Preben Espersen
Delegation
i
kommunestyret
Jurist- og Økonomforbundets Forlag
D elegation i k om m unestyret 1. udgave, 1. oplag
© J u r ist- og Ø k on om forb u n dets Forlag
Bogen er trykt hos N ørhaven Bogtrykkeri A /S , Viborg O m slaget er tilrettelagt a f John Back
ISBN 8 7 -5 7 4 -4 4 4 0 -4 Printed in D enm ark 1985
Forord
D elegationsspørgsm ålet har afgørende betydning for den kom m unale beslutningsproces. Der har im idlertid ikke tidligere været foretaget nogen mere indgående retlig be
handling af delegation i kom m unestyret, og nogen egent
lig juridisk delegationsteori har ikke foreligget på dette om råde.
En række spørgsmål i forbindelse med delegation i kom m unestyret blev dog indgående drøftet i arbejdsgrup
pen om kom m unalt næ rdem okrati og i udvalget om kom m unalt udvalgsstyre og m agistratsstyre m.v. Som det vil fremgå a f henvisninger i teksten og ikke m indst a f n o teap paratet i denne bog, står frem stillingen i betydelig gæld til arbejdsgruppens og udvalgets betæ nkninger. Også de for
udgående drøftelser i indenrigsm inisteriet i forbindelse med udarbejdelsen a f oplæg til arbejdsgruppen og udval
get har haft betydning for frem stillingen.
K ilderne til en retlig analyse a f delegationsspørgsm ål er iøvrigt yderst sparsom m e. Det siger derfor sig selv, at der ikke har kunnet gives nogen udtøm m ende frem stilling a f delegationsinstituttet i kom m unestyret.
H vor citerede cirkulæ rer eller skrivelser er optaget i M inisterialtidende, er dette angivet ved, at cirkulæ rets el
ler skrivelsens num m er er anført. I en del tilfælde vil in denrigsm inisteriets skrivelser efter 1. april 1981 være o p taget i »Indenrigsm inisteriets afgørelser og udtalelser om kom m unale forhold«, der årligt udsendes til samtlige kom m uner og am tskom m uner. Øvrige citerede cirkulæ rer og skrivelser er utrykte.
F or velvillig gennem læ sning af m anuskript og væ rdi
fulde forslag til æ ndringer og tilføjelser takker jeg profes-
sor Bent C hristensen, K øbenhavns universitet, og m ine kolleger i indenrigsm inisteriet Johan Erichsen, Emil le M aire, Peter Bak M ortensen og Helle Skjerbæk.
K øbenhavn, ja n u a r 1985 Preben Espersen
Indholdsfortegnelse
1. kapitel. Indledning.
A F S N IT I.
Generelt om delegation i kom m u n estyret 2. kapitel. Delegationsbegreber.
2.1 G enerelt om d eleg a tio n sb e g reb e t... 21 2.1.1 Beskrivelse a f delegation som
k om petenceoverførsel... 21 2.1.2 Beskrivelse a f delegation som det forhold,
at også en anden eller andre skal have
k o m petence... 21 2.1.3 Beskrivelse a f delegation som det forhold, at
indehaveren af en forvaltningskom petence overlader udøvelsen a f kom petencen til en anden eller a n d r e ... 22 2.2 N æ rm ere afgrænsning af
delegatio n sb eg reb et... 22 2.2.1 Faktiske handlinger, procesledende afgørelser
og afgivelse a f udtalelser uden retlige virkninger sam t visse udfyldende detailafgørelser falder uden for
delegatio n sb eg reb et... 22 2.2.2 Lovbestem te kom petencer til at handle på
andres vegne falder uden for
d elegatio n sb eg reb et... 23 2.2.3 Visse kom petencer ifølge alm indelige
retsgrundsæ tninger eller forholdets n atu r falder uden for delegationsbegrebet... 24
2.2.4 Visse kom petencer følger a f lovgivningens forudsæ tninger om funktionsdeling og bør
derfor holdes uden for delegationsbegrebet 25 2.2.4.1 Begrebet »institutionsafgørelser« er ikke
anvendeligt i k o m m unestyret... ..25
2.2.4.2 Udvalgenes forudsatte hand leo m råd e... ..26
2.2.4.3 Det kom m unale adm inistrationsapparats forudsatte h a n d le o m r å d e ...31
2.3 Intern - ekstern d e le g a tio n ... ..32
2.3.1 Intern delegation i k o m m u n esty ret...32
2.3.2 Ekstern delegation i k o m m u n e s ty re t... ..33
2.4 K onkret - generel d e le g a tio n ... ..33
2.5 U dtrykkelig - stiltiende d e le g a tio n ...33
2.5.1 U dtrykkelig d e le g a tio n ...33
2.5.2 Stiltiende d e le g a tio n ... ..34
2.6 S u b d eleg atio n ...35
3. kapitel. H jem m elsspørgsm ålet 3.1 In d led n in g ... ..36
3.1.1 N æ rm ere om hjem m elssp ø rg sm ålet... ..36
3.1.2 Spørgsm ålet om en udvidet lovmæssig regulering af d eleg atio n ...38
3.2 D e le g atio n sfo rb u d ... ..39
3.2.1 In d led n in g ... ..39
3.2.2 F unktionelle delegationsforbud... ..40
3.2.2.1 Forbud m od delegation m ellem kom m unalbestyrelsens udvalg... ..40
3.2.2.2 F orbud mod delegation til u n d e ru d v a lg ... 42
3.2.2.3 F orbud mod delegation til enkeltm edlem m er, bortset fra fo r m a n d e n ...42
3.2.3 Indholdsm æssige d eleg a tio n sfo rb u d ...43
3.2.3.1 Tilfælde, hvor kom m unalbestyrelsen selv skal træffe a fg ø re lse ...43
3.2.3.1.1 U dtrykkelige lo v b e ste m m e lse r... ..43
3.2.3.1.2 Bevillingsspørgsmål og spørgsmål vedrørende re v is io n e n ... ..44
3.2.3.1.3 A ndre tilfæ ld e... 45
3.2.4 Tilfælde, hvor kom m unalbestyrelsens delegationsadgang er b eg ræ n set... 48
3.2.4.1 Lovbestem te udvalgsopgaver... 48
3.2.4.2 V edtæ gtsbestem te u d v alg so p g av e r... 49
3.2.5 Forbud mod delegation til det adm inistrative niveau?... 49
3.2.6 Kan borgeren kræve, at det kom petencebæ rende organ træffer afgørelse?... 52
3.3 Pligt til at d eleg e re?... 52
4. kapitel. Generelle krav til delegation. 4.1 B eh o v ... 54
4.2 F o rsv a rlig h e d ... 54
4.2.1 K larhed og b e ste m th e d ... 54
4.2.2 K valifikationer og ressourcer... 55
4.2.3 K ontrol og t i l s y n ... 55
4.3 Krav om kundgørelse af delegationsbeslutninger?... 57
5. kapitel. R etsvirkninger a f delegation og virkninger a f m angler ved delegation. 5.1 D elegation er uden betydning for leg itim ationsspørgsm ål... 59
5.2 Pligt til at m odtage beføjelser ifølge d e le g a tio n ? ... 59
5.2.1 D elegation til u d v a lg ... 59
5.2.2 D elegation til b o rg m esteren ... 60
5.2.2.1 D elegation fra kom m unalbestyrelsen eller ø k o n o m iu d v alg et... 60
5.2.2.2 D elegation fra stående u d v a lg ... 61
5.2.3 D elegation til u d v a lg sfo rm a n d ... 61
5.2.4 D elegation til det kom m unale adm inistrationsapparat ... 62
5.3 Den delegerende kan fortsat selv træffe afgørelser ... .62 5.4 D elegation kan frit tilbagekaldes ...62 5.5 V irkningen a f m angler ved d e le g a tio n ---63 5.5.1 H vornår bliver en beslutning om delegation
ug y ld ig ?... .63 5.5.1.1 O vertræ delse a f d e le g a tio n sfo rb u d ...63 5.5.1.2 M angler ved d e le g a tio n sb e slu tn in g e n ---63 5.5.2 H vornår bliver en afgørelse, der er truffet i
henhold til en ugyldig delegationsbeslutning, selv u g y ld ig ? ... .64 5.5.2.1 Bebyrdende afgørelser ...64 5.5.2.2 Begunstigende a f g ø r e ls e r ...64 5.5.2.3 Kan den delegerendes efterfølgende
godkendelse afhjælpe u g y ld ig h e d ? ...64 6. kapitel. K om m unalbestyrelsens og udvalgenes delega- tionsbeslutninger. Flertalsafgørelse eller enighedskrav?
