Artikel 12 – børns inddragelse

Børnekonventionens artikel 12 omhandler princippet participation – børns inddragelse. Den lyder (BKI nr.6 af 16/01/1992):

Stk 1: ”Deltagerstaterne skal sikre et barn, der er i stand til at udforme sine egne synspunkter, retten til frit at udtrykke disse synspunkter i alle forhold, der vedrører barnet; barnets synspunkter skal tillægges pas-sende vægt i overensstemmelse med dets alder og modenhed.”

Stk. 2: ”Med henblik herpå skal barnet især gives mulighed for at ud-tale sig i enhver behandling ved dømmende myndighed eller forvalt-ningsmyndighed af sager, der vedrører barnet, enten direkte eller gen-nem repræsentant eller et passende organ i overensstemmelse med de i national ret foreskrevne fremgangsmåder.”

Artikel 12 kaldes også ”demokrati-bestemmelsen”, da den er udtryk for et positivt syn på børns deltagelse på forskellige niveauer i samfundet (Kronborg & Leth Svendsen 2013:81). Børn har ikke voksnes fulde autonomi, men er alligevel retssubjekter. Artikel 12 understreger bar-nets ret til at udtrykke sin holdning. Det skal deltage og have indfly-delse på beslutninger, når det er til barnets bedste i overensstemmelse med dets alder og modenhed. Retten til at blive hørt, anses som en stærk rettighed (Sandberg 2010:50), fordi der af bestemmelsen frem-går, at staten ”skal garantere” barnet denne rettighed. Det et klart signal om, at staten har en streng forpligtelse til at sørge for passende tiltag til at gennemføre denne rettighed for alle børn fra 0-18 år. Forpligtelsen gælder to elementer: at sikre at der findes mekanismer til at få barnets synspunkter frem under sagsbehandlingen ved domstole og myndighe-der og at give mulighed for at disse synspunkter vægtes behørigt (Ibid).

Rettigheden gælder både for børn individuelt og som gruppe f.eks. i spørgsmål, som berører børn i samfundet generelt, hvor børn kan bi-drage med deres synspunkter i forhold til udformning af politikker og lovforberedelse. I Danmark benytter eksempelvis Børnerådet sig af

børnepaneler, når der skal udvikles nye tiltag eller udarbejdes hørings-forslag. I forhold til denne afhandlings tema er det retten til at blive hørt i enkeltsager i forhold til artikel 12, som har særlig betydning.

Generelt kan man sige om artikel 12, at barnet har ret til at sige sin mening frit, og det kan selv vælge om det vil udtale sig i det hele taget (Sandberg 2010:55). Det er en ret, men ingen pligt for barnet at udtale sig, men staten skal sikre, at barnet får muligheden for at udtale sig og give sine holdninger til kende. Forældres tilstedeværelse, når barnet udtaler sig, sker også ud fra en vurdering af, hvad der er mest trygt for barnet og er afhængig af alder og modenhed. Udtrykker barnet, at det ikke ønsker forældres tilstedeværelse, bør barnet have mulighed for at udtrykke sig frit om ønsker, tanker og følelser uden at forældrene er til stede eller hvis der er grund til at tro, at barnet ikke vil udtale sig frit i forældres nærvær (Ibid:56).

