Noget for noget

Lovgivning og holdninger over for socialforsorgens grupper 1933-1939

I december 1918 fik den socialdemokratiske politiker Karl Kristian Steincke af den radikale indenrigsminister Ove Rode og departementschef Henrik Vedel betalt 15 måneders orlov fra sin stilling som kontorchef for forsørgelsesvæsenet på Frederiksberg. Årsagen var, at

Indenrigsministeriet påtænkte ”en gennemgribende revision af fattiglovgivningen” og ønskede, at Steincke skulle forberede dette arbejde.⁵⁷ Ministeriet havde tidligere i 1918 udarbejdet en samlet redegørelse for den danske sociallovgivning i tre store bind med Steincke som bidragsyder.⁵⁸ K.K.

Steinckes synspunkter var i det hele taget kendte, og han havde i det foregående årti præsenteret sine ideer i en stor mængde bøger, artikler og debatindlæg. Navnlig bogen Almisse eller Rettigheder fra 1912 gav et tydeligt varsel om Steinckes socialpolitiske kurs.⁵⁹

K.K. Steincke valgte ikke – som anmodet fra Indenrigsministeriet – udelukkende at se på fattiglovgivningen, men tog hele forsørgelseslovgivningen under behandling. Resultatet blev det store værk Fremtidens Forsørgelsesvæsen, som udkom i 1920. Bogen var både en kritisk

gennemgang af den eksisterende sociale lovgivning og et forslag til en reform baseret på Steinckes ideer om sociale rettigheder. Steinckes forslag vakte opmærksomhed og blev også mødt med kritiske bemærkninger. Kort tid efter bogudgivelsen tabte de radikale imidlertid regeringsmagten, og i den efterfølgende periode med to Venstre-regeringer blev Steinckes reformplaner lagt på is.⁶⁰ Først da Steincke i 1929 trådte til som socialminister, blev der for alvor sat skub i tingene igen.⁶¹ Steincke nedsatte en række små og effektive arbejdsudvalg med ministeriets egne folk.

Denne organisering af arbejdet betød, at Steincke og ministeriet havde hånd i hanke med

reformarbejdet. Det førte til, at Steincke på et ministermøde i juni 1929 – blot to måneder efter sin tiltræden – kunne præsentere sin reform for regeringen. De omfattende planer påkaldte sig

naturligvis reservationer og kritik også fra regeringskolleger. Flere, og herunder statsminister Thorvald Stauning, var usikre på, om de folkevalgte lokalpolitikere kunne løfte Steinckes idé om at gøre kommunalbestyrelsen til omdrejningspunkt for den sociale forvaltning. Men trods

betænkelighederne fik Steincke grønt lys til at gå videre og udarbejde det egentlige lovforslag.⁶²

Gamle ordninger

Ideerne om en socialreform var produkt af et længere historisk forløb, som især havde rødder i perioden omkring slutningen af 1800-tallet.⁶³ Det var en historisk periode med store omvæltninger, hvor industrialisering, urbanisering og demokratisering satte sit præg på det danske samfund. I kølvandet på disse processer kom en diskussion om behovet for sociale ordninger for de såkaldt

”værdigt trængende”, der efter datidens opfattelse uforskyldt var kommet i nød. Som modstykke til denne gruppe fandtes en gammel forestilling om de ”uværdigt trængende”, som ikke ville arbejde og samtidig modtog fattighjælp. Med grundloven i 1849 blev det bestemt, at denne gruppe skulle miste deres politiske rettigheder. 1800-tallets fattiglov indeholdt også en række deklasserende retsvirkninger, der omfattede: tab af valg- og stemmeret, tab af formue og retten til at indgå ægteskab og mulig placering på fattiggård eller arbejdsanstalt. I periodens offentlige debat var problemet imidlertid, at loven ikke kun ramte dem, der ikke ville arbejde, men også en række andre grupper som gamle, syge og invalide, som ikke per definition hørte til de arbejdssky. Ønsket om at komme de værdigt trængende til hjælp medførte en reformbølge med aldersrenteloven i 1891, sygesikringen i 1892, arbejdsulykkesforsikringen i 1898, børneloven i 1905 og

arbejdsløshedsforsikringsloven i 1907.

