Peter Pagh E U - M I L J Ø R E T

Peter Pagh

E U - M I L J Ø R E T

Christian Ejlers’ Forlag

København 1996

Typografi & omslag: Erik Ellegaard Frederiksen

Ombrydning & sats: Jesper Søholm b i z a r t og Christensen Fotosats Tryk & indbinding: Nordisk Bogproduktion

ISBN 87 7241 761 7

Christian Ejlers’ Forlag Brolæggerstræde 4 Postboks 2228 1018 København K

Indhold

Forord

Introduktion

1.1 Miljørettens voksende betydning 25 1.2 Afgrænsning af EU-m iljøret som emne 29 1.2.1 Begrebet »miljø« 29

1.2.2 Begrebet »forurening« 31 1.2.3 Begrebet »affald« 32

1.2.4 Begrebet »farlige stoffer« 32

1.2.5 Sammenfattende om EU-miljørettens emne 33 1.3 Fremstillingens metode 34

1.4 Historie og udviklingstendenser 36 1.5 Fremstillingens systematik 43

Almindelig del

2 EU-miljøret – formål og principper

2.2 Miljøpolitikkens principper 50

2.3 Integrationsprincippet og miljørettens placering i E U - retten 55

2.4 Forebyggelsesprincippet 58 2.5 Forsigtighedsprincippet 60

2.5.1 Forsigtighedsprincippets forskellige retlige funktioner 61 2.5.2 Forsigtighedsprincippets strukturelle funktion 62

2.5.3 Forsigtighedsprincippet og risk management 63 2.5.4 Forsigtighedsprincippet og kausaliteten 64 2.5.5 Forsigtighedsprincippet og kravet om bedst

tilgængelige teknologi 64

2.5.6 Forsigtighedsprincippets betydning for bevis 65

2.5.7 Sammenfattende om forsigtighedsprincippets funktioner 66

2.6 Forureneren betaler princippet 67

2.6.1 D e forskellige funktioner af forureneren betaler princippet 68

2.6.2 Henstilling om forureneren betaler princippet 71 2.6.3 Forureneren betaler princippet på affaldsområdet 75 2.6.4 Forureneren betaler princippet i Traktaten 76 2.7 Princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis

ved kilden 80

2.8 Ikke-diskriminationsprincippet 83

3 E U ’s kompetence på miljøområdet

3.1 Legalitetsprincippet go 3.2 Subsidiaritetsprincippet 93

3.2.1 Subsidiaritetsprincippets betydning for miljøreguleringen 95

3.2.2 Subsidiaritetsprincippets betydning for beskyttelsesniveauet 99 3.3 Hjemmelsbestemmelser 101

3.3.1 Hvilke Traktat-bestemmelser skal anvendes? 103 3.3.1.1 Traktatens landbrugs-og fiskeribestemmelse 105 3.3.1.2 Forholdet mellem Traktatens artikel 100a

og artikel 130s 108

3.3.1.3 Forholdet mellem Traktatens artikel 113 og artikel 130s 113

3.3.1.4 Sammenfattende om hjemmelsbestemmelser 115 3.3.2 D e forskellige områder i artikel 130s 1 17

3.3.2.1 Foranstaltninger af hovedsagelig fiskal karakter 120 3.3.2.2 Forvaltning af vandressourcer 120

3.3.2.3 Affaldshåndtering 120 3.3.24 Fysisk planlægning 120 3.3.2.5 Energiforsyning 120

3.3.3 Nogle retspolitiske overvejelser om hjemmelsproblemet 123

Indhold 7 3.4 Kan Rådets retsakter være i konflikt med

Traktatens materielle regler? 124 3.5 E U ’s internationale kom petence på

miljøområdet 128

3.5.1 D e vigtigste internationale miljøkonventioner, hvori E U deltager 132

3.5.2 Har E U ene-kompetence til at indgå traktater på miljøområdet? 136

3.5.3 Når Traktaten forudsætter delt kompetence 137 3.5.3.1 Blandede aftaler og kravet om at handle i forening 13g 3.5.3.2 D en eksterne kompetence i lyset af udtømmende

regulering 142

3.5.3.3 D en eksterne kompetence i lyset af minimums­

klausuler 144 3.6 Euratom-Traktaten 146 3.6.1 Radioaktivt affald 149

3.6.2 Beskyttelse af befolkningen mod radioaktiv stråling 151

4 Medlemsstaternes beføjelser på miljøområdet

4.1 Forrangsprincippet 157

4.2 Analysen af medlemsstaternes kompetence på miljøområdet 159

4.3 Traktatens bestemmelser om fri udveksling af varer og tjenesteydelser 161

4.3.1 Hvornår kan medlemsstaterne påberåbe sig T E F artikel 36? 164

4.3.1.1 Hvilke ikke-økonom iske hensyn er omfattet af T E F artikel 36? 166

4.3.1.2 Proportionalitetsprincippet efter T E F artikel 36 169 a. Plantebeskyttelsesmidler 169

b. Tilsætningsstoffer i levnedsmidler 171 c. Faunaforfalskning 172

4.3.1.3 Sammenfattende om T E F artikel 36 173

4.3.2 Cassis de Dijon-doktrinens anvendelse på miljøområdet 174

4.3.3 Ind- og udførsel af affald 176

4.3.3.1 Udførselsbegrænsninger af affald 177 4.3.3.2 Indførselsbegrænsninger af affald 179 4.3.4 Kan medlemsstaterne selv bestemme deres

miljøbeskyttelsesniveau? 183

4.3.5 Kan medlemsstaterne beskytte miljøet i andre medlemsstater? 1 85

4.3.5.1 EF-domstolens afgørelser vedrørende vilde fugle 1 85 4.3.5.2 ‘ Fælles eje eller højhedsret 188

4-3-5-3 Cassis de Dijon og artikel 36 ved eksterritorial beskyttelse 190

4.3.6 M iljøafgifter og forbudet mod afgiftsdiskrimination 191 4.3.7 Traktatens regler om offentlig støtte 197

4.3.7.1 Kommissionens godkendelse 198

4.3.7.2 Kriterier for Kommissionens godkendelse 201 4.3.8 Traktatens konkurrenceregler og miljøaftaler 206 4.4 Medlemsstaternes beføjelser på miljøområdet, når E U

har vedtaget lovgivning 210

4.4.1 Analyse modeller af forholdet mellem EU - og national lovgivning 211

4.5 Fremstillingen af forholdet mellem EU - og national lovgivning 216

4.5.1 EU-retsakter vedtaget efter T E F artikel 43 og 100 217 4.5.2 Frihandelsklausuler 218

4.5.3 Beskyttelsesklausuler 219 4.5.4 Minimumsklausuler 221 4.5.5 Optionel harmonisering 222

4.5.6 Direktivet indeholder hverken frihandels- eller minimumsklausul 224

4.6 Miljøgarantien i T E F artikel 100a(4) 229

4.6.1 Betingelsen om vedtaget med kvalificeret flertal 237 4.6.2 Betyder »anvende« kun opretholdelse af

eksisterende regler 232 4.6.3 Underretning og godkendelse som

gyldighedsbetingelse 235

Indhold 9 4.6.4 Hvornår skal Kommissionen underrettes om

brug af artikel 100a(4)? 236

4.6.5 M aterielle betingelser for at anvende artikel 100a(4) 237 4.6.6 Hvorledes skal den lempelige procesadgang forstås? 340 4.6.7 Retsvirkningen af proceduren efter

T E F artikel 100a(4) 241 4.7 T E F artikel 130T 242

4.8 Betydningen af notifikationsproceduren efter direktiv 83/189 243

4.8.1 Formål og hovedprincipper i

informationsproceduredirektivet 244 4.8.1.1 Notifikation af standarder 245

4.8.1.2 Notifikation af tekniske forskrifter 246 4.8.1.3 »Stand still« perioden 247

4.8.2 Hvilke retlige overvejelser giver direktivet anledning til? 248

4.8.3 Om fatter notifikationen kun foranstaltninger omfattet af artikel 30? 249

4.8.4 Skal en fast praksis notificeres? 250 4.8.5 Gælder direktiv 83/189 ved implementering

af andre direktiver? 251

4.8.6 Retsvirkning af manglende notifikation 255

5 Instrumenter i E U ’s miljøret

5.2 Retsakternes form 260

5.3 Fra sektorial til helhedsorienteret anvendelse af instrumenter 263

5.4 Offentligretlige retsforskrifter 266 5.4.1 Produktnormer 267

5.4.2 Miljøkvalitetsnormer 269 5.4.3 Procesnormer 274

5.4.4 Regler om tilladelse 276 5.4.5 Regler om kontrol 279

5.4.6 Undersøgelseskrav – VVM -princippet 282

5.4.7 Harmonisering af undersøgelses- og målemetoder samt miljøparametre 284

5.4.7.1 D irektiv 87/18 om god laboratoriepraksis (G LP) 286 54.7.2 Andre fælles regler for undersøgelse og målemetoder 288 54.7.3 Fællesskabsordning for undersøgelser 290