Barnet kan tale direkte til myndigheden eller gennem en repræsentant, jf. Børnekonventionens artikel 12 pkt.2. I Børnekomiteens generelle kommentar i den engelske udgave (GC no.12 pkt. 35, 2009:9) siges der: ”After the child has decided to be heard, he or she will have to decide how to be heard: either directly, or through a representative or appropriate body.” Det vil sige, at barnet selv kan bestemme, hvordan det skal udtale sig. Det kan diskuteres om barnet selv bør kunne vælge formen for høringen. Børnekomiteen anbefaler, at barnet selv vælger og udtaler sig om procedurerne i forhold til høring (Ibid:9). Repræsen-tanten kan være en advokat eller anden person, som allerede er invol-veret i barnets forhold f.eks. en lærer, socialarbejder eller omsorgsper-son. Denne skal have tilstrækkelig viden om og forståelse for de for-skellige perspektiver i beslutningsprocesser og erfaring i at arbejde med børn (Sandberg 2010:58). Forældre nævnes som umiddelbart op-lagte repræsentanter, men samtidig gøres opmærksom på, at der kan være modstridende interesser. Uanset hvem der repræsenterer barnet, pointeres det, at det er vigtigt, at det er barnets syn, som formidles kor-rekt til dem, som skal afgøre barnets sag. Sandberg pointerer, at FN’s Børnekomité lægger op til at forstå inddragelse af barnet som en proces frem for en engangsforestilling. I Børnekomiteens generelle kommen-tarer til artikel 12 (GC nr.12. pkt. 3 og 13, 2009:5-6) siges der: “The

exercise of the child’s or children’s right to be heard is a crucial ele-ment of such processes. The concept of participation emphasizes that including children should not only be a momentary act, but the starting point for an intense exchange between children and adults on the de-velopment of policies, programmes and measures in all relevant con-texts of children’s lives.” Her fremhæves dialogen som en ”intensiv udveksling” mellem børn og voksne. Sandberg anskuer, med henvis-ning til børneretsteoretikeren Eekelaars tanker om, hvorvidt afgørelser skal ses som en løbende udvikling for barnet, at den grundlæggende tankegang i Børnekonventionen er, at fremme barnet som aktiv delta-ger i eget liv. Dette opnås ikke kun med en enkelt samtale med barnet.

Høring af barnet skal ses i et udviklingsperspektiv – i en bevægelse mellem sagskompleks og barnets liv (Sandberg 2010:61).

Information og tilrettelæggelse – artikel 12

En interessant vinkel i Børnekonventionen er, at hvis barnet skal kunne danne sig en mening og give udtryk for den, er det afhængig af infor-mation om den sag, som det drejer sig om. Det er en forudsætning for at kunne træffe et oplyst valg. Barnet skal have kendskab til spørgsmål i sagen, muligheder og alternativer og hvilke konsekvenser, som mu-ligheder og alternativer kan medføre. Informationen skal gives i en børnevenlig udgave. I Børnekomiteen henvises til de forhold ved at rette opmærksomheden på dommeres og advokaters tøjvalg og adskilte venteværelse til børn. Efter en afgørelse skal barnet også informeres.

Barnet skal have information om udfaldet af beslutninger og have for-klaret, hvordan hans eller hendes synspunkter blev vurderet og i hvil-ken sammenhæng barnets synspunkter blev tillagt passende vægt.

Dette er et udtryk for, at inddragelse af barnet ikke kun er af symbolsk karakter, men skal tages alvorligt og indgå i beslutningsgrundlag og beslutningsprocesser. Hvis høring af barnet er foregået gennem en bar-nets repræsentant, bør det være denne, som snakker med barnet efter-følgende (Sandberg 2010:63). Informationen før og efter beslutninger kan føre til, at barnet er enigt eller at barnet insisterer på at komme med et andet forslag eller i forhold til juridiske og administrative procedu-rer, at appellere eller indgive en klage.

Børnekonventionens artikler 3, 5, 13

Børnekonventionens artikel 12 er særlig interessant for min afhand-lings fokus, men kan ikke stå alene i facilitering af børns inddragelse.

Jeg vil kort fremhæve konventionens artikler 3, 5, 13 som relevante.

Artikel 3, stk.1 lyder: ”I alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutioner for socialt velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer, skal barnets tarv komme i første række.”

Artikel 3 omhandler, som tidligere anført i ovenstående, sikring af bar-nets egne interesser, nemlig ”barbar-nets bedste”, som et grundlæggende hensyn, der skal tages højde for i enhver beslutning. Artikel 3 har nær forbindelse til artikel 12, og kan ikke anvendes korrekt uden at frem-gangsmåden i artikel 12 om børns inddragelse bliver respekteret (Sand-berg 2010:65). Begge artikler komplementerer og forstærker hinanden.

