Da KRONOS med hensyn til betalingsformidlingen overtager en del af DN-forespørgselsservice’s rolle, er det en betingelse for at oprette en folio-konto i Nationalbanken, at det pågældende kreditinstitut er tilsluttet KRO-NOS72. Selve tilslutningen til KRONOS kan finde sted via tre forskellige moduler, afhængig af om man alene vil have adgang til betalingssystemet i kroner, om man tillige vil have mulighed for at konvertere betalinger mel-lem kontohavere uden SWIFT-adgang til kontohavere med SWIFT-adgang eller om man yderligere ønsker at kunne foretage euro-betalinger. For de kreditinstitutter, der generelt ikke ønsker adgang til at kunne foretage euro-betalinger er der dog alligevel mulighed for at foretage sådanne via et andet kreditinstitut der har tilvalgt dette modul (TARGET-modullet).
Fremgangsmåden vil her være den, at den indirekte deltager opretter en konto hos det kreditinstitut der er direkte deltager i TARGET.
samlet set giver et billede af Nationalbankens rolle i forbindelse med pengeinstitutkriser. Med henblik på at strukturere gennemgangen af Nati-onalbankens rolle i denne forbindelse kan det være hensigtsmæssigt, først at skitsere baggrunden for den seneste pengeinstitutkrise, bevæggrundene for overhovedet at intervenere samt en gennemgang af de hyppigste afvi-klingsmodeller. Derefter følger en gennemgang af henholdsvis Indskyder-garantifondens samt Nationalbankens opgavevaretagelse i relation til sådanne kriser. Når Indskydergarantifondens opgaver ligeledes inddrages, skyldes dette primært, at Indskydergarantifonden siden 1994 har haft mulighed for at medvirke ved afviklingen af kriseramte pengeinstitutter via tilførsel af økonomiske midler og/eller udstedelse af garantier til for-del for et evt. overtagende pengeinstitut. En anden årsag er den, at Ind-skydergarantifondens arbejde til en vis grad tillige varetages af National-banken, idet det er NationalNational-banken, der står for Indskydergarantifondens sekretariatsbistand, omend dette aspekt ikke vil blive gjort til genstand for selvstændig behandling.
6.1. Pengeinstitutter i krise
Den finansielle sektor oplevede i starten af 1990’erne en egentlig krise.
En krise som navnlig, men ikke udelukkende, gjorde sig gældende inden-for pengeinstitutsegmentet. Årsagen til denne krise skyldtes ikke mindst den langvarige stagnation i den generelle økonomiske udvikling i årene 1987-1993. Forud for denne periode var den danske økonomi kendetegnet ved en høj økonomisk vækst med en væsentlig udlånsstigning til følge. En udlånsstigning, der vel at mærke ikke blev modsvaret af en tilsvarende stigning i indlånene. Følgelig var resultatet en øget lånoptagelse på de udenlandske penge-og kapitalmarkeder, navnlig hos de banker, der eks-panderede kraftigst, såsom eksempelvis Varde Bank. Da konjunkturerne herefter vendte i 1987, viste det sig for det første, at en række af udlåne-ne ikke var blevet underkastet en ordentlig kreditvurdering og at kreditri-siciene derfor var betydeligt større end hidtil antaget med deraf følgende merhensættelsesbehov samt for det andet, at sektoren led af en betydelig overkapacitet. Endelig var det ligeledes et problem for pengeinstitutterne, at man op igennem 1980’erne havde opbygget et betydeligt filialnet med et stort antal ansatte. Dette førte til en meget omkostningstung struktur, der yderligere satte den i forvejen beskedne indtjening under pres.
Denne udvikling førte for nogle pengeinstitutters vedkommede til, at disse blev nødlidende, omend der ikke på samme måde som i Norge og Sverige var tale om en egentlig systemkrise. Disse nødlidende
pengeinsti-tutter blev herefter i en den ene eller anden form afviklet, enten via fusion eller frasalg af visse aktiviteter, eller ved at hele instituttet blev erklæret konkurs. I den forbindelse har Indskydergarantifonden og Nationalbanken spillet en vis rolle med henblik på at undgå sådanne konkurser. Man har således via forskellige indgreb forsøgt at facilitere en mere rolig og kon-trolleret afvikling af kriseramte pengeinstitutter.