5.5 Markedsorienteret miljøregulering 291 5.5.1 Prissætning af miljøbelastningen 292

5.5.2 Et marked for markedsorienteret miljøregulering 294 5.5.3 Instrumenter i en markedsorienteret miljøregulering 295 5.5.4 Miljøafgifter, forureningsgebyrer og statsstøtte 297 5.5.5 Miljøansvar – civilretlige ansvarsregler 298

5.6 Horisontale støtteinstrumenter – øget borgerinddragelse 301

5.6.1 Forbedrede data om miljøtilstanden 303

5.6.2 Informationsret for borgerne, informationspligt for myndighederne 304

5.7 Finansielle støtteforanstaltninger 307

5.8 Samordnet aktion og samarbejdet mellem E U og medlemsstater 309

6 Håndhævelse af E U ’s miljøret

6.1.1 Kommissionens håndhævelse 3 17

6.1.2 Traktatbrudsproceduren efter T E F artikel 169 320 6.1.3 Har Kommissionen pligt til at indbringe medlemsstater

for EF-domstolen? 321

6.1.4 Klager til kommissionen og klagerens retsstilling 322 6.1.5 Kommissionens retsmidler over for medlemsstaterne 323 6.2 Søgsmål mod E U ’s institutioner 325

6.3 Borgernes håndhævelse af E U ’s miljøret 326 6.4 Hvornår er E U ’s miljøret umiddelbar

anvendelig? 328

6.4.0. 1 Doktrin om EU-konform fortolkning 330 6.4.0.2 Doktrin om direkte effekt 331

6.4.0.3 Doktrin om staters erstatningsansvar 334 6.4.0.4 Sammenfatning 338

6.4.1 Anvendelse af princippet om EU-konform fortolkning i EU-m iljøretten 338

6.4.1.1 Horisontal effekt af EU -konform fortolkning 339 6.4.1.2 EU-konform fortolkning når EU-bestemmelsen

ikke er præcis 341

6.4.1 .3 EU-konform fortolkning når implementeringsfristen ikke er udløbet 342

6.4.1.4 EU -konform fortolkning ved ikke-bindende retsakter 343 6.4.1.5 Grænser for EU -konform fortolkning 343

6.4.2 Anvendelse af princippet om direkte effekt i EU - miljøretten 344

6.4.2.1 Bestemmelsen skal være præcis og ubetinget 344 64.2.2 Hvem kan være forpligtet af direkte effekt? 347 64.2.3 Implementeringsfristens udløb 348

6.4.3 Anvendelse af doktrinen om staters erstatningsansvar i EU-m iljøretten 350

6.4.4 D en umiddelbare anvendelighed af forordninger 353 6.5 Hvornår har borgerne søgsmålsadgang til at

påberåbe E U ’s miljøret? 354

6.5.1 Stiller EU -retten krav til borgernes procesadgang? 356 6.5.2 M edfører E U ’s miljøret rettigheder for borgerne? 358 6.5.2.1 Beskyttelse af frihandel 362

6.5.2.2 Beskyttelse af menneskers sundhed 362 6.5.2.3 Beskyttelse af miljøet 365

6.5.24 Beskyttelse mod ulige konkurrence – miljømæssig dumping 366

6.5.2.5 Beskyttelse af erhvervsmæssig anvendelse af miljøet 368 6.5.2.6 Beskyttelse af borgernes informationsret 370

6.5.2.7 Beskyttelse af borgernes ret til deltagelse i miljøbeslutninger 371

6.5.2.8 Beskyttelse af borgernes ret til rekreativ anvendelse af miljøet 373

6.5.3 Miljøorganisationers håndhævelsesadgang 374 6.5.3.1 Forbudet mod proces-diskrimination 375

6.5.3.2 Miljøorganisationer som mandatar for medlemmer 376 6.5.3.3 Myndighedens handlinger har medført en retlig

interesse 376

Indhold 11

6.5.34 Miljøorganisationens håndhævelsesinteresse 378 6.6 Hvilke retsmidler har borgerne til rådighed? 380 6.6.1 Præjudiciel forelæggelse for EF-domstolen, et retsmiddel

for borgerne? 380

6.6.2 Borgernes adgang til foreløbige retsmidler 382 6.7 Borgernes adgang til søgsmål ved EF-domstolen 384

Speciel del

7 Integreret miljøregulering

7.2.1 VVM -direktivets struktur og principper 396 7.2.2 Hvilke projekter er omfattet 397

7.2.3 Obligatorisk screaning af bilag Il-projekter 398 7.2.4 Undtagelsen for anlægslove 400

7.2.4.1 Indebærer undtagelsen for anlægslove et delegationsforbud? 402

7.24.2 Om fatter undtagelsen for anlægslove også private projekter? 403

7.2.5 Muligheden for at opsplitte projekter 403 7.2.6 Bygherrens oplysningspligt og myndighedernes

sagsbehandling 404

7.3 Seveso-direktivet om risiko for uheld ved industrielle aktiviteter 407

7.3.1 Struktur og principper i Seveso-direktivet 408 7.3.2 Forslag til nye regler om forebyggelse af uheld 410 7.4 Direktivforslag om integreret

forureningsbekæmpelse 412

7.5 E U regulering af miljøpåvirker fra bestemte brancher 414

7.5.1 Forebyggelse af miljøforurening med asbest 414 7.5.2 Titandioxidindustriens forurening 416

7.5.2.1 Affaldsdefinition 416

7.5.2.2 Grænseværdier for forurening af luft og vand m.v. 417

Indhold 13 7.6 Frivillige EU-regulerede »miljø-ordninger« 418

7.6.1 Miljørevision og styring 4 19 7.6.2 Økologisk produktionsmetode 421 7.6.3 Miljømærke 423

8 Farlige stoffer

8.1.1 Begrebet »farlige stoffer« 426 8.1.1.1 15 kategorier af »farlighed« 428 8.1.1.2 Miljøfarlige stoffer og produkter 42g 8.1.2 Instrumenter 430

8.1.3 Fremstillingens systematik 431

8.2 Udfasningen og forbudet mod de ozonlags- nedbrydende stoffer 432

8.2.1 Internationale aftaler 433

8.2.2 E U ’s regulering af de ozonlagsnedbrydende stoffer 435 8.3 Forbud eller begrænsning af anvendelsen af farlige

stoffer 438

8.3.1 Principperne i direktiv 76/769 om begrænsning af farlige stoffer 440

8.3.2 Stoffer, der ikke er omfattet af direktiv 76/769 442 8.3.3 Stoffer, der er omfattet af direktiv 76/769 443 8.3.4 Revisionskomitéproceduren 444

8.3.5 Særlige regler for batterier og emballage 444 8.4 Klassificering, emballering og mærkning af farlige

stoffer og præparater 445 8.4.1 Anmeldelsessystemet 448 8.4.2 Reklam e 448

8.4.3 Beskyttelsesklasusul 44g

8.4.4 Hvem er berettiget efter reglerne om mærkning m.v.

af farlige stoffer? 44g 8.5 Plantebeskyttelsesmidler 451

8.5.1 Hovedprincipperne i direktiv 91/414 om plantebeskyttelsesmidler 454

8.5.2 Overgangsregler og de ensartede principper 457 8.6 Gensplejsede organismer 461

8.6.1 GM O -direktivet 462

8.6.2 Forskningsmæssig udsættelse af gensplejsede organismer 463

8.6.3 Markedsføring af gensplejsede organismer 464 8.6.4 D en danske implementering af GM O -direktivet 466

9 Luftforurening

9.1.1 Begrebet luftforurening 468

9.1.1.1 Den retlige betydning af definitionen af luftforurening 470

9.1.1.2 Anvendelsesom rådet for definitionen af luftforurening 471

9.1.2 Fremstillingens systematik 473 9.2 Luftkvalitetsnormer 474 9.2.1 D irektiv 92/72 om smog 476

9.2.2 Forslag til direktiv om udendørsluftkvalitet 477 9.3 Kilderegulering 478

9.4 Stationære kilder 47g

9.4.1 Industriens luftforurening 47g 9.4.2 Luftforurening fra fyringsanlæg 481 9.4.3 VOC-luftforurening 483

9.4.4 Luftforurening fra affaldsforbrænding 483 9.4.4.1 Afbrænding af olieaffald 483

94.4.2 Affaldsforbrændingsanlæg 484 94.4.3 Forbrænding af farligt affald 486 9.5 Luftforurening fra mobile kilder 487 9.5.1 Køretøjers emissionssystemer 487

