økonomiske
incitamenter
tet kassetænkning frem for at sikre fokus på at få ledige i varig beskæftigelse hurtigst muligt.
Arbejdsmarkedskommissionen vurderer, at dens model:
• Er mere simpel og overskuelig, og medfører, at kommunerne med et mere langsigtet øko-nomisk fokus sætter ind med den rigtige indsats på det rette tidspunkt.
• Mindsker kommunernes incitament til at flytte ledige fra en ydelsestype til en anden for at opnå højere refusion.
• Placerer et større økonomisk ansvar hos kommunerne, idet kommunerne løbende står for en større medfinansiering. Dog vil kommunerne fortsat være dækket af budgetga-rantien.
Ved udformningen af et refusionssystem er det nødvendigt at danne sig et overblik over, hvordan både langsigtede og kortsigtede økonomiske incitamenter influerer på kommuner-nes tilrettelæggelse af den aktive beskæftigelsesindsats.
Kommunerne har under det nuværende refusionssystem et generelt økonomisk incitament til at nedbringe antallet af borgere på forsørgelsesydelser, da de medfinansierer de offentli-ge forsøroffentli-gelsesordninoffentli-ger. Dette incitament vil blive forstærket i Arbejdsmarkedskommissi-onens refusionssystem, idet kommunerne medfinansieringsansvar stiger i takt med borge-rens varighed på offentlig forsørgelse.
En evaluering af de økonomiske styringsmekanismer på beskæftigelsesområdet viser, at kommunerne under det daværende refusionssystem ofte agerede relativt kortsigtet og ofte disponerede indsatsen efter indeværende års eller næste års budget (Slotsholm, 2010). Kom-munerne reagerer ifølge analysen derfor på kortsigtede økonomiske incitamenter.
I det nuværende refusionssystem findes der ligeledes data, der viser, hvordan specifikke øko-nomiske incitamenter har påvirket kommunernes adfærd med hensyn til redskabssammen-sætningen af den aktive indsats. Med refusionsomlægningen pr. 1. januar 2011, der betød høj refusion i perioder med virksomhedsrettede tilbud eller tilbud om ordinær uddannelse og lav refusion i øvrige perioder, skete der efterfølgende en stigning i brugen af disse tilbud.
Særligt brugen af virksomhedsrettede tilbud blev øget. Den virksomhedsrettede aktive ind-sats som andel af alle aktive tilbud er vokset fra godt 40 pct. af alle aktive tilbud til forsikrede ledige og kontanthjælpsmodtagere i 2010 til over halvdelen af tilbuddene i 2012.
Der findes også en række eksempler på, at kommunerne, i det nuværende refusionssystem, har nedprioriteret indsatsen for de relativt svageste borgere, når især virksomhedsrettede tilbud tildeles. Refusionsomlægningen fra 2011 har medført, at virksomhedsrettet aktivering i dag udgør en langt større del af de aktive tilbud, som kommunerne tilbyder borgerne. På trods af at refusionen nu er harmoniseret mellem de forsikrede ledige og kontanthjælps-modtagerne, er det fortsat de stærkere forsikrede ledige, der i størst omfang tilbydes aktive tilbud på ordinære arbejdspladser.
I Arbejdsmarkedskommissionens refusionsmodel skal redskabssammensætningen og sik-ringen af, at kommunerne ikke koncentrerer indsatsen om de stærke ledige, der forholds-vist let vil kunne formidles til job, ske ved at give kommunerne generelle økonomiske incita-menter til at flytte borgere fra offentlig forsørgelse til ordinær beskæftigelse. Kommunernes stigende medfinansiering af forsørgelsesudgifterne skal således give kommunerne et øko-nomisk incitament til at give borgerne en effektiv aktiv indsats. Dette gælder både for de stærke og de mere udsatte borgere.
