Regeringens målsætning om en årlig vækst i den offentlige velfærdsservice på ½ procent er så stram, at udviklingen i den offentlige velfærdsservice ikke kan følge trop med den generelle velstandsudvikling, hvilket reelt betyder serviceforringelser. En længere år-række med overholdelse af regeringens målsætning vil bevirke, at velfærdsservicen bli-ver stadig mere utidssvarende. Hvis regeringen i en kommende 2015-plan påregner at skaffe råderum til skattestop og skattelettelser frem mod 2015 ved en fortsættelse af den stramme forbrugsstyring frem mod 2015, vil det indebære serviceforringelser.
Regeringens målsætning for det offentlige forbrug er selv med øgede udgifter til forskning og uddannelse mindre end de historiske stigningstakter, som i gennem-snit har udgjort 1,3 procent årligt i perio-den 2002-2005.
Dette kapitel viser, at 2010-målsætnin-gen om en årlig realvækst på ½ procent, svarende til 2 mia. kr., er 1½ gang mindre end, hvad der kræves for, at serviceudgif-terne stiger i takt med velstandsudviklin-gen og ændringer i befolkningssammen-sætningen. For at undgå serviceforringel-ser kræves en realvækst på 1,2 procent (5 mia. kr.) årligt frem mod 2010, hvilket stort set svarer til den gennemsnitlige år-lige stigningstakt i perioden 2002-2005.
Forbrugsmålsætningen på ½ procent år-ligt svarer altså til årlige serviceforringel-ser på 0,7 procent svarende til 3 mia. kr.
årligt.
Hvad forstås ved uændret service?
Uændret service kan umiddelbart fortol-kes på to måder.
Fortolkning 1: Hvis blot serviceudgif-terne (i faste priser) følger befolknings-sammensætningen, så er det ifølge denne fortolkning et udtryk for uændret service.
Det svarer til, at de offentlige serviceud-gifter pr. bruger reguleres med
prisudvik-lingen. De offentlige serviceudgifter vil i så fald vokse langsommere end lønninger, skatteindtægter og BNP givet, at der er produktivitetsvækst i økonomien. Det be-tyder populært sagt, at den offentlige ser-vice kommer til at udgøre en stadig min-dre andel af samfundskagen.
Fortolkning 2: Uændret service kræver ifølge denne fortolkning, at serviceudgif-terne følger befolknings- og velfærdsud-viklingen. Det svarer til, at de offentlige serviceudgifter målt pr. bruger stiger i takt med lønudviklingen i den private sektor.
Med en uændret befolkningssammensæt-ning medfører dette reguleringsprincip, at de offentlige serviceudgifter udgør en uændret andel af samfundskagen (BNP).
For indkomstoverførslerne gælder netop, at disse reguleres med udgangspunkt i lønudviklingen i den private sektor, hvil-ket sikrer, at overførselsmodtageres ind-komst ikke forringes i forhold til de be-skæftigedes. Samme regulering bør gælde for den offentlige velfærdsservice.
Hovedparten af den offentlige service består nemlig af løn til offentlig ansatte,
og hvis den samlede lønsum til offentlig ansatte ikke følger lønudviklingen i den private sektor, svarer det reelt til en re-duktion af den offentlige beskæftigelse og dermed serviceforringelser.
At fortolkning 1 ikke er en hensigts-mæssig fortolkning af uændret service, kan eksempelvis illustreres ved at frem-skrive den offentlige service i 40 år med nul realvækst, hvilket svarer til fortolk-ning 1 i tilfældet uden befolkfortolk-ningsfor- befolkningsfor-skydninger. Det bevirker, at den offentlige service reduceres fra at udgøre godt 26 procent af BNP i dag til knap 19 procent af BNP i 2045, hvilket er under servi-ceniveauet i 1970. Det fremgår af figur 1, som viser den historiske udvikling i of-fentlig service samt fremskrivninger, hvor den offentlige service hhv. udgør en uæn-dret andel af BNP (fortolkning 2) og hvert år blot stiger med prisudviklingen, dvs.
nul-vækst i faste priser (fortolkning 1). En reduktion af den offentlige velfærdsser-vice med 7 procent af BNP (25 procent) svarer til at "afmontere" hele ældreplejen og hospitalsvæsnet fra den offentlige sek-tor. Det illustrerer klart, at nulvækst i det Figur 1. Offentligt service (ved uændret befolkning fra 2006)
Kilde: ADAM og AErådet.