9.5.2 Fra optionel til udtømmende harmonisering af bilers emissionssystem 488

9.5.3 Indholdet i E U ’s regler om bilers emissionssystem 48g 9.6 Produktnormer for stationære og mobile kilders

brændsel 490

9.6.1 Svovlindhold i gasolier 123 9.6.2 Blyindhold i benzin 491

10 Forurening af vandmiljøet

10.1.1 Vandforurening – begreb 494 10.1.2 Systematikken i dette kapitel 495 10.2 Udledning fra landbaserede kilder til

vandmiljøet 496

10.2.1 D irektiv 76/464 om forurening af vandmiljøet 496 10.2.1.1 Hvornår gælder direktiv 76/464? 498

10.2.1.2 Emissionsnormer og kvalitetsmålsætninger 499 10.2.1.3 Krav om tilladelse 500

10.2.1.4 R egler for måling og kontrol 500

10.2.1.5 Princippet om bedst tilgængelige teknologi 501 10.2.2 D irektiv 91/274 om rensning af byspildevand 502 10.2.2.1 Kloakering og biologisk rensning 503

10.2.2.2 Kortlægning af følsomme vandområder 504 10.2.2.3 Genanvendelse 505

10.2.2.4 Dansk implementering 505

10.2.3 E U ’s internationale aftaler vedrørende havforurening 506 10.3 Vaskemidlers biologiske nedbrydelighed 509

10.4 Landbrugets forurening af vandmiljøet 5 11 10.5 Havbaseret forurening 513

10.6 Samarbejde om bekæmpelse af forurening 514 10.7 Beskyttelse af drikkevand 515

10.7.1 Overfladevand – kvalitetskrav 516

10.7.2 Beskyttelse af grundvand mod forurening 518 10.7.2.1 D irekte og indirekte udledning af liste I-stoffer 520 10.7.2.2 D irekte og indirekte udledning af liste II-stoffer 521 10.7.2.3 Regler om tilladelsens indhold og virkning 521 10.7.2.4 Dokumentationskrav 522

10.7.2.5 Genopbygning af grundvandet 523 10.7.3 Drikkevandskvalitet 523

10.7.3.1 Parametre for drikkevandskvaliteten 524 10.7.3.2 Kan medlemsstaterne fravige kravene

til drikkevandskvalitet? 525 10.7.3.3 Minimumsregler og frihandelsklausul 527 10.8 Badevandskvalitet 527

Indhold 15

10.8.1 Parametre for badevandskvaliteten 529 10.8.2 Medlemsstaternes forpligtelser 530

10.9 Vandkvalitetsnormer i fiske- og skaldyrsvande 532 10.9.1 Kvalitetskrav til fersk fiskevand 533

10.9.2 Kvalitetskrav til skaldyrsvande 535

10.9.3 Forslag til direktiv om økologisk vandkvalitet 536 10.9.4 Forslag til et rammedirektiv for forvaltning

af vandmiljøet og udviklingstendenser 537 1 1 A f f a l d 541

11.1 Voksende problemer med affald 541 11.1.1 E U ’s affaldsregulering 543

1 1.1.2 Indholdet i dette kapitel 545

1 1 .2 E U ’s affaldsregulering – grundlag, formål, principper og instrumenter 546

11.2.1 Formål og principper i E U ’s affaldsregulering 547 1 1.2.2 Instrumenter i E U ’s affaldsregulering 549

11.2.2.1 Kompetente myndighed skal udarbejde affaldsplaner 550 11.2.2.2 Indehaveren af affaldets ansvar 551

1 1 .2.2.3 Tilladelse til modtageanlæg og registrering af indsamlere af affald 552

11.2.2.4 Kontrol med overførsel af affald 553

11.2.2.5 Sammenfatning vedrørende instrumenter 554 1 1 .3 Begreber og sondringer i affaldsreguleringen 556 11.3.1 Affaldsdefinitionen 557

11.3.1.1 Hvilke ting er omfattet af affaldsdefinitionen? 558 11.3.1.2 D et normative element i affaldsdefinitionen 560

11.3.1.3 Forskellen mellem »overdrage« og »skille sig af med« 561 1 1 .3.1 .4 Kan affald have økonomisk værdi? 561

11.3.1.5 Hvilken funktion har affaldsdefinitionen? 562 1 1.3.1.6 Hvad kan man forpligtes til at skille sig af med? 563 1 1 .3.1.7 A ffald i forskellige jurisdiktioner 565

1 1.3.2 Forskellige klassificeringer af affald 566

1 1.3.3 Sondringen mellem bortskaffelse og nyttiggørelse 568 1 1 .3.3.1 Betydningen af sondringen mellem bortskaffelse

og nyttiggørelse 569

11.3.3.2 Dansk gennemførelse 570

1 1.3.4 Begreberne »indsamling« og »indsamlingsordninger« 572 1 1.4 Særlige regler for bestemte typer af affald 575

11.4.1 Landbrugsaffald 577 1 1.4.2 Emballageaffald 578

1 1 .4.2.1 Overskridelse af maksimum mål for genanvendelse 580 11.4.2.2 Frihandelsklausulen 581

1 1.4.3 Direktivforslag om deponeringsanlæg 5S2 1 1 .5 Overførsel af affald 584

1 1 .5.1 Overførsel til forskellige jurisdiktioner 585 1 1.5.2 Overførsel af affald mellem medlemsstaterne 587 11.5.2.1 Overførsel af affald til bortskaffelse 5 87

11.5.2.2 Overførsel af affald til nyttiggørelse 588

1 1.6 Forureneren betaler princippet og affaldsgebyrer 589 11.6.1 Hvem kan pålægges at betale for affaldsbortskaffelse? 590 11.6.2 Hvorledes skal udgifter til affaldsbortskaffelse

differentieres? 597

12 B esk yttelse af flora og fauna 595

12.1 Introduktion 595

12.2 Indholdet i dette kapitel 598

12.3 D e vilde dyr og planter – det fælles eje – det fælles ansvar 599

12.3.1 Højhedsretten over vilde fugle 600

12.3.2 Vilde fugle og den private ejendomsret 602 12.3.3 Habitatsdirektivet 603

12.4 Handel med vilde dyr og planter og rester heraf 604 12.4.1 Handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter 605 12.4.2 Traktatens bestemmelser om frie varebevægelser 607 12.5 Beskyttelse af vilde fugle 609

12.5.1 Beskyttelse af levesteder 611 12.5.2 Beskyttelse mod jagt m.v. 613

R egistre

Indhold 17

Forord

Denne anden udgave afløser den tidligere EF-miljøret fra 1990.

Forskellen mellem første og anden udgaven kommer ikke kun til udtryk i titlen. Anden udgaven er en helt ny fremstilling af EU-mil- jøretten – ikke en revidering af den tidligere bog – hvilket skyldes, at den tidligere fremstilling af E U ’s miljøregler i dag er forældet.

Betydelige traktatændringer er gennemført siden 1990, en række nye regler er kommet til, og tidligere regler er for en del revideret.

Hvor der ved skrivning af førsteudgaven kun forelå en meget spar­

som praksis fra EF-domstolen, er der efterfølgende afsluttet et me­

get betydeligt antal sager på miljøområdet. Hertil kommer, at EF- domstolen i andre sager har udviklet nye doktriner samt nuanceret tidligere doktriner.

Denne fremstilling af EU-miljøretten har derfor ikke kunnet byg­

ge videre på førsteudgaven, men er så at sige opbygget fra grun­

den. I struktur og systematik er inddraget erfaringer fra undervis­

ning i kursusfaget EU-m iljøret, hvor den endelige fremstilling er et revideret kompendium, som blev anvendt i forårssemesteret 1996.

I forbindelse med bogens udarbejdelse er jeg tak skyldig for bistand med korrektur og registre fra stud.jur. Tanja Buch.