6.1 Indledning ... 66 6.2 D elegation til et andet kollegialt organ . . . 66 6.2.1 D elegation fra kom m unalbestyrelsen til
økonom iudvalget eller stående udvalg . . . 67 6.2.2 D elegation fra kom m unalbestyrelsen til
særlige udvalg ... 68 6.2.3 D elegation fra økonom iudvalget eller et
stående udvalg til særlige udvalg ... 69 6.3 D elegation til kom m unalbestyrelsens
form and eller til u d v a lg sfo rm a n d ... 70 6.4 D elegation til det kom m unale
adm inistrationsapparat ... 72 A F S N IT II.
D elegationsadgangen fo r de enkelte ko m m u n a lp o litiske organer
1. kapitel. Kommunalbestyrelsens delegationsmuligheder.
7.1 D elegation til ø k o n o m iu d v a lg e t... ..77
7.1.1 Selvstændige beføjelser for økonom iudvalget og udelukkelse a f delegation a f andre g r u n d e ...77
7.1.2 O m råder for delegation ...79
7.2 D elegation til stående udvalg ... ..80
7.3 D elegation til borgm esteren ... ..82
7.4 D elegation til særlige u d v a lg ... ..84
7.5 D elegation til det kom m unale adm inistrationsapparat ...89
7.5.1 Indledning ... ..89
7.5.2 F orholdet til udvalgene ...91
7.5.3 F orholdet til borgm esteren ... ..92
7.5.4 Sam arbejdsaftaler ... ..93
7.6 K om petencefordelingsplaner og organisationsplaner ... ..94
8. k a p ite l De stående udvalgs delegationsm uligheder. 8.1 Ingen adgang til delegation til andre stående udvalg eller til ø k o n o m iu d v a lg e t... 98
8.2 D elegation til u d v a lg s fo rm a n d ... 98
8.3 D elegation til borgm esteren ... 101
8.4 D elegation til særlige u d v a lg ... 102
8.5 D elegation til det kom m unale adm inistrationsapparat ... 102
9. k a p ite l Ø konom iudvalgets delegationsm uligheder. 9.1 Lov- og vedtægtsbestem te funktioner, der udelukker delegation ... 105
9.2 Ingen adgang til delegation til stående u d v a l g ... 106
9.3 D elegation til borgm esteren ... 107
9.4 D elegation til særlige u d v a lg ... 109
9.5 D elegation til det kom m unale adm inistrationsapparat ... 109
10. kapitel. B orgm esterens delegationsmuligheder.
11. kapitel. D elegationsm uligheder fo r de ko m m u n a lp o litiske organer i m agistratstyrede kom m uner.
11.1 Indledning ... 111 11.2 K om m unalbestyrelsens delegations
m uligheder ... 111 11.3 M agistratens delegationsm uligheder . . . . 112 11.4 R ådm æ ndenes (borgmestrenes) delegations
m uligheder ... 112 11.5 Borgm esterens (overborgm esterens)
d ele g a tio n sm u lig h e d e r... 113 12. kapitel. De ko m m u n a lp o litiske organers adgang til subdelegation.
12.1 Indledning ... 114 12.2 Subdelegation, hvor beføjelser er fastlagt
i kom petencefordelingsplaner eller
organisationsplaner ... 115 12.3 Ø konom iudvalgets adgang til
su b d e le g a tio n ... 115 12.4 De stående udvalgs adgang til
su b d e le g a tio n ... 116 12.5 Borgmesterens adgang til subdelegation . 116 12.6 Kan den fungerende næstform and overtage
beføjelser, der er delegeret til
borgm esteren? ... 116 A FSN IT III.
Delegation inden fo r det ko m m u n a le
adm inistrationsapparat. K o m m unale sam arbejdsaftaler 13. kapitel. Delegation inden fo r det ko m m u n a le
adm inistrationsapparat.
13.1 D elegation inden for
a d m in istra tio n sa p p a ra te t... 121 13.2 Subdelegation inden for det kom m unale
adm inistrationsapparat ... 122 13.3 Særligt om in stitu tio n sle d e lse ... 123 14. kapitel. K o m m u n a le samarbejdsaftaler.
14.1 Indledning ... ..124 14.2 Form ål m ed og ram m er for
sam arbejdsaftaler ... ..125 14.3 Sam arbejdsudvalgs oprettelse og
sa m m e n sæ tn in g ... ..126 14.4 Sam arbejdsudvalgs opgaver og beføjelser 127 14.4.1 Indledning ... 127 14.4.2 M ed b e ste m m e lse ... 127 14.4.2.1 S tandardaftalens b e ste m m e lse r... ..127 14.4.2.2 N æ rm ere analyse af
m e d b este m m elsesretten ...129 14.4.2.3 Hvad er »egen a rb e jd ssitu a tio n « ? ...130 14.5 A ftalebrud ... ... ..130
A FSN IT IV.
E kstern delegation i kom m u n estyret
15. Kapitel. E kstern delegation fra kom m unalbestyrelsen 15.1 D elegation til statslige organer, andre
k om m uner eller kom m unale
fællesskaber ... 135 15.2 D elegation til kom m issioner, nævn og
lignende ... 136 15.3 Delegation til de kom m unale
organisationer ... 136 15.4 D elegation til lokale råd eller udvalg . . . . 137 15.4.1 Delegation til folkevalgte lokale råd . . . . 137 15.4.2 D elegation til kom m unalbestyrelsesvalgte
lokale råd eller udvalg ... 139
15.5 Delegation til private ...141
15.5.1 Lovbestem t delegation til p r iv a t e ...141
15.5.2 U lovbestem t delegation til p r iv a te ...141
15.5.2.1 Indledning ...141
15.5.2.2 F orholdet til den kom m unale sty re lse slo v ...144
15.5.2.3 H jem m elsspørgsm ålet i øvrigt ...147
15.5.3 Betingelser for delegation til private ___ _149 15.5.4 K ræver delegation til private enighed? .. 150
16. kapitel. E kstern delegation til kom m unalbestyrelsen 16.1 Delegation fra centrale statslige organer . 151 16.1.1 Bemyndigelser med udtrykkelig lovhjem m el ... 151
16.1.2 U lovbestem t d e le g a tio n ... 152
16.2 Delegation fra regionale statsorganer til k o m m u n a lb e sty re lse r... 153
16.3 D elegation fra andre lokale m yndigheder til kom m unalbestyrelser ... ...153
16.4 D elegation m ellem am tsråd og k o m m u n alb esty relser...154
N o t e r ... ...156
Forkortelsesliste ... ...172
Stikordsregister ... ...174
1. kapitel. Indledning
U dviklingen i de seneste tiår har m edført både en vidtgå
ende offentlig regulering a f borgernes forhold og en o m fattende offentlig servicevirksom hed over for borgerne.
Langt den største del a f den offentlige forvaltning vare
tages i den kom m unale og am tskom m unale sektor. Be
slutningssystem et i denne sektor er derfor a f betydelig interesse. D ette gælder ikke m indst spørgsm ålet om , hvorvidt det er m uligt at forene en reel ledelsesfunktion for de folkevalgte kom m unalbestyrelsesm edlem m er med rim elige hensyn til effektivitet.
Det er et centralt led i den gældende danske styrelses- struktur, at kom m unalbestyrelsens m edlem m er direkte deltager i den løbende forvaltning a f de kom m unale a n liggender gennem m edlem skab a f de stående udvalg.
V urderingen a f det kom m unale beslutningssystem s h en sigtsmæssighed må derfor ikke m indst bero på en vurde
ring a f udvalgsstyret og dets m uligheder. En sådan vurde
ring har da også fundet sted i forbindelse m ed flere u d valgsarbejder.
K om m u n a llo vsko m m issio n en antog i 19661, at en ad m inistrationsordning, der bygger på de stående udvalg som et centralt led i kom m unestyret, i alt væsentligt skulle kunne tilgodese både hensyn til en effektiv og h u r
tig adm inistration og ønsket om de folkevalgte m edlem m ers fortsatte aktive deltagelse i og ledelse a f k o m m u n al
forvaltningen.
Arbejdsgruppen om ko m m u n a lt næ rdem okrati anførte godt 10 år efter, nem lig i 19772, at ønskerne om dels en hurtig, effektiv og sagkyndig forvaltning, dels et aktivt, folkevalgt elem ent i forvaltningen efterhånden kunne sy
nes vanskelige at forene i det gældende udvalgsstyre. A r
bejdsgruppen udtalte, at i flere k om m uner synes udvalgs- styret kun at kunne »overleve« gennem en udstrakt dele
gation til adm inistrationen, hvilket dog efter arbejdsgrup
pens opfattelse m åtte foretrækkes, hvis alternativet var en sum m arisk og ganske overfladisk udvalgsbehandling a f et meget stort antal sager.