At man forsøger at undgå konkurs via disse indgreb kan forklares med det forhold, at et pengeinstituts konkurs kan have andre og mere vidtræk-kende konsekvenser end en konkurs har for almindelige erhvervsvirksom-heder. Det er på grund af disse konsekvenser, at der sker indgreb fra den offentlige side, og det er bl.a. omfanget af disse, der er medbestemmende for Nationalbankens intervention.
Der vil navnlig være tale om følgende konsekvenser:
• Konsekvenser for indskyderne
• Konsekvenser for kredittagerne
• Konsekvenser for det finansielle system
Langt hovedparten af et pengeinstituts kreditorer udgøres af indskyderne.
I tilfælde af konkurs vil navnlig disse blive ramt særlig hårdt. I modsæt-ning til de fleste andre kreditorer i en almindelig erhvervsvirksomhed vil en stor del af indskyderne ikke være professionelle, og derfor heller ikke i nævneværdigt omfang have foretaget en kreditvurdering af det pågæl-dende pengeinstitut. Dertil kommer, at virkningen af en konkurs vil være mere omfattende, idet størstedelen af de private indskydere vil have pla-ceret alle eller en stor del af deres penge i eet institut, hvorefter de vil have vanskeligt ved at efterkomme deres øvrige betalingsforpligtelser, efter-hånden som disse forfalder, såfremt de ikke umiddelbart er i stand til at hæve deres indskud. Endelig kan det anføres, at en række kommuner og større virksomheder via deres aftaleindlån i det konkrete pengeinstitut vil blive påført væsentlige tab, såfremt et pengeinstitut går konkurs.
I relation til ovenstående bør det dog bemærkes, at problemerne, der er forbundet med en pengeinstitutkonkurs, delvis er afhjulpet ved etablerin-gen af Garantifonden for indskydere og investorer, hvorefter de private indskydere antageligvis vil få dækket hele deres private, almindelige ind-lån og opnå fuldstændig dækning for en lang række særlige indind-lån, jf. til-lige afsnit 6.3. Denne ordning medfører dog ikke nogen dækning for de indskydere, der har placeret store aftaleindlån hos det konkrete pengein-stitut. I den forbindelse bør det bemærkes, at ca. 50% af indskuddene i
danske pengeinstitutter tager form af at være aftaleindlån73. Det forhold, at indskyderne vil have et simpelt krav på konkursboet, vil i langt de fles-te tilfælde være en ringe trøst, selvom der i sidsfles-te ende måtfles-te være en divi-dende. Forholdet er således det, at navnlig pengeinstitutkonkurser er præ-get af særdeles lange bobehandlingstider74.
En pengeinstitutskonkurs vil tillige kunne få vidtrækkende konsekven-ser for en række kredittagere, der i forbindelse med konkursen vil få opsagt deres lån med et ofte meget forkortet varsel. Disse kredittagere vil være nødsaget til – med kort varsel – at refinansiere sig andetsteds, hvilket kan være vanskeligt, såfremt der generelt er tale om en periode med kriseten-denser/lavkonjunktur. Ligeledes vil kredittagere med særlige lån kun med væsentlige omkostninger til følge kunne refinansiere disse. Er der tale om lån, der allerede er restance eller som er underlagt en henstandordning, må det yderligere antages, at den pågældende debitor ikke vil kunne opnå eks-tern refinansiering med en deraf følgende insolvensbehandling af debitor.
Det giver umiddelbart sig selv, at i det omfang, at konkursen indtræder umiddelbart før en virksomhed skal foretage en større udbetaling, eksem-pelvis til lønninger, med deraf følgende træk på en kassekredit, vil penge-instituttets konkurs være ekstra byrdefuldt. Her vil virksomheden være nødsaget til med meget kort varsel at tilvejebringe den fornødne likviditet.