Fremstillingen omfatter som udgangspunkt retsakter og praksis, der forelå i januar 1996, men er forsøgt opdateret frem til april 1996. D et må medgives, at denne opdatering langt fra er fuldkom ­ men, da E U ’s miljøret udvikler sig ganske dynamisk. Efter indle­

vering af manuskript til forlag er jeg blevet opmærksom på, at EF- domstolen den 2. maj 1994 har afgjort sag 133/94 om VVM -direkti- vet vedrørende pligten til at vurdere miljøvirkninger af de såkaldte bilag II projekter. Resultatet er i overenstemmelse med det i kapi­

tel 7 anførte. Yderligere kan nævnes, at EF-domstolen den 18. juni 1996 har afgjort sag 303/94 om annullation af direktiv 94/43 om ens­

artede principper for godkendelse af pesticider. Sagen endte med annullation og udfaldet svarer dermed til de i bogen fremførte syns­

punkter og underkender dermed blandt andet den danske opfat­

telse.

20 Forord Sigtet med bogen er at give læseren et overblik over de mange miljøregler i E U og EF-domstolens fortolkning af disse. Hertil kommer, at der med den specielle del tilsigtes at give læseren et mere indgående kendskab til en række centrale retsakter.

Bogen er en juridisk fremstilling af EU-milj øretten – ikke en po­

litologisk eller sociologisk. D et må dog medgives, at fremstillingen vel sine steder er præget af mine personlige opfattelser. D ette gæl­

der i forhold til »den offentlige mening«, der til tider forekomm er mig hyklerisk, men det gælder også i forhold til modstanden mod medlemsskabet af EU, som efter min opfattelse uden sagligt grund­

lag hævder, at det er EU, som hindrer en bedre beskyttelse af mil­

jøet i Danmark. Så vidt jeg kan bedømme har styrkelsen af sub- sidiaritetsprincippet efter den danske folkeafstemning i juni 1992 bevirket en svækkelse af E U ’s miljøbeskyttelse, hvilket vel næppe var tilsigtet fra flertallet af de danske EU-modstandere. Jeg har der­

for tilladt mig i dette forord at medtage nedenstående personlige kommentarer til den offentlige debat om EU-medlemsskab og mil­

jølovgivning.

EU-miljøretten – et emne for den offentlige debat

EU-m iljøretten er blandt de emner, der i betydeligt omfang har op­

taget den offentlige debat. D et er et emne, hvor man lidt groft kan hævde, at debatten ofte mere tynges af holdninger end af viden.

Indtil for ganske nylig blev det meste af den offentlige debat om E U ’s miljøregler ført ud fra den forestilling, at Danm ark enten blev påtvunget en ringere miljøbeskyttelse – eller også at Danm ark gen­

nem E U kunne påtvinge andre medlemsstater strengere miljøkrav.

A t danske myndigheder, offentlige og private virksomheder ikke blot har problemer med at overholde E U ’s miljøkrav, men i en ræk­

ke væsentlige tilfælde overtræder E U ’s miljøkrav – det havde de fleste næppe forventet.

En række konkrete sager har i de senere år vist, at det forholder sig noget anderledes, end de fleste nok har forestillet sig. D er kan ikke blot henvises til den række sager, der verserer eller er afsluttet om manglende overholdelse af VVM -direktivet. D et ligger ligele­

des fast, at flere kommunale affaldsforbrændingsanlæg åbent over­

træder E U ’s krav til begrænsning af forurening fra affaldsforbræn­

dings-anlæg. D et ligger ligeledes fast, at Danm ark for ca. halvdelen af de omfattede vandløbs vedkom mende ikke overholder E U ’s krav til ferskvandskvalitet. Trods EF-domstolens dom over Tysk­

land for manglende national lovgivning af direktivet om luftens maksimale indhold af bly, har Danm ark fortsat ikke gennemført di­

rektivet. EU-bestemmelser om anvendelse af den bedst tilgænge­

lige teknologi ved udledning af farlige stoffer i vandmiljøet ses ik­

ke anvendt i flere tilfælde, hvor der etableres kystnære losseplad­

ser.

Selv på de områder, hvor Danmark har hævdet, at E U vil påtvin­

ge Danmark forringet miljøbeskyttelse, viser f.eks. Kommissions af­

gørelse om det danske PCP-forbud, at der i dansk ret var behov for yderligere stramninger for at sikre det beskyttelsesniveau, som E U har fastlagt for alle medlemsstater.

Mens også den danske offentlighed gradvis er nået til erkendelse af, at der er grund til øget opmærksomhed om Danmarks faktiske efterlevelse af E U ’s miljøkrav, kan der i Rådet og til dels i Kom ­ missionen i de seneste år konstateres antydning af en mulig ændret retsudvikling. Rådets indstilling til forslag til en række ændringer af gældende direktiver om f.eks. badevandskvalitet, drikkevands­

kvalitet, beskyttelse af vandmiljøet og Rådets behandling af et di­

rektivforslag om lossepladser er alle præget af en svækkelse af de bindende retsnormer. D ette sker samtidigt med, at den politiske retorik om miljøkrav synes voksende.

Kort udtrykt er tendensen i en række af de seneste lovgivnings­

initiativer i EU, at der på den ene side kræves øget vægt på miljø­

hensyn, men samtidigt afsvækkes de bindende retsnormer med henvisning til nærhedsprincippet. Lidt firkantet udtrykt: mere re­

torik og færre regler. Såfremt man ønsker retssystemets effektive medvirken til en øget indsats mod forurening og miljøødelæggelse, er der grund til at beklage denne udvikling. Tendensen i E U er dog langt fra éntydig, hvilket fremgår af nye tiltag omkring begrænsning af bilers luftforurening.

22 Forord Afvejning af miljøhensyn over for økonomiske hensyn

I den offentlige debat om de ovenfor omtalte problemer er det af gode grunde, de forskellige politiske synspunkter der dominerer.

Denne debat føres groft sagt ud fra synsvinklen, hvor tungt skal miljøhensyn veje i forhold til frihandels- og økonomiske hensyn.

Hvorvidt en sådan ramme er hensigtsmæssig for politisk debat, skal jeg afstå fra at vurdere. Problemet er imidlertid, at denne kon­

tekst uden videre overføres til den retlige problemstilling. D ette gælder ikke alene den offentlige forståelse af EU-reglerne – det præger også den faktiske gennemførelse og håndhævelse af EU - reglerne. Udtalelser fra miljøministeriet i sagen om det danske då­

seforbud gav indtryk af, at Danmark kan vælge, om Danmark vil gennemføre reglerne eller ej – og at et direktiv om emballage kun skal gennemføres under hensyn til en afvejning af miljøhensyn over for frihandelshensyn. Tilsvarende imødegik den administrerende direktør for A/S Øresundsforbindelsen indsigelser om ulovligheder med, at A/S Øresundsforbindelsen selv havde foretaget en afvej­

ning mellem hensynet til økonomi og hensynet til miljø, hvorfor direktøren mente at kunne afvise indvendinger om overtrædelse af E U ’s regler om V V M .

En sådan udlægning af EU-retten beror – efter min opfattelse – på en fornægtelse af retsstatens principper. Hertil kommer, at ud­

lægningen ser bort fra, at EU -regler kan håndhæves ved danske domstole. E U er tillagt lovgivningskompetence, og E U ’s lovgivning er gældende i medlemsstaterne, omend koblingerne mellem EU-ret og national håndhævelse er noget komplicerede.

Når EU-rettens miljøregler fremstilles som en åben afvejning af miljøhensyn over for økonomiske interesser, er der juridisk grund til at fremsætte to principielle indvendinger.

For det første er det ingenlunde klart, hvad mere bestemt der menes med miljøhensyn. Når det gælder en eksakt juridisk bestem­

melse af begrebet miljø er der langt fra klarhed. Hvilke hensyn der falder ind under begrebet er variabelt såvel i EF-domstolens prak­

sis som i E U ’s regler og i nationale retsakter. I mange henseender tjener begrebet »miljø« mere som en besværgelse end som angivel­

se af, hvad der mere bestemt må tages hensyn til. Når der i debat­

ten forekomm er udsagn af typen: »miljøet har min støtte« – eller

»det må gøres for miljøets skyld«, sættes sprogvidenskaben unægte­

lig på prøve. I en retlig kontekst volder dette naturligvis problemer, da en afvejning af miljøhensyn forudsætter, at det er klart, hvad der skal afvejes mod hvad. Politisk retorik som tangerer religiøs be­

sværgelse er nu en gang ikke særlig anvendelig som rettesnor for domstolene.

