Aktuelle temaer fra det sociale områdeog specialundervisningsområdet

(1)

I gang

Aktuelle temaer fra det sociale område og specialundervisningsområdet

En rappor t fra

NoKS - Netvær k om ko n s e k v e n s e rne af

S t ru k t u r r e f o rmen på social- og sundhedsområdet Juni 2007

(2)

Udgivet af NoKs, juni 2007 Oplag: 700

ISBN: 978-87-89992-24-2 Rapporten kan rekvireres hos Socialpædagogerne

Brolæggerstræde 9, 1211 København K Tlf. 33962800

E-mail: sl@sl.dk

NoKS består af følgende organisationer De Samvirkende Invalideorganisationer, DSI Landsforeningen LEV

Landsforeningen SIND

FBU ForældreLANDSforeningen

Sammenslutningen af Nærudvalg i Danmark, SAND Landsforeningen af Kvindekrisecentre, LOKK BrugerForeningen for aktive stofbrugere Gadejuristen

Socialfaglig Branche ved

Dansk Socialrådgiverforening Socialpædagogerne

HK/Kommunal Danmarks Lærerforening Landsforeningen Ligeværd

(3)

Forord 4

Opsummerende afsnit 5

De kommunale redegørelser for 2008 på det sociale område 7

Hård kamp mod forringede tilbud til handicappede børn i Struer 11

Specialskoler for børn i ny struktur 15

Status og udsigter for økonomien på det sociale område efter kommunalreformen 22

Indholdsfortegnelse

(4)

Netværket om Konsekvensernes af Strukturreformen på Social- og Uddannelsesområdet (NoKS) blev dannet i september 2005 med det formål at følge strukturreformens betydning for grupper med behov for en særlig social støtte eller specialpædagogisk støtte i forbindelse med undervisning. NoKS består af i alt 13 organisationer, herunder brugerorganisationer, faglige organisationer og andre interesseorganisationer.

NoKS har til hensigt at viderebringe organisationernes viden og erfaringer i relation til strukturreformens udvikling. I juni 2006 udkom den første rapport fra netværket: ”På Vej. Kommunalreformens betydning for det særlige sociale område og specialundervisningsområdet”. Den anden rapport ”Undervejs. De første rammeaftaler på det sociale område og special- undervisningsområdet” udkom i december 2006.

I denne tredje rapport behandles forskellige aktuelle temaer og områder i forbindelse med den fortsatte implementering af strukturreformen på det sociale område og uddannelsesområdet.

Rapporten er blevet til ud fra diskussioner i netværket og er sammensat af en mindre redaktionsgruppe. Arbejdet med rapporten blev påbegyndt i februar 2007 og er afsluttet juni 2007.

Juni 2007.

Redaktionsgruppen på vegne af NoKS.

Forord

(5)

Strukturreformen trådte i kraft 1. januar 2007 og er som sådan implementeret. Det gør dog ikke behovet for at holde øje med og diskutere reformens konsekvenser mindre vigtig. Formålet med denne tredje rapport fra NoKS er således at levere input til den fortsatte debat om udviklingen i forbindelse med strukturreformen på det særlige sociale område og specialundervisnings- området.

Rapporten skal læses som en statusbeskrivelse i den proces, reformen har sat i gang på området for sociale opgaver og specialundervisningen. Som nedslagspunkter har vi valgt at trække en række konkrete områder og begivenheder frem. Sammen skal de give et billede af mulige tendenser i den udvikling, vi stadig ikke kender de fulde konsekvenser af.

Vi håber, at rapporten kan bidrage til en fortsat konstruktiv diskussion om udviklingens veje i den nye struktur.

Her følger en opsummering af rapportens afsnit og deres hovedkonklusioner.

Opfordring til inddragelse og dialog om de kommunale redegørelser

De kommunale redegørelser er baggrundsmateriale for rammeaftalerne i de fem regioner. Samtidig skal de som elementer i rammeaftaleprocessen være med til at skabe åbenhed og dialog omkring udviklingen på det sociale område.

Åben inddragelse og dialog omkring redegørelserne ser dog foreløbig ud til at mangle. Fordi redegørelserne er blevet til i sidste øjeblik og mange steder først færdig- gjort efter fristens udløb 1. maj, er det tvivlsomt, hvor mange steder handicapråd og brugerorganisationer over- hovedet er blevet inddraget. Dertil kommer, at flere af redegørelserne ikke er tilgængelige for personer med behov for talesyntese. At dømme efter referaterne fra den politiske behandling, har redegørelserne heller ikke på det politiske niveau givet anledning til større debat.

For så vidt angår redegørelsernes værdi som redskab til overvågning af udviklingen, betyder forskelle i de regionale indberetningsskemaer mellem regionerne og fra sidste år til i år, at sammenligning på tværs af regioner og inden for regionerne over tid praktisk talt er umulig.

Også her lader åbenheden altså vente på sig.

Af de skriftlige bemærkninger fremgår det imidlertid, at

omkring en tredjedel af kommunerne overvejer eller plan- lægger at oprette nye tilbud eller udvide eksisterende tilbud på et eller flere områder med henblik på i højere grad at dække egne borgeres behov. Tallet dækker over meget forskelligartede udsagn fra kommunerne, men peger ikke desto mindre i samme retning mod bestræ- belser på ”selvforsyning”. Det er derfor vigtigt at holde øje med, at en sådan udvikling ikke går ud over kvaliteten i de berørte borgeres tilbud. Kriteriet for tildeling af støtte må til hver en tid være borgerens behov og ikke kommunens pengekasse.

Struer-sagen

En sag fra Struer illustrerer med al tydelighed, hvordan en kommunes beslutning om at flytte brugere hjem til egne tilbud kan være en ubehagelig oplevelse for dem, som beslutningen gælder – i dette tilfælde handicappede børn og deres forældre. Sagen handler om, at Struer Kommune i juni 2006 besluttede sig for at trække handicappede børn hjem fra fritidstilbud i specialinstitutioner i nabokommunerne. Forældrene oplevede det som et meget betænkeligt tiltag og følte sig helt tilsidesat i beslutningsprocessen.

Forældrene tog imidlertid kampen op, og Statsforvalt- ningen for Midtjylland har nu givet dem ret et meget langt stykke ad vejen. Beslutningen – som altså nu stort set er trukket tilbage – efterlod dog det indtryk hos for- ældrene, at det dengang i juni 2006 ikke var kvaliteten, men udsigten til at kunne spare penge, der var den afgø- rende faktor for kommunen. Det er højst uheldigt, hvis økonomiske hensyn på den måde får lov til at overtrum- fe det faglige, når en kommune vælger at trække borgere hjem til egne tilbud. Derfor må man igen slå fast, at eventuelle selvforsyningsbestræbelser i kommunerne må og skal følges af en nøje overvågning af kvaliteten i tilbuddene.

Specialskoler efterlyser faglig sparring

Spørger man lederne af de tidligere amtslige specialskoler for børn om strukturreformens foreløbige konsekvenser, er der ikke grund til at frygte fremtiden. Lederne er blevet spurgt til eventuelle ændringer i forhold vedrøren- de elevgrundlaget, personalesammensætningen, økono- misk råderum og sparringsmuligheder.

Undersøgelsen viser overordnet ikke tegn på væsentlige ændringer. Denne stabilitet i grundlaget for specialskolerne er glædelig. Samtidig kan man sige, at stabiliteten

Opsummerende afsnit

(6)

netop afspejler det, kommunerne med hensigtserklærin- gerne har lovet hinanden. Derfor er det vigtigt også at være opmærksom på udviklingen efter 2008, når hen- sigtserklæringerne udløber.

På ét punkt peger undersøgelsen dog allerede på æn- dringer forårsaget af strukturreformen, idet halvdelen af skolelederne oplever, at muligheden for faglig sparring med driftsmyndigheden er blevet dårligere, efter at skolerne er overgået til kommunerne. På baggrund af dette resultat vil NoKS opfordre kommunerne til at arbejde for at forbedre mulighederne for faglig sparring med skolerne – og samtidig fortsat bakke op om sparring i netværk mellem skolerne.

Der er plads til serviceforbedringer i de kommunale budgetter for 2008

Når man ser på de økonomiske rammer for forbedringer i kommunerne, ser der ud til at være ressourcer at hente til det sociale område. Det vurderer Socialpædagogernes analysegruppe, som har produceret afsnittet “Status og udsigter for økonomien på det sociale område efter kommunalreformen”, der ser nærmere på økonomien på det

sociale område efter strukturreformen og efter indgåelse af aftalen mellem regeringen og KL om kommunernes økonomi for 2008.

Udgangspunktet for finansieringen af strukturreformen var, at kommunerne skulle kunne videreføre de tidligere amtslige opgaver på samme serviceniveau som tidligere.

