Operationalisering af kvalitet

Kvalitet er ikke et entydigt begreb, som på forhånd kan frakobles den sammenhæng, som det anvendes i. I indeværende sammenhæng er kvalitet knyttet til, at sagsbehandlingen skal

bi-drage til at forbedre børn og unges trivsel og udvikling. Hermed lægger vi os op ad formålspa-ragraffen til kapitel 11 i serviceloven om særlig støtte til børn og unge (Serviceloven, 28/08/2020), her fremgår det:

§ 46. Formålet med at yde støtte til børn og unge, der har et særligt behov herfor, er at sikre, at disse børn og unge kan opnå de samme muligheder for personlig udvikling, sundhed og et selvstændigt voksenliv som deres jævnaldrende. Støtten skal ydes med henblik på at sikre barnets eller den unges bedste.

At øge kvaliteten i sagsbehandlingen på børne- og ungeområdet skal sikre, at formålet med lovgivningen indfris. Kvalitet i sagsbehandlingen har således altid som mål, at den skal med-virke til, at de børn og unge, der har brug for særlig støtte, får denne støtte, at støtten gavner og dermed forbedrer deres trivsel og udvikling.

Det vil sige, at når vi i denne rapport taler om kvalitet, så er målet øget trivsel og udvikling for børn og unge, og hvordan selve sagsbehandlingen kan forbedres, således at den har en kva-litet, der aktivt bidrager til dette. Denne definition af kvalitet retter sig primært mod formålet med at sikre god kvalitet i sagsbehandlingen og må derfor suppleres med forståelser af, hvad der i praksis skaber kvalitet i selve sagsbehandlingen, og hvilke egenskaber ved selve sagsbehand-lingen, som kvalitet er afhængig af. Selve sagsbehandlingens praksis er imidlertid kompleks og kan ikke alene forstås lineært, men må tage højde for den kompleksitet, sagsbehandlingen i sig selv udgør, samt den kompleksitet, som den forsøger at håndtere, eksempelvis at iværk-satte indsatser kun er en af mange ting, som sker i en families liv (Ebsen, 2018).

Der fremgår af loven en række konkrete opmærksomhedspunkter, som skal være i fokus for de indsatser, som iværksættes, bl.a. kontinuitet i opvæksten, nære og stabile relationer til voksne, herunder familie og det øvrige netværk, understøttelse af skolegang og mulighed for at gennemføre en uddannelse (Serviceloven, 28/08/2020). Der er således en lang række punk-ter og forhold, som skal indgå i sagsbehandlingen, når kommunen iværksætpunk-ter en børnefaglig undersøgelse, laver en handleplan og iværksætter en sammenhæng i indsatsen over for det enkelte barn eller den unge og dennes familie (Ankestyrelsen, 2018b). Disse forhold er alle bestemmende for, hvordan kvaliteten i sagsbehandlingen operationaliseres. Der er imidlertid ikke fastsat mere specifikke kriterier for, hvornår og hvilke former for hjælp (foranstaltninger) der er mest egnede. Denne vurdering er af socialfaglig karakter baseret på saglige hensyn, som både kan være af faglig og økonomisk karakter (jf. § 1, stk. 3 i serviceloven).

Der er i lovgivningen en række processuelle krav til sagsbehandlingen, herunder bl.a. krav om børnefaglig undersøgelse, børnesamtale, handleplan og partshøring (Svendsen, 2017a). Reg-lerne er mange og omfattende og kræver løbende konkrete fortolkninger og skøn af de kom-munale beslutningstagere (herunder sagsbehandlerne) (Svendsen, 2017a; Svendsen & Niel-sen, 2017). Idet reglerne er præget af mange forskelligartede og overordnede mål og intentio-ner, må deres anvendelse i praksis også forstås i lyset af disse forhold, og det kan således være vanskeligt på forhånd at fastlægge snævre retningslinjer for sagsbehandlingens kvalitet.

Kvalitetsforståelsen udspringer således af lovgivningens formål og af, hvordan dette formål er afspejlet i sagsbehandlingen, men er i praksis indlejret i sagsbehandlingens praksis og børn, unge og familiers erfaringer. For at afdække viden om, hvordan og om sagsbehandlingen lever op til at sikre udvikling og trivsel hos børn og unge, så er det derfor nødvendigt at se på selve sagsbehandlingen som en praksis, der er er forankret i det socialfaglige vidensområde. Inden for det socialfaglige vidensområde er kvalitet dog ikke et entydigt begreb, og forskellige

videns-Jacobsson, 2017). Hvad der betegnes som kvalitet, er formet af en række historiske og politi-ske strømninger, der på forpoliti-skellig vis gør sig gældende i bestemte tidslige og historipoliti-ske kon-tekster (Dahler-Larsen, 2008). Hertil kommer, at den kommunale sagsbehandling har en række indbyrdes forskelligheder (fx organisatoriske og kulturelle) og dermed kan have forskellige lo-kale forståelser af, hvad der kendetegner kvalitet. Ligesom forskellige nationale organiseringer også påvirker kvalitetsforståelser på tværs af børneområdet i Danmark, Norge og Sverige (Hultman, Forkby & Höjer, 2018).