18
1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040
Pct. af BNP
Fortolkning 2: Uændret andel af BNP Fortolkning 1: Årlig nul-vækst (i faste priser)
Reel serviceforringelse med årlig nul-vækst
offentlige forbrug ikke er ensbetydende med uændret service, sådan som f.eks.
den borgerlige tænketank Cepos forsøger at hævde, men derimod er ensbetydende med et markant fald i serviceniveauet.
Stiger den offentlige service over en længere årrække mindre end den generelle velstandsudvikling, vil folk opleve et vok-sende gab mellem forventninger og reali-teter. Serviceniveauet vil i stigende grad blive opfattet som utilstrækkeligt og be-stemt ikke som en serviceforbedring. Den eneste hensigtsmæssige forbrugsmålsæt-ning, når man planlægger 5-10 år ud i fremtiden er således, at serviceudgifterne stiger i takt med lønudviklingen og æn-dringer i befolkningssammensætningen, dvs. fortolkning 2 ovenfor. Det er da også efter dette princip, at de offentlige servi-ceudgifter blev fremskrevet af Velfærds-kommissionen. Og Finansministeriet bru-ger samme fremskrivningsprincip efter 2010.
Krav til servicevækst for at følge velstandsudviklingen
I dette afsnit analyseres hvilken realvækst i den offentlige service, der kræves for, at velfærdsservicen kan følge med løn-/vel-standsudviklingen. I næste afsnit indreg-nes endvidere de krav, som følger af be-folkningsforskydninger.
At den nominelle velfærdsservice skal følge nominelt BNP (i tilfældet uden be-folkningsforskydninger) for at undgå ser-viceforringelser, er ikke ensbetydende med, at realvæksten i den offentlige ser-vice skal følge realvæksten i BNP. Det skyldes, at prisstigningerne på privat brug og offentligt forbrug udvikler sig for-skelligt, som følge af offentlig service er langt mere løntungt end det private for-brug.
Kravet til servicevæksten for at følge med velstandsudviklingen er en årlig real-vækst på 0,9 procent. Det sikr er blot uændret service, givet produktivitets-vækst i hele samfundet på 13/4 procent år-ligt, jf. boks 1 for en detaljeret beregning.
Figur 2. Offentlig service ved uændret befolkning fra 2006
Kilde: ADAM og AErådet.
20 22 24 26 28 30
1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040
Pct. af BNP
20 22 24 26 28 30
Pct. af BNP
Uændret andel af BNP
Videreførelse af regeringens forbrugsmålsætning på ½ pct.
Serviceforringelse ved videreførelse af regeringens ½ pct. målsætning
En videreførelse af regeringens service-målsætning om en årlig realvækst på ½ procent bevirker således serviceforrin-gelser. Videreføres en ½ procent real-vækst i 40 år, vil serviceniveauet være ca.
3½ procent af BNP lavere end i dag, jf. fi-gur 2. Det svarer til, at alle udgifterne til ældrepleje skal skæres væk. Der er
således ikke tale om serviceforbedringer -men derimod serviceforringelser - ved en så lav vækst som ½ procent årligt.
Krav til servicevækst for at følge både velstands- og befolkningsudviklingen Ovenfor blev det simplificerende forud-sat, at der ikke var befolkningsforskyd-Boks 1. Real offentlig servicevækst, der sikrer et uændret serviceniveau Nominel offentlig servicevækst
AErådet forudsætter, at BNP nominelt vokser med 3,7 procent årligt (heraf 2 procent inflation og 1,7 procent produktivitetsvækst) i et forløb uden befolkningsforskydnin-ger. Den nominelle offentlige service skal således også vokse med 3,7 procent årligt for at udgøre en konstant andel af BNP.
Pris på offentlig service
Det offentlige forbrug består af ca. to tredjedele lønsum og en tredjedel vare- og tje-nestekøb. Prisen på offentligt forbrug afhænger således af både lønnen til offentligt ansatte og prisen på vare- og tjenestekøb. Prisen på en "enhed" lønsum forudsættes at vokse med 3,2 procent, svarende til lønstigningstakten i den private sektor på 3,7 pro-cent, fratrukket nationalregnskabets standardkorrektion for den offentlige produktivi-tetsvækst på 0,5 procent årligt. Prisen på en "enhed" vare- og tjenestekøb forudsættes at vokse med 2 procent. Forudsat, at det offentlige forbrug fremover fortsat består af to tredjedele lønsum og en tredjedel vare- og tjenestekøb, vil prisen på det offentlige forbrug vokse med ca. 2,8 procent årligt (=2/3*3,2%+1/3*2%).