Da udgiftsudviklingen i amterne på det tunge sociale område imidlertid var højere end forventet i 2006, tilfø- res kommunerne nu 850 mio. kr. ekstra i bloktilskud fra og med 2008. Samtidig modtager de allerede i 2007 ekstra 424 mio. kr. til formålet. Mellem KL og regeringen er der derfor enighed om, at grundlaget for videreførel- sen af samme serviceniveau er sikret.

Det samlede resultat af hele regnestykket, som gennem- gås i afsnittet, bliver, at der i budget 2008 er plads til forbedringer i forhold til budget 2007 på 1.140 mio. kr.

NoKS vil opfordre alle til at holde øje med, hvordan der bliver budgetteret på det særlige sociale område i de kommunale budgetter for 2008.

(7)

Opsummering

Som grundlag for den regionale rammeaftale har kommunerne i år for anden gang udformet redegørelser om deres forventede brug af pladser og deres udviklingsplaner på det sociale område.¹

Processen omkring redegørelserne er endnu ikke præget af den inddragelse og åbenhed, man kunne ønske. Den politiske debat omkring redegørelserne synes begræn- set, og tidspres har mange steder vanskeliggjort en konstruktiv inddragelse af handicaprådene.

Regionerne har udarbejdet hver deres indberetningsskemaer til kommunerne. Redegørelserne har et meget forskelligt omfang og detaljeringsniveau, ligesom der benyttes forskellige tilbudsopdelinger og opgørelsesmetoder.

Det betyder, at det desværre ikke er muligt at anvende redegørelserne til at få et samlet overblik over området.

Redegørelserne er også i år af varierende kvalitet, både hvad angår den talmæssige og den tekstmæssige del.

Det kan skyldes, at nogle kommuner ikke har prioriteret opgaven, men grunden kan også være, at mange kommuner endnu har et relativt begrænset overblik over området og derfor ikke kan angive præcise forventninger eller udviklingsplaner.

En gennemgang af redegørelserne og af den politiske behandling i forbindelse med disse viser, at omkring 30%

af kommunerne overvejer eller planlægger at oprette eller udvide eksisterende tilbud på et eller flere områder for i højere grad at dække egne borgeres behov. Dette tal dækker dog over store variationer i kommunernes planer. Et lille antal kommuner igangsætter derudover analyser eller kulegravninger, blandt andet for at afdæk- ke mulighederne for at oprette egne tilbud.

Indledning

Hvert år inden 1. maj skal kommunerne udarbejde en redegørelse om deres forventede forbrug, indholdsmæs- sige krav og udviklingsplaner på det sociale område og på det almene ældreboligområde. Det sker i medfør af

”Bekendtgørelse om rammeaftaler mv. på det sociale område og på det almene ældreboligområde” (Bekendt- gørelse nr. 36 af 23. januar 2006).

Redegørelserne skal afleveres til regionerne, hvor de

danner grundlag for de regionale rammeaftaler, som skal koordinere kommunernes efterspørgsel og det samlede udbud af eksisterende tilbud i regionen. Rammeaftalerne skal samtidig sikre åben dialog om udviklingen på det sociale område. Rammeaftalen omfatter kun kan-områ- det, det vil sige, at eksempelvis døgninstitutioner for børn og unge, som på grund af sociale eller adfærds- mæssige problemer har behov for at blive anbragt uden for hjemmet, ikke automatisk er med.

De første redegørelser blev udarbejdet sidste år i forbindelse med rammeaftalearbejdet for 2007. I år har kommunerne så for anden gang udarbejdet redegørelser. På baggrund af en analyse af hovedparten af de kommunale redegørelser gøres i denne artikel status over anden generation af de kommunale redegørelser.

Debat, inddragelse og offentlighed omkring redegørelserne

Redegørelsen er blevet behandlet politisk i de fleste kommuner. Mange steder er den politiske behandling dog først sket efter, at redegørelsen var afleveret til regionen, og redegørelserne er derfor indsendt med for- behold for politisk godkendelse. Flere kommuner skriver i redegørelserne, at tiden til at udforme og behandle redegørelserne har været knap, blandt andet fordi indbe- retningsskemaet i nogle regioner først lå klart sent.

Flere kommuner afleverede først deres redegørelse til regionen efter tidsfristens udløb. Alle kommuner har dog afleveret i løbet af maj, undtagen Frederiksberg, som sidste år mente, at kommunen ikke behøvede at indgå i rammeaftalen på samme måde som landets øvrige kommuner og dengang først afleverede en redegørelse i juli måned – en fremgangsmåde som kommunen ser ud til at fortsætte. Forsinkelserne er problematiske, da der er en stram tidsplan for at få rammeaftalerne på plads inden 15. oktober.

Referaterne fra den politiske behandling tyder ikke på de store politiske diskussioner omkring redegørelserne. I mange tilfælde beskriver sagsfremstillingen blot, hvad der generelt forstås ved redegørelser og rammeaftaler, mens overvejelser, planer og udviklingsperspektiver kun findes i selve redegørelsen. De fleste steder er forvalt- ningens indstilling om at godkende redegørelsen taget til efterretning uden bemærkninger.

De kommunale redegørelser for 2008 på det sociale område

1 Afsnittet bygger på en analyse foretaget af Socialpædagogernes Landsforbund. Hele analysen kan læses på www.sl.dk Af tidsmæssige grunde er tilbud efter lov om almene boliger m.v. samt specialundervisning ikke inddraget i analysen.

(8)

Af bekendtgørelsen omkring rammeaftalerne fremgår, at det forudsættes, at handicapråd og relevante brugerorganisationer inddrages i forbindelse med kommunalbesty- relsens udarbejdelse af redegørelsen. Det er dog tvivlsomt, hvor mange steder dette reelt er sket, idet betin- gelsen for en konstruktiv inddragelse må være, at der er tilstrækkelig tid til, at handicapråd og andre organisationer får mulighed for at arbejde med redegørelsen, inden den afleveres til regionen. Dertil kommer, at flere af redegørelserne ikke er tilgængelige for personer med behov for talesyntese. Det vil sige personer, der er blin- de, svagsynede og ordblinde. De anvendte skabeloner for redegørelsen kan ikke læses af talesyntesen. Konse- kvensen er, at redegørelsen ikke er tilgængelig for alle.

Det vanskeliggør inddragelse af handicapråd og relevante brugerorganisationer.

Redegørelserne er omfattet af offentlighedsloven og skal derfor udleveres efter anmodning. Det har dog ikke været uproblematisk at få redegørelserne udleveret ved henvendelse til regionerne, og et par steder var det såle- des nødvendigt at hentyde til offentlighedsloven. Dette ligger langt fra den åbenhed og inddragelse, som Social- minister Eva Kjer Hansen lagde op til i en kronik i Man- dat for knap to år siden. Her hed det:

”Kommunalbestyrelsernes redegørelser skal offentliggøres og sendes til handicaprådet. Det betyder, at der allerede i de indledende faser vil være åbenhed omkring, hvordan rammeaftalen bliver til.” (Mandat 26/10 2005).

Regionale forskelle på redegørelserne

Regionerne har – med udgangspunkt i bekendtgørelsens bestemmelser om indholdet i redegørelserne – hver især udformet skabeloner, som kommunerne skal benytte til at indberette deres efterspørgsel efter sociale tilbud.

Indberetningsskemaerne er en videreudvikling af de skemaer, der blev brugt sidste år.

Resultatet er fem meget forskellige modeller for kommunale redegørelser. Redegørelserne varierer både i forhold til omfang og detaljeringsniveau, ligesom der benyttes forskellige opgørelsesmetoder. Her skitseres nogle af forskellene:

• Nogle regioner har valgt en meget detaljeret tilbudsop- deling og målgruppeinddeling. Det er især tilfældet i Region Hovedstaden, men også Region Sjællands redegørelser er relativt omfattende. Andre regioner har lagt forskellige tilbudstyper sammen og har derfor

efterspurgt langt færre tal. For eksempel har Region Nordjylland kun bedt kommunerne indberette ét samlet tal for handicappede børn og unge, der både dæk- ker over dagog døgntilbud og over alle typer handicap. Det gør naturligvis redegørelserne overskuelige, men giver ikke et særligt detaljeret overblik over kommunernes planer, ligesom det må gøre det vanskeligt at bruge redegørelserne som et planlægningsværktøj.

• I Region Nordjylland, Region Hovedstaden og Region S y d d a n m a rk har ko m m u n e rne for hver enkelt målgru p- pe også skullet opgive deres efterspørgsel eller ændringer i efterspørgsel efter pladser uden for regionen. Dette giver den enkelte region mulighed for at inddrage ikke bare egne ko m m u n e rs efters p ø r g s e l , men også (ændringer i) efterspørgslen fra andre ko m- muner i planlægningen. Det er imidlertid som nævnt kun tre af regionern e , der efterspørger disse oplysnin- g e r, og derved er det ikke muligt at få et fuldt overblik.