Endelig kan det anføres, at, såfremt pengeinstitutter uden videre kan gå konkurs, hvis de ikke længere er i stand til at klare deres økonomiske for-pligtelser, vil dette i sidste ende kunne medføre, at udenlandske bankfor-bindelser mister tilliden til den danske pengeinstitutsektor generelt og der-for ikke længere er villig til at der-foretage udlån til danske pengeinstitutter eller i øvrigt virke som korrespondentbanker. Dette kan have betydelige konsekvenser for ikke mindst erhvervslivet. Tilsvarende kan en eller flere pengeinstitutters konkurs skabe mistillid til den betalingsinfrastruktur, der ligger til grund for et stort antal detail- og engros betalingstransaktioner, der finder sted hver dag, jf. således tillige afsnit 5. Det bør dog nævnes, at denne risiko tildels er søgt afgrænset gennem diverse regler om netting og afvikling i betalingsystemer, hvorefter det mellem deltagerne i en clear-ingscentral kan aftales – med virkning for konkursboet – at samtlige anmeldte fordringer enten skal nettes, cleares og afvikles eller tilbagefø-res i detilbagefø-res helhed, såfremt den ene part erklætilbagefø-res konkurs, jf. således
73. Jf. eksempelvis Økonomiministeriet: Den Danske Pengeinstiutsektor (1994), s. 86.
74. Som eksempel kan nævnes C&G Banken, der gik konkurs i 1987. Boet var endnu ikke endeligt afsluttet så sent som i 1994.
VPHL § 57, stk. 1. Dermed sikres det for det første, at det som udgangs-punkt kun er nettopositionen, der skal udveksles samt for det andet, at konkursboet ikke kan nøjes med kun at indtræde i de – for boet – fordel-agtige handler/betalingstransaktioner.
Derimod er risikoen for, at et pengeinstituts konkurs fører til andre institutters konkurs på grund af store indskud/udlån institutterne imellem, næppe særlig stor i dag. Det må således antages, at pengeinstitutterne i vidt omfang har erstattet tidligere tiders usikrede inter-bank kreditter med sikrede udlån enten i form af reel pantsætning af fondsaktiver eller via genkøbsforretninger. De eneste usikrede udlån i større målestok, der er til-bage, er antageligvis de meget kortvarige – dvs. mindre end 1 uge – kre-ditter, der anvendes i forbindelse med en fordeling af bankernes dag til dag likviditet, jf. således tillige afsnit 4.1.
Uagtet, at der er visse hensyn, der taler for en redning af kriseramte pengeinstitutter, er der tillige forhold, der taler imod en for udstrakt anven-delse af offentlige redningsforanstaltninger. For det første de kontante omkostninger, der måtte være forbundet hermed, for det andet det forhold, at offentlige redningsaktioner kan forvride incitamentsstrukturen i bran-chen, således, at de enkelte institutter ikke længere har de fornødne inci-tamenter til at reducere risikoen, og for det tredje kan generelle erhvervs-politiske målsætninger om et liberalt finansmarked ligeledes tale imod sådanne foranstaltninger.
Ovennævnte fordele og ulemper skal herefter vejes op imod hinanden, hvorefter der kan vælges en række løsningsmodeller, spændende fra den almindelige ustyrede konkurs, hvor det gængse insolvensretlige system træder i kraft, til en egentlig offentlig redningsaktion, hvor det offentlige i en kortere eller længere periode overtager det kriseramte pengeinstitut.
Som udgangspunkt vil det dog blive tilstræbt, at den finansielle sektor i første omgang selv løser problemet, typisk ved en hel eller delvis overta-gelse af det kriseramte institut. Nationalbankens rolle og generelt det offentliges rolle kan her være begrænset til alene at stille lån eller garan-tier til rådighed i forbindelse med en samlet løsning.