I Arbejdsmarkedskommissionens refusionsmodel øges kommunernes generelle økonomiske incitamenter over tid, hvilket betyder at kommunernes adfærdsmønstre i det nuværende refusionssystem ikke direkte kan sammenlignes med, hvordan kommunerne reagerer på specifikke økonomiske incitamenter.
4.5 Opsummering og udfordringer
Beskæftigelsessystemet er organiseret på tre niveauer, et nationalt, et regionalt og et kom-munalt, som varetager hver deres opgaver i relation til beskæftigelsespolitikken. Det er 94 kommuner, der på lokalt niveau varetager beskæftigelsesindsatsen og kontakten til borgere og virksomheder. Samtidig har a-kasserne også løbende kontakt med forsikrede ledige Det er ekspertgruppens vurdering, at det nuværende kontaktforløb med faste tidskadencer for løbende kontakt med både jobcenter og a-kasser bør forenkles. Den nuværende organise-ring af kontaktforløbet vurderes således ikke at fungere optimalt, og kvalitative undersøgel-ser peger blandt andet på, at nogle ledige opfatter samtalerne med de to systemer som ind-holds- og tidsmæssigt sammenfaldende, og dermed som to systemer der ikke samarbejder.
Det er ekspertgruppens vurdering, at de nuværende love og regler på beskæftigelsesområdet om en løbende aktiv indsats på den ene side har været medvirkende til at understøtte en udbygget aktiv beskæftigelsesindsats, som understøtter høj beskæftigelse og lav strukturledighed. Samtidig har de nuværende lovgivningsmæssige rammer dog efter ekspertgruppens vurdering medvirket til at skabe en standardiseret beskæftigelsesindsats, hvor fokus i for høj grad har været på, at opfylde lovkravene til indsatsen og dermed taget fokus væk fra at tilrettelægge en individuel indsats med effekten for øje.
Økonomiske incitamenter er et effektivt styringsværktøj og det er afgørende, at beskæfti-gelsesindsatsen bliver understøttet af en økonomistyring, der giver kommunerne et klart og entydigt incitament for at få borgerne i varig beskæftigelse.
Udover at sikre en klar incitamentsstruktur og minimere kassetænkning bør de økonomiske incitamenter have fokus på at tackle risikoen for, at stærke ledige favoriseres på bekostning af svagere ledige (creaming), som der er dokumentation for forekommer under det nuværen-de refusionssystem. Det er nuværen-derfor vigtigt, at kommunerne har et økonomisk incitament til at prioritere en aktiv indsats for udsatte ledige.
Digitale værktøjer kan påvirke både borgere, jobcentre og a-kasser i retning af en mere ef-fektiv og jobrettet adfærd. Selvom der i dag er relevante digitale løsninger, som understøtter såvel borgerne, virksomhederne og sagsbehandlerne i en effektiv beskæftigelsesindsats er det ekspertgruppens vurdering, at der stadig er et potentiale i at videreudvikle og udvikle nye relevante digitale løsninger på beskæftigelsesområdet.
Det drejer sig om i højere grad at udbygge servicen gennem selvbetjeningsløsninger og ska-be medejerskab for borgerne, skaska-be transparens og sikre både borgeren og jobkonsulenterne det nødvendige vidensgrundlag med henblik på at skabe en målrettet indsats.
Digitale løsninger kan desuden udbygges med det sigte at sikre indsigt i og viden om virk-somhedernes behov og arbejdsmarkedets struktur. På denne måde vil jobkonsulenterne få et redskab, som styrker dem i deres mulighed for at optimere samspillet med virksomhederne på tværs af kommunegrænser, både i forhold til fastholdelse af medarbejdere på virksomhe-den og i forhold til rekruttering til virksomheder i brancher med særlige behov.
I dialogstyringen er det vigtigt, at dialogen i beskæftigelsessystemet og mellem kommuner-ne har fokus på, at understøtte udviklingen af beskæftigelsesindsatsen, herunder implemen-teringen af nye reformer etc.