• Regionerne har også benyttet forskellige opgørelses- metoder. I Region Hovedstaden, Syddanmark og Midtjylland har kommunerne skullet tage udgangspunkt i et betalingskommuneperspektiv i deres opgø- relse af efterspørgslen, mens udgangspunktet i Region Sjælland og Nordjylland har været et handle- kommuneperspektiv.

• Region Hovedstaden og Region Sjælland har udover efterspørgsel bedt kommunerne redegøre for antallet af pladser, der udbydes på de enkelte områder. I Region Nordjylland og Syddanmark skal kommunerne angive, hvis de har tænkt sig at ændre på eksisterende tilbud, mens kommunerne i Midtjylland ikke direkte spørges om ændringer i eksisterende tilbud.

Der er således store forskelle både på redegørelsernes overskuelighed og på hvor mange informationer, der kan hentes i dem. Umiddelbart er det bemærkelsesværdigt, hvor forskellige oplysninger regionerne oplever som nød- vendige for at koordinere udbud og efterspørgslen i regionen. Forskellene mellem de regionale indberetningsskemaer betyder, at det ikke er muligt at sammenligne redegørelserne på tværs af regionerne, for eksempel med henblik på at opgøre en samlet efterspørgsel for en bestemt målgruppe. Når man nu alligevel skal foretage indberetninger, kunne man godt forestille sig et samarbejde om udformning af indberetningsskemaerne, så det var muligt at få et samlet overblik på forskellige områder.

(9)

Sammenlignet med sidste år har regionerne foretaget en del ændringer i tilbuds- eller målgruppeinddelingen, og der er i nogle tilfælde sket ændringer i opgørelsesmeto- derne. Der er ingen entydig tendens i retning af mere simple eller mere detaljerede redegørelser. I Region Hovedstaden og Sjælland er redegørelserne samlet set blevet mere omfattende. Dog opdeles efterspørgslen i Region Sjælland, ligesom i Region Nordjylland, ikke længere på de enkelte tilbud, men til gengæld er der blevet flere tekstfelter. Syddanmark og Midtjylland har fastholdt nogenlunde samme detaljeringsniveau.

Ændringerne i indberetningsskemaerne betyder, at det kun på enkelte områder i enkelte regioner er muligt at sammenligne tallene fra sidste års redegørelser med de nye tal. Man må forvente, at dette problem mindskes, hvis regionerne fastholder de samme skabeloner til næste år. Der kunne med fordel være stillet nogle mere specifikke krav til redegørelserne i bekendtgørelsen, for eksempel om at servicelovens paragraffer skulle bruges som udgangspunkt. Ulempen ved at stille krav til udform- ningen på nuværende tidspunkt ville imidlertid være, at det så igen til næste år ville blive umuligt at sammenligne redegørelserne med dette års redegørelser.

Det vil dog være en fordel, hvis indberetningsskemaerne for alle målgrupper indeholder felter, der angiver det indmeldte tal fra sidste års redegørelse samt det faktiske forbrug i det foregående år. Dette er allerede tilfældet i nogle af regionerne. Begge dele ville give et bedre overblik over udviklingen i den enkelte kommune og i regionen som helhed og derved lette opgaven for såvel de lokale handicapråd som de regionale udviklingsråd, der har fået til opgave at overvåge udviklingen blandt andet ved hjælp af også disse redegørelser.

Redegørelsernes kvalitet

Redegørelserne har en noget svingende kvalitet, både hvad angår den talmæssige og den tekstmæssige del.

Region Midtjylland vurderede efter modtagelsen af rede- gørelserne, at der var så mange fejl i talmaterialet, at redegørelserne måtte retur til kommunerne.

Kommunerne fik derfor frist til at indberette de rigtige tal frem til 29. maj. I starten af juni var der imidlertid stadig uklarheder i talmaterialet, og de korrekte redegørelser vil først være tilgængelige medio juni. Region Midtjylland

har dog offentliggjort en oversigt over bemærkningerne fra redegørelserne.

I de øvrige redegørelser er der også en del huller og fejl i den talmæssige del af redegørelserne. Det drejer sig for eksempel om manglende opgivelse af forventet forbrug på visse områder, sammenblanding af helårspladser og antal personer mv. Nogle fejl vil være vanskelige at gen- nemskue, hvis man ikke har et indgående kendskab til kommunens forhold. Mange kommuner angiver selv, at tallene er behæftet med usikkerhed, og at de endnu mangler overblik over området. For eksempel forklarer Furesø Kommune:

"På de nye opgaveområder er det endnu vanskeligt at vurdere det fremtidige behov, da kommunen endnu er i gang med at få et overblik over det faktuelle forbrug af ydelser og tilbud."(Furesø Kommunes redegørelse) Særligt i Region Hovedstaden, som har de mest omfattende indberetningsskemaer, er der mange uklarheder.

Region Hovedstaden oplyser, at de i maj-juni er i gang med en besøgsrunde i kommunerne, hvor det klarlæg- ges, hvad der ligger bag de indmeldte tal.

I de fleste kommuner er det forventede forbrug for de kommende år en direkte fremskrivning af forbruget for 2006. Det er måske en konsekvens af, at kommunerne i denne overgangsperiode endnu ikke har fået et særligt godt overblik, og at det hidtidige forbrug derfor er det bedste bud på det fremtidige forbrug. De fleste kommuner angiver også det samme tal for det forventede forbrug alle de fire år, der skal med i redegørelserne.

Uanset hvor godt et overblik, kommunerne med tiden for- mår at skabe, vil det imidlertid nok være svært at forestille sig, at kommunerne vil kunne forudsige deres præ- cise forbrug fire år frem i tiden.

Særligt på områder som krisecentre, botilbud for hjemlø- se og behandlingstilbud til stofmisbrugere, hvor borgerne visiterer sig selv, eller hvor der er behandlingsgaranti, og på sikrede institutioner til børn og unge, er det vanskeligt for kommunerne at angive præcise forventninger.

Syddanmark og Nordjylland har taget konsekvensen og ændret skabelonen siden sidste år, således at kommunerne i de nye redegørelser ikke længere skal angive et præcist tal, men blot angive om de forventer ændringer i forbruget.

(10)

I alle indberetningsskemaerne findes tekstfelter, hvor kommunerne for hver enkelt målgruppe eller samlet blandt andet skal oplyse om forebyggende foranstaltnin- ger i kommunen og om opgaver, som kommunen selv løser eller planlægger at løse, og hvor eventuelle væsentlige afvigelser i forventet forbrug i forhold til fore- gående år skal begrundes. Med usikkerhederne i den tal- mæssige del af redegørelserne in mente giver det måske god mening at lægge vægt på denne kvalitative del af redegørelserne. Det har i år været intentionen i Region Midtjylland, som forklarer, at det er ”kommuner - nes beskrivelser af ønsker og udviklingsbehov, der for alvor har betydning og kan bidrage til at skabe synlighed om fælles opmærksomhedspunkter på det sociale områ - de”(Region Midtjyllands vejledning til de kommunale redegørelser).

Nogle kommuner har gjort rigtigt meget ud af denne del af redegørelserne og har derved givet et godt indblik i overvejelser og udviklingsplaner i kommunen. I en del redegørelser er der dog meget få eller ingen bemærknin- ger, hvilket enten kan skyldes, at kommunerne er gået let hen over den tekstmæssige del, eller at der ikke er relevante ændringer eller planer at beskrive. Det sidste kan igen hænge sammen med, at kommunerne endnu har begrænset overblik over området, samt at kommunerne stadig har travlt med at komme på plads efter strukturreformens omvæltninger.

Tendenser i redegørelserne

Ændringer i indberetningsskemaerne betyder som nævnt, at man stort set ikke kan sætte tal på udviklingen i den forventede efterspørgsel på tværs af de to år, hvor der er udarbejdet redegørelser.

Til gengæld rummer den tekstmæssige del af redegørel- serne samt sagsfremstillingerne i forbindelse med den politiske behandling af redegørelserne i de enkelte kommuner en del overvejelser om, hvordan kommunerne forventer at dække deres behov i fremtiden.

Omkring 30% af kommunerne overvejer eller planlægger at oprette nye tilbud eller udvide eksisterende tilbud på et eller flere områder med henblik på i højere grad at dække egne borgeres behov. Dette tal dækker dog over en meget stor variation i kommunernes udsagn. Nogle, især større kommuner, udtrykker generelle hensigter om på sigt at blive mere selvforsynende. Det gør sig for

eksempel gældende i Randers Kommune, hvor

"…forvaltningen arbejder ud fra en strategi om, at Randers Kommune efter kommunesammenlægningen har kapacitet til på sigt selv at drive en række af forskellige tilbud til personer med handicap, med mindre faglige hen - syn taler for andet." (Referat fra møde i Socialudvalget 18. april 2007).