Offentlig produktivitetsvækst
Standardkorrektionen for den offentlige produktivitetsvækst på en 0,5 procent frem-kommer ved, at nationalregnskabet som standard korrigere prisen på "en enhed løn" i de foreløbige år ned med 0,12 procent hvert kvartal med begrundelse i anciennitet mv., men uden direkte statistisk belæg. Det svarer på årsbasis til at antage en offent-lig produktivitetsvækst på knap ½ procent. Det er faktisk konservativt sat sammenoffent-lig- sammenlig-net med, at den årlige offentlige produktivitetsvækst i perioden 1996 til 2004 var 0,9 procent. I AErådets beregninger er der fremadrettet taget højde for nationalregnska-bets standardkorrektion.
Krav til real offentlig servicevækst
Realvæksten i den offentlige service - dvs. den nominelle vækst korrigeret for pris-udviklingen på offentlig service - der kræves for at sikre en konstant andel af BNP, er med disse beregningsforudsætninger ca. 0,9 procent årligt (1,037/1,028-1), hvis der ikke er befolkningsforskydninger. Bidraget fra befolkningsforskydningerne (det de-mografisk betingede servicetræk) bevirker, at realvæksten skal øges yderligere med mellem 0,3 procent årligt i perioden 2006-10 og med 0,2 procent i perioden 2011-15 for blot at sikre et uændret serviceniveau.
ninger fremover. Indregnes befolknings-forskydningerne, øges kravet til service-væksten udover de 0,9 procent for at und-gå serviceforringelser.
Antallet af ældre over 65 år skønnes at stige med 215.000 personer frem mod 2015 og med ca. 615.000 personer frem mod 2045. Samtidigt skønnes antallet i de erhvervsaktive aldre (19-64-årige) at falde med 35.000 personer frem mod 2015 og med 245.000 personer frem mod 2045.
Det er resultatet af den befolkningsprog-nose, som DREAM-gruppen offentlig-gjorde i juni 2006. Det vil betyde, at flere vil få behov for velfærdsservice fremover samtidigt med, at der er færre til at betale for den skattefinansierede service.
Ved at sammenveje befolkningsudvik-lingen med de offentlige serviceudgifter fordelt på alder mv. fås et mål for udvik-lingen i det demografisk betingede servi-cetræk. Det demografiske servicetræk skønnes i gennemsnit at stige med 0,3 procent årligt frem mod 2010 og med 0,2 procent årligt i perioden 2011-15. Det
øgede træk på den offentlige service frem mod 2015 dækker over et stigende ud-giftstræk på undervisnings-, sundheds-ældreplejeområdet, mens udgiftstrækket på børnepasningsområdet falder. Det fremgår af tabel 1.
Realvæksten i den offentlige service, der kræves for at sikre en konstant andel af BNP, er med AErådets beregningsfor-udsætninger ca. 0,9 procent årligt, hvis der ikke er befolkningsforskydninger.
Hertil skal korrigeres for bidraget fra be-folkningsforskydningerne (det demografi-ske servicetræk), hvilket øger kravet til realvæksten med i gennemsnit 0,3 procent hvert år frem mod 2010 og 0,2 procent fra 2011-15.
For at undgå serviceforringelser kræves altså en realvækst i den offentlige vel-færdsservice på ca. 1,2 procent årligt frem mod 2010 og på 1,1 procent i perioden 2011-15. Det svarer til en realvækst, der er 1½ gang højere end det, som er ram-men for de årlige kommunale aftaler frem mod 2010. Det fremgår af tabel 2.
Tabel 1. Demografisk servicetræk
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gnst. Gnst.
2006-10 2011-15 Mia.kr. Årlig realvækst, pct.
Off. forbrug 404,5 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2
Heraf
Børnepasning 44,0 -0,7 -0,7 -1,0 -0,8 -0,8 -0,8 -1,0
Undervisning 92,2 0,7 0,6 0,6 0,4 0,2 0,5 0,0
Sundhed 94,7 0,6 0,4 0,5 0,5 0,6 0,5 0,6
Ældrepleje 51,8 0,7 0,3 0,6 0,5 0,7 0,6 0,9
Anm.: Det beregnede demografiske servicetræk er opjusteret i forhold til tidligere befolkningsprognoser fra DREAM, hvor trækket var omtrent nul i gennemsnit i perioden 2006-10. Opjusteringen skal ses i sammenhæng med, at levetiden og fertiliteten er opjusteret i DREAM's seneste befolkningsprognose. Det øger antallet af børn og ældre allerede frem mod 2015 og således også udgifterne til børnepasning og ældrepleje, mens udgifterne til f.eks. undervisning først påvirkes efter 2015 af de ændrede forudsætnin-ger.