Udvalget om k o m m u n a lt udvalgsstyre og m agistrats
styre m.v. pegede i 1980 p å3, at der er tale om en vanske
lig afbalancering a f effektivitetshensyn over for hensyn til, at de valgte kom m unalbestyrelsesm edlem m er stadig har den reelle ledelse a f den kom m unale forvaltning. U nder forudsæ tning af, at udvalgstallet kan holdes på et rim eligt lavt niveau, der sikrer et overblik over adm inistrationen sam t den fornødne koordination, var det dog udvalgets opfattelse, at effektiviteten et meget langt stykke ad vejen kan sikres ved delegation fra kom m unalbestyrelsen og ud
valgene til adm inistrationen.
I udvalgets betæ nkning foretages en ret om fattende gennem gang a f delegationsproblem er. Udvalget påpegede bl.a. de store vanskeligheder og ulem per, der vil være for
bundet med en næ rm ere lovmæssig regulering a f adgan
gen til og form erne for delegation i kom m unestyret. U d
valget foretrak derfor - trods den store betydning af dele
gation i kom m unestyret - fortsat i alm indelighed at lade anvendelsen bero på de alm indelige uskrevne retsreg
ler. Herved kan m an opnå større bevægelighed og derm ed større m uligheder for en tilpasning af delegationsreglerne til udviklingen og de skiftende behov, som blandt andet kan være stærkt afhængige a f lokale forhold, k om m une
størrelse m .v.4.
Det var udvalgets opfattelse, at kom m unallovskom m is- sionens vurdering af udvalgsstyret og dets frem tidige m u ligheder fortsat havde gyldighed5.
Som det vil være fremgået a f det foranstående, er dele- gationsspørgsm ålet tillagt afgørende betydning for den
16
kom m unale beslutningsproces. D er findes im idlertid ikke nogen mere indgående behandling a f delegation i kom m unestyret i den foreliggende offentligretlige litteratur.
Hvad der findes om delegation angår først og frem m est spørgsm ålet om delegation af lovgivningsm agt eller eks
tern delegation m ellem statslige m yndigheder6.
Det er derfor velbegrundet, når det i betæ nkningen om kom m unalt udvalgsstyre fra 1980 udtales7, at når det gæl
der kom m unalretten, er det ikke m uligt at pege på en egentlig delegationsteori.
B ent C hristensen8 h ar under henvisning til, at begrebs
dannelsen og sprogbrugen er usikker, fundet det hensigts
mæssigt at indkorporere delegationsproblem et i den al
m indelige frem stiling a f den såkaldte organisationsm agt, altså beføjelsen til at fordele forvaltningens opgaver på forvaltningsorganer og forvaltningsstillinger. D enne frem gangsmåde, der er en nydannelse og udtryk for en opgi
velse a f det traditionelle delegationsbegreb9, indebæ rer som udgangspunkt, at fordeling a f opgaver og ansvar er en helt norm al foreteelse, m edens udgangspunktet ved a n vendelse a f delegationsbegrebet som oftest har været, at delegation betragtes som en afvigelse fra det n o rm ale10, der kræver en særlig begrundelse.
U nder hensyn til, at delegationsterm inologien og dele- gationsforestillinger har dybe rødder i kom m unerne og til, at problem erne i forbindelse med at overlade udøvel
sen a f kom petence til andre vil være de sam m e i k o m m u
nestyret, uanset hvilken term inologi og system atik m an anvender, er det dog form entlig hensigtsmæssigt at bevare delegationsbegrebet på det kom m unale om råde. Det må im idlertid understreges, at dette sker af rent praktiske grunde, og at begrebet ikke bør anvendes med noget andet indhold end udøvelse af organisationsm agt. Herved er begrebet befriet for uvedkom m ende arvegods, og dets a n vendelsesom råde kan rim eligt afgrænses. Det er sam tidig tilkendegivet, at delegation må betragtes som noget
ganske norm alt.
I de følgende kapitler behandles på denne baggrund en række delegationsproblem er i kom m unestyret.
Disse problem er er ofte ganske kom plicerede.
D ette skyldes for det første, at der efter den kom m unale styrelseslovgivning findes en flerhed a f kom m u n alp o liti
ske organer i kom m unerne, nem lig kom m unalbestyrelse, økonom iudvalg, stående udvalg og borgm esterem bedet.
Alle disse kom m unalpolitiske organer har i større eller m indre om fang lovbestem te funktioner og organistions- magt, og virker i et ganske kom pliceret sam spil, der ofte m edfører dobbelte eller flerdobbelte »kom m andoveje«.
For det andet deltager repræ sentanter for politiske m indretal i kraft a f forholdstalsvalgm etoden til udvalg m.v. i den løbende kom m unale forvaltning. D ette rejser en række spørgsmål om m indretalsbeskyttelse.
K ilderne til en retlig analyse af delegationsspørgsm ål er im idlertid yderst sparsom m e. Som foran berørt findes der ikke megen litteratu r om disse forhold, og dom m e sam t udtalelser fra om budsm anden og adm inistrative m yndigheder er sjældne. Det siger derfor sig selv, at der ikke kan blive tale om nogen udtøm m ende frem stilling af delegationsinstituttet i kom m unestyret. En del af de konklusioner, der drages, er endvidere forbundet med be
tydelig usikkerhed.
Afsnit I
Generelt om delegation i
kommunestyret
2. kapitel. Delegationsbegreber
2.1 G e n e re lt o m d e le g a tio n sb e g re b e t.
D elegation beskrives i den forvaltningsretlige litteratu r på forskellige m åder. Beskrivelserne af delegation kan dog stort set inddeles i 3 grupper, nem lig 1) Som en overdra
gelse eller overførsel a f kom petence 2) Som det forhold, at indehaveren a f en kom petence bestem m er, at også en a n den eller andre skal have kom petence, og endelig 3) Som det forhold, at indehaveren a f en kom petence overlader udøvelsen a f kom petencen til en anden eller til andre.
2.1.1 B e s k r iv e ls e a f d e le g a tio n s o m k o m p e te n c e o v e r fø rse l.
D elegation beskrives som kom petenceoverdragelse eller kom petenceoverførsel a f bl.a. Poul A n d ersen1 og L ennart L u n d q u ist2. Mod en sådan beskrivelse kan indvendes3, at den rent sprogligt kan føre til den misforståelse, at den de
legerende m ister sin kom petence ved delegationen. Som det vil blive næ rm ere berørt neden for, er dette ikke til
fældet. Den delegerende kan bl.a. fortsat selv træffe afgø
relser og om gøre afgørelser truffet i henhold til delegatio
nen i sam m e om fang, som hvis han selv havde truffet af
gørelsen.
2.1.2 B e s k r iv e ls e a f d e le g a tio n s o m d et fo r h o ld, at også en a n d e n eller a n d r e s k a l h a ve k o m p e te n c e . D enne beskrivelse a f delegation anvender bl.a. Arvid Fri- hagen4 5 og Torstein E c k h o ff. Mod denne m åde at be
skrive delegation på kan indvendes, at den kan lede ta n ken hen på, at der nu er to i stedet for én, der løbende træffer afgørelser på om rådet. D ette vil n orm alt ikke være
21
tilfældet, idet den delegerende som oftest kun undtagel
sesvis selv vil træffe afgørelse eller om gøre afgørelser i henhold til delegationen. Det anføres da også flere steder i den forvaltningsretlige litteratu r7, at den delegerende bør vise tilbageholdenhed med at gribe ind i den underordne- des udøvelse a f beføjelserne i henhold til delegationen, bl.a. fordi alle sager så vidt m uligt bør gennemgå sam m e procedure8.
2.1.3 Beskrivelse a f delegation som det forhold, at indehaveren a f en forvaltningskom petence overla
der udøvelsen a f kom petencen til en anden eller til andre.
D enne beskrivelse a f delegation anvender bl.a. Preben E spersen9 og E rik H arder10, ligesom en lignende beskri
velse anvendes i betæ nkningen om kom m unale styrelses
form er og kom m unalpolitikernes arbejdsvilkår m .v.11.