Andre kommuner har planer eller overvejelser om udvidelse eller etablering af egne tilbud på helt konkrete, af- grænsede områder. Her er den hyppigste begrundelse, at kommunen ønsker at give borgerne et tilbud i nærmiljø- et, som det for eksempel er tilfældet, når Hjørring Kom- mune overvejer at oprette egne tilbud til sindslidende:

"Kommunen har konstateret, at flere og flere brugere ønsker at benytte lokale tilbud – eller ønsker tilbud så nær familie og sociale netværk som muligt, hvorfor kom - munen overvejer/påtænker at tilbyde lokale indsatser, hvor det skønnes hensigtsmæssigt og muligt – bl.a. ved ændring/udvidelse af målgrupperne for de nuværende til - bud." (Hjørring Kommunes redegørelse s. 11).

På stofmisbrugsområdet angiver Herning Kommune, at:

"Siden 1. januar 2007 er der oplevet et markant fald i andre kommuners efterspørgsel på de tidligere amtslige tilbud til misbrugere i Herning Kommune grundet opbyg - ning af nye misbrugstilbud i egne kommuner. Denne ud - viklingstendens medfører en kapacitetsomlægning og evt.

en kapacitetstilpasning af Herning Kommunes misbrugstil - bud, således at der ikke fremover på kort sigt kan stilles den hidtidige kapacitet til rådighed for andre kommuners borgere".

Et lille antal kommuner igangsætter analyser, kulegravninger eller udarbejdelse af idéoplæg. I nogle tilfælde er formålet at afdække mulighederne for oprettelse af egne tilbud, mens hensigten i andre tilfælde er uklar.

Ifølge redegørelserne planlægger kun få kommuner at indgå tværkommunale samarbejder. Det skal her understreges, at der er flere overvejelser om samarbejder blandt kommunerne, som imidlertid ikke fremgår af til- kendegivelser i de kommunale redegørelser. I de aktuelle redegørelser oplyser kommuner i Region Midtjylland om, at man lægger op til samarbejde med nabokommunerne på forskellige områder.

(11)

I juni 2006 besluttede Struer Kommune i al hast at trække handicappede børn hjem fra fritidstilbud i specialinstitutioner i nabokommunerne. Forældrene oplevede det som et meget betænkeligt tiltag og følte sig fuld- stændig tilsidesat i beslutningsprocessen. De tog kampen op, og nu har Statsforvaltningen for Midtjylland givet dem ret et meget langt stykke ad vejen.

Tykke ringbind fyldt til bristepunktet med breve, referater og notater. Det er de meget konkrete udtryk for det store engagement, som Kristian Dalsgaard og andre forældre- par har lagt i kampen mod en beslutning, som politikerne i Kulturudvalget i Struer Kommune traf i juni 2006.

12 måneder er gået, og antallet af lange aftener og weekender, der er brugt på at samle og formulere argumenter fortaber sig efterhånden i det uvisse.

Det, forældrene har til fælles, er, at de har børn med en form for udviklingsforstyrrelse eller særlige behov. John Børstings dreng Martin er 7 år og har en diagnose inden for autismeområdet, Kristian Dalsgaards Anders er 13 og lider af en svær form for epilepsi. Børnene har kom- munikative problemer og har svært ved at fungere socialt sammen med andre børn uden særlig støtte.

De to drenges behov er vidt forskellige – også på grund af deres alder – men begge har brug for struktur i deres hverdag og for støtte og udfordringer, der svarer til deres alderstrin og udvikling. At overbeskytte dem eller at iso- lere dem vil uvægerligt betyde, at de udviklingsmæssigt går i stå.

En anden ting, forældrene har til fælles, er, at de fik en ubehagelig overraskelse i juni måned 2006. Da måtte de se i øjnene, at de forventninger, de havde, om at deres drenge skulle have gavn af et særligt pædagogisk tilbud i nabokommunen, pludselig så ud til at skulle lide skibbrud.

Følelsesmæssig striptease

På baggrund af en omhyggelig pædagogisk vurdering havde John og hans kone en aftale med Struer Kom- mune om, at Martin efter sommerferien 2006 skulle begynde i en skolefritidsordning på en amtskommunal specialskole i Lemvig.

– Jeg hørte pludselig rygter om, at beslutningen var omstødt, forklarer han. – Jeg gik straks til kommunen og

fik at vide, at Martin i stedet skulle i et nyt tilbud, som S t ruer Kommune havde planer om at etablere. Vi fik førs t b e s keden på skrift den 23. juni uden nogen nærm e r e b e g rundelse og uden information om det nye tilbud.

Kristian Dalsgaards Anders gik allerede i en skolefritidsordning i tilknytning til Nr. Nissum Skole i Lemvig Kom- mune. I foråret 2006 var han imidlertid blevet visiteret til fritidstilbudet Kvisten for større børn i Lemvig.

I marts 2006 havde den berørte forvaltning i Struer Ko m- mune i øvrigt ko n k l u d e r e t , at der ikke var grundlag for at etablere et alternativt fritidstilbud til de større børn med vidtgående handicap inden for kommunens grænser.

– Alligevel fik vi i juni måned besked om, at Anders skulle begynde på en ny institution her i Struer umiddelbart efter sommerferien. Vi troede i første omgang, at det var en beslutning, der udelukkende handlede om vores dreng, forklarer Kristian Dalsgaard. – Vi var også til et møde med Kulturudvalget, hvor vi argumenterede for, at det ville være en stor fejl at flytte Anders. Min kone og jeg forklarede politikerne alt om hans særlige situation.

Faktisk følte vi det som følelsesmæssig striptease, og oven i købet var det helt malplaceret. Det var jo slet ikke vores dreng, det handlede om. Bagefter fandt vi nemlig ud af, at der var tale om en generel beslutning truffet samme dag om at trække de handicappede børn hjem til det nye tilbud i Struer.

Brug for kvalitet

Det skete på trods af, at Kulturudvalget ganske kort tid forinden havde spurgt forvaltningen, om der var tale om gode tilbud, og om prissætningen var forsvarlig.

Forvaltningen svarede bekræftende på begge spørgsmål.

– Det er jo ikke opbevaring, de har brug for, siger Kristian Dalsgaaard. – De store børn har for eksempel brug for et socialt fællesskab med jævnaldrende og udfordringer, der gør, at de får så god en personlig udvikling som muligt. Det vil Anders kunne få i Kvisten i Lemvig. Her kan han være sammen med andre unge, og pædagoger- ne har stor erfaring og viden netop med hensyn til børn som ham. De udfordrer børnene på en positiv måde, tager dem med på ture og i det hele taget ud blandt andre. De har for eksempel særlige weekend-arrange- menter, ikke for at aflaste os som forældre, men for at give børnene oplevelser og udfordringer, som kan udvikle

Hård kamp mod forringede tilbud til handicappede børn i Struer

(12)

dem. Det er den slags ting, vi slet ikke har følt, at politikerne i Struer Byråd har villet forholde sig til.

– Vi fik at vide, at der skulle ansættes specialuddannet personale til det nye tilbud, husker Kristian Dalsgaard.

– Men da vi bad om en præsentation viste det sig, at der var ansat to, den ene var helt nyuddannet og havde ingen erfaring med de handicapgrupper, der er tale om.

Den anden var ikke engang færdiguddannet pædagog.

I en af de første samtaler mellem et forældrepar og kul- turudvalgsformanden, sagde sidstnævnte lige ud, at der ikke mere var basis for et Rolls Royce-tilbud, som det eksisterende i Lemvig. Han lagde med andre ord ikke skjul på, at beslutningen skyldtes økonomiske hensyn.

Struer Kommune mente ganske enkelt at kunne gøre det billigere, selv om man ikke havde gjort sig nærmere overvejelser om, hvordan det skulle ske. For eksempel forelå der hverken et budget eller en godkendt bevilling på sagen.

Senere, da sagen for alvor begyndte at rulle, blev politikerne klar over, at de økonomiske argumenter ikke var dem, der skulle føres i marken. Nu benægtede de, at det havde noget med økonomi at gøre og talte i stedet om nærhed, om det at børnene kunne blive tæt på deres eget hjem.

– Det kan vi ikke bruge til noget som helst, siger John Børsting. – Vores børn har ikke de samme fordele af at få et tilbud inden for kommunegrænsen, fordi de har deres netværk blandt de børn, der er på skolen, i skolefritidsordningen og i fritidstilbudet. Oven i købet er det jo sådan, at de fortsat skal gå på skolen i nabokommunen.

Der bliver altså tale om, at de hver dag skal flyttes fra skolen til fritidstilbudet. Det er i sig selv meget uheldigt.

Hastværk om beslutning

– Det er også bemærkelsesværdigt, at det hele skulle gå så stærkt, siger Kristian Dalsgaard. - Så vidt vi kunne se, var der en klar sammenhæng med nogle budgetbe- sparelser, politikerne gerne ville sætte i værk så hurtigt som muligt, og inden strukturreformen formelt trådte i kraft.