Samlet betød disse love, at bestemte grupper kunne få hjælp uden for fattigloven, og dermed undgik de fattiglovens deklasserende retsvirkninger. Den reviderede fattiglov – fra 1891 – fortsatte dog med at berøre en lang række mennesker. Og det samme gjorde retsvirkningerne. I de kommende årtier var der dog gradvist flere og flere grupper, der fik deres egen lovgivning og dermed blev trukket ud af fattiglovens bestemmelser. I 1901 og 1905 blev der åbnet for hjælp til tuberkuloseramte familier. I 1914 fik blinde ret til at modtage offentlig hjælp uden fattiglovens deklasserende virkninger. Året efter betød en reform af sygesikringsloven, at sygekasserne blev forpligtede til at optage kronisk syge (dog uden ret til at modtage sygehjælp knyttet til den kroniske lidelse). I 1921 medførte en ny reform af sygesikringen, at de kronisk syge fik ret til hjælp og via indførelsen af en invalideforsikring også ret til at modtage en kontant ydelse, hvis arbejdsevnen var nedsat.⁶⁴

Generelt var der tale om, at lovgivningen ændrede sig med knopskydninger og ikke var båret af en samlet idé om en reform. Diskussionen var præget af modstridende hensyn: På den ene side et ønske om at de uforskyldt – og værdigt – trængende skulle have ret til hjælp uden at blive underlagt fattiglovens bestemmelser, og på den anden side frygt for udgifterne, for misbrug af

lovgivningen. Selvom det var staten, som med sine love satte rammerne, så var det sociale system samtidig en skønsom blanding af principper og aktører. På nogle få områder var ydelser defineret i loven, men for mange grupper var disse baseret på skøn. Nogle ydelser (f.eks. sygesikringen eller arbejdsløshedsforsikringen) krævede, at man havde meldt sig ind i et syge- eller

arbejdsløshedskasse og betalte et kontingent. Andre som alderspension var åben for alle

statsborgere over en bestemt aldersgrænse. På nogle områder var det entydigt det offentlige system med stat og kommuner, som stod for den praktiske administration, mens det på andre var ikke-statslige aktører som sygekasser, filantropiske organisationer eller institutioner baseret på et privat initiativ.

Det var på denne baggrund, at der begyndte at dukke ideer op om en systematisk social reform, der kunne føre til et mere effektivt og samordnet system.

Socialreformen

K.K. Steinckes reformforslag bestod af fire hovedlove, der samlede, koordinerede og reformerede 55 eksisterende love. Der var således tale om en gennemgribende reform, der på flere områder også indebar ændringer af selve lovgivningen. Steincke fremsatte i første omgang i november 1929 de tre love om ulykkesforsikring, arbejdsløshedsforsikring og folkeforsikring, mens forslaget om en ny forsorgslov først kom til i december 1930.

Forslagene fik den forventede modtagelse. De to regeringspartier var selvfølgelig

velvillige, mens de borgerlige partier af forskellige grunde var tøvende. Resultatet blev en dans på stedet, hvor socialminister Steincke i 1929, 1930, 1931 og 1932 måtte fremsætte og genfremsætte sine forslag, og der var til tider meget lange og skarpe debatter i folketingssalen. De to

regeringspartier havde godt nok et flertal i folketinget, men ønskede et bredt forlig, som sikrede politisk legitimitet, og ikke mindst at reformen også kunne slippe gennem Landstinget, hvor de borgerlige partier endnu havde overtaget.

K.K. Steincke blev sat i spidsen for et underudvalg, der skulle se på Socialreformen samt statens og kommunernes udgifter. Men møderne var ikke videre succesfulde, og statsminister Stauning tog til sidst initiativ til en uformel forhandling mellem regeringen og Venstre i hans egen lejlighed i Kanslergade på Østerbro i København. Her blev der natten mellem den 29. og 30. januar 1933 opnået en principiel enighed om et stort kompromis, der indbefattede noget til bønderne og noget til arbejderne. Det betød, at Venstre lovede ikke at stå i vejen for Socialreformens

gennemførelse. Reformen indgik da også i den forligsskitse, der blev forelagt den

socialdemokratiske folketingsgruppe morgenen efter Kanslergadeforliget. Men en endelig og egentlig aftale om Socialreformen blev dog først indgået i marts 1933.⁶⁵

Udover at reformere og samordne de enkelte områder – samle 55 love i fire hovedlove – medførte Socialreformen imidlertid også en række overordnede administrative forandringer. For det første blev kommunalbestyrelsen omdrejningspunktet for den lokale sociale forvaltning (med hensyn til såvel ansvar, administration som kontrol). Dernæst skete der en markant forenkling af de meget komplicerede refusionsregler, og endelig overtog staten en stor del af de sociale udgifter fra kommunerne.