For det andet er det en misforståelse, hvis man tror, at det er op til de enkelte medlemsstater at foretage en afvejning af miljøhen­

syn, når E U først har vedtaget regler om f.eks. affald, luft- og vand­

forurening, beskyttelse af vilde fugle eller nærmere krav til bestem­

te produkter. E U ’s direktiver og forordninger er ikke forhandlings­

oplæg, men lovgivning. Politisk kan man være for eller imod en be­

stemt lovgivning, men i et retssamfund er man forpligtet til at un­

derkaste sig lovene – også de love, man ikke måtte bryde sig om.

Indtil E U har vedtaget regler, beror lovligheden af de nationale regler godt nok på en afvejning af miljøhensyn over for frihandels- hensyn eller andre hensyn angivet i EU-Traktaten. Udgangspunk­

tet er, at medlemsstaterne kan varetage miljøhensyn, selv om det begrænser samhandelen. Men dels må sådanne indgreb ikke diskri­

minere andre medlemsstaters borgere, virksomheder eller varer;

dels må indgrebet i frihandelen ikke gå videre end det pågældende bestemte hensyn tilsiger.

EU bygger på »med lov skal land bygges«

EU-retten bygger på, at lov skal holdes – at hverken myndigheder eller regeringschefer kan tiltage sig beføjelser, de ikke er tillagt. Når først E U har vedtaget lovgivning, er det denne lovgivnings bestem­

melser, der er gældende for afvejningen af miljøhensyn over for øko­

nomiske interesser. Medlemsstaterne kan derfor ikke vælge, om de vil overholde bestemte grænseværdier, ligesom medlemsstaterne ikke kan stille andre krav til varer, når E U udtømmende har regu­

leret de pågældende varer. Ved EU-medlem sskabet er overført for- fatningsmæssig lovgivningskompetence til E U – hvilket for D an­

marks vedkommende for den væsentlige del skete allerede med medlemsskabet i 1973.

24 ^Forord Rådet kan dog ikke gennem lovgivning vedtage retsakter, der krænker EU-Traktaten. D ette betyder, at Rådet f.eks. ikke ved di­

rektiver kan give medlemsstater adgang til at diskriminere andre medlemsstaters varer – men det betyder også, at Rådet f.eks. ikke efter proceduren om E U ’s landbrugslovgivning kan gennemføre ændringer af E U ’s miljøregler, som det senest er fastslået af EF- domstolen.

Såfremt man har den opfattelse, at det politiske flertal kan tilta­

ge sig de beføjelser, det måtte ønske, må man naturligvis vende sig mod EU-rettens begrænsning af lovgivers, af regeringers og af myn­

digheders magt.

Det er min personlige opfattelse, at der er meget stærke grunde til at advare mod politiske holdninger, der forudsætter, at retssik­

kerheden må vige, når det tjener gode formål som miljøet. Koncen­

tration af magt legitimerer sig altid med, at tjene en god sag – men viser sig at føre til det modsatte resultat. Styrken i vores samfunds­

system er efter min opfattelse, at vi fastholder delingen af magten – at vi bygger på, at »med land skal lov bygges«, som det manende lød i forordet til Jyske Lov for mere end 750 år siden.

København, juni 1996 Peter Pagh

1. Introduktion

1.1 M iljørettens voksende betydning

I de seneste årtier – ja, siden F N ’s verdenskonference i Stockholm i 1972 – er beskyttelse af miljøet rykket ind som en af de centrale faktorer på den politiske dagsorden. D et gælder globalt understre­

get med Rio-konferencen om miljø og udvikling i 1992. D et gælder i Danmark – den første danske M iljøbeskyttelseslov er fra 1973 – og det gælder også i E U ,1 der i 1973 vedtog sit første miljøhandlings­

program,2 og som nu er i gang med revision3 af det femte miljø­

handlingsprogram M od en bæredygtig udvikling.4

Fra et ikke nævnt retsområde er miljøbeskyttelse blevet et af de

»tunge« områder af EU-retten. Selv om det er svært at afgrænse miljøområdet i forhold til andre politik-områder, kan det uden vi­

dere konstateres, at der alene inden for dét, der kan regnes til mil­

jøområdets kerne – forurening, affald og bevarelse af flora og fau­

na – i løbet af de sidste tyve år er vedtaget et meget betydeligt antal retsakter i EU, hovedsageligt i form af direktiver og forordninger.

Med den Europæiske Fælles A k t (E FA ) i 1987 blev der indføjet et selvstændigt afsnit om miljøbeskyttelse i Traktaten – nu T E F arti­

kel 130r, s og t. D et selvstændige miljøafsnit i Traktaten angiver dels formål og principper for Fællesskabets politik på miljøområdet (ar­

tikel 130r (1)-(3), dels E U ’s beføjelser til at handle folkeretligt på

1 Betegnelsen EU vil blive anvendt i hele fremstillingen, når bortses fra at EF-dom stolen fortsat vil blive betegnet EF-dom stolen. D er skel­

nes således ikke mellem regler ved­

taget før Maastricht, hvor beteg­

nelsen E F ellers ville have været den korrekte. Ligeledes ses der helt bort fra, at det kun er retsreg­

ler under Traktaten om det E uro­

pæiske Fællesskab (T E F) samt

retsregler under Euratom som er genstand for overvejelser, mens den øvrige del af Unionstraktaten falder helt uden for denne frem ­ stilling.

2 EFT.1973 C, 112/1.

3 Kommissionens forslag til revision af program met er offentliggjort i EFT.1996, C 140/5.

4 EFT. 1993, C 138/1.

26 1. Introduktion miljøområdet (artikel 130r(4)),5 dels bestemmelser om hvorledes miljøregler vedtages i E U (artikel 130s) og endelig noget om mu­

ligheden for, at »medlemsstaterne opretholder eller indfører stren­

gere beskyttelsesforanstaltninger« end vedtaget af E U (artikel 130t).

Hertil kommer, at miljøbeskyttelse efter Maastricht ikke længe­

re »kun« er ét af mange områder af EU-retten. M iljøbeskyttelse er nu nævnt i formålsbestemmelsen for Traktaten om det Europæiske Fællesskabs (TEF), idet det tidligere mål, »at fremme en [...] varig og afbalanceret ekspansion« efter den nye traktat er ændret til: »at fremme [ ...] en bæredygtig ikke inflationær vækst, som respekterer miljøet« – TEF, artikel 2. I fortsættelse heraf understreges i TEF, artikel 3(k) behovet for »indførelse af en miljøpolitik«.

Både understregning af miljøhensyn i T E F ’s formålsbestemmel­

se og fremhævelsen af integrationsprincippet – at kravene til miljø­

beskyttelse skal integreres i Fællesskabets politikker på andre om­

råder – viser, at en fremstilling af E U ’s miljøret ikke kan begrænses til Traktatens miljøafsnit og de særlige regler, der er vedtaget under miljøafsnittet. Også en række andre Traktatbestemmelser har be­

tydning. Dette skyldes, at EU-m iljøret netop ikke er en række sær­

skilte aftaler mellem medlemsstaterne, men en integreret del af det originære retssystem, der udgør EU-retten.

Dette har materielt retligt betydning for bedømmelsen af, hvilke regler de enkelte medlemsstater kan gennemføre uden at komme i konflikt med EU, hvor der særligt er grund til at fremhæve Trakta­

tens artikel 30, der som udgangspunkt forbyder enhver direkte el­

ler indirekte aktuel eller potentiel handelshindring.6 Den praktiske betydning heraf understreges dels af bestemmelsens anvendelse i forhold til f.eks. nationale regler om genbrugssystemer,7 dels af at EF-domstolen i flere sager har fastslået, at affald er en vare i den forstand udtrykket anvendes i artikel 30.8 Som det vil fremgå an-

5 Se også den 10. erklæring til Trak­

taterne om den Europæiske Union og nærmere nedenfor.

6 Dassonville, sag 8/74, Saml. 1974, p.

837.

7 Kommissionen m od Danmark

(genbrugsflasker), sag 302/86, Saml. 1988, p. 4607.

8 Kommissionen mod Belgien, (Val lonien), sag 2/90, saml. 1992, p.

4431.

detsteds, er der imidlertid også en række andre Traktatbestemmel­

ser, der har indflydelse på E U ’s miljøret henholdsvis dansk miljø­

ret.