Beskrivelsen rum m er sprogligt den fordel, at den ved at angive, at det er udøvelsen a f en kom petence, der overlades, far frem, dels at den delegerende ikke derved selv m ister kom petencen, dels at afgørelserne norm alt vil blive truffet a f den eller dem , der er delegeret til. Beskri
velsen er tillige i overensstem m else m ed, at delegation forstås som udøvelse af organisationsm agt, jfr. kapitel 1.
I det følgende vil delegationsbegrebet derfor blive a n vendt med dette indhold.
2.2 Nærm ere afgrænsning a f delegationsbegrebet.
2.2.1 F aktiske handlinger, procesledende afgørelser og afgivelse a f udtalelser uden retlige virkninger sam t visse udfyldende detailafgørelser falder uden fo r delegationsbegrebet.
D elegation er i det foregående klart knyttet til begrebet kom petence, d.v.s. retten til at træffe afgørelser. Ved afgø
relser m å i denne forbindelse forstås beslutninger, der af
føder retsvirkninger. D er synes da også at være alm indelig
enighed om, at m an uden for kom petencebegrebet og d er
med uden for delegationsbegrebet bør holde alle fa k tis k e handlinger12 og herm ed forbundne beslutninger, hvis øje
med ikke er at skabe retsvirkninger (f.eks. lærerens un d er
visning og lægens beslutninger om operation) og proces
ledende afgørelser, der ikke i sig selv rum m er realitets
afgørelser13 som f.eks. rent forberedende foranstaltninger, indsam ling a f oplysninger, beslutning om høring m.v.
T ilsvarende må gælde angivelse a f udtalelser uden ret
lige virkninger14.
Udfyldende detailafgørelser som led i den praktiske iværksættelse a f en afgørelse bør form entlig også holdes uden for delegationsbegrebet15. Det kan dog være vanskeligt at drage grænsen for, hvad der med rim elighed kan kaldes udfyldende detailafgørelser16.
2.2.2 Lovbestem te kom petencer til at handle på a n dres vegne falder uden fo r delegationsbegrebet.
Lovbestem m elser, der fastsætter selve kom petenceforde
lingen, må holdes uden for delegationsbegrebet.
Det er således en lovbestem t kom petence og ikke en beføjelse i henhold til delegation når kom m unalbestyrel
sens form and eller en udvalgsform and i henhold til kom m unalstyrelseslovens §§31 og 22 afgør sager, der ikke tå ler opsættelse eller ikke giver anledning til tv iv l17. Det sam m e er tilfældet, n år kom m unalsbestyrelsens næ stfor
m and fungerer i form andens forfald efter lovens § 33.
Som øverste daglig leder af det kom m unale ad m in istra
tionsapparat træffer borgm esteren afgørelse i en række personalespørgsm ål. Den næ rm ere afgrænsning a f borg
m esterens beføjelser på personaleom rådet vil i vidt om fang afhænge af kom m unalbestyrelsens og øk o n o m iu d valgets beslutninger, m en borgm esteren vil sædvanligvis have beføjelse til ansæ ttelse og afskedigelse af visse perso
nalekategorier.
Det vil næ ppe altid være naturligt at betragte disse b e
23
føjelser som udslag a f en delegation til borgm esteren. D er er i mange tilfælde snarere tale om en næ rm ere fastlæggel
se a f hans ansvarsom råde som daglig leder a f adm in istra
tionen. U nder alle om stæ ndigheder har borgm esteren egentlige lederbeføjelser i forhold til adm inistrationens personale og derm ed også ret til at træffe afgørelse i sager desangående18.
N år økonom iudvalget udøver beføjelser, der er tillagt udvalget direkte ved styrelsesloven19, er der ligeledes tale om en selvstændig kom petenceudøvelse.
G rundlaget for en selvstændig kom petenceudøvelse kan også være bestem m elser i bekendtgørelser og lign., der er udstedt med hjem m el i lov.
2.2.3 Visse kom petencer ifølge alm indelige rets
grundsætninger eller forholdets natur falder uden fo r delegationsbegrebet.
Det er alm indeligt antaget, at der selv uden udtrykkelig lovhjem m el tilkom m er form anden for et kollegialt organ ret til at træffe afgørelse i hastende sager, hvor det ikke er m uligt at fa sam m enkaldt organet20. D ette far betydning for en række kom m issioner og nævn på lokalplanet. H vor store krav, der skal stilles til sagens hast og vanskelighe
derne ved at sam m enkalde organet som forudsæ tning for form andens afgørelsesret, varierer på de forskellige for
valtningsom råder. G enerelt kan siges, at kravene er store, når der er tale om afgørelser, der på væsentlig m åde griber ind i borgernes retsforhold21.
D erim od kan det ikke antages, at der uden udtrykkelig lovhjem m el tilkom m er en form and for et kollegialt organ en ret til at afgøre utvivlsom m e sager eller andre sager på organets vegne, m en beføjelser kan i et vist om fang til
lægges ham ved delegation22, jfr. neden for under 6.3, 7.3 og 8.2
2.2.4 Visse kom petencer følger a f lovgivningens fo r udsætninger om fu n k tio n sd elin g og bør derfor holdes uden fo r delegationsbegrebet.
Det bestem m es i den kom m unale styrelseslovs § 2, at kom m unens anliggender styres a f kom m unalbestyrelsen.
Styrelsesloven indeholder im idlertid bestem m elser om andre kom m unalpolitiske organer, nem lig borgm ester
em bedet, økonom iudvalget og de stående udvalg, der alle i et vist omfang forudsættes at træffe beslutninger i kom m unale anliggender.
For så vidt angår borgm esteren er det tidligere næ vnt, at denne ved styrelsesloven er tillagt en række lovbestem - te kom petencer, dog således at kom m unalbestyrelsen kan øve indflydelse på, hvorledes kom petencerne næ rm ere udøves. D et er også tidligere næ vnt, at der ved styrelseslo
ven er tillagt økonom iudvalget visse selvstændige funktio
ner.
2.2.4.1 Begrebet »institutionsafgør eiser« er ik k e a n vendeligt i kom m unestyret.
Hvis en enkeltperson eller et organ har et meget stort sagsantal, vil det ofte på forhånd være klart, at det vil være um uligt for personen eller organets m edlem m er at træffe personlig afgørelse i alle sager. Særlig klart er dette i et m inisterium eller et direktorat, hvor lovgivningen h en lægger beføjelser til m inisteren eller direktøren.
M an har på sådanne om råder opereret m ed begrebet
»institutionsafgørelser«23, under henvisning til, at der i selve system et kan siges at ligge en dispositionsret for de underordnede inden for den pågældende m yndighed, dog således at de pågæ ldende i enhver henseende er undergi
vet in struktioner fra den overordnede. Det næ rm ere o m fang a f den enkelte m edarbejders beføjelser vil afhænge af den pågældendes placering i hierarkiet og af trad itio n er og sæ dvaner, sam t ikke m indst a f sagens vigtighed.
En forudsæ tning for en m eningsfyldt anvendelse a f 25
begrebet insitutionsafgørelser er im idlertid, at det er m u ligt at anskue organisationen i pyram ideform , hvor de en kelte beslutningstagere indbyrdes kan inddrages i klare over- og underordnelsesforhold. D enne forudsæ tning er som om talt i kapitel 1 ikke opfyldt i kom m unestyret, hvor der i styrelsesloven udtrykkeligt er tillagt ø k onom i
udvalg og borgm ester visse selvstændige beføjelser, lige
som der må antages at tilkom m e de stående udvalg visse beføjelser, jfr. neden for under 2.2.4.2.
Det er derfor ikke i alm indelighed hensigtsmæssigt at operere med begrebet institutionsafgørelser inden for kom m unestyret24. For så vidt angår afgørelser inden for borgm esterens sekretariat, inden for m agistratsafdelinger og inden for det kom m unale adm inistrationsapparats en kelte fagforvaltninger er begrebet dog anvendeligt, jfr.
herom næ rm ere kapitel 10 og under 11.4 og 13.1.
2.2A.2 Udvalgenes forudsatte handleområde.
Det siges i styrelsesloven, at den um iddelbare forvaltning af kom m unens anliggender skal varetages af ø k o nom iud
valget sam t stående udvalg25. Det siges videre, at udval
gene bestyrer de anliggender, der er underlagt dem , inden for ram m erne a f det vedtagne årsbudget i forbindelse med kom m unalbestyrelsens vedtagelser og i overensstem m else med de reglem enter m.v., der er udstedt a f kom m unalbe
styrelsen26.