Det har i forskningen været omdiskuteret, om Socialreformen betød en ny socialpolitisk kurs, eller om det mere var en koordinering af den eksisterende lovgivning.⁶⁶ Svaret ligger nok et sted midt i mellem. Statens ansvar på forsorgsområdet blev meget stærkere betonet. Opgaver, der tidligere havde ligget hos familien selv, hos kommunerne eller blevet varetaget af filantropiske initiativer, blev nu offentlige opgaver. Det betød ikke en systematisk statsovertagelse af

institutionerne i sær- og børneforsorgen, men det betød, at det offentlige system indtog en ledende og koordinerende funktion i forhold til de filantropiske initiativer.

Finansieringen af den offentlige forsorg blev ændret med Socialreformen. De

komplicerede regler med fordeling af udgifterne på opholds- og fødekommuner blev afviklet, der blev indført en kommunal udligning, og staten påtog sig en større andel af de samlede udgifter. På særforsorgsområdet overtog staten alle udgifterne til vanføre, døve, blinde, sindssyge, åndssvage, døvstumme, epileptikere og talelidende.

Med Socialreformen og herunder forsorgsloven ønskede man fra politisk side at gøre noget for de svage grupper i samfundet. Staten påtog sig som sagt en større rolle både administrativt og økonomisk. Men for de ledende politikere lå der også et dobbelt hensyn, hvor ikke kun de svage grupper, men også samfundets interesser skulle varetages. Denne problematik kom til udtryk i en række andre tiltag, hvor Danmark samtidig markerede sig meget tidligt i forhold til andre lande.

Et foregangsland

I august 1923 havde postbåden til Sprogø ikke kun den sædvanlige beholdning af breve og

fornødenheder med sig til fyrvæsenets personale på øen. Da båden stævnede ud fra havnen i Korsør, sejlede den med en særlig last til en nyoprettet anstalt på øen. Om bord på båden var de første

”erotiske, vagabonderende kvinder”, som overlægen Christian Keller fra åndssvageanstalten i Brejning havde bestemt skulle isoleres på den lille ø på 164 hektar midt i Storebælt. Ø-anstalten med 30 pladser skulle være svaret på de problemer, som blev forbundet med de lettere åndssvage kvinder. Keller og andre fagfolk var urolige over disse kvinders adfærd, og navnlig at de unge piger

”ansvarsløst og hensynsløst” spredte kønssygdomme i befolkningen. Keller frygtede desuden, at de som bærere af degenerativ arv ville sætte en ”i reglen lidet brugbar generation” i verden. Løsningen var internering.⁶⁷

Ideen om en ø-anstalt var ikke ny, og allerede i 1902 havde Christian Keller i en artikel i Nyt Tidsskrift for Abnormvæsenet præsenteret tanken om en sådan anstalt. Men i de tidlige planer var ø-anstalten tiltænkt mænd. For Keller var de åndssvage mænd i begyndelsen det største problem. At have ”moralsk åndssvage” eller ”anti-sociale” mænd på fri fod var en trussel for den offentlige orden, da vagabondering, tyverier, brandstiftelser og voldtægter fulgte i deres kølvand. I stedet for at spærre dem inde ville en ø-anstalt – hvor de kunne færdes forholdsvis frit – være en mere human løsning, mente Keller. I 1911 blev ideerne til virkelighed. En anstalt med 24 pladser kunne indvies på Livø i Limfjorden, ca. 10 kilometer sydøst for Løgstør. Anstalten blev i løbet af få år udvidet til 95 pladser og var næsten altid fyldt op – ofte med over 100 mænd. Deres ophold på øen var tidsubestemt.⁶⁸

Med åbningen af den første ø-anstalt for lettere åndssvage mænd på Livø var Danmark blevet et foregangsland.⁶⁹ Ingen af de andre nordiske lande havde noget tilsvarende, og i et festskrift om Den Kellerske Åndssvageanstalt fra 1915 fremhævede Christian Kellers bror Johan også den opmærksomhed, som ø-anstalten havde tiltrukket sig udenfor landets grænser: ”’Une curieuse experience’ er det blevet kaldt – og det er rigtigt: Et eksperiment er det, som så meget andet nyt. Men lykkedes eksperimentet, har dansk samfundsliv æren af at være banebryder på dette specielle område, hvor det hidtil har været så vanskeligt at forlige samfundets og individets ret med hinanden”. For Johan Keller var der ingen tvivl om, at eksperimentet allerede havde ”bestået sin prøve, ja så godt, at det i disse år må siges at være blevet verdenskendt. I tidsskrifter og blade fra hele verden læses der om det ypperlige led i åndssvage-gerningen, som Livø-virksomheden er”.⁷⁰