Samtidig mente forældrene ikke, at Struer Kommunes forventninger om, at der ville være en målgruppe på cirka 30 børn til den nye institution, var realistiske. I følge kommunen handlede det om børn, der skulle flyttes fra andre tilbud både i Struer, Herning og Lemvig.

Forældrene så selv nærmere på, hvor mange børn der reelt var tale om. De konkluderede, at en del af de børn, kommunen kalkulerede med, slet ikke vil være en del af målgruppen for den nye institution. Samtidig gjorde for- ældrene opmærksom på, at gruppen af handicappede børn så langt fra er en homogen gruppe. De er forskellige såvel med hensyn til alder som handicap, og foræl- drene vurderede, at det ville være svært for Struer Kommune at skabe et tilbud, som kunne imødekomme de enkelte børns behov. Hvis tilbudet skulle være målret- tet, skulle børnene være i så små grupper, at det hverken ville være forsvarligt fagligt eller økonomisk.

Et vigtigt kritikpunkt fra forældrenes – og en enkelt byrådspolitikers – side i første fase af sagsforløbet var, at Kulturudvalget havde truffet beslutningen for lukkede døre uden om Handicaprådet og uden at involvere foræl- drene. Udvalgsformanden begrundede fremgangsmåden med, at der var tale om personsager.

Forældrene protesterede, og modstanden blev absolut ikke mindre, da de fik den første præsentation af det tilbud, som Struer ville stable på benene i løbet af en måned. Den imødegik på ingen måde forældrenes bekymringer med hensyn til den faglige kvalitet.

Forældrene involverede den kommunale tilsynsmyndighed, dengang Statsamtet, nu Statsforvaltningen for Midtjylland, og af dens første og umiddelbare reaktion til kommunen fremgik det, at sagsbehandlingen led af forskellige fejl og mangler. Hvis der var tale om personsager og om individuelle afgørelser, skulle forældrene have været hørt, beslutningerne skulle have været begrundet, ligesom forældrene burde have været informeret om deres mulighed for at klage.

I dette tilfælde var der tale om en beslutning af generel karakter, og så burde Handicaprådet også have været hørt i sagen.

På det grundlag gik kommunen i gang med at rette op på manglerne ved sagsbehandlingen, men for det store flertal af forældre skabte det ingen reel ændring af deres sag. Kommunen fastholdt sin beslutning om at satse på en ny kommunal institution. Det blev senest stadfæstet i byrådet i slutningen af august 2006 på trods af to breve til alle byrådsmedlemmer, hvor foræl- drene omhyggeligt gjorde rede for deres synspunkter.

Forinden havde der været flere henvendelser til den kommunale tilsynsmyndighed, møder med borgmesteren og

(13)

udvalgsformanden, avisomtale mv.

For John Børsting fik den megen uro om sagen dog en uventet positiv konsekvens. Struer Kommune gav overra- skende John og hans kone frit valg mellem skolefritidsordningen ved specialskolen i Nr. Nissum eller det nye tilbud i Struer. De valgte tilbudet på skolen. Årsagen var, at en ændring af beslutningen om, hvor Martin skulle gå i fritidsordning, ville være lig med en tilbagekaldelse af en begunstigende forvaltningsakt med særlige krav til sagsbehandlingen. Og det var krav, som kommunen ikke havde overholdt.

Ved en henvendelse til Undervisningsministeriet fandt John Børsting i øvrigt senere ud af, at Folkeskolelovens

§ 36 giver forældrene ret til at lade deres barn bruge skolefritidsordningen ved den skole, hvor barnet går.

Statsforvaltningens afgørelse

Fortolkningen af lovgivningen blev efter byrådsmødet i august lagt i hænderne på Statsamtet og dermed den kommunale tilsynsmyndighed. Efter forældrenes opfattel- se var der ganske vist ikke så meget at være i tvivl om med hensyn til fortolkningen af Folkeskolelovens § 36, og de fik medhold i dette synspunkt gennem en henvendelse til Undervisningsministeriet. Forvirringen blev imidlertid ikke mindre af, at samme ministerium ved en tidligere lejlighed tilsyneladende havde givet en anden besked til Struer Kommune.

– Der er ingen tvivl om den rigtige fortolkning, men kommunen blev ved med at holde sig til den fejlagtige besked, de tidligere havde fået, forklarer John Børsting.

– Samtidig afviste kommunen at gøre yderligere, før tilsy- net havde talt, og så blev børnenes behov reelt sat på stand by i et år.

Statsamtets opgaver er siden overført til Statsforvalt- ningen for Midtjylland, og her lå sagen i knap 11 måne- der fra den første klage blev afleveret, til der forelå en afgørelse i begyndelsen af juni 2007.

Her fastslår Statsforvaltningen for det første, at foræl- drene har ret til at vælge skolefritidsordningen ved den skole, som barnet benytter. Forældre til børn, der er visiteret til specialskolen i Lemvig, kan altså frit vælge skolefritidsordningen ved samme skole og fravælge et even- tuelt alternativt tilbud i Struer Kommune.

Med hensyn til de større børn, som ønsker at modtage et klubtilbud, har Struer Kommune ret til på visse betingelser at visitere til et fritidstilbud i kommunens eget regi. Hvis barnet tidligere er visiteret til et tilbud uden for kommunen, skal der imidlertid altid ske en individuel sagsbehandling, forældrene skal høres, og de skal have mulighed for at indgive klage over afgørelsen.

– Det betyder, at man ikke uden en individuel og saglig behandling kan tilbagekalde allerede meddelte tilbud, og det har betydning for de børn, som allerede er på Kvisten i dag, vurderer Kristian Dalsgaard. – For os, som har et barn, som i maj 2006 er visiteret af Struer Kommune til at få plads på Kvisten i Lemvig, må det være svært efterfølgende for Struer Kommune at nå frem til et andet resultat.

– Afgørelsen fra statsamtet beviser, at lovgivningen også gælder for handicappede, og at man ikke blot kan koste rundt med dem, fordi de er specielle og i visiterede ord- ninger, fastslår John Børsting. – Men der er stadig huller i lovgivningen, hvis et handicappet barn skal have helt samme rettigheder som andre til at vælge mellem flere forskellige tilbud. Hvis man ønsker at gøre brug af frit- valgsordningen er det jo ikke blot et spørgsmål om to kilometers ekstra kørsel. Det bliver nemt en uoverkom- melig post, hvis forældrene selv skal betale kørsel til det nærmeste alternative tilbud, som sagtens kan ligge 50 km væk.

Har ventet og ventet

Mens sagen har stået på, har Struer Kommune ikke visiteret børn til tilbudene i nabokommunerne, og for en del børn har det haft den uheldige konsekvens, at de stadig er i institutioner, hvor de ikke hører hjemme. Lene Rysgaards Maria på 12 år går for eksempel stadig i en skolefritidsordning med børn, der er en del yngre end hende.

– Medarbejdere i PPR og andre fagpersoner har vurderet, at det bedste sted for hende var Kvisten i Lemvig, for- tæller Lene Rysgaard. – Pludselig fik vi imidlertid at vide, at sagen var stillet i bero. Det var vist i september 2006. Det skete på trods af, at vi boede i Thyholm Kommune, og at vi derfor faktisk ikke var omfattet af Struer Kommunes beslutning om at starte ny institution.

De to kommuner skulle imidlertid sammenlægges ved årsskiftet, og mon ikke Thyholm Kommunes tilbagehol-

(14)

denhed havde noget med det at gøre? Vi har accepteret det, fordi vi hele tiden har håbet, at sagen snart ville blive afgjort, men tiden er gået, og Maria har slet ikke de optimale udviklingsbetingelser, hvor hun er nu, og det er heller ikke nemt for hende at få et socialt netværk.

– Det har været hårdt for os alle, og en del af læren af det her er, at det kræver stædighed og vedholdenhed, siger John Børsting. – Vi er nogle stykker, der har brugt rigtig meget tid på det, og som har søgt hjælp overalt, hvor vi kunne få det. Få politikere har støttet os, og vi har først og fremmest fået uvurderlig hjælp fra De Sam- virkende Invalideorganisationer. Havde det ikke været sådan, så havde kommunen bare gennemtrumfet sin afgørelse.

Frustrerende forløb

– Det har været meget frustrerende, supplerer Kristian Dalsgaard. – Vi har ikke fået de oplysninger og svar, vi har krav på. Embedsfolkene i forvaltningen har virket, som om de har haft mundkurv på. Civilcourage har haft trange kår. Når kommunen endelig svarer os eller tilsyns- myndigheden, så forholder de sig ikke til fakta på en måde, som man kan forvente af en offentlig forvaltning.

Over for offentligheden føler jeg, at de prøver at give et billede af, at forældrene bare er nogle kværulanter, der er umulige at stille tilfredse. De ved jo, at vi ikke er nogen trussel rent politisk.

