderinger.
D er kan i denne forbindelse bl.a. peges på, at der i de senere år er blevet henlagt en række opgaver a f til dels teknisk-adm inistrativ karakter til kom m unerne, og at det synes åbenbart, at det ikke kan have været lovgivers in tention, at forvaltningen heraf i det daglige skulle vareta
ges a f politiske forsam linger.
Som et yderligere argum ent for, at en beslutning om delegation kan træffes ved sædvanlig flertalsbeslutning, kan anføres den situation, at der m åtte opstå en konflikt m ellem kom m unalbestyrelsen og et udvalg m ed hensyn til nødvendigheden a f delegation til adm inistrationen.
Hvis udvalget vægrer sig ved at beslutte en delegation til 73
adm inistrationen, der må anses for nødvendig ud fra ef- fektivitetsmæssige synspunkter, må kom m unalbestyrelsen kunne træffe beslutning om delegationen m od udvalgets protest.
U dvalget om udvalgsstyre og m agistratsstyre m.v.
konkluderede, at hvis det må erkendes, at udviklingen a f det kom m unale selvstyre har nødvendiggjort, at der i et betydeligt om fang finder denne forskydning sted med hensyn til forvaltningen a f de kom m unale anliggender, må det sam tidig sikres, at der ikke er eller skabes h in d rin ger for en rim elig adgang til delegation. M edm indre andet udtrykkeligt er foreskrevet, bør kom m unalbestyrelsen el
ler udvalgene derfor med sædvanligt flertal kunne træffe beslutning om delegation til adm inistrationen.
N år der ikke kan kræves enighed ved beslutningen om delegation, kan det enkelte m edlem heller ikke egenmæg
tigt hidføre en tilbagekaldelse a f delegationen.
Udvalgets synspunkter stem m er godt overens m ed den opfattelse, at det m å være styrelseslovens forudsætning, at det kom m unale ad m inistrationsapparat som led i en funktionsdeling har et handleom råde, hvor afgørelser kan træffes uden at det overhovedet er m uligt at påvise nogen delegation. D ette er naturligvis ikke ensbetydende med, at der tilkom m er det ansatte personale nogen selvstændig forvaltningskom petence over for de kom m unalpolitiske organer, m en også i disse tilfælde m ister m indretallene jo rent faktisk indflydelse. F unktionsdelingsbetragtningen hviler på den grundantagelse, at det sim pelt hen ikke vil være m uligt for de kom m unalpolitiske organer at b eh an d le samtlige sager, og at visse hensyn til m indretal derfor må vige.
Det må efter det foran anførte antages, at kom m unalbe
styrelse og udvalg ved almindelig flertalsbeslutning kan fore
tage delegation til det kom m unale adm inistrationsapparat.
Det er naturligvis herved forudsat, at der ikke i det kon
krete tilfælde kan antages at gælde et delegationsforbud.