Det har tidligere været den alm indelige opfattelse i teo ri og praksis, at dette var ensbetydende med, at udvalgene som udgangspunkt var uden enhver kom petence, m en at de ved delegation kunne fa overført kom petence (beslut
ningsret)27. U dvalget om kom m unalt udvalgsstyre og m a
gistratsstyre m.v. fandt im idlertid, at der - ikke m indst på baggrund a f udviklingen i kom m unestyret siden kom m u nalreform en - kunne være grund til næ rm ere at overveje rigtigheden og rim eligheden af denne antagelse om dele
gation som eneste grundlag for udvalgenes kom petence
udøvelse28.
Udvalget peger i sin betæ nkning på, at ved delegeret kom petenceudøvelse er delegationsm odtageren til at be
gynde med inkom petent til at træffe afgørelse. D er kræves principielt en positiv akt, altså en beslutning om at over
lade kom petenceudøvelsen. G anske vist sker delegation i m ange tilfælde stiltiende, m en dette æ ndrer ikke ved det principielle. D er er stadig forudsat en tilkendegivelse fra det kom petente organ, og det er kun tilkendegivelsens form, der kan variere.
F orholdet er im idlertid det, at der som grundlag for ud
valgenes kom petenceudøvelse i m ange tilfælde har m åttet henvises til stiltiende delegationer, uden at det h ar været m uligt at påvise nogen form for accept af den herved u d øvede virksom hed. D er har således været tale om noget rent fiktivt.
U dvalget fandt det derfor m ere korrekt at beskrive for
holdet således, at kom m unalbestyrelsen gennem budget
tet, reglem enter og andre vedtagelser afstikker de in d holdsmæssige grænser for udvalgenes bestyrelse. D er fast
lægges grænser under hensyn blandt andet til opgavens økonom iske betydning og karakter, og n år disse grænser er fastlagt, bestyrer eller (um iddelbart) forvalter udvalge
ne.
K om m unalbestyrelsen udøver således begrænsende og instruktoriske funktioner over for udvalgene. D er er i disse tilfælde ikke tale om delegation. T væ rt im od kan man rejse spørgsm ålet om , hvor langt kom m unalbestyrel
sen kan gå i sin begrænsning af udvalgenes lovbestem te funktion. D er er dog ingen tvivl om, at kom m unalbesty
relsen inden for m eget vide grænser kan udvide og in d snævre udvalgenes adgang til forvaltning.
M an kan tale om , at der foreligger en slags »gum m i
boldsituation«, hvor boldens rum fang afhænger af, hvor meget kom m unalbestyrelsen »trykker« på den. Hvis de- taljeringsgraden i det årsbudget, som kom m unalbestyrel
27
sen har vedtaget, er ringe, er råderum m et for udvalgenes lovbestem te bestyrelse af de a f budgettet om fattede kom m unale anliggender autom atisk tilsvarende stort, for så vidt kom m unalbestyrelsen ikke i forbindelse m ed budget
tet har vedtaget eller forudsat særlige begrænsninger i rå
digheden over budgettets poster. At beskrive dette forhold som en større eller m indre grad a f delegation er hverken nødvendigt eller naturligt.
N år der er tale om udøvelse a f forvaltningsm yndighed i forbindelse med adm inistration a f lovgivning, der regule
rer borgernes retsforhold, f.eks. bygningslovgivningen el
ler m iljølovgivningen, finder der ikke altid en ram m efast
læggelse sted i kom m unalbestyrelsen, sådan som det er tilfældet i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet.
O m rådet for udvalgenes um iddelbare forvaltning kunne derfor synes vanskeligere at fastslå. På den anden side vil forvaltningsopgaverne i disse tilfælde n orm alt være fast
lagt i lovgivningen.
Om udvalgene kan antages uden delegation at have beslutningsret i sager, hvor der træffes afgørelser i forhold til den enkelte borger, må bero på karakteren og ind h o l
det a f den lovgivning, der regulerer borgernes retsforhold.
Styrelseslovens kom petencefordeling vil n orm alt føre til, at udvalgene har en beslutningsret, ikke alene vedrørende lovbestem te tilladelser og forbud, m en også med hensyn til dispensationer.
Behovet for en rammefastlæggelse fra kom m unalbesty
relsens side er særlig klart, hvor kom m unalbestyrelsen i henhold til lovgivningen kan fastsætte generelle retsreg
ler, f.eks. lokalplaner, vejvedtægter m.v. D et sam m e gæl
der på om rådet for de såkaldte anstaltsanordninger, som kom m unalbestyrelsen udfærdiger i sin egenskab a f insti- tutionsindehaver. H er kan udvalgene ikke um iddelbart forvalte uden at de fornødne regler og ram m er er fastlagt.
N år reglerne im idlertid er vedtaget og derfor adm inistre
res, sker det ikke i henhold til delegation, men på g rund
lag a f styrelseslovens kom petencefordeling.
H eller ikke n år udvalgene træffer afgørelse i forvalt- ningsanliggender, der vedrører de enkelte borgere, er det således i alm indelighed nødvendigt at støtte sig på delega- tionssynspunkter. Det siges da også i de vejledende n o r
m alstyrelsesvedtæ gter for k om m uner og am tskom m uner, at udtrykket »um iddelbar forvaltning« som hidtil også om fatter de tilfælde, hvor udvalgene på kom m unalbesty
relsens vegne behandler sager, der vedrører den enkelte borgers forhold, således som det f.eks. er tilfældet inden for bygningslovgivningen, m iljølovgivningen og plan lo v givningen.
D et væsentligste m å på den ene side være at fastslå, at kom m unalbestyrelsen altid selv kan tage en sag op til be
handling. D ette følger dels a f § 2 i styrelsesloven om , at kom m unalbestyrelsen er kom m unens styrende organ, dels a f § 11 om , at udvalgene i enhver henseende er u n dergivet kom m unalbestyrelsens beslutninger.
På den anden side fandt udvalget om k om m unalt ud- valgsstyre og m agistratsstyre m.v. at kunne fastslå den udfyldende regel, at i det om fang kom m unalbestyrelsen ikke træffer næ rm ere beslutning, påhviler det udvalgene at træffe de beslutninger, der er fo rnødne eller i øvrigt na
turlige i forbindelse m ed forvaltningen a f de pågæ ldende anliggender. Udvalgene er derim od ikke i m edfør a f loven bem yndiget til at træffe beslutninger, der ræ kker heru d over, d.v.s. beslutninger der ik k e har et sådant forvalt- nings- eller bestyrelsespræg. I sådanne tilfælde må udval
gene forelægge sagerne for kom m unalbestyrelsen. D enne kan så, hvis den ønsker det, bem yndige det pågældende udvalg til at træffe afgørelse for den konkrete sag eller til
lige for frem tidige lignende sager.
K om m unalbestyrelsens udvalg er i den kom m unale o r
ganisation således tillagt en funktion og en kom petence, der mest dæ kkende kan betegnes som en betinget kom pe
tence.
29
N år forholdet ikke bør beskrives som en lovbestem t delegationsadgang skyldes det, at beføjelserne er forudsat til stede, og at begrænsning a f forvaltningsadgangen kræ
ver en aktiv indsats fra kom m unalbestyrelsens side.
A f det anførte følger, at der i relationen kom m unalbe
styrelse - udvalg kun i begrænset om fang er behov for egentlige delegationer eller bem yndigelser.
K onstateringen af, at udvalgene i henhold til styrelses
loven er udstyret med kom petence, hvis kom m unalbesty
relsen ikke griber ind eller i øvrigt inden for de a f kom m unalbestyrelsen afstukne ram m er, m edfører, at der ikke - som ved delegation - opstår spørgsm ål om forsvarlighe
den af, at udøvelsen a f beføjelser forskydes nedad i syste
met. Lovgiver har på forhånd accepteret udvalgene som kom petenceudøvende.
Den opfattelse vedrørende kom m unalbestyrelsens ud
valg, som kom til udtryk i betæ nkningen fra udvalget ved
rørende kom m unalt udvalgsstyre og m agistratsstyre m.v.
er med varierende form uleringer tiltrådt i en række skri
velser fra indenrigsm inisteriets nyere praksis.
Det udtales således i en skrivelse fra 198 1 29, at »et stående udvalg kan træffe beslutning uden udtrykkelig el
ler stiltiende bem yndigelse fra byrådet, m edens udvalgene på den anden side må være underkastet de retningslinier m.v. som byrådet fastsætter, jfr. styrelseslovens § 2 1 . 1 det om fang økonom iudvalget og de stående udvalg »varetager den um iddelbare forvaltning ...« udøver de således en be
tinget kom petence, idet det påhviler udvalgene - i det omfang, byrådet ikke træffer næ rm ere beslutning - at træffe de beslutninger, der er fornødne eller i øvrigt n a tu r
lige i forbindelse m ed forvaltningen a f de pågældende a n liggender«.