Artikel 5 i Børnekonventionen spiller også sammen med artikel 12, da denne artikel giver barnet ret til at modtage voksen støtte og direktioner i udøvelsen af rettighederne jf. konventionen. Artikel 5 lyder: ”Delta-gerstaterne skal respektere det ansvar og de rettigheder og pligter, som forældrene har, eller hvor dette finder anvendelse, tilsvarende ansvar, rettigheder og pligter for så vidt angår medlemmerne af den udvidede familie eller samfundet i overensstemmelse med stedlig sædvane, samt værger eller andre personer med juridisk ansvar for barnet, til på en måde, der svarer til den løbende udvikling af barnets evner, at yde pas-sende vejledning og støtte til barnet i udøvelsen af rettighederne aner-kendt i denne konvention.” Artikel 5 giver mulighed for at støtte børn og unge i meningsfulde inddragelsesmæssige sammenhænge til at for-stå og have adgang til børnevenlig information i udøvelse af egne ret-tigheder.

Artikel 13 (retten til ytringsfrihed) lyder: ”Barnet skal have ytringsfri-hed; denne ret omfatter frihed til uanset territoriale grænser at søge, modtage og videregive oplysninger og tanker af enhver aft, enten mundtlige, skriftlige eller på tryk i form af kunst eller gennem en hvil-ken som helst anden udtryksmåde, barnet måtte vælge”.

Forståelsen af artikel 12 understøttes sammen med artikel 3, 5 og 13, således at børn og unge faciliteres til at udtrykke deres holdninger og inddrages i beslutninger vedrørende egen forhold (Lundy 2007:933).

Inkorporering af Børnekonventionen

Børnekonventionen skal fungere som normativt rammeværk for natio-nal lovgivning. Og der har siden ratificeringen i 1991 været sat en ud-vikling i gang i retning af større fokus på børns medvirken og delta-gelse på flere områder i dansk lovgivning. Ketcher (2004) rejser dog kritik af, at konventionen i dansk ret kun har været anvendt spredt og tilfældigt i forbindelse med lovforberedelse og kun sparsomt i admini-strativ praksis og ved domstolene. Hun mener, at særligt ankestyrelsen kunne og burde anvende børnekonventionen som fortolkningsbidrag i mange af de sager, der vedrører børn og unges rettigheder i den sociale lovgivning. Hun ser, at ankesystemet har en umiddelbar national rets-kildeanvendelse og ikke har været i front med anvendelse af børnekon-ventionen, selvom der ikke er nogen retlige problemer ved det. Hun fremhæver, at heller ikke Menneskerettighedskonventionen, som er in-korporeret i dansk ret, har fundet større anvendelse i børne- og ungesa-ger. Dette element, at der i dansk retsanvendelse er uvilje mod og uvi-denhed om såkaldte ”indvandrede retskilder”, udgør et retssikkerheds-problem i sig selv (Ketcher 2004:23.). Sammenlignet med Norge, som i 2003 indarbejdede Børnekonventionen i norsk ret og oftere har brugt den i juridisk argumentation, er konventionen langt mindre synlig og dermed mindre anvendt i Danmark.

Ovenstående synspunkt understøttes af bemærkninger fra FN’s Børne-komité i 2011 (CRC/C/DNK/CO4, 4.februar 2011) om konventionens status, at det vækker bekymring, at der ”kun henvises til Konventionen i et begrænset antal sager … og at den kun anvendes af retsmyndighe-der og administrative beslutningsorganer i begrænset omfang...”. Ko-miteen anbefaler ikke overraskende, at Konventionen inkorporeres fuldt ud i dansk lovgivning.

Der peges altså på centrale problemer med Børnekonventionens anven-delse i dansk juridisk sammenhæng. Ifølge Ketcher (2004) tyder ”den sparsomme anvendelse af konventionen på flere ting, dels ukendskab,

dels usikkerhed hos de retsanvendende myndigheder og sagførende ju-rister – og understreger behovet for tydeliggørelse af børnekonventio-nen som en del af dansk lov”. Ketcher understreger dermed behovet for retlig anerkendelse af børns aktørstatus.