Arbejdsmarkedets parter inddrages i dag i beskæftigelsesindsatsen på både lokalt, regionalt og nationalt niveau. Ekspertgruppen vurderer, at det fremadrettet er vigtigt, at partsinddra-gelsen sker på en sådan måde, at inddrapartsinddra-gelsen af eksterne interessenter i højere grad med-virker til at facilitere og understøtte udviklingen af beskæftigelsesindsatsen i det enkelte jobcenter og a-kasse og på tværs af jobcentre og a-kasser.
Ekspertgruppen har på baggrund af kapitlet opstillet følgende udfordringer:
• Hvordan sikres at de lovgivningsmæssige rammer kan give rum for en beskæftigelses-indsats, som er mere målrettet og individuelt tilpasset og hvor den ledige får mere ansvar og øget valgfrihed, herunder medindflydelse på kontakten med jobcentre og a-kasser uden at rådighedsforpligtelsen sættes over styr?
• Hvordan kan man styrke og forenkle de økonomiske incitamenter og mindske bureaukra-ti og proceskrav med henblik på, at understøtte kommunernes indsats med at få borger-ne i varig beskæftigelse?
• Hvordan sikres det, at digitaliseringen af indsatsen understøtter, at både ledige og job-konsulenter får løbende indsigt, bedre overblik og mulighed for at tilpasse indsatsen til den enkeltes behov?
• Hvordan sikres det, at eksterne interessenter, herunder arbejdsmarkedets parter med-virker bedst muligt til, at understøtte beskæftigelsesindsatsen i jobcentre og a-kasser?
• Hvor sikres et velfungerende samarbejde mellem kommunerne, således at beskæftigel-sesindsatsen kan ske på tværs af kommunegrænser og at særlige målgruppers interesser kan tilgodeses, også for de borgere, der bor i forholdsvis små kommuner?
▼ Bilag 4.1. De forskellige elementer i finansieringssystemet mellem kommuner og stat9 De forskellige elementer i finansieringssystemet mellem kommuner og stat:
• Refusion af kommunale udgifter til forsørgelsesydelser. Lovgivningen fastlægger, at kommunerne afholder udgifterne til borgernes forsørgelse, fx kontanthjælp, sygedagpenge, arbejdsløsheds-dagpenge m.v., og får en del af disse udgifter refunderet fra staten.9 Dette medfinansieringsan-svar giver kommunerne et generelt incitament til at flytte borgere fra offentlig forsørgelse til selvforsørgelse. For nogle ydelser er dette generelle incitament skærpet ved, at statsrefusionen også varierer med den lediges anciennitet på ydelsen. Fx gælder det for sygedagpenge, at staten afholder 100 pct. af udgifterne i de første 4 uger af forløbet, for herefter at refundere kommunen 50 pct. for de næste 4 uger, hvorefter refusionen som udgangspunkt (i passive perioder) udgør 30 pct. indtil det første år er gået. Efter 52. uge yder staten ikke refusion af kommunernes udgifter til sygedagpenge. For at understøtte en aktiv indsats fastlægger reglerne endvidere, at kommu-nerne får en større andel af deres udgifter (fx 50 pct.) refunderet fra staten i visse aktive peri-oder (virksomhedsrettede tilbud og ordinær uddannelse) end i passive periperi-oder (typisk 30 pct.
statsrefusion). Dette giver kommunerne et specifikt økonomisk incitament til at iværksætte en aktiv indsats – også overfor de svagere målgrupper., hvor staten betaler en andel af kommunens udgifter til diverse forsørgelsesydelser, fx kontanthjælp m.v.
• Refusion af kommunale driftsudgifter til aktiveringsindsatsen. En betydelig del af kommunernes udgifter til den aktive indsats knytter sig til køb eller drift af vejledning og opkvalificeringstil-bud. Staten yder som udgangspunkt 50 pct. refusion af disse udgifter, men for at fastholde kom-munernes incitament til at prioritere, økonomisere og at være effektive i anvendelsen af midler til beskæftigelsesindsatsen, er den enkelte kommunes driftsudgiftsrefusion underlagt et loft.