Kilde: DREAM og AErådet.
En forbrugsmålsætning på ½ procent frem mod 2010 er så stram, at det i virkelighe-den dækker over serviceforringelser på 0,7 procent om året, svarende til knap 3 mia. 2006-kr. Serviceniveauet sakker med forbrugsmålsætningen på ½ procent ag-terud i forhold til velstandsudviklingen med knap 15 mia. 2006-kr. frem mod 2010.
Befolkningsforskydninger i fremtiden indebærer som nævnt aftagende arbejds-styrke og især flere ældre. Det bevirker af-tagende BNP-vækst og øget demografisk udgiftstræk fremover, hvilket automatisk
trækker serviceudgifterne - målt i procent af BNP - opad, hvis serviceniveauet pr.
bruger følger lønudviklingen i den private sektor.
Befolkningsforskydningerne bevirker isoleret set, at serviceudgifterne stiger fra 26 til godt 31 procent af BNP de næste 40 år givet udgifterne pr. bruger følger løn-udviklingen. Det er ikke et udtryk for
"mere velfærd" (serviceforbedringer), men svarer blot til et uændret serviceni-veau pr. bruger. Forskellen på 6 procent af BNP - dvs. forskellen mellem den stigen-de kurve og en vandret kurve (uændret an-Figur 3. Offentligt service med befolkningsforskydninger
Kilde: DREAM og AErådet.
20 22 24 26 28 30 32 34
1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040
Pct. af BNP
20 22 24 26 28 30 32 34
Pct. af BNP
Uændret service (inkl. befolkningsforskydninger)
0,5 procent realvækst (videreførelse af regeringens forbrugsmålsætning) Nul realvækst "pr. bruger"
Serviceforringelser ved nul-vækst
Serviceforringelser ved videreførelse af regeringens ½ pct. målsætning
Tabel 2. Regeringens servicemålsætning og serviceudviklingen
2006 2007 2008 2009 2010 Gnst. Gnst.
2006-10 2011-15 Årlig realvækst, pct.
1. Servicemålsætning 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
-2. Demografisk servicetræk 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 3. Krav til realvækst for at
sikre uændret service 1,3 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,1
4. Serviceudvikling (1-3) -0,7 -0,7 -0,7 -0,7 -0,7 -0,7 -Kilde: DREAM, Finansministeriet og AErådet.
del af BNP) - afspejler befolkningsfor-skydningerne. Udviklingen i serviceudgif-ter, når befolkningsforskydninger indreg-nes, er vist i figur 3.
2010-målsætningen svarer til en årlig realvækst på 0,2 procent korrigeret for det demografiske servicetræk. Fastholdes denne målsætning frem mod 2045, falder den offentlige service med godt 2 procent af BNP i forhold til i dag og med 8 pro-cent af BNP i forhold til et forløb med uændret service (fortolkning 2).
Man kan umiddelbart få det indtryk, at regeringens servicemålsætning giver an-ledning til serviceforbedringer, når finans-minister Thor Pedersen fremlægger den, som "Vi vil se stadig stigende forbed-ringer i velfærden. Der er tale om, at det samlede niveau for offentlig service stiger år for år…Det er jo det, der ligger bag en realvækst på 0,5".
Regeringen er naturligvis klar over, at servicemålsætningen til 2010 ikke er gangbar over en længere årrække, da det som sagt implicerer, at den offentlige ser-vice vil udgøre en stadig mindre andel af samfundskagen. I regeringens lange frem-skrivninger er der derfor i perioden efter 2010 forudsat, at den offentlige service følger velstands- og befolkningsudviklin-gen. Det svarer til det princip, som der ovenfor er argumenteret for.
Selvom der efter 2010 ikke er taget po-litisk stilling til prioriteringen mellem skat og service, betyder regeringens bereg-ningsantagelser efter 2010, at den finans-politiske holdbarhed ikke svækkes, hvis velfærdsservicen efter 2010 følger vel-stands- og befolkningsudviklingen, da det jo netop er forudsat i regeringens holdbar-hedsberegninger. Derimod svækkes den
finanspolitiske holdbarhed, hvis skatte-stoppet fortsætter efter 2010.
Skat og service i en 2015-plan Med aftalen om fremtidens velfærd fra juni 2006 er Danmark kommet langt med at fremtidssikre velfærdssamfundet. Vel-færdsdebatten er dog ikke parkeret her.
Der er således ikke skabt råderum til deci-derede serviceløft, nye skattelettelser eller til finansiering af et skattestop efter 2010.
Disse vil kræve yderligere tiltag eller om-prioriteringer mellem skat og service.