Hertil kommer, at det særlige kompetencesystem, som er udvik­

let i Traktaten, hvorefter der gælder forskellige beslutningsproce­

durer og retsvirkninger på de forskellige politikområder, indirekte har betydning for EU-miljøretten. Eeks. vedtages regler om titan- dioxidindustriens affald ikke efter Traktatens artikel 130s, men ef­

ter det indre marked (artikel 100a),9 mens regler om godkendelse af plantebeskyttelsesmidler hverken vedtages efter 130s eller 100a, men derimod efter Traktatens landbrugsbestemmelse, artikel 43.

Dette medfører logisk, at også en betydelig del af de regler, E U har vedtaget på andre politik-områder må inddrages i denne fremstil­

ling af EU-miljøretten.

Når det gælder betydningen af E U ’s miljøret, har såvel danske medier som politikere i betydelig grad koncentreret sig om D an­

marks mulighed for at vedtage strengere regler, hvor der især er fokuseret på den såkaldte miljøgaranti (artikel 100a(4)). D ette er naturligvis en væsentlig problemstilling, der hænger sammen med forrangsprincippet, som dette er udviklet af EF-domstolen, men som meget vanskeligt kan forstås uden at behandle det i sammen­

hæng med den ganske komplicerede kompetencefordeling mellem medlemsstater og E U med hensyn til lovgivning og håndhævelse, som er fastlagt i Traktatens system.

D er er dog allerede på dette sted grund til at understrege, at EU - miljøret ikke alene handler om, hvornår medlemsstaterne kan ved­

tage strengere regler.10 Ikke mindre vigtigt er, hvilke regler E U fak­

tisk har vedtaget på miljøområdet, og hvilken betydning princip­

per og formål i Traktaten har. Frem for alt er der grund til mere ind­

gående at overveje, i hvilket omfang borgerne kan støtte ret på E U ’s miljøregler – idet den umiddelbare retsvirkning af forordnin-

9 Kommissionen m od Rådet, sag 300/

89, Saml. 1991-I, p. 2867.

10 Se f.eks. Said M ahm oudi, EU -M il- jörätt, 1995 (Fritzes Förlag), der godt nok indeholder en kort over-

sigtsmæssig fremstilling af E U ’s materielle m iljøregler, men dog koncentrerer opmærksomheden om muligheden for at vedtage strengere regler.

28 1. Introduktion ger, men til dels også direktiver netop er et særkende for EU-retten i forhold til folkeretlige forpligtelser.

Denne side af EU-retten – og særligt princippet om direkte effekt – er langt fra slået igennem i dansk ret, hvor der ikke altid er for­

ståelse for den overgivelse af statsorganernes kompetence, som har fundet sted med EU-medlemsskabet. Godt nok har både landsret og højesteret lagt til grund, at f.eks. direktiv 85/337 om miljømæssig vurdering af projekter (V V M )11 er direkte anvendelig i forhold til en anlægslov – se U.1994.780ØLK og U.1995.634HK (Greenpeace mod Trafikministeriet). Samme retsopfattelse er derimod ikke altid fulgt af myndigheder og klagenævn, der i nogle tilfælde synes at antage, at alene direktiver, der er gennemført i national lovgivning, har betydning for dansk ret, når bortses fra formodnings- og for­

tolkningsreglen, som anvendes på folkeretlige forpligtelser. Således anførte Naturklagenævnet i forbindelse med en klagesag om mang­

lende V V M ved beslutning om opførelse af Nordjyllandsværket:

»direktivet [om W M ] er ikke en bestanddel af dansk ret, og det lig­

ger uden for Naturklagenævnets kompetence at tage stilling til på­

ståede overtrædelser af direktivet. Ved forståelsen af de i Danmark gældende regler må der imidlertid lægges vægt på direktivets ord­

lyd og formål« – K FE. 1994.89, fremhævelsen er min.

Da det ud fra en juridisk synsvinkel naturligvis er ganske afgø­

rende, om en medlemsstats overtrædelse af EU-retten kun kan an­

fægtes af Kommissionen og de andre medlemsstater – eller om over­

trædelser af EU-regler også kan imødegås af borgerne – har spørgs­

målet om umiddelbar anvendelighed af EU-miljøretten en frem­

trædende plads i denne fremstilling. Dels redegøres der generelt for EF-domstolens praksis, dels integreres spørgsmålet i fremstillingen af de enkelte retsområder, luftforurening, vandforurening m.v.

I dette introducerende kapitel skal gøres enkelte betragtninger om afgrænsning af bogens emne, EU-miljøret, med omtale af en­

kelte begreber, ligesom jeg har valgt at medtage en kort historisk oversigt over udviklingen af retsområdet. D ette kapitel afsluttes med en redegørelse for den videre systematik i fremstillingen.

11 D irektiv 85/337 om vurdering af visse offentlige og private projek­

ters indvirkning på miljøet (V V M ) (E F T 1985 L. 175/40).

Som retsområde eller juridisk disciplin er miljøretten af forholds­

vis ny dato. D et samme gælder i ikke mindre grad for E U ’s miljø­

ret. Selv om miljøretten i juridiske fremstillinger omtales som ret­

sområde, er der grund til at understrege, at der langt fra er klarhed over, hvad retsområdet omfatter. Her skal ikke omtales de forskel­

lige forsøg, der er gjort på at afgrænse miljøretten, men blot konsta­

teres, at når det drejer sig om E U ’s miljøret er problemerne ikke mindre. I modsætning til den overvejende teoretiske interesse, der er i at afgrænse miljøretten som emne, har afgrænsningen af miljø­

beskyttelse også retlig betydning i EU-retten, idet det under visse omstændigheder både har indflydelse på, hvorledes E U vedtager retsakter, hvilken virkning retsakterne har samt på medlemsstater­

nes mulighed for at gennemføre national lovgivning.

Selv om der ikke her skal gøres noget forsøg på at behandle de mange retlige problemer, som overvejelser om miljøets retlige sta­

tus kan give anledning til, er der derfor grund til i det mindste at forsøge en afgrænsning af begrebet miljø, forstået som miljørettens beskyttelsesobjekt.

I.2.I Begrebet »miljø«

U dtrykket miljø anvendes i EU-Traktaten i forskellige sammen­

hænge. Begrebet indgår i T E F artikel 2 (en vækst »som respekterer miljøet«); i T E F artikel 3(k) (indføre »en miljøpolitik«); i artikel iooa(3) »miljøbeskyttelse [...] på et højt beskyttelsesniveau«); i ar­

tikel iooa(4) (medlemsstaternes anvendelse af nationale bestem­

melser »begrundet i [...] miljøbeskyttelse«), i artikel 118a (»ar­

bejdsmiljø«) og i artikel 13or (mål og principper for E U ’s m iljøpo­

litik).

På baggrund af brugen af begrebet miljø i Traktaten, synes der med rimelig sikkerhed at kunne drages to konklusioner. For det første den positive afgrænsning, at »miljø« i sammenhæng med EU - miljøretten drejer sig om det ydre fysiske miljø. For det andet, den negative afgrænsning, at E U ’s miljøret ikke omfatter arbejdsmiljø­

et. D et sidste er også ganske velbegrundet, da regulering af arbejds-

1.2

30 i. Introduktion miljøet netop knytter sig til ansættelsesforholdet og følgeligt mere korrekt behandles i den arbejdsretlige litteratur.

Tilbage er, om det er muligt lidt nærmere at bestemme, hvad der så menes med miljø. Selv om angivelsen i T E F artikel 130r(i) af målene med E U ’s miljøpolitik giver en antydning om, at det drejer sig om naturressourcer i videste forstand, er opremsningen ikke udtømmende.12 D et nærmeste man nok kan komme en definition af »miljø« fremgår af de enkelte retsakter, hvor der direkte eller indirekte er givet en definition af miljø – selv om denne definition juridisk kun er bindende for den pågældende retsakt. I direktiv 91/

414 om markedsføring af plantebeskyttelsesm idler13 defineres mil­

jø således i artikel 2(12), som:

»Vand, luft, jord, vilde arter af planter og dyr samt det ind­

byrdes forhold mellem disse forskellige elementer og for­

holdet mellem dem og enhver levende organisme«.

D a dette i det væsentlige svarer til den måde begrebet »miljø« an­

vendes i E U ’s retsakter14 vil denne afgrænsning af begrebet miljø i det væsentlige kunne lægges til grund for denne fremstilling.15 D er er dog grund til at understrege, at der ikke i EU-retten er nogen helt klar definition af begrebet i alle sammenhænge, hvilket illustre­

res af, at Kommissionen i forhold til Revisionskomiteens kritik af manglende opgørelse over E U ’s samlede støtte på miljøområdet har henvist til, at der »ikke findes nogen almindelig anerkendt defi­

nition af begrebet udgift på miljøområdet«.16

I forlængelse af overvejelserne om begrebet »miljø« skal også gø­

res enkelte mere definitoriske betragtninger vedrørende andre cen-

12 Tilsvarende Krämer, E C Treaty and Environm ental Law, 1995, p.

41-42.