I en skrivelse fra 198230 udtales det, at »udvalgsbehand
lingen er en lovhjem let og a f lovgivningen forudsat a n vendt arbejdsdeling, hvorfor det er udelukket, at deltagel
se i et eller flere udvalgs behandling i sig selv kan medføre
inhabilitet«.
I en anden skrivelse fra 198231 udtales, at »den såkaldte um iddelbare forvaltning, der tilkom m er kom m unens stående udvalg, som følge a f funktionsprincippet i den kom m unale forvaltning er en betinget kom petence, idet den kan udøves så længe kom m unalbestyrelsen ikke gri
ber ind med særlige direktiver m.v. over for udvalget«.
Endelig udtales det i en skrivelse også fra 198232, at der tilkom m er »udvalgene en betinget, um iddelbar kom pe
tence, som ikke nødvendigvis behøver at være anført i en intern kom petencefordelingsplan, idet den frem går a f am tskom m unens styrelsesvedtægt, hvori det enkelte stående udvalgs opgaver er beskrevet«.
2 2 .4 3 Det ko m m u n a le adm inistrationsapparats fo r udsatte handleområde.
K un en meget lille del a f de beslutninger, som træffes i kom m unerne, vil i praksis blive truffet af de k o m m u n al
politiske organer. Størstedelen a f beslutningerne træffes a f det kom m unale adm inistrationsapparat.
D ette forhold har naturligvis stået lovgiver klart, da kom m unalreform en blev gennem ført og opgaverne fast
lagt. Det er derfor næ ppe ram m ende at beskrive b eslut
ningsstrukturen således, at sam tlige afgørelser i ad m in i
strationen træffes efter udtrykkelig eller stiltiende delega
tion fra de kom m unalpolitiske organer. D et forekom m er bedre stem m ende m ed lovgivers forudsæ tninger ved o p gavefordelingen og med praksis i de kom m unale forvalt
ninger at betragte de ansatte som den del a f beslutnings
strukturen, hvor langt de fleste afgørelser nødvendigvis m å træffes. M en naturligvis inden for de ram m er, som er afstukket a f lovgivningen og de kom m unalpolitiske orga
n e r33.
I den funktionsdeling, som lovgivningen har lagt til grund, synes der således at være forudsat et vist h an d le
om råde for de ansatte i den kom m unale adm inistration 31
på sam m e m åde som i forholdet m ellem kom m unalbesty
relsen på den ene side og udvalgene og borgm esteren på den anden side.
De næ rm ere grænser for det handleom råde, som de a n satte i og med deres ansættelse i den kom m unale forvalt
ning har faet tillagt, m å bedøm m es konkret fra ansæ ttel
sesforhold til ansættelsesforhold. K un i det omfang, de ansatte herudover ønskes tillagt adgang til at træffe be
slutninger, er delegation fornøden.
D er er under 2.2.4.2 redegjort for, at udvalgene har en betinget kom petence, som ikke kan antages at hvile på en delegation fra kom m unalbestyrelsen. De ansattes beføjel
ser har lighedspunkter med udvalgenes kom petence d er
ved, at indholdet er afhængigt af kom m unalbestyrelsens beslutninger, idet denne direkte og indirekte kan regulere udøvelsen (f.eks. gennem budgetter og kom petenceforde- lingsplaner) sam t kan tiltage sig beføjelserne og udøve dem selv (f.eks. beslutninger i konkrete sager)34. D er er dog ikke for de ansattes vedkom m ende tale om om råder, hvor de er bærere a f selvstændig kom petence. De har in gen konkurrerende og uantastelige beføjelser over for de kom m unalpolitiske organer.
2.3 Intern-ekstern delegation.
I forvaltningsretten sondres der m ellem to forskellige ty
per delegationer, den interne og den eksterne, alt efter om delegationen sker inden for sam m e m yndighed eller til en anden m yndighed. De to typer betegnes undertiden også som henholdsvis uegentlig og egentlig delegation.
Problem stillingen er vidt forskellig for de to typer dele
gationer og de m å behandles ud fra helt forskellige forud
sæ tninger35
2.3.1 Intern delegation i kom m unestyret.
Ved delegation fra kom m unalbestyrelsen til udvalg, borg
m ester eller det kom m unale adm inistrationsapparat er
der tale om en delegation inden for sam m e m yndighed.
D et sam m e gælder delegation fra udvalg til udvalgsfor
m and eller adm inistrationsapparatet og delegation fra borgm esteren til ad m in istratio n sap p aratet36.
Intern delegation vil blive behandlet i afsnit II og III.
2.3.2 E kstern delegation i kom m un estyret
Ekstern delegation i kom m unestyret kan tæ nkes som delegation fra kom m unalbestyrelsen til andre offentlige m yndigheder eller til private. Endvidere kan ekstern dele
gation tæ nkes som en delegation fra andre offentlige m yn
digheder til kom m unalbestyrelsen.
Ekstern delegation vil blive behandlet i afsnit IV.
2.4. K onkret - generel delegation.
D elegation kan såvel angå beføjelser til at træffe afgørelse i et konkret tilfælde som beføjelser a f m ere generelt in d hold, f.eks. til at træffe afgørelse i bestem te sagstyper eller m eddele dispensationer37. D elegationer a f generelt in d hold vil inden for kom m unestyret ofte blive m eddelt i form a f kom petencefordelingsplaner, stillingsbeskrivelser eller instrukser, m en vil også kunne m eddeles ved en al
m indelig kom m unalbestyrelsesbeslutning.
D er er ingen skarp grænse m ellem konkret og generel delegation38, og de to form er må i det store og hele be
handles ud fra sam m e forudsætninger.
2.5 U dtrykkelig - stiltiende delegation.
Det er både i teori og praksis antaget, at delegation kan ske såvel udtrykkelig som stiltiende39.
2.5.1 U dtrykkelig delegation.
U dtrykkelig delegation kan fremgå a f kom petenceforde
lingsplaner eller instrukser, m en kan også ske ved en konkret beslutning.
U ndertiden vil spørgsm ålet om delegation blive be-
3 D ele g a tio n i k o m m u n esty ret 33
handlet på den måde, at der - f.eks. på det første møde ef
ter et nyvalg - redegøres for en hidtidig fulgt delegations- praksis, idet m edlem m erne sam tidig spørges, om de har indvendinger mod, at denne praksis fortsættes. Hvis ingen af m edlem m erne protesterer, må delegationen anses for m eddelt og en sådan delegation må form entlig anses for en udtrykkelig delegation40.
2.5.2 S tiltie n d e d eleg a tio n .
En stiltiende delegation vil foreligge, hvor det handlende organ eller den handlende person forelægger trufne afgø
relser til efterretning, således at udøvelsen a f beføjelserne til stadighed kan anses for accepteret41.
Det er i øvrigt et vigtigt spørgsmål at forsøge at fastlæg
ge, hvilke m inim um skrav, der må stilles, for at m an kan tale om stiltiende delegation.
Som udgangspunkt må det antages, at betegnelsen stil
tiende delegation ikke kan udstrækkes til at dække tilfæl
de, hvor det kom petente organ er uden kendskab til dele
gationerne og de afgørelser, der løbende træffes på dets vegne.
Det må være et m inim um skrav, at der hos den delege
rende er et vist kendskab til, at der inden for et sagsom
råde træffes afgørelser på dennes vegne. Det kan dog næ ppe kræves, at der hos hvert enkelt m edlem af kom m unalbestyrelsen eller et udvalg er bevidsthed om en fo
retagen delegation, men det må være en forudsætning, at der hos et flertal a f organets m edlem m er er et kendskab til den foretagne delegation på delegationstidspunktet42.
M inim um skravene til stiltiende delegation vil ofte være opfyldt i forholdet m ellem kom m unalbestyrelsens udvalg og det kom m unale adm inistrationsapparat, hvor det gennem den nære kontakt med et afgrænset sagsom rå
de samt de em bedsm ænd, der forestår det pågældende om råde, er m uligt at skabe den fornødne kundskab og
indsigt for udvalget.
D erim od vil det form entlig være en fiktion at indlægge en stiltiende accept fra kom m unalbestyrelsen til ad m in i
strationsapparatets udøvelse a f afgørelsesbeføjelser. U d valget om kom m unalt udvalgsstyre og m agistratsstyre m.v. antog derfor, at det, såvel a f begrebsmæssige grunde, som a f hensyn til respekten for kom m unalbestyrelsen og udvalgene, må anses for rim eligt at fastslå, at k o m m u n al
bestyrelsen kun udtrykkeligt kan delegere beslutningsret til adm inistrationen.