– Man skal i hvert fald ikke tro, at kommunalpolitikerne og forvaltningerne altid har argumenterne og retten på deres side, fortsætter John Børsting. – Det er vigtigt at forholde sig kritisk til, hvad de siger. Som vi har oplevet det, har der været mange skjulte dagsordener. Man kan desværre ikke altid stole på det, de siger og gør. Nogle gange er det måske, fordi de ikke ved bedre. Andre gange gør de, hvad de kan for at dække sig ind, eller fordi de ikke må fortælle sandheden.

– Det er i hvert fald ikke rart at tænke på, hvor mange forældre der kan blive trynet af systemet, hvis de ikke har overskud til at gå imod en beslutning fra kommunen.

– Hvad der næsten er endnu værre er, at vores retssik- kerhed som borgere over for den kommunale myndighed virker meget begrænset, vurderer Kristian Dalsgaard.

– Det virker ikke, som om Statsforvaltningen har den for- nødne magt eller ressourcer til at behandle en sag som denne. Kommunen fik held til at trække sagen, svare sent, svare ufuldstændigt eller i nogle tilfælde direkte forkert, og Statsforvaltningen har været meget længe om at komme til en konklusion.

– Men nu har vi endelig fået en afgørelse, og vi har en forhåbning om, at kommunen retter sig efter Statsfor- valtningens afgørelser og anbefalinger, og at vores børn omsider får de tilbud, som de har brug for og bedst af.

Artiklen er skrevet af Kim Jørstad fra kommunikationsfirmaet Arkitekst på baggrund af samtale med forældre til børn, der var berørt af kommunens beslutning.

(15)

Specialundervisning for børn dækker over flere forskellige former for tilbud, tilrettelagt i forskellige grader af sammenhæng med folkeskolens almindelige undervisning. Tilbuddene spænder fra individuel støtte i den almindelige folkeskoleklasse, over tilbud om hel eller del- vis undervisning i specialklasser på skolen og til undervisning på specialskoler. Specialundervisning er derfor et vidt begreb.

Udgangspunktet må være, at et barn med et særligt behov får det tilbud, som barnet har glæde af og får udbytte af. Det skal altså være barnets behov, der er i centrum, når det skal vurderes, hvilken form for specialundervisning, der skal vælges. I den forbindelse er der børn, der har brug for et specialskoletilbud. Hvornår det er nødvendigt, skal som nævnt til enhver tid afhænge af behovet hos det enkelte barn. Hvorvidt det er muligt at give et barn dette tilbud, afhænger i høj grad af, om de forskellige specialskoler kan bevare deres grundlag.²

Specialundervisning for børn i en ny struktur Specialundervisningen for børn var indtil 1. januar 2007 organiseret på den måde, at kommunerne havde det driftsmæssige ansvar for den almene specialundervisning efter folkeskolelovens § 20.1, og amterne stod for den vidtgående specialundervisning efter § 20.2. Den kommunale specialundervisning havde en stor variation og var kendetegnet ved, at den kunne finansieres for et beløb på under ca. 180.000 kr. pr barn årligt. Den amtslige specialundervisning foregik på specialskoler drevet af amtet eller i amtslige specialklasser beliggende på de lokale kommunale folkeskoler. Desuden kunne amtet i visse tilfælde finansiere udgifter til hjælpemidler eller undervisning af enkeltintegrerede elever i den almindelige folkeskoleklasse. Der var altså en økonomisk ikke en pædagogisk begrundelse for, i hvilket regi ansvaret lå.

Med strukturreformen overtager kommunerne finansie- ringsansvaret på hele specialundervisningsområdet samt driftsansvaret på størstedelen af området, kun med und- tagelse af landets seks ”mest specialiserede specialundervisningstilbud”, som regionerne nu driver.

Specialundervisningsområdet var en del af det såkaldte

skal-område – dvs. et område, som kommunerne skulle overtage i modsætning til kan-området, hvor kommunerne kunne vælge at overtage de forskellige tilbud.

Efter 1. januar 2007 er de specialklasser og specialskoler, som amterne førhen drev, derfor at finde under nye, kommunale, driftsmyndigheder. Kommunerne kan henvi- se til regionernes specialundervisningstilbud (efter folkeskolelovens § 20.3) i de tilfælde det skønnes nødven- digt, men det overordnede ansvar for specialundervisning for børn findes i kommunerne. Det hedder således i folkeskolelovens § 20.2, at det påhviler kommunalbesty- relsen at sørge for specialundervisning til børn og unge, der opholder sig i kommunen, herunder til ”børn og unge, hvis udvikling stiller krav om en særlig hensynta- gen eller støtte, der bedst kan opfyldes på specialskoler eller i specialklasser, eller for hvem undervisning kun kan gennemføres med støtte i den overvejende del af undervisningstiden”.³

Som det fremgår, henviser den nye lovgivning til de samme former for specialundervisningstilbud, som man hidtil har kendt til. Det er imidlertid et formål med strukturreformen at styrke sammenhængen mellem specialundervisning og den almindelige undervisning (Aftale om Strukturreform, Indenrigs- og Sundhedsministeriet 2004:61). Spørgsmålet er derfor, om kommunerne på sigt vil gå mere og mere væk fra brugen af specialskoler, der er adskilt fra de almindelige skolemiljøer. Hvis det er tilfældet, vil grundlaget for de tidligere amtslige specialskoler, hvor børnene typisk kommer fra flere forskellige kommuner, langsomt forsvinde. Deres mulighed for at drive specialiserede tilbud vil ganske enkelt gå tabt, hvis elevgrundlaget ikke længere er der, eller hvis skolerne på anden vis underprioriteres.

Undersøgelse af specialskolernes situation Det er vigtigt at holde øje med specialundervisningsom- rådet i den nye struktur, fordi det som skal-område ikke nødvendigvis er omfattet af den regionale overvågning, der med rammeaftalen følger kan-tilbuddene.

NoKS har i dette afsnit valgt at fokusere på situationen for de tidligere amtslige specialskoler. Specialskolernes

Specialskoler for børn i ny struktur

2 Undersøgelsen beskæftiger sig udelukkende med de tidligere amtslige specialskoler. Det skal i den forbindelse understreges, at de tidligere amter organiserede den pågældende specialundervisning forskelligt, - nogen i form af specialskoler, andre med specialtilbud i tilknytning til folkeskoler

3 I §20.3 fastslås på sin side, at ”det påhviler regionsrådet at drive lands- og landsdelsdækkende undervisningstilbud for børn og unge under 18 år, som vedkommende kommunal- bestyrelse har henvist til specialundervisning ved regionsrådets foranstaltning”.

(16)

situation er interessant at undersøge, fordi skolerne ud over at være blevet overført fra amt til kommune, også har gjort sig de første erfaringer med at være adskilte skoletilbud i en ny struktur, der overordnet arbejder for at skabe sammenhæng mellem almen- og specialundervisning. Ved at spørge ind til deres erfaringer, kan vi derfor danne os et indtryk af, om betingelserne for specialskolernes fortsatte udvikling er til stede, så børn med behov for specialundervisning også fremover vil få mulighed for et skoletilbud adskilt fra det almindelige undervisnings- miljø i folkeskolen.

NoKS har derfor spurgt specialskolernes ledere om deres foreløbige erfaringer med strukturreformens evt.

konsekvenser for deres skoler. Undersøgelsen tager form af en spørgeskemaundersøgelse blandt ledere af specialskoler, der overgik fra amt til kommune, i januar 2007.

Undersøgelsen er gennemført elektronisk, og skemaet er sendt til i alt 56 skoleledere, hvoraf 3 viste sig at falde uden for målgruppen⁴. Ud af de 53 tilbageværende skoleledere har i alt 38 besvaret skemaet helt eller delvist.

Dette giver en samlet deltagelsesprocent på 72.

Spørgsmålene i undersøgelsen er dannet med udgangspunkt i, hvad der kan opfattes som nogle af de væsent- ligste betingelser for opretholdelsen af et specialiseret tilbud: en afgrænset målgruppe, kontinuitet i målgrup- pen, økonomisk stabilitet og faglig udveksling.⁵

Undersøgelsens resultater

I det følgende redegøres for undersøgelsens resultater.

Indledningsvist beskrives nogle baggrundsforhold for de

deltagende skoler. Dernæst beskrives resultaterne vedrø- rende skolernes oplevelse af evt. forandringer i forhold til elevsammensætning, personalesammensætning, øko- nomisk råderum og mulighed for faglig sparring.

Afslutningsvist diskuteres resultaterne i en konklusion.

Om skolerne

De skoler, der er med i undersøgelsen, er at dømme efter ledernes besvarelser homogene med hensyn til specialiseringsgraden. Langt de fleste ledere (89%) beskriver således deres specialskoler som ”højt specialiserede”, mens to ledere beskriver deres skoler som

”moderat specialiseret” og en leder beskriver sin skole som ”ikke specialiseret”.

Tabel 1. Skolens specialiseringsgrad

Hvor specialiseret vil du karakterisere specialskolens tilbud samlet set?