13 EFT. 1991, L 230/1.

14 Se f.eks. også direktiv 85/337 om V V M , artikel 3 (EFT. 1985, L 175/

40) og direktiv 90/313 om fri ad­

gang til miljøoplysninger, artikel

2(a) (E FT1990, L 158/56).

15 Tilsvarende Kiss og Shelton, M anu­

al o f European Environm ental Law, 1993, p. 2.

16 Revisionsrettens særberetning nr.

3/92 om miljø – EFT. 1992, C 245/1, 3°f.

trale begreber i miljøretten, nemlig om: forurening, affald og farli­

ge stoffer.

2 B egrebet »forurening«

Begrebet forurening indgår ikke i Traktaten, men anvendes i en ræk­

ke EU-retsakter, hvor det med ubetydelige nuancer defineres nogen­

lunde ensartet. Hvor de tidligere retsakter imidertid typisk drejede sig om forurening af enten luft eller vand, er der i forslaget til direk­

tiv om integreret forureningsbekæmpelse (IPPC-direktiv forslaget) nu angivet en fælles definition, hvorefter forurening betyder:

»direkte eller indirekte udledning, som følge af menneske­

lige aktiviteter, af stoffer, præparater, varme, støj, lys, vibrationer i luft, vand eller jordbundsmiljøet, som kan bidrage til eller forårsage farer for menneskets sundhed, ska­

de på levende ressourcer eller økosystemer, ødelæggelse af ejendomsværdier, forringelse eller forstyrrelse af naturfaci­

liteter og andres berettigede anvendelse af miljøet «.17

Når bortses fra, at den »nye« definition omfatter alle recipienter for forurening, adskiller den sig ikke indholdsmæssigt fra tidligere de­

finitioner.18 Mens begrebet forurening i dansk miljøret ud fra for­

arbejderne til de forskellige miljølove forstås således, at kernen i begrebet er forrykkelse a f den økologiske balance,'9 fremgår det af ovenstående definition, at også andre følger, der skyldes direkte eller indirekte udledning falder ind under begrebet forurening.

17 Denne definition er taget fra æn­

dringsforslaget til det oprindelige forslag til IPC-direktiv, se EFT.1995 C 165/9.

18 Se f.eks. direktiv 76/464 om forure­

ning der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i fællesska­

bets vandmiljø, artikel i(e) (E F T

1976, L. 129/23) og direktiv 84/360 om bekæm pelse af luftforurening fra industrianlæg, artikel 2(1) – EFT. 1984, L. 188/20.

19 FT. 1972/73, A , sp. 3933 (M iljøbe­

skyttelsesloven) og F T 1993/94, A , sp. 4746-4747 (L ov om erstatning for m iljøskader).

32 i. Introduktion 1.2.3 Begrebet »affald«

Også begrebet affald er blandt de tilbagevendende udtryk, som anvendes i miljøretten. I EU-retten må der på dette felt siges at herske formel definitorisk klarhed, da der i de fleste retsakter, hvor begrebet affald indgår, direkte henvises til den i direktiv 75/442 om affald, artikel i(a) angivne definition, hvorefter affald omfatter:

»ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med «.20

D er er dog grund til at understrege, at der mere er tale om en for­

mel definitorisk klarhed end nogen faktisk klarhed om, hvad begre­

bet affald omfatter. Dette skyldes, at afgrænsningen i bilag I i reali­

teten ikke er til større hjælp. D e forsøg der efterfølgende er gjort på at skabe en mere fast afgrænsning af affaldsbegrebet har forelø­

bigt ikke være særligt succesfulde.21 En nærmere drøftelse heraf er så omfattende, at den er henlagt til kapitel 11 om affald.

1.2.4 Begrebet »farlige stoffer«

Som begreb er farlige stoffer ikke nødvendigvis relateret til miljø­

retten. U dtrykket indgår i meget forskellige sammenhænge som indikator for, at der er grund til særlige forholdsregler.

I EU-miljøretten må begrebet imidlertid siges at have fået et gan­

ske fast indhold i direktiv 67/548 om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer, der i artikel 2(2) indeholder en gan­

ske omfattende angivelse af, hvad der falder ind herunder.22 Kort sammenfattet omfatter farlige stoffer, stoffer der er eksplosive,

20 EFT. 1975, L 194/47 som ændret ved direktiv 91/156 (EFT.1991, L

78/32).

21 Se f.eks. Kommissionens beslutning 94/3 om udarbejdelse af en liste

over affald (EFT.1994, L 5/15).

22 EFT. 1967, L 196/1 – som ændret ved direktiv 92/32 (EFT. 1992, L

154/1)-

brandnærende, giftige, sundhedsskadelige, ætsende, mutagene (æn­

dre arveanlæg), reproduktionstoksiske (teratogene) og miljøfarli­

ge. D et sidste er defineret som: »stoffer eller præparater, som frem- byder eller kan frembyde øjeblikkelig eller senere optrædende ska­

der på en eller flere dele af miljøet« – artikel 2(2)(o).

Denne meget ekspansive definition af begrebet farlige stoffer har den betydning, at der ofte i EU -retsakter på miljøområdet henvi­

ses hertil, når der anvendes begrebet »farlige stoffer«.23 I forbin­

delse med udledning eller forurening af luft og vand indskrænker reguleringen sig dog typisk til at omfatte en snævre gruppe af farli­

ge stoffer.24

5 Sammenfattende om EU-m iljørettens emne

Samlet kan det konstateres, at EU-m iljøretten om fatter EU -be­

stemmelser, der som et ikke ubetydeligt sigte har begrænsning a f for­

urening eller naturbeskyttelse, eller som øger væsentlige indflydelse på national retsregler herom. EU-m iljøret betegner derfor mere en tilgangsvinkel til juridiske problemstillinger end et egentlig retsom­

råde.

Selv om ovenstående definitioner nok kan hjælpe til en forståel­

se af det »felt«, som er emnet for E U ’s miljøret, er der imidlertid også grund til at understrege, at EU-rettens særegne karakter med­

fører, at en fremstilling af E U ’s miljøret ikke alene kan begrænses til, hvilken beskyttelse af miljøet, der følger af Traktaten og af E U vedtagne retsakter. D er er yderligere grund til en nærmere analyse af, hvorledes EU-retten griber ind i forhold til medlemsstaternes foranstaltninger af offentlig eller privat karakter.

D ette er baggrunden for, at E U ’s regulering af farlige stoffer ind­

går med en ikke ubetydelig vægt i denne fremstilling. På den anden side må det medgives, at der herefter også vil kunne være grund til

23 Se f.eks. forslag til direktiv om kon­

trol med risikoen for større uheld med farlige stoffer – bilag I (EFT. 1994, C 106/4).

24 Se f.eks. direktiv 80/68 om beskyt­

telse af grundvand mod forurening forårsaget af visse farlige stoffer, hvor der sondres mellem liste I og liste II stoffer (EFT. 1980, L. 20/43),

34 i. Introduktion at indrage energi- og transportområdet i fremstillingen – hvilket jeg ud fra mere praktiske overvejelser har opgivet.25 Denne fremstil­

ling af EU-m iljøretten adskiller sig dog ikke herved i sin afgræns­

ning væsentligt fra andre udenlandske fremstillinger af samme em-

3 Fremstillingens metode

Når man skal beskrive et givet retsområde i juraen er det sædvanligt at lade domstolspraksis spille en meget betydelig rolle, fordi der er grund til at forvente, at domstolene i ikke ubetydeligt omfang vil ha­

ve befattet sig med de væsentligste retlige problemstillinger på det givne område. En sådan tilgang kan kun delvist benyttes, når det gæl­

der E U ’s miljøret. Selv om der de seneste år er ført et meget betyde­

ligt antal sager ved EF-domstolen, der direkte eller indirekte invol­

verer miljøspørgsmål, vil denne praksis nemlig meget langt fra give et dækkende billede af, hvilke retsregler der gælder på området.

Man kunne så vælge en fremstilling, der supplerede domspraksis med de vigtigste retsregler, hvilket synes at være den mest anvend­

te og nok også hensigtsmæssige fremgangsmåde, når der er tale om fremstillinger af den almindelige EU-ret. Heller ikke denne m eto­

de forekomm er her velegnet.