Det har derfor været nødvendigt i denne kortlægning at anlægge en afgrænset forståelse af kvalitet, som overordnet knytter sig til lovgivningens formål om at sikre børn og unges trivsel og udvikling, og som omfatter, at sikringen af kvalitet kan være afhængig af både organisato-riske, lovgivningsmæssige, processuelle, faglige og oplevede egenskaber. Samlet set er bør-neområdet karakteriseret ved kompleks organisering og styring, samtidig med at reguleringen er spredt over forskellige lovgivninger (Ebsen, 2020). Kvalitetsegenskaber kan derfor i nogle sammenhænge blive standardiseret, således at de bliver til målbare enheder, som den enkelte kommune bedømmes på baggrund af. Her viser Ankestyrelsens (2018b) udgivelse ’Afdækning af forståelse af kvalitet i sagsbehandlingen på udsatte børn- og ungeområdet’, at kommunerne

”ønsker at blive vurderet på kvaliteten og indholdet af det arbejde, de udfører. Flere sagsbe-handlere og ledere beskriver, at de ikke oplever det som et udtryk for kvalitet i sig selv, at der eksempelvis er gennemført børnesamtaler i alle sager. Det afgørende er, at formen og indhol-det af samtalen i tilstrækkelig grad har fået afdækket barnets eller den unges egen opfattelse af situationen” (Ankestyrelsen, 2018b, s. 9). Herved flyttes forståelsen af kvalitet fra en primært administrativ definition til en erfaringsbaseret og oplevet definition af, hvad kvalitet er for det enkelte barn eller familie.

Samtidig, så beskriver Ankestyrelsens udgivelse også et behov for, at kvalitet i sagsbehand-lingen kan måles af kommunerne og identificerer tre typer af mål for sagsbehandsagsbehand-lingen – re-sultatmål, procesmål og indholdsmål. Overordnet vurderes det, at ambitionen er at skabe pro-gression for det enkelte barn eller den enkelte unge, og at konkrete mål og opfølgning skal bidrage til at sikre bedre kvalitet (Ankestyrelsen, 2018b). At imødekomme de forskellige mål kræver viden (data) på flere forskellige niveauer og kræver også, at lovgivningen og de kvali-tetsforståelser, den indeholder, medtænkes.

Denne forståelse af kvalitet i sagsbehandlingen kobles således til både den socialfaglige prak-sis, den individuelle progression for børnene, og lovgivningens formål, hvilket gør, at der på tværs af studier er tale om en forholdsvis og bred og dynamisk forståelse af kvalitet (Dahler-Larsen, 2008). Samtidig er der i de fleste studier af kvalitet i sagsbehandlingen afgrænsninger, som gør, at nogle egenskaber medtages og vægtes, mens andre udgår eller nedtones. Det kan eksempelvis være handleanvisninger, som nedtoner strukturelle faktorers betydning (så som ressourcetilførelse og politiske prioriteringer) eller teoretiske diskussioner uden indblik i den socialfaglige praksis (så som sagsgange og lovmedholdelighed).

Det er derfor ikke overraskende, at kvalitetsbegrebet i langt de fleste udgivelser og vidensbi-drag er rummeligt og til tider også flertydigt, hvilket gør det svært definerbart og dermed van-skeligt at operationalisere entydigt i en litteraturoversigt som vores. Forståelsen af kvalitet i denne kortlægning er derfor baseret på, at kvalitet handler om, at sagsbehandlingen vurderes at have positive effekt for børnenes trivsel og udvikling. Studiernes individuelle definitioner af, hvilke egenskaber kvalitet er afhængig af, skal således i denne sammenhæng vurderes ud fra kriterier om, i hvilket omfang sagsbehandlingen er til gavn for børnene. Endvidere er kortlæg-ningen ikke på forhånd afgrænset til at se på kvalitet i specifikke dele af sagsbehandlingen

(eksempelvis sagsforløb, systematiske metoder, organisering, kultur, inddragelse), da en så-dan afgrænsning ville afskære os muligheden for at afdække andre og eventuelt modstridende forståelser af, hvilke egenskaber, som i praksis udgør god kvalitet.

Vores operationalisering skal derfor først og fremmest ses i sammenhæng med vores metodi-ske valg i forhold til de egenskaber ved sagsbehandlingen, som vi har inkluderet i vores søge-strategi, og som vi derfor indledningsvist bestemmer, at kvalitet er afhængig af (se Tabel 2.1).

Søgestrategien er baseret på rapportforfatternes eksisterende forskningsbaserede viden om, hvilke egenskaber der understøtter kvalitet i sagsbehandlingen. En væsentlig inspirationskilde har desuden været udgivelsen ”Kvalitet i sagsbehandlingen – en håndbog i anvendelse af ICS og udredningsværktøjet”, som er Socialstyrelsens konkrete vidensfunderede bud på at fast-sætte egenskaber for kvalitet i sagsbehandlingen via den socialfaglige metode Integrated Chil-dren’s System (ICS) og et udredningsværktøj udarbejdet til at støtte sagsbehandlernes ar-bejde. I udgivelsen præsenteres fire faglige pejlemærker: Inddragelse, Faglig udredning, Valg af indsats og Opfølgning, som vurderes at være centrale for arbejdet med at sikre kvalitet i sagsbehandlingen (Socialstyrelsen, 2018b). Søgeguiden blev i første omgang struktureret ef-ter disse fire pejlemærker og konkrete søgeord inden for hver af pejlemærkerne.

Ud over de pejlemærker, som indgår i ICS, så peger forskningen i sagsbehandling desuden på en række øvrige tematikker, der har betydning for kvaliteten, bl.a. karakteristika ved målgrup-pen, anvendelse af socialfaglige metoder, og sagsbehandlingen som bestående juridiske, re-lationelle og organisatoriske processer (se bl.a. Ebsen, 2020; Moesby-Jensen, 2019b; Svend-sen, 2017b). Søgestrategien er ikke udtømmende i forhold til alle potentielt relevante kvalitets-tematikker, da den i så fald ikke ville kunne omsættes i faktiske søgninger (se Bilag 1). De enkelte tematikker i søgestrategien er operationaliseret med konkrete søgeord (se Tabel 2.1).