Hvordan afspejler prisoner’s dilemma-problematikken sig i medlemsstaternes tildeling af statsstøtte

Medlemsstaterne kan have incitament til at favorisere nationale virksomheder, idet de har incitament til at sikre de internationale markedsandele, hvilket stiller dem bedre i konkurrenceforholdet til de øvrige medlemsstater. En nedgang i de internationale markedsandele kan være med til at påvirke den nationale økonomi og velfærd, hvorfor de søger at forhindre dette. Tildelingen af statsstøtte tager derfor udgangspunkt i medlemsstaternes egne interesser, og dermed også hvordan de optimerer deres position på det internationale marked.

Herved opstår der er en prisoner’s dilemma situation mellem medlemsstaterne.

146 Cabral 2000, s. 50.

147 Baird, Gertner & Picker 1994, s. 7 og 11.

148 Jf. afsnit 1.4.1.2 ovenfor om spilteoriens hårde kerne og beskyttelsesbælte.

149 Cabral 2000, s. 50.

150 Baird, Gertner & Picker 1994, s. 312-313.

45 Medlemsstaternes ekstraordinære tildeling af statsstøtte under COVID-19 kan illustreres i nedenstående spil:¹⁵¹

Tabel 2¹⁵²

MS1¹⁵³ / MS2¹⁵⁴ Ikke statsstøtte Statsstøtte Ikke statsstøtte 7 ; 7 (Pareto) -2 ; 10* (Pareto) Statsstøtte 10* ; -2 (Pareto) 3* ; 3*

Ovenstående spil tager udgangspunkt i konkurrencen mellem to vilkårlige medlemsstater i EU, dog skal det bemærkes, at der i en realistisk situation vil være flere medlemsstater i konkurrencen om de internationale markedsandele. Medlemsstaternes payoff i ovenstående spil er et udtryk for, hvordan medlemsstatens markedsandel påvirkes ved at tildele statsstøtte eller ej. Ud fra ovenstående payoffs vil medlemsstaterne vælge en strategi ud fra, hvad den tror, at den anden medlemsstat vil vælge af strategi. Eftersom medlemsstaterne antages at være rationelle, betyder det, at de foretrækker udfald med højere payoffs i forhold til udfald med lavere payoffs.¹⁵⁵ Vælger MS2 ikke at give statsstøtte, er den bedste strategi for MS1 at give statsstøtte, idet der kan opnås et payoff på 10, som er højere end 7. Vælger MS2 derimod at give statsstøtte, er den bedste strategi for MS1 dog stadig at give statsstøtte, da MS1 i så fald vil få et payoff på 3, som er højere end –2. Den bedste strategi for MS1 er derfor at give statsstøtte, uanset om MS2 vælger at give statsstøtte eller ej, hvilket betyder, at MS1 har en strengt dominerende strategi til at give statsstøtte. I dette spil antages det, at medlemsstaterne er identiske med identiske payoffs¹⁵⁶, hvorfor MS2 ligeledes har en strengt dominerende strategi til at tildele statsstøtte. Givet medlemsstaternes strategier, ender de i en Nash ligevægt, hvor begge medlemsstater får et payoff på 3 hver. En Nash ligevægt er et sæt af strategier, hvor ingen af medlemsstaterne kan

151 Buccirossi 2008, s. 638.

152 Tabellen er egen tilvirkning med inspiration fra det klassiske prisoner’s dilemma spil. De pay off der fremgår af tabellen er fiktive tal, som blot skal illustrere antagelserne og forudsætningerne for prisoner’s dilemma spillet.

153 MS 1 = medlemsstat 1.

154 MS 2 = medlemsstat 2.

155 Baird, Gertner & Picker 1994, s. 11, 21, 33-34, 312-313.

156 Se antagelserne i afsnit 2.3.1 ovenfor.

46 stilles bedre ved at vælge en anden strategi, givet den anden medlemsstats strategi. Dette betyder, at ingen af medlemsstaterne har incitament til at ændre strategi, da den valgte strategi er deres ‘best response’ til den andens strategi. Det interessante er dog her, at de ender i en ligevægt, hvor de samlet set stilles værre, end hvis de havde samarbejdet, hvilket kunne give dem et payoff på 7 hver. Der er derfor en konflikt mellem medlemsstaternes individuelle og fælles interesser, men hvor handlingerne ud fra de individuelle interesser fører til et resultat, som ikke er for det fælles bedste for medlemsstaterne som helhed.¹⁵⁷ Ovenstående Nash ligevægt er dog ikke en Pareto optimal tilstand¹⁵⁸, da medlemsstaterne har mulighed for at opnå et højere payoff og dermed stilles bedre ved at vælge ikke at tildele statsstøtte (7 ; 7). I tilstanden hvor begge medlemsstater ikke vælger at tildele statsstøtte, ender de dermed i tilstand, som er Pareto optimal. I tabellen ovenfor illustreres det ligeledes, at i de tilfælde, hvor medlemsstaterne vælger forskellige strategier, befinder de sig i Pareto optimale tilstande.