D et er så at sige nødvendigt at beskæftige sig direkte og mere omfattende med indholdet i de mange retsregler og fortolkning af dette, hvis hensigten – som her – er at give læseren et mere om fat­

tende indblik i E U ’s miljøret. D ette skyldes, at man her står over for et retsområde, der netop ikke har den logiske og sammenhæn­

gende afgrænsning, der kendetegner mere traditionelle retsområ­

der som f.eks. obligationsretten. Hvor en obligationsretlig fremstil­

ling derfor logisk inddrager specialregier som udtryk for forskelli-

25 Man kunne i fortsættelse heraf og­

så overveje om man skulle tage levnedsm iddelom rådet med, hvil­

ket var gjort i den tidligere udgave.

Først og fremmest af pladsmæssige grunde er dette ikke medtaget i denne fremstilling.

26 Se f.eks. Krämer, E C Treaty and Environm ental Law, 1995; Said M ahm oudi, EU:s miljörätt, 1995;

Hans Chr. Bugge, Miljørettens ram­

mer i E U og EØ S, i Miljørettens Grundpørgsmål, 1994, p. 207.

ge afvigelser fra »hovedsystemet«, forholder det sig omvendt med det i denne bog omhandlede emne. D et er så at sige nødvendigt at beskæftige sig med de mange specialregier for at kunne få det over­

blik, der gør det klart, hvad der er det generelle – og hvad der er det specielle. D et gælder ikke kun helt overordnet, men det gælder også den regulering, som omtales mere indgående i bogens speciel­

le del. Hvad der for en udenforstående måske fremstår som en en­

kel deskriptiv retsanalyse, er således udtryk for en først indgående analyse af detailregier. D et er subsumtionen af denne analyse, der danner grundlag for denne fremstilling af E U ’s miljøret.

EF-domstolens praksis benyttes derfor nok, hvor den foreligger - men må i mange henseender suppleres på grundlag af skreven ret, andre forfattere samt analogi og modsætningsslutninger. D er er herved samtidigt søgt at tage hensyn til, at E U ’s miljøret også er et meget offentligt debateret emne.

D ette indebærer samlet, at jeg har valgt at inddrage et meget be­

tydeligt antal EU-retsakter i fremstillingen – og i begrænset omfang også har medtaget overvejelser om dansk implementering af de på­

gældende regler. Hertil kommer, at det har været nødvendig at ta­

ge hensyn til, at der er tale om et ganske dynamisk område. Selv om det naturligvis ikke er muligt at omtale ethvert forslag til nye E U -regler eller ændringer af bestående regler, forekom m er det derfor nødvendigt at medtage en række væsentlige forslag til di­

rektiver og forordninger, som aktuelt er til behandling i E U ’s insti­

tutioner.

For at denne inddragelse af mange regler og forslag ikke skal gøre læsnin­

gen alt for tung og svært tilgængelig, er der i vid udstrækning benyttet noter, som skulle gøre det muligt for læseren uden alt for mange opslag at finde frem til de nøjagtige retskilder, læse­

ren har brug for. D a også mange af retsakterne hver for sig kan være svært

overskuelige, har jeg bestræbt mig på at gøre henvisningerne rimeligt nøjag­

tige med angivelse af konkret bestem ­ melse – ligesom der også ved doms- henvisninger ofte henvises til bestem te præmisser. Sigtet med denne detalje- ringsgrad er at prøve at undgå brede og næsten ikke verificerbare kildeangi­

velser.

D et har også været overvejet at medtage en retspolitisk vurdering af, hvorvidt den megen miljøregulering nu også frembringer de til­

sigtede resultater i form af et bedre miljø. Som det bl.a. fremgår af

36 i. Introduktion E U ’s Miljøagenturs seneste rapport over den foreløbige vurdering af det femte miljøhandlingsprogram, er alt ikke lykkedes.27 D et vil imidlertid føre for vidt at inddrage denne problemstilling i denne fremstilling.

Inden en nærmere omtale af bogens systematik gives en histo­

risk oversigt over EU-milj ørettens udvikling samt nogle bemærk­

ninger til udviklingstendenserne.

4 Historie og udviklingstendenser

Selv om miljøproblemerne næppe optog Traktatens fædre, var der også inden det første miljøhandlingsprogram gennemført enkelte regelsæt i EU, som i dag (delvist) kan henregnes til miljøregler.

D ette gælder således direktiv 67/548 om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer,28 der dog siden har gennemgået meget omfattende ændringer. D et samme gør sig gældende med hensyn til regler om bilers udstødningssystemer, hvor E U ’s første direktiv er direktiv 70/220 om foranstaltninger mod luftforurening forårsaget af udstødningsgas fra m otorkøretøjer med styret tæn­

ding.29 På linie hermed kan nævnes to direktiver fra 1973 angående vaskemidlers biologiske nedbrydelighed30 samt regler om klassifi­

cering og mærkning af organiske opløsningsmidler.31 Fælles for de nævnte regelsæt er, at nok angår de miljøbeskyttelse, men sigtet var (og er) klart at fjerne tekniske handelshindringer – at fremme fri­

handelen. D er er da også tale om områder med stor betydning for verdenshandelen.

A llerede i 1971 påpegede Kommissionen imidlertid i et memo­

randum til Rådet, at det var nødvendigt at tage fat på miljøpro-

27 European Environm ental Agency, Environm ent in the European U ni­

on, 1995.

28 EFT.1967.L 196/1.

29 EFT. 1970, L. 76/1.

30 D irektiv 73/404 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om vaske og rengøringsmidler (EFT.- 1973, L 347/51) og direktiv 73/405

om harmonisering af m edlem sstat­

ernes lovgivning om kontrolm eto­

der for nonioniske overfladeaktive stoffers biologiske nedbrydelighed (EFT.1993, L. 347/53)-

31 D irektiv 73/173 om klassificering, em ballering og etikettering af farli­

ge præparater (opløsningsmidler) (EFT. 1973, L. 189/7).

blemerne. D ette blev fulgt op på topmødet mellem regeringschefer i oktober 1972, hvor det blev understreget, at økonomisk vækst ikke er et mål i sig selv, at det drejer sig om forbedring af menneskers livskvalitet, og at det herunder er nødvendigt at beskytte miljøet, hvilket var det formelle grundlag for Kommissionens udarbejdelse af det første miljøhandlingsprogram i E U.321 fortsættelse heraf blev det i det første miljøhandlingsprogram fra 1973 understreget, at mil­

jøbeskyttelse er et selvstændigt mål for EU, fordi gennemførelse af traktatens mål om harmonisk vækst er »utænkelig uden en effektiv bekæmpelse af forurening og gener og en forbedring af livskvalite­

ten og miljøbeskyttelsen«.33

M ålet med m iljøpolitikken blev i det første handlingsprogram form uleret i en række hovedpunkter, som i det væ­

sentlige kan genfindes i T E F artikel 130r, nemlig:

- forebygge, mindske og så vidt m u­

ligt fjerne forurening;

- opretholde en tilfredsstillende ø ko ­ logisk balance og beskytte biosfæ­

ren;

- bidrag til fornuftig forvaltning af ressourcerne og det naturlige miljø og undgå mærkbare skader på den økologiske balance;

- inddrage m iljøaspekterne i den fy ­ siske planlægning;

og

- søge fælles løsning på m iljøproble­

merne sammen med andre stater uden for Fællesskabet.34

Efter Rådets vedtagelse af det første miljøhandlingsprogram kom der gang i E U ’s lovgivning på miljøområdet. I en vis forstand kan man sige, at en betydelig del af rammen for de kommende års mil­

jøregulering blev lagt med Rådets henstilling 75/436 om påligning a f omkostninger og de offentlige myndigheders indgriben på m iljø­

et, 3 5 idet der heri både anføres noget om, hvilke instrumenter der

skal anvendes (produkt-, proces- og miljøkvalitetsnormer) og no­

get, om hvem der skal betale (f.eks. hvem er forureneren efter for­

ureneren betaler princippet).

Henstillingen fra 1975 kan umiddelbart give indtryk af, at E U ’s miljøregler fra begyndelsen har været opbygget som et sammen­

hængende sæt regler. D ette er ikke tilfældet. Tværtimod er EU-mil-

32 Se EU -bulletin 1972, nr. 10 samt 33 EFT.1973, C. 112/1 (i-2f).

Kräm er, E .C . Treaty and Environ- 34 EFT. 1973, C. 112/1, 5f.

mental Law, 1995, p. 2. 35 E F T 1975, L. 194/1.