På denne baggrund lå det lige for at indrette en lignende anstalt for de lettere åndssvage kvinder, som Christian Keller var begyndt at anse for at være ”samfundsfarlige i højere grad end mangen Livø-Mand med tilbøjelighed til brud på ejendomsretten”.⁷¹ For de åndssvage kvinders vedkommende var det ikke så meget deres kriminelle tilbøjeligheder, der blev set som et

faremoment. I argumentationen for oprettelsen af en særlig isoleret kvindeanstalt fremhævede Christian Keller især risikoen for defekt afkom og de økonomiske udgifter, men han talte også til ængstelsen for en dalende seksualmoral i samfundet og spredning af kønssygdomme, ligesom han plæderede for, at kvinderne ude i samfundet risikerede at blive seksuelt udnyttet af mænd, som ikke havde svært ved at få deres vilje med de letfærdige og løsagtige piger. En forebyggende internering blev således set som en beskyttelse af såvel samfundet som kvinderne selv.⁷²

Den danske presse videreformidlede i høj grad Christian Kellers synspunkter om øernes nyttige formål. En af de positive historier blev bragt af Ugejournalen i 1938 med en længere reportage fra Sprogø, hvor ”unge kvinder fra livets skyggeside” lærte ”at leve et sundt, landligt liv og opnå en Basis for en ny start i tilværelsen.”

I artiklen blev læseren ført med rundt på øen, hvor kvinderne var beskæftiget med

landbrugsarbejde: ”Vi ser fårene blive klippet, sludrer med konerne ude ved markarbejdet og med de stærke, brune pigebørn, der er i færd med tærskearbejdet. Overalt arbejdes der, hele øens drift drives af kvinderne … og med smil og lyst. Inde i gården lyder der sang ud fra mejeriet og strygestuen.”

Artiklen fortalte også om pigernes privilegier: ”Det står dem frit for at benytte private kjoler og toiletsager om eftermiddagen. Og der er noget rørende over de mange hjemmekrøllede hoveder, barberede øjenbryn, røde læber og sorte vipper. Trods alt lever forfængeligheden dybt i en lille kvindesjæl, uanset på hvilken side af samfundet hun lever.”

Helt normalt og fredeligt er det lille samfund dog ikke. Økonoma frøken Munkedal, der viste journalisterne rundt, kunne fortælle, at: ”Nogle af dem kan til tider være temmelig vanskelige.

Det er jo trods alt de værste af dem, som ender her. Men som regel kan vi styre dem. Det er kun yderst sjældent, vi får brug for cellen. … Ja – det er, når en af pigerne bliver helt umulig og går amok.”

I artiklen kommer også et par af kvinderne selv til orde. Lilly, en ”lys og lidt mut” kvinde, bliver spurgt, om hun er glad for at være på øen:

”- Det hele er meget godt, men jeg vil ikke opereres.

- Opereres?

- Ja … inden vi bliver fri … så skal vi over på hospitalet og … steriliseres. Og det er råt.

For vi har ikke noget valg. Hvis vi ikke underskriver, at vi vil, kommer vi ikke ud herfra .. ”

Lillys udsagn følges op med en længere kommentar: ”Det problem, der her stikker hovedet frem, har vi for nylig talt med Frøken Munkedal om. Den måde, det løses på, er det eneste rigtige imod det øvrige samfund. Ikke en af disse kvinder har jo bestået intelligensprøven (…) og hvad har de ikke været ude i af rædsler, før de er dømt til denne ø, alt sammen på grund af deres afstumpede følelsesliv og medfødte tilbøjeligheder. Vi lægger også mærke til, at man, hvad de fleste angår, kan stå og tale fornuftigt sammen med dem i nogle minutter, men så pludselig lader de falde et par ord eller udbryder i en latter, som lader en se ned i et dyb af uforstand og stupiditet.”

Hen mod aften sejler Ugejournalens medarbejdere fra Sprogø. ”Pigebørnene er sendt til deres værelser, men endnu er lyset ikke slukket i de mange vinduer. Det sker på slaget halv ti. Og så sættes alarmsystemet i funktion. Ikke en dør kan gå op, uden at alarmklokken skingrer gennem hele huset. Selvfølgelig er det et trist indblik i menneskers liv, vi har fået … en tilværelse i evig

overvågen og tvang. Dog synes det jo trods alt at være en sund og glad tilværelse. Men den mørke baggrund, der er dens forudsætning, giver den alligevel sit triste perspektiv.”⁷³