Loftet fastsættes med udgangspunkt i bruttomålgruppens størrelse, og dermed tilpasses den økonomiske ramme udviklingen i ledigheden – både nationalt og lokalt.
• Budgetgarantien. For både forsørgelsesudgifterne og driftsudgifterne til aktivering gælder, at kommunerne under ét kompenseres fuldt ud for den del af deres udgifter, som de ikke hjemtager refusion for, via den statslige budgetgaranti. Herved sikres kommunerne under ét for generelle udsving i udgiftsniveauet som følge af konjunkturudviklingen. Budgetgarantien udmøntes via det statslige bloktilskud og det særlige beskæftigelsestilskud. Da disse tilskud fordeles efter nog-le generelnog-le kriterier, vil den enkelte kommune ikke blive kompenseret 1:1 for sine faktiske udgif-ter til indsatsen. Derved fastholdes det generelle incitament til at gennemføre indsatsen så om-kostningseffektivt som muligt og til at flytte borgere fra offentlig forsørgelse til selvforsørgelse.
• Blok- og beskæftigelsestilskuddet er elementer i det samlede kommunale udligningssystem, som sikrer risikodeling på tværs af kommunerne. Bloktilskuddet fordeles efter nogle generelle demo-grafiske og socioøkonomiske kriterier, mens beskæftigelsestilskuddet, der kompenserer kommu-nerne for deres nettoudgifter til indsatsen for forsikrede ledige, sikrer fuld kompensation inden-for hver landsdel, men på kommuneniveau indeninden-for landsdelen inden-fordeles efter bruttoledigheden to år før tilskudsåret.
• Beskæftigelsestilskuddet har, også efter en justering af modellen i 2012, været kritiseret for at være for uigennemskuelig og dermed svække kommunernes styringssikkerhed.
• Servicerammen. Kommunernes administrative udgifter er omfattet af servicerammen, som sæt-ter en samlet grænse for de kommunale udgifsæt-ter til løn og personale, herunder ansatte på be-skæftigelsesområdet. Disse udgifter er ikke omfattet af statslig refusion.
Refusionssystemet, hvor kommunerne betaler udgifterne på beskæftigelsesområdet med delvis statslig medfinansiering, bygger på den styringspræmis, at kommunerne har et medansvar for ud-giftsomfanget til de enkelte ordninger. Den statslige refusion er i dag kendetegnet ved følgende tre forhold:
• Refusionsprocenten afhænger af, hvilken type ydelse borgeren modtager.
• Refusionsprocenten - i forhold til nogle ydelser - har en aftagende profil, dvs. at refusionen falder i takt med varigheden af forsørgelsen af den enkelte borger.
• Refusionsprocenten for nogle forsørgelsesydelser er differentieret efter hvilken type aktivitet borgerne deltager i.
Kapitel 5. Meningsfuld og jobrettet indsats for den enkelte
Det fremgår af kommissoriet, at et af målene med udredningen af den aktive beskæftigel-sesindsats er at sikre en meningsfuld beskæftigelbeskæftigel-sesindsats, der tager udgangspunkt i den enkelte lediges behov – uden at svække princippet om, at ledige skal stå til rådighed for ar-bejdsmarkedet.
Dette kapitel diskuterer indledningsvis, hvad der overordnet skal forstås ved en ”meningsfuld beskæftigelsesindsats”. Herefter gives en status for den nuværende indsats, og det belyses hvilke elementer i den nuværende indsats der kan have betydning for oplevelsen af mening i indsatsen. Endelig analyseres, hvordan oplevelsen af en meningsfuld indsats hænger sam-men med de faktiske effekter af beskæftigelsesindsatsen.