Udvalget understregede dog i den forbindelse, at denne antagelse ikke på nogen m åde indsnæ vrer k om m unalbe
styrelsens m uligheder for at tilrettelægge arbejdet i den kom m unale organisation, herunder at træffe beslutning om delegation til adm inistrationen. Antagelsen sikrer tvæ rtim od kom m unalbestyrelsen im od at blive m ødt med eventuelle påstande eller form odninger om, at kom m u nalbestyrelsen skulle have overladt afgørelsen af visse sa
ger til ad m inistrationen43.
2.6 Subdelegation.
Ved subdelegation forstås, at et organ eller en person, der har faet overladt udøvelsen a f en kom petence ved delega
tion, helt eller delvis videreoverlader udøvelsen til et a n det organ eller til en anden person.
Subdelegation vil blive næ rm ere behandlet i kapitel 12 og 13.
3!
3. kapitel.
Hjemmelsspørgsmålet
3.1 In d le d n in g .
D elegationsadgangen inden for dansk kom m unestyre er stort set ulovbestem t, idet der kun findes fa bestem m elser om delegation, og disse bestem m elser angår næsten ude
lukkende forbud mod delegation.
H eller ikke i de kom m unale styrelsesvedtægter findes bestem m elser om delegation, idet indenrigsm inisteriet principielt har afslået a f stadfæste vedtægtsbestem m elser, der angiver adgang til eller grænser for overdragelse a f be
føjelser til udvalg, borgm ester eller det kom m unale ad m i
n istratio n sap p arat1.
Det er alm indeligt antaget i både teori og praksis, at udgangspunktet er, at der er fri adgang til delegation, såle
des at der skal være særlige holdepunkter for at antage, at delegation ikke vil være lovlig2. H erm ed er im idlertid ikke besvaret spørgsm ålet om hjem m elen for delegation på det ulovbestem te om råde.
3.1.1 N æ r m e r e o m h je m m e ls s p ø rg s m å le t.
Også inden for statsforvaltningen er delegationsspørgsm å- let i det store og hele ulovbestem t. Det antages un d erti
den, at intern delegation, f.eks. inden for m inisterierne hviler på retssæ dvane3, og en sådan antagelse lader sig måske også forsvare på baggrund a f m inisteriers og andre statslige forvaltningsorganers traditionelle » pyram idal
ske« opbygning.
Inden for kom m unalforvaltningens om råde er det næ ppe m uligt at søge hjem m el for delegation i retssæ dva
ne. Dertil har de enkelte kom m uners styrelsesmæssige struktur, interne organisation a f forvaltningsapparat og
traditioner for beslutningsniveauer altid været for forskel
lig. D et hjem m elsm æssige grundlag m å her snarere søges i det forhold, at de kom petencebestem m elser, der findes i den kom m unale styrelseslovgivning, ikke udtøm m ende regulerer den kom m unale beslutningsprocedure4. D elega
tion betyder således ikke nogen fravigelse a f kom petence- reglerne5, m en lovgivningen m å tvæ rtim od siges at for
udsætte, at der sker en udfyldende og supplerende virk
som hed fra de kom petencebæ rende organers side. O m m an herefter vil søge grundlaget for delegation i en udvi
dende eller udfyldende fortolkning eller i forholdets n atu r gør næ ppe nogen retlig forskel.
D er er i dansk ret ingen grund til at opstille en alm in delig sondring m ellem delegation i forbindelse m ed be
slutninger, der angår den enkelte borger, og delegation, der angår forvaltningens egne anliggender, som f.eks. a n lægsvirksom hed og institutionsdrift6. Langt de fleste afgø
relser, der angår den enkelte borger, træffes rent faktisk i det kom m unale adm inistrationsapparat.
D erim od har m an rejst det spørgsm ål, om særlig vidt
gående indgreb i den enkelte borgers forhold kan medføre et krav om u dtrykkelig lovhjem m el for delegation.
O m budsm anden har således i en sag fra 1972 udtalt, at
»delegation a f ekspropriationskom petence som udgangs
p u n k t må kræve lovhjem m el, m en at særlige forhold efter om stæ ndighederne kan føre til, at et form elt krav herom ikke kan opretholdes«7.
D et er im idlertid vanskeligt at forestille sig lovhjem ler, der udtrykkeligt giver adgang til delegation med hensyn til beslutninger, der er særlig indgribende over for den en kelte borger. Med hensyn til sådanne beslutninger drejer det sig snarere om at sikre, at det organ, som efter lovgiv
ningen er kom petencebæ rer, selv træffer beslutningen, altså om at hævde et delegationsforbud. Det kan i denne forbindelse nævnes, at indenrigsm inisteriet som en udlø
ber a f den næ vnte om budsm andssag henstillede til sam tli- 37
ge am tsråd og kom m unalbestyrelser, at der for at undgå tvivl om rækkevidden af adgangen til at delegere beslut
ning om ekspropriationer, så vidt m uligt følges den frem gangsmåde, at beslutninger om ekspropriation træffes af vedkom m ende am tsråd eller kom m unalbestyrelse i et a f sam m es m øder8.
Spørgsm ålet om delegationsforbud behandles neden for u nder 3.2.
3.1.2 Spørgsm ålet om en udvidet lovmæssig regule
ring a f delegation.
Spørgsm ålet om , hvorvidt der skulle være behov for en forøget lovmæssig regulering a f adgangen til og form erne for delegation inden for kom m unestyret, blev taget op af udvalget om kom m unalt udvalgsstyre og m agistratsstyre m .v.9. U dvalget tog udgangspunkt i det forhold, at der i k om m unerne i et meget betydeligt om fang sker delega
tion, sam tidig med at der på visse p u n k ter er nogen usik
kerhed om gældende ret med hensyn til delegation.
U m iddelbart kunne det derfor synes påkræ vet næ rm ere at fa fastlagt m ulighederne eller grænserne for delegation udtrykkeligt i lovgivningen.
Det ville im idlertid efter udvalgets opfattelse være særdeles vanskeligt generelt at lovgive om delegation. U d valget pegede her på det sam m e forhold, som har faet in denrigsm inisteriet til at afslå at stadfæste bestem m elser om delegation i de kom m unale styrelsesvedtægter, nem lig faren for uberettigede eller utilsigtede m odsæ tningsslut
ninger ved fastlæggelsen a f indholdet a f andre bestem m el
ser i lovgivningen, der henlægger kom petence til kom m u nalbestyrelsen. D ette gælder, uanset om det sker i form a f en opregning a f tilfælde, hvor delegation er mulig, eller en opregning a f tilfælde, hvor delegation er udelukket.
U dvalget anførte yderligere, at det er forbundet med meget betydelige fordele, at der ikke i lovsform er fastsat bindende forskrifter. Behovet for intern delegation veksler
ikke alene fra organ til organ, men også i tid og sted. De stadige æ ndringer i lovgivningen gør det vanskeligt at overskue, hvordan sagsantal, sagskarakter, forretnings
gange m.v. vil udvikle sig, og det er værdifuldt, at der lø
bende kan ske den nødvendige tilpasning a f organisatio
nen.
Udvalget fandt derfor, at der frem for lovgivning i høje
re grad kan være behov for, at der gennem teori og praksis efterhånden sker en næ rm ere fastlæggelse af, hvilke regler der må anses for gældende med hensyn til intern delega
tion inden for kom m unestyret.
I forbindelse med spørgsm ålet om hensigtsm æssighe
den a f en udvidet lovmæssig regulering af delegationsad- gangen er det også blevet påpeget, at en restriktiv adgang til delegation uden udtrykkelig lovhjem m el let vil kunne føre til, at der i lovene indsættes vidtgående, intetsigende delegationsbestem m elser, der gør mere skade end gavn.
De kan nem lig m edføre, at m an uden næ rm ere overvejel
ser gennem fører delegationer a f vidtræ kkende om fang blot under henvisning til lovhjem m elen, m edens man snarere vil overveje spørgsm ålet nøjere, hvis m an bevæger sig på et ulovbestem t o m råd e10.