Diskussionen har endvidere været rejst igen under en høring i Folke-tingets Retsudvalg d.26.2.2014, hvor man diskuterede menneskerettig-hedskonventioners anvendelse og inkorporering i dansk ret, herunder Børnekonventionen. Her fremførte ekspertpanelet blandt andet fordele og ulemper ved inkorporering. I 2001 diskuterede et udvalg inkorpore-ring af konventioner i dansk ret, herunder Børnekonventionen, og ud-valget anbefalede dengang ikke inkorporering af Børnekonventionen, da der ikke er knyttet individuel klageadgang til denne (Koch 2013:27).

Børn og unge tillægges alene ret til at have en holdning og være ind-draget i et vist omfang i forhold til eget liv.

Indvendingerne mod inkorporering af Børnekonventionen i dansk ret er, at konventioner, herunder Børnekonventionen, er politiske pro-gramerklæringer, og derfor ikke egner sig til juridisk håndhævelse samt bekymring for rettighedsinflation ved danske domstole og retspraksis generelt.

Flere fra ekspertpanelet i Retsudvalget, herunder professor Jens Ved-sted-Hansen, Aarhus Universitet, gav under høringen i Folketinget ud-tryk for, at for 12 år siden anbefalede han ikke at inkorporere Børne-konventionen, men det vil han gøre i dag begrundet i samme argumen-tation, som anført ovenfor af Kirsten Ketcher, at retspraksis i admini-strationen bærer præg af uvidenhed, tilfældighed og manglende retsan-vendelse. Det har stor konsekvens for menneskers virkelighed, herun-der sårbare børn og unge. Inkorporering af blandt andet Børnekonven-tionen i dansk ret vil gøre en betydelig forskel - ikke kun som signal-værdi - men også i den konkrete retspraksis hos retsanvendende myn-digheder, ifølge Jens Vedsted-Hansen. Der er i dansk retsanvendelse ikke et eneste eksempel på, at man er gået for vidt i anvendelse og for-tolkning af f.eks. Børnekonventionen, og det efterfølgende har medført rettighedsinflation. Tværtimod ses eksempler på, at der i det admini-strative led argumenteres for, at konventioner blot er

hensigtserklærin-ger. Inkorporering af f.eks. Børnekonventionen ved lov vil være et sig-nal til danske retsmyndigheder om at tage alvorligt, at børn og unge skal høres i beslutninger vedrørende deres personlige forhold. Argu-mentationen er, som skitseret, at en øget synlighed giver mere gennem-slagskraft i retsanvendelse, og det vil give svage grupper i velfærds-samfundet mere retssikkerhed. Omvendt kan man stille spørgsmål ved om en inkorporering vil betyde andet end en signalværdi og ikke æn-dringer i praksis, da Børnekonventionens nuværende ratificerede status har svært ved at slå igennem i retlig anvendelse.

Ovenstående synspunkter om fordele og ulemper ved inkorporering af blandt andet Børnekonventionen i dansk ret er endnu ikke afklaret før retsudvalget tager stilling til ekspertpanelets betænkningsarbejde, for-mentlig bliver det færdigt i indeværende år.

I forhold til denne afhandlings tema er ovenstående diskussion interes-sant, da mange udsatte børn og unge fortsat ikke bliver hørt og invol-veret i sociale myndigheders afgørelser (Ankestyrelsen 2011, 2012).

Noget kunne tyde på, at der er brug for konventionernes gennemslags-kraft og præcisering i det administrative, retsanvendende led i de soci-ale systemer på dette område. Men spørgsmålet er om retlig regulering kan gøre det alene, således at børns ret til inddragelse bliver implemen-teret og udført i praksis.

3.3. UDVIKLING I BØRNESYN OG BØRNS INDDRAGELSE