Det kan af ovenstående spil udledes, at hver medlemsstats strengt dominerende strategi er at tildele støtte, da dette er deres bedste strategi, uanset om de andre medlemsstater vælger at tildele støtte eller ej. I begge situationer vil den pågældende medlemsstat opnå et højere payoff ved at tildele støtte, hvilket vil give de støttemodtagende virksomheder en konkurrencemæssig fordel. Medlemsstaterne handler derfor udelukkende ud fra individuelle rationaler og interesser med henblik på at opnå en større andel af den internationale profit, hvilket øger risikoen for en statsstøttekrig.¹⁵⁹ Ovenstående danner baggrund for, at der ved tildelingen af statsstøtte opstår en prisoner’s dilemma problematik. Dette kan ligeledes understøttes af den femte ændring af de midlertidige rammebestemmelser, hvoraf det fremgår, at medlemsstaterne har gjort flittigt brug af støtteforanstaltningerne.¹⁶⁰

157 Baird, Gertner & Picker 1994, s. 11, 21, 33-34 og 312-313.

158 En Pareto optimal tilstand er karakteriseret som en tilstand, hvor andre kombinationer af strategier ikke vil kunne stille den ene bedre, uden at den anden stilles værre, jf. Baird, Gertner og Picker 1994, s. 311. Se også Eide

& Stavang 2018, s. 96-97.

159 Buccirossi 2008, s. 638.

160 Femte ændring af de midlertidige rammebestemmelser 2021, pkt. 7. Se også European Commission

“Coronavirus Outbreak - List of Member State Measures approved under Articles 107(2)b, 107(3)b and 107(3)c TFEU and under the State Aid Temporary Framework”, udstedt den 13. april 2021.

47 Ved den store tildeling af statsstøtte kan der være en vis risiko for, at de negative effekter forbundet med statsstøtte øges. Prisoner’s dilemma problematikken kan dermed være med til at forstærke disse negative effekter, herunder eksempelvis problematikken omkring Government Failures¹⁶¹. Denne problematik er navnlig ikke med til at sikre den totale velfærd, eftersom medlemsstaterne handler ud fra egne interesser, hvilket også afspejles i prisoner’s dilemma spillet ovenfor, idet det her fremgår, at medlemsstaterne ikke vil have incitament til at sikre det fælles bedste. Den massive tildeling af statsstøtte medvirker til en øget risiko for, at medlemsstaterne forfordeler nationale virksomheder. Ved forfordeling af nationale virksomheder øger dette risikoen for, at Moral Hazard problemet opstår, hvor medlemsstaten ikke kan se de støttmodtagende virksomheders indsats. Dette kan føre til, at medlemsstaterne ender med at tildele støtte til ineffektive virksomheder.¹⁶²

Omvendt kan det afvejes, hvorvidt de positive effekter ved statsstøttetildelingen bliver større set i lyset af prisoner’s dilemma-problematikken. En større mængde støtte vil kunne medføre en stigning i den støttemodtagende virksomheds marginale omkostninger, hvilket kan føre til at denne virksomhed får mulighed for at konkurrere mere effektivt. Dette er en fordel for konkurrencen, samt den totale velfærd. Ligeledes vil støtte til dækning af fast omkostninger, herunder lønomkostninger, bidrage til, at virksomheden hurtigere kan genoptage de økonomiske aktiviteter således, at den samlede økonomi hurtigere kommer sig efter krisen. Ved dækning af faste omkostninger er det vigtigt at holde for øje, at virksomhederne kan have incitament til ikke at tilpasse sig den nye situation og i stedet reducere de økonomiske aktiviteter for at opnå mere støtte.¹⁶³

De positive effekter kan dog kun gøres gældende, såfremt støtten er midlertidig. Dog kan det være svært at sørge for at støtten er midlertidig, såfremt denne gives uden tilbagebetalingspligt, og dermed blot som direkte tilskud. Dette er især svært ved dækning af de faste omkostninger under COVID-19, da udløbsdatoen kan virke mere uklar grundet krisens omstændigheder, hvorfor der ikke er en direkte grænse for, hvornår de faste omkostninger ikke længere kan

161 Se afsnit 2.2.1 ovenfor.

162 Se afsnit 2.2.5 ovenfor. Se ligeledes afsnit 2.1.2 ovenfor for definition af ineffektiv virksomhed.

163 Se afsnit 2.2.2, 2.2.3 og 2.2.5 ovenfor.

48 dækkes af staten. Modsætningsvist er der støtteformer, der i bedre grad kan være med til at sikre, at støtten tildeles midlertidigt. Dette har Kommissionen taget højde for ved at indføre en step-up mekanisme, såfremt statsstøtten tildeles i form af egenkapitalinvestering, da denne mekanisme sikrer et trinvist øget afkast.¹⁶⁴ Ligeledes sikrer denne mekanisme incitamentsstrukturer, der bevirker, at den støttemodtagende virksomhed vil have incitament til at købe staten ud.¹⁶⁵ Det er derfor en vigtig forudsætning, at støtten er midlertidig, såfremt de negative effekter skal opvejes af de positive effekter ved statsstøtte.

Omvendt kan der argumenteres for, at det afkast, som medlemsstaten kan opnå ved at tildele statsstøtte i form af egenkapitalinvestering, vil øge medlemsstaternes incitament til at tildele statsstøtte. Dette sikrer hermed, at medlemsstaterne går ind og støtter de nødlidende virksomheder, og derfor vurderes denne step-up mekanisme at være med til at øge medlemsstaternes incitament til at give statsstøtte, hvilket understøtter prisoner’s dilemma-problematikken.¹⁶⁶

Det kan på baggrund af ovenstående lægges til grund, at den ekstraordinære tildeling af statsstøtte under COVID-19 fører til en prisoner’s dilemma situation, hvilket kan starte et statsstøttekapløb mellem medlemsstaterne. Medlemsstaterne vælger at tildele statsstøtte for at sikre egne interesser og tænker dermed ikke på det fælles bedste, hvorfor der opstår tvivl omkring, hvorvidt den totale velfærd sikres gennem de midlertidige rammebestemmelser.