3.2 Delegationsforbud.
3.2.1 Indledning.
N år der ved lovgivningen henlægges opgaver til løsning i det kom m unale regie, sker dette n orm alt ved, at k o m m u
nalbestyrelsen anføres som kom petencebæ rer. Herved a n gives im idlertid alene, at opgaven skal løses a f det kom m unale beslutningssystem , således som dette næ rm ere er beskrevet i styrelseslovgivningen. D er kan i denne forbin
delse henvises til styrelseslovens § 2 , hvori det siges at kom m unernes anliggender styres af kom m unalbestyrel
serne, m en hvor det a f andre af lovens bestem m elser, f.eks. § 17, klart fremgår, at loven forudsæ tter, at beslut
ninger i vidt om fang træffes af andre end kom m unalbesty- 39
reisen selv. Indenrigsm inisteriet har da også udtalt, at den om stændighed, at det i en given retsforskrift er anført, at det er »kom m unalbestyrelsen«, der har kom petencen, ikke nødvendigvis indebæ rer, at det også er selve k o m m u nalbestyrelsen, der skal træffe en given afgørelse. In d en rigsm inisteriet henviser i denne forbindelse bl.a. til den betingede kom petence, der ved styrelseslovens § 21 er til
lagt de stående udvalg til at handle på kom m unalbestyrel
sens vegne11.
A t der ved lovgivningen henlægges kom petencer til
»kom m unalbestyrelsen«, indebæ rer således ikke i sig selv noget forbud m od, at kom m unalbestyrelsen overlader det til andre kom m unalpolitiske organer eller det ko m m u n a
le ad m inistrationsapparat at træffe afgørelser.
D er findes im idlertid bestem m elser i lovgivningen, der udtrykkeligt afskærer delegation og en sådan m å også i visse tilfælde anses for udelukket, selv om lovgivningen ikke indeholder noget udtrykkeligt delegationsforbud.
D er sondres i teorien sædvanligvis m ellem funktionelle delegationsforbud og indholdsm æssige delegationsforbud.
Disse vil blive næ rm ere behandlet i det følgende. D er kan im idlertid være grund til at pege på, at selv hvor der må antages at gælde et delegationsforbud, kan det dog næ ppe være ganske udelukket, at rent udfyldende detailbeslut
ninger overlades til a n d re 12.
3.2.2 F unktionelle delegationsforbud.
Ved funktionelle delegationsforbud forstås regler, der for
byder delegation til bestem te organer uanset delegatio
nens indhold.
3.2.2.1 Forbud m od delegation m ellem k o m m u n a l
bestyrelsens udvalg.
D er antages at gælde forbud im od delegation fra de stående udvalg til andre stående udvalg13. T ilsvarende m å antages at gælde forbud m od delegationer m ellem ø k ono
m iudvalget og stående udvalg. Baggrunden for disse dele
gationsforbud er, at hverken kom m unalbestyrelsen eller udvalgene selv kan ændre eller fravige styrelsesvedtægtens kompetencefastlæggelse.
Bestem m elserne i det vedtægtsudkast, som k o m m u n al
bestyrelsen har vedtaget, har ved indenrigsm inisteriets stadfæstelse opnået karakter a f retsnorm er, og styrelses
vedtægtens fordeling a f sagsom råderne m ellem udvalgene kan derfor ikke frit fraviges. D er kan i denne forbindelse peges på, at udvalgsm edlem m erne h ar et alm indeligt a n svar for adm inistrationen a f udvalgets sagsområde. Det ville ikke harm onere herm ed, at bestem te sagstyper eller enkelte sager inden for om rådet blev afgjort i andet regie på udvalgsplan. D er kan også peges på, at en adgang til at fravige styrelsesvedtægtens bestem m elser ville åbne m u lighed for m isbrug. Sagstyper, som på grund a f et enkelt m edlem giver anledning til vanskeligheder i et udvalg, ville kunne overlades til et andet udvalg, hvori det pågæ l
dende m edlem eller m edlem m ets gruppe ikke er repræ senteret.
D et skal dog tilføjes, at den næ rm ere afgrænsning a f ud valgenes sagsom råder langt fra altid er eller kan være u- tvivlsom . I disse tilfælde m å kom m unalbestyrelsen eller udvalgene indbyrdes fastlægge kom petencefordelingen.
D er vil også ofte være opgaver eller dispositioner, der be
rører flere udvalg, og således kræver et sam arbejde m el
lem de pågæ ldende udvalg. I sådanne tilfælde m å kom m unalbestyrelsen eller udvalgene indbyrdes kunne fast
lægge en procedure for udførelsen a f den pågæ ldende o p gave.
F or så vidt angår opgaver, der ikke er om fattet a f styrel
sesvedtægten, gælder, at hvis kom m unalbestyrelsen har henlagt en sådan opgave til et udvalg, tilkom m er det kun kom m unalbestyrelsen at foretage æ ndringer heri.
41
3.2.2.2 Forbud m od delegation til underudvalg.
D er findes ikke i styrelseslovgivningen bestem m elser om adgang til nedsættelse af underudvalg under økon o m iu d valget eller de stående udvalg14, og det må antages, at der ikke kan henlægges beslutningsret til et underudvalg15.
Da det ikke kan pålægges et udvalg at behandle visse af sine sager i underudvalg, har indenrigsm inisteriet tillige m odsat sig optagelse af bestem m elser om underudvalg i styrelsesvedtæ gten16.
D erim od er der intet til hinder for, at et udvalg nedsæ t
ter underudvalg med rent forberedende eller rådgivende funktioner.
N år beslutningsret for underudvalg må afvises, skyldes det især, at en sådan ordning ikke vil være lige for alle ud valgets m edlem m er17. De større grupper ville bevare in d flydelsen, og udvalgsflertallet ville derfor næ ppe nære større betæ nkelighed ved en delegation til underudvalg.
Styrelseslovens m indretalsbeskyttelsesregler ville im idler
tid herved blive gået for nær, i hvert fald hvis større eller væsentligere sagsom råder på denne m åde blev udskilt fra udvalget.
Hele det udvalgsstyre, der er fastlagt i styrelsesloven, ville i øvrigt kunne skifte karakter, hvis der blev åbnet ad gang for sådanne »forretningsudvalg«.
3.2.2.3 F orbud m od delegation til enkeltm edlem m er, bortset fra form anden.
D er kan i et vist omfang delegeres beføjelser til kom m u nalbestyrelsens eller et udvalgs form and. Adgangen hertil må im idlertid ses i sam m enhæ ng m ed, at der ved styrel
seslovgivningen er tillagt form anden en række beføjelser (m ødeforberedelse, m ødeledelse, afgørelse a f sager, der ikke tåler opsættelse, eller ikke giver anledning til tvivl).
Spørgsm ålet om kom m unalbestyrelsens og udvalgenes delegationsadgang til organets form and vil blive b ehand
let neden for i afsnit II i forbindelse med de enkelte kom-
m unalpolitiske organers delegationsadgang.
Ud fra lighedsmæssige hensyn og hensyn til karakteren a f det arbejde, der efter styrelseslovgivningen forudsættes at foregå i kom m unalbestyrelsen og udvalgene, m å det i øvrigt anses for udelukket at overlade beslutningsm yndig- hed til et enkelt eller enkelte m edlem m er a f organet. In- denrigsm inistereriet har således udtalt, at der antages generelt at gælde et delegationsforbud fra et kom m unalt udvalg til enkelte a f udvalgets m edlem m er, idet en sådan delegation ville være i strid med styrelseslovens forudsæ t
ninger om udvalgenes arbejdsform . Et udvalg kan derfor hverken ved en flertalsbeslutning eller énstem m igt beslut
te at overlade det til enkelte m edlem m er at træffe afgørel
se i sagerne18.
3.2.3 Indholdsm æ ssige delegationsforbud.
Ved indholdsmæssige delegationsforbud forstås regler, der forbyder delegationer a f et vist næ rm ere betegnet indhold.
Som berørt under 3.2.1 er det efter lovgivningen norm alt kom m unalbestyrelsen, der er kom petencebæ rer, og de gældende forbud m od delegation er derfor også rettet mod kom m unalbestyrelsen.
3.2.3.1 Tilfælde, hvor kom m unalbestyrelsen selv ska l træffe afgørelse.
3.2.3.1.1 U dtrykkelige lovbestemmelser.
Kravet om, at kom m unalbestyrelsen selv skal udøve sin kom petence, kan fremgå direkte a f loven. Som eksem pel herpå kan nævnes bestem m elsen i styrelseslovens §41, hvori det fastsættes, at beslutning om optagelse a f lån og påtagelse a f garantiforpligtelser skal træffes a f k o m m u n al
bestyrelsen, m edm indre indenrigsm inisteren fastsætter andet.
U ndertiden frem går delegationsforbudet af, at det i lov
bestem m elsen foreskrives, at beslutningen skal træffes af kom m unalbestyrelsen i et møde. Som eksem pler herpå
43