Antal Pct.

Højt specialiseret 34 89

Moderat specialiseret 2 5

Ikke specialiseret 1 3

Ubesvaret 1 3

I alt 38 100

Størrelsesmæssigt – med hensyn til sammensætningen af personale og elever – er skolerne til gengæld langt fra ens. Nedenstående beskriver, hvordan skolerne tager sig ud i forhold til personale og elever.

Tabel 2. Det faglige personale på specialskolerne.

Spørgsmålene lød: ”Hvor mange lærer/pædagog/pædagogmedhjælperstillinger er der på nuværende tidspunkt på skolen? (fuldtidsstillinger)”. n = 36.

Lærere Pædagoger Pædagogmedhjælpere Fagligt personale i alt

antal antal antal antal

Gennemsnit 31 21 8 59

Minimum 6 0 0 11

Maksimum 70 130 41 191

4 For to lederes vedkommende, fordi skolen er overgået til regional drift, og for en leders vedkommende, fordi der var tale om et specialklassetilbud og ikke en egentlig specialskole.

5 Disse betingelser er valgt med udgangspunkt i konklusionerne fra Socialpædagogernes udgivelse ”Specialisering på det socialpædagogiske område. – Specielle behov, specialiserede tilbud og specialiseringsbetingelser” (Socialpædagogerne, april 2007).

(17)

Personalet

Som det fremgår af tabel 2, består det faglige personale af mellem 11 og 191 ansatte og i gennemsnit 59 ansatte, som enten er lærere, pædagoger og pædagogmed- hjælpere. Antallet af lærerfuldtidsstillinger varierer mellem 6 og 70, antallet af fuldtidsstillinger for pædagoger ligger på mellem 0 og 130 og antallet af pædagogmed- hjælpere mellem 0 og 41 fuldtidsstillinger.

Eleverne

Antallet af elever på skolerne er mellem 14 og 240 elever. Hvor stor en andel af eleverne, der kommer fra den kommune, der driver skolen, varierer ligeledes fra skole til skole. På de fleste skoler (55%) kommer under halvdelen af eleverne fra den kommune, der driver skolen, men mens eleverne på én skole alle sammen kommer fra driftskommunen, gælder det på en anden skole kun for 4% af skolens elever. Tabel 3 viser forskelligheden i elevtallet på skolerne.

Tabel 3. Elevtal på skolerne.

Spørgsmålene lød: ”Hvor mange elever er pt. indskrevet på skolen?” og ”Hvor mange elever fra den kommune, der driver skolen, er pt. indskrevet?”. n = 38.

Samlet elevtal Andel af elever fra antal driftskommunen

pct.

Gennemsnit 89 47

Minimum 14 4

Maksimum 240 100

Som det fremgår af tabellen har den gennemsnitlige specialskole 89 elever, hvoraf lidt under halvdelen (47%) kommer fra den kommune, der driver skolen.

Ændringer i 2006/2007 i forhold til sidste skoleår Skolelederne er i undersøgelsen blevet spurgt om evt.

ændringer i forhold, der ofte opfattes som afgørende for muligheden for at opretholde et specialiseret tilbud. Det drejer sig om målgruppens sammensætning, personalets sammensætning, det økonomiske råderum og mulighederne for faglig sparring.

Elevsammensætningen

Flere forhold omkring elevsammensætning kan regnes for betydende for specialskolernes fremtidige grundlag.

Det ene drejer sig om et stabilt antal af elever i tilbud-

det, hvor skolelederne er blevet spurgt, om der i det nuværende skoleår er sket ændringer i antallet af pladser på skolen.

Her melder flertallet af skolelederne (53 %), at antallet af pladser på skolen ikke har ændret sig. 15 ud af de 38 ledere (39 %) svarer endog, at der siden sidste skole- år er blevet oprettet nye pladser. Kun 3 skoleledere (8%) svarer, at der siden sidste år er nedlagt pladser på deres skole.

Tabel 4. Ændringer i elevtallet i nuværende skoleår Har antallet af indskrevne elever ændret sig i skoleåret 2006/2007 i forhold til tidligere skoleår?

Antal Pct

Ja, der er blevet oprettet pladser 15 39 Ja, der er blevet nedlagt pladser 3 8 Nej, det har ikke ændret sig 20 53

I alt 38 100

I forhold til det kommende skoleår tegner samme billede sig. De fleste skoleledere (47%) svarer, at det ikke ser ud til, at antallet af elever vil ændre sig i det kommende skoleår, mens knap en tredjedel (32%) svarer, at der ser ud til at blive oprettet pladser i det kommende skoleår.

Tabel 5. Ændringer i elevtallet i det kommende skoleår Vedr. næste skoleår: Ser det på nuværende tidspunkt ud til, at antallet af indskrevne elever på skolen vil ændre sig i skoleåret 2007/2008 set i forhold til det nuværende skoleår?

Antal Pct.

Ja, der er/bliver oprettet pladser 12 32 Ja, der er/bliver nedlagt pladser 6 16 Nej, det vil ikke ændre sig 18 47

Ved ikke 2 5

I alt 38 100

Det antalsmæssige grundlag for at drive skolerne ser altså overordnet ikke ud til at være blevet begrænset siden sidste år, og det ser heller ikke ud til at blive det i det kommende skoleår.

(18)

Et andet forhold omkring elev e rn e , der kan have betydning for specialsko l e rne fremov e r, er evt. ændringer i det g e o g r a f i s ke rekru t t e r i n g s g ru n d l a g. Som det tidligere fremgik af tabel 3, er det kun lidt under halvdelen (47%) af e l ev e rne på den gennemsnitlige specialsko l e , der ko m- mer fra den ko m m u n e , der driver skolen. De fleste sko l e r er derfor afhængige af at kunne tiltrække elever fra andre kommuner end driftsko m m u n e n , blandt andet for at kunne bevare en vis kontinuitet i målgruppen. Sko l e- l e d e rne er derfor blevet spurgt, om andelen af elev e r, d e r kommer fra driftskommunen har ændret sig i dette sko l e- år i forhold til tidligere. Svarene fremgår af tabel 6.

Tabel 6. Ændringer i andelen af elever fra driftskommunen

Har andelen af elever, der kommer fra den kommune, som driver skolen, ændret sig i skoleåret 2006/2007 i forhold til tidligere skoleår?

Antal Pct.

Ja, en større del af eleverne 6 16 kommer nu fra den kommune,

som driver skolen

Ja, en mindre del af eleverne 2 5 kommer nu fra den kommune,

som driver skolen

Nej, det har ikke ændret sig 30 79

I alt 38 100

Som det fremgår af tabel 6, svarer flertallet af skoleledere (79%), at andelen af elever, der kommer fra driftskommunen, ikke har ændret sig. Kun i alt 6 skoleledere (16%) svarer, at gruppen af elever fra den kommune, som driver skolen, er blevet større. Der synes således ikke at være tegn på, at skolernes geografiske rekrutte- ringsgrundlag er forandret i forhold til at optage elever ud over beliggenhedskommunen.

Et tredje forhold vedrørende eleverne, der må regnes for betydende for specialskolernes udviklingsmuligheder, drejer sig om en stabilitet i målgruppen. Der må forven- tes at skulle herske en vis kontinuitet i de særlige behov, som skolens elever har, for at skolen kan udvikle og målrette sin viden i forhold til eleverne. Skolelederne er derfor blevet spurgt, om der er sket ændringer i elevgruppens sammensætning i forhold til dens bredde og tyngde.

Her viser det sig, at elevgruppens bredde – forstået som forskelligheden i de vanskeligheder, som eleverne har – på de fleste skoler er uændret. Flertallet af skolelederne (61%) svarer således at bredden i elevgruppens sam- mensætning ikke har ændret sig i dette skoleår. I alt 13 ud af de 38 skoleledere (34%), svarer dog, at elevernes vanskeligheder er blevet mere forskellige, dvs. at elevgruppen er blevet bredere i år, end den har været før.

Tabel 7. Elevgruppens sammensætning – bredde Har bredden i elevgruppens sammensætning ændret sig i skoleåret 2006/2007 i forhold til tidligere skoleår?

Antal Pct.

Ja, elevernes vanskeligheder er 13 34 blevet mere forskellige

Ja, elevernes vanskeligheder ligner 2 5 hinanden mere

I alt 38 100

Heller ikke tyngden i elevgruppens sammensætning – forstået som sværhedsgraden i elevernes vanskeligheder – har ændret sig for de fleste skolers vedkommende.

Således svarer de fleste skoleledere (61%), at denne er uændret. I alt 13 ud af de 38 ledere (34%), svarer dog, at eleverne på deres skole har mere alvorlige vanskeligheder nu end tidligere.

Tabel 8. Elevgruppens sammensætning - tyngde Har tyngden i elevgruppens sammensætning ændret sig i skoleåret 2006/2007 i forhold til tidligere skoleår?

Antal Pct.