Som Birgit Kirkebæk forklarer i sin udførlige gennemgang af anstaltens historie, var bladenes fremstilling af Sprogø ensartet. Ofte var det de samme historier, der blev fortalt igen og igen, og overlægens ordvalg slog tit igennem i artiklerne. Som det også var tilfældet med Livø, forlangte Christian Keller artikler om Sprogø til gennemsyn, inden de blev trykt, og kritiske journalister skulle helst ikke sætte deres ben på øerne. De fleste avisartikler handlede følgelig om Kellers ”banebrydende” initiativ i forhold til ø-anstaltens oprettelse, om de ansattes opofrende livsgerning eller – som i den refererede artikel – om de forvildede pigers adfærd og dagligdag på øen.⁷⁴

Christian Kellers bestræbelser på at bremse usædelighed og de underlødiges forplantning var også i tråd med politiske ønsker og krav i offentligheden om en indsats overfor de samme to områder. Manden i centrum for mange af diskussionerne var socialreformens arkitekt K.K.

Steincke, der allerede i Fremtidens Forsørgelsesvæsen fra 1920 havde fremlagt ønsker om at begrænse ”undermålernes” antal og muligheder: ”Hvad nytter den stigende humanisering, den stadigt voksende offentlige forsorg? Den mangeartede omsorg (…) fører kun, takket være

lægevidenskabens og sygeplejens stærke udvikling, til at svække slægten ved at holde liv i tusinder, som samfundet var bedst tjent med bukkede under. (…) Hvis vi derfor ikke vil risikere den moderne europæiske civilisations gradvise tilbagegang og endelige undergang, må vi ind på en systematisk

modvirken af de nævnte uheldige følger af civilisationen og tillige stræbe for en forædling af racen, den såkaldte eugenik, i Tyskland og Norden særlig benævnet racehygiejne eller raceforbedring.”⁷⁵

Steinckes bekymring og undergangsfornemmelser var i høj grad del af 1920’ernes tankegods og bundede blandt andet i et foruroligende fald i antallet af børnefødsler i perioden lige efter århundredeskiftet.⁷⁶ For Steincke og andre politikere havde dette fald en uheldig social komponent. Det var især de bedre stillede grupper i befolkningen, som ikke længere satte mange børn i verden, mens det modsatte gjorde sig gældende i samfundets nederste lag. Ræsonnementet var, at når især de ”underlødige” fortsat formerede sig uhæmmet, ville der ske en stærk forringelse af befolkningskvaliteten. Dette ville samtidig betyde en stadig tungere byrde for staten, der kunne se frem til en voksende forsørgelsesopgave med de mange såkaldte minusindivider, som ikke bidrog med noget positivt til samfundet.

Hvis disse svage grupper skulle støttes med offentlig forsorg, krævede det en modydelse – et noget for noget. ”Hvis et menneskeligt væsen, der er belastet med arvelige anlæg nu engang er født, skal han have ret til at leve og glæde sig ved tilværelsen, så vidt han kan og hensynet til hans medmenneskers velfærd tillader det, men én ret skal han miste, én mulighed skal berøves ham, nemlig at overføre sine mangler til efterkommerne og på den måde forevige og mangedoble ulykken. Vi behandler undermåleren med al omsigt og kærlighed, men forbyder ham blot til gengæld at formere sig,” skrev Steincke i 1920.⁷⁷

I forhold til denne problematik var Livø og Sprogø langt fra nok til at vende udviklingen og effektivt forhindre de åndssvage i at få børn. I 1920’erne stod det også klart for mange danskere, at ø-anstalterne heller ikke havde løst sædelighedsproblemet i samfundet. I offentligheden blev de to spørgsmål ofte kædet sammen, og det førte til lovgivningstiltag, som omhandlede de to onder.

I 1921 overbragte Dansk Kvindesamfund en henvendelse til regeringen. Henvendelsen, den såkaldte Kvindeadresse, var underskrevet af 105.000 danskere, der krævede en hårdere kurs over for sædelighedsforbrydere. Kvindesamfundet var fortørnet over straffeloven, som de beskrev som: ”En lov, givet af mænd, røgtet af mænd, der tillader et menneskedyr – befængt med

kønssygdomme – 60 dages simpelt fængsel for at mishandle en lille 7 års pige, den lov kan danske kvinder ikke leve videre under uden protest”.⁷⁸ Kvindesamfundet ønskede både en sikring mod

kønssygdomme – 60 dages simpelt fængsel for at mishandle en lille 7 års pige, den lov kan danske kvinder ikke leve videre under uden protest”.⁷⁸ Kvindesamfundet ønskede både en sikring mod