I en kommende 2015-plan, som regerin-gen har planlagt til foråret 2007, skal der tages politisk stilling til prioriteringen mellem skatte- og serviceniveau frem mod 2015.
Det er nærliggende at forvente, at rege-ringens 2015-plan vil indeholde en videre-førelse af skattestoppet til 2015, eftersom Venstre i deres principprogram overvejer at indskrive, at skattestoppet, som sænker skatten på alt andet end arbejde, skal vide-reføres udover 2010.
Skattestoppet indebærer bl.a. en fastlås-ning af kommuneskatterne under ét fra og med 2002 og en fastfrysning af punkt-afgifter, bilafgifter og ejendomsværdiskat målt i kronebeløb. Sidstnævnte såkaldte nominalprincip bevirker en gradvis udhu-ling af skatteprovenuet.
Skattestoppet har således allerede kostet 13 mia. 2006-kr., siden det blev indført i 2002, jf. tabel 3. Heraf skyldes knap 7 mia. kr. udhulingen af ejendomsværdi-skatten på grund af de kraftige boligpris-stigninger, hvoraf ca. 10 procent af bolig-prisstigningen kan tilskrives skattestoppet.
I perioden 2002 til 2010 koster skatte-stoppet ca. 18 mia. 2006-kr.
Isoleret set svækker en videreførelse af skattestoppet fra 2011-15 de offentlige fi-nanser med 6 mia. 2006-kr. svarende til, at råderummet reduceres med ca. 5 mia.
2006-kr. Fortsættes skattestoppet til 2015, vil det samlet set have svækket råderum-met med i størrelsesorden 23 mia. 2006-kr. Skattestoppet er således en dyr fornø-jelse. Til sammenligning skaffer reformen af efterløns- og folkepensionssystemet i velfærdsaftalen fra juni 2006 et råderum på ca. 24 mia. kr.
Finansieringen af en videreførelse af skattestoppet fra 2011-15 kan tænkes at ske via en reduktion i
realvækstmålsæt-ningen for det offentlige forbrug. Det vil kræve, at realvæksten i perioden 2011-15 reduceres med 0,3-0,4 procent årligt (1½ mia. kr.) svarende til, hvad skattestoppet årligt koster.
Alternativt kræves nye reformer, der kan øge beskæftigelsen varigt med ca.
20.000 personer yderligere frem mod 2015 udover, hvad der er indregnet i velfærdsaftalen fra juni 2006.
Vil man oveni have lettelser i indkomst-skatten, som det fremgår af regerings-grundlaget, bliver det endnu dyrere.
Tabel 3. Svækkelse af den primære offentlige saldo sfa. skattestoppet
2002-06 2007-10 2002-10 2011-15
Mia. 2006-kr.
Provenutab sfa. skattestop 13 5 18 6
Anm.:Inklusiv afledte virkninger, som skal ses i lyset af, at afgiftslettelsen bevirker lavere inflation, hvilket isoleret set giver plads til et større realt privatforbrug og dermed flere afgifter. Skatteministeriets beregninger af det historiske provenutab er mindre end AErådets beregninger, da Skatteministeriet ikke fuldt ud indregner boligprisstigningerne.
Kilde: AErådet.
I aftalen om velfærdsreformer fra juni 2006 ligger ambitiøse målsætninger om at gøre Danmark klar til at møde fremtidens udfordringer, hvad angår globalisering og teknologisk udvikling. Der afsættes såle-des en globaliseringspulje på 2 mia.kr. i 2007 voksende til 10 mia.kr. i 2012. Glo-baliseringspuljen skal primært anvendes på at øge de offentlige forsknings- og ud-viklingsudgifter til 1 procent af BNP og til at realisere målene om, at nye ungdoms-generationer skal have et højere uddannel-sesniveau.
På uddannelsesområdet er målsætnin-gen, at mindst 85 procent af en ungdoms-årgang i 2010 skal have en kompetencegi-vende uddannelse (dvs. ungdomsuddan-nelse eller erhvervsfaglig uddanungdomsuddan-nelse) sti-gende til, at mindst 95 procent af en ung-domsårgang i 2015 skal have en kompe-tencegivende uddannelse. I 2015 skal end-videre mindst halvdelen af en ungdoms-årgang have en videregående uddannelse.
I dag får godt 80 procent af en ungdoms-årgang en kompetencegivende uddannelse og 44,5 procent en videregående uddan-nelse.
Som det følgende vil vise, er det ikke alene afgørende, at uddannelsesniveauet øges, men også at der kræves hurtig hand-ling. Man kan således frygte, at