Ja, eleverne har mindre alvorlige 2 5 vanskeligheder nu end tidligere

Ja, eleverne har mere alvorlige 13 34 vanskeligheder nu end tidligere

I alt 38 100

Alt i alt viser undersøgelsen, at flertallet af de adspurgte skoleledere ikke oplever forandringer i forhold til sam- mensætningen i elevgruppen – hverken i forhold til antallet af pladser, andelen af elever, der kommer fra driftskommunen, eller i forhold til tyngden og bredden i mål-

(19)

gruppen. Det er dog værd at bemærke, at der på 39% af skolerne er oprettet pladser i dette skoleår, og at der ser ud til at blive oprettet pladser på 32% af skolerne næste skoleår. Samtidig er det bemærkelsesværdigt, at der bå- de er omtrent en tredjedel (34%), der oplever at elevgruppen er blevet bredere og en lige så stor del, der mener at elevernes vanskeligheder er blevet mere alvorlige.

Personalesammensætningen

Specialskolernes mulighed for at sikre deres grundlag fremover, er udover de elever, der går på skolen, også formet af det faglige personale, som skal bære skolens tilbud. Hvis personaleressourcerne begrænses, kan man frygte, at kvaliteten i tilbuddet daler i forhold til det nuværende niveau. Skolelederne er derfor blevet spurgt, om antallet af stillinger for lærere, pædagoger og pæda- gogmedhjælpere har ændret sig i dette skoleår i forhold til de tidligere. Svarene findes i tabel 9, 10 og 11.

Tabel 9. Lærerstillinger

Har antallet af lærer-fuldtidsstillinger ændret sig i skoleå - ret 2006/2007 i forhold til tidligere skoleår?

Antal Pct.

Ja, der er blevet oprettet stillinger 6 16 Ja, der er blevet nedlagt stillinger 5 13 Nej, det har ikke ændret sig 27 71

I alt 38 100

Tabel 10. Pædagogstillinger

Har antallet af pædagog-fuldtidsstillinger ændret sig i sko - leåret 2006/2007 i forhold til tidligere skoleår?

Antal Pct.

Ubesvaret 1 3

I alt 38 100

Tabel 11. Pædagogmedhjælperstillinger

Har antallet af pædagogmedhjælper-fuldtidsstillinger ændret sig i skoleåret 2006/2007 i forhold til tidligere skoleår?

Antal Pct.

Ubesvaret 1 3

I alt 38 100

Som det fremgår af tabellerne, rapporterer flertallet af skoleledere om uændrede forhold vedr. antallet af fuldtidsstillinger for de tre personalegrupper (hhv. 71%, 68%

og 68%). For specialskolerne betragtet som helhed synes der således ikke at være tegn på, at der skæres i personaleressourcerne i forhold til tidligere skoleår.

Økonomisk råderum

For at undersøge specialskolernes mulighed for at prioritere økonomisk i den nye struktur, er skolelederne blevet spurgt, om de oplever, at skolens økonomiske råderum har ændret sig nu i forhold til tidligere skoleår.

Resultatet fremgår af tabel 12.

Tabel 12. Økonomisk råderum

Har skolens økonomiske råderum ændret sig i skoleåret 2006/2007 i forhold til tidligere skoleår?

Antal Pct.

Ja, det er blevet større 1 3

Ja, det er blevet mindre 12 32

I alt 38 100*

* Pga. afrunding summer tallene i tabellen ikke til 100

Som det fremgår af tabellen, svarer flertallet af skolelederne (66%), at det økonomiske råderum ikke har ændret sig. Knap en tredjedel (32%) svarer dog, at det økonomiske råderum er blevet mindre i dette skoleår i forhold til tidligere.

(20)

Ændring i mulighed for faglig sparring

Det sidste forhold, skolelederne er blevet spurgt om, er mulighederne for faglig sparring, dels med driftsmyndigheden – dvs. før amtet og nu kommunen – og dels med andre specialskoler i netværksregi.

Spørgsmålet om faglig sparring med driftsmyndigheden er det eneste i undersøgelsen, hvor de skolelederne, der oplever ændringer, tegner sig for den største andel af svarene. Halvdelen (50%) tilkendegiver således, at mulighederne for faglig sparring med driftsmyndigheden er blevet dårligere i dette skoleår i forhold til tidligere. 15 ud af de 38 (39%) svarer, at mulighederne for faglig sparring med driftsmyndigheden ikke har ændret sig, mens 4 skoleledere (11%) oplever, at mulighederne er blevet bedre.

Tabel 13. Faglig sparring med driftsmyndighed

Har mulighederne for faglig sparring med driftsmyndighe - den ændret sig i skoleåret 2006/2007 i forhold til tidlige - re skoleår?

Antal Pct.

Ja, der er bedre mulighed for 4 11 sparring med driftsmyndigheden

nu end tidligere

Ja, der er dårligere mulighed for 19 50 sparring med driftsmyndigheden

nu end tidligere

I alt 38 100

For så vidt angår muligheden for sparring med andre specialskoler i netværk, svarer flertallet af skoleledere (55%), at forholdene ikke har ændret sig. I alt 15 skoleledere, svarende til 39%, svarer imidlertid, at mulighederne for sparring i netværk er blevet dårligere.

Tabel 14. Faglig sparring med netværk

Har mulighederne for faglig sparring med netværk ændret sig i skoleåret 2006/2007 i forhold til tidligere skoleår?

Antal Pct.

Ja, der er bedre mulighed for spar- 1 3 ring med netværk nu end tidligere

Ja, der er dårligere mulighed for spar- 15 39 ring med netværk nu end tidligere

Ubesvaret 1 3

I alt 38 100

Mulighederne for faglig sparring ser altså alt i alt ud til at være det forhold, der er blevet mest påvirket af foran- dringerne som følge af strukturreformen.

Konklusion

Undersøgelsen tegner det overordnede billede, at skiftet i driftsmyndigheden ikke har ført til nævneværdige forandringer i de fleste af de forhold, der her er spurgt til. På næsten alle spørgsmål vurderer flertallet af skoleledere således, at der ikke er tale om ændringer – dette være sig i forhold til elevgruppens og det faglige personales sammensætning, i forhold til det økonomiske råderum og med hensyn til mulighederne for faglig sparring med andre specialskoler.

På et punkt peger undersøgelsen dog på ændringer for specialskolerne allerede nu. Det handler om muligheden for faglig sparring med driftsmyndigheden, hvor halvdelen af specialskolelederne svarer, at muligheden er blevet dårligere efter strukturreformens gennemførsel.

Muligheden for faglig sparring med den myndighed, der driver et tilbud er væsentlig, fordi tilbuddet ikke altid er i stand til at opretholde den løbende udvikling af sig selv, uden en udefrakommende stimulering. Samtidig får specialskolerne svært ved at tilpasse udviklingen efter den retning, som kommunen ud fra sit overblik over området måtte finde hensigtsmæssig, hvis de ikke informeres om den. En løbende faglig dialog og sparring mellem tilbud og myndighed er med andre ord forudsætningen for en fælles og samlet udviklingsindsats i kommunen.

Kontakten mellem myndighed og tilbud er i sig selv med til at udvikle kommunens overblik over indholdet i den

(21)

samlede tilbudsvifte og kommunens viden på området.

En sådan viden gør det ikke bare muligt at holde hånd i hanke med udviklingen af indholdet i kommunens tilbudsvifte, den er også med til at sikre den rette visita- tion. Ud fra en antagelse om at muligheden for faglig sparring viser, at kommunen er i besiddelse af denne viden, peger skoleledernes oplevelse af dårligere sparringsmuligheder på, at kommunerne tilsyneladende endnu ikke har opbygget tilstrækkelig specialviden at kunne dele ud af.

Hvis det er rigtigt, er det nødvendigt med en kompeten- ceudvikling i forvaltningerne, der kan gøre de ansvarlige medarbejdere i stand til at give den rette faglige sparring. Når 15 ud af de 38 skoleledere samtidig mener, at mulighederne for faglig sparring med andre specialskoler er blevet dårligere, kan der ligeledes være grund til at

styrke arbejdet med faglige netværk mellem specialskoler på tværs af kommunegrænser.

Vigtigheden af at sætte ind for at forbedre mulighederne for faglig sparring bliver samtidig ikke mindre set i lyset af, at omtrent en tredjedel af skolelederne (34 %) oplever, at elevernes vanskeligheder er blevet mere forskellige, og en lige så stor del tilkendegiver, at elevernes vanskeligheder er mere alvorlige nu end tidligere, jf. tabel 7 og 8.

Den endelige konklusion må derfor blive, at selvom der ikke på nuværende tidspunkt er tegn på, at grundlaget for specialskolerne er ved at forsvinde, så er indsatser for at sikre skolernes mulighed for faglig sparring vigtig at prioritere fremover.

Aktuelle temaer fra det sociale områdeog specialundervisningsområdet

I gang