Nationalbankens rolle vil derfor være snævert forbundet med, hvilken løsnings- eller afviklingmodel, der vælges i relation til det konkrete pen-geinstitut samt hvilke konsekvenser, en evt. konkurs vil have for beta-lingssystemet/det monetære system som sådan. Det må i den forbindelse antages, ikke mindst under hensyntagen til Nationalbankens formålspara-graf, at Nationalbanken i det væsentlige vil intervenere i de tilfælde, hvor der er risiko for en generel påvirkning af betalingsystemet samt risiko for
generel mistillid fra de udenlandske penge- og kapitalmarkeder, mens konkurser, der “kun” vil medføre tab for en begrænset kreds af indskyde-re i højeindskyde-re grad vil væindskyde-re overladt til andindskyde-re aktøindskyde-rers intervention, herunder især garantifonden for indskydere og investorer.
På baggrund af ovenstående kan det være hensigtsmæssigt kort at skit-sere de afviklingsmodeller, der ofte vil blive anvendt i forbindelse med et nødlidende pengeinstitut.
6.2. Afviklingsmodeller
I løbet af 1980’erne frem til starten af 1990’erne er der blevet udviklet en række forskellige afviklingsmodeller. Disse modeller er dels blevet til på baggrund af konkrete interventioner samt på baggrund af en række tvær-ministerielle rapporter75vedrørende pengeinstitutkriser samt muligheder-ne for at afhjælpe disse. Som udgangspunkt kan disse modeller inddeles i 5 selskabsretlige modeller samt en – traditionel – konkursretlig model, der enten kan bruges alene eller som supplement til de selskabsretlige. De sel-skabsretlige modeller, der har deres hovedanvendelsesområde i de situa-tioner, hvor branchen selv er involveret i redningsforanstaltningen, er føl-gende76:
• Det nødlidende instituts aktier sælges til et overtagende pengeinstitut, der vederlægger disse kontant eller via aktier;
• Aktiekapitalen nedsættes med henblik på at dække et bestående under-skud og forhøjes efterfølgende ved nytegning;
• Aktiekapitalen forhøjes ved indskud til overkurs;
• Det nødlidende institut fusioneres med et andet pengeinstitut;
• Det nødlidende pengeinstitut udskiller sine “raske” aktiviteter i et dat-terselskab, der herefter afhændes til et andet pengeinstitut. Resterne af det nødlidende pengeinstitut afvikles herefter.
Disse ovenstående modeller, der alle tager udgangspunkt i den situation, hvor det nødlidende pengeinstitut er en bank, har hver især deres fordele og ulemper, herunder især forskellige skattemæssige konsekvenser. Imidlertid
75. Der er tale om følgende rapporter: 1) Den Danske Pengeinstitutsektor (1994), 2) Red-ning af pengeinstitutter siden 1984 (1995) samt 3) Håndtering af pengeinstitutkriser (1997). Dertil kommer specialrapporter om konkrete pengeinstitutkriser såsom Varde Bank og Himmerlandsbanken.
76. Jf. således Håndtering af pengeinstitutkriser (1997), s. 59 ff.
er de alle kendetegnet ved, at det nødlidende pengeinstitut enten viderefø-res i en eller anden form eller overdrages til et andet pengeinstitut. Der-med skulle en række af de uheldige konsekvenser ved en pengeinstitut-konkurs være undgået. Uanset hvilken model der i det konkrete tilfælde anvendes, er det en forudsætning for en vellykket afvikling, at rammerne for pengeinstituttets afvikling meget hurtigt falder på plads. I modsætning til en række andre erhvervsvirksomheder er et pengeinstitut i langt højere grad afhængig af omverdenens tillid, ikke mindst indskydernes. I det omfang, at der ikke hurtigt etableres en troværdig løsning på krisen, vil dette som oftest afstedkomme et betydeligt likviditetspres mod det pågæl-dende pengeinstitut. Indskydere vil trække deres penge ud, andre kredito-rer, navnlig andre pengeinstitutter, vil opsige deres kreditter med forkor-tet varsel, ligesom især udenlandske kreditinstitutter vil lukke for evt. kre-ditfaciliteter. Resultatet af dette vil som oftest være, at et pengeinstitut, som ellers havde mulighed for at fusionere eller bliver overtaget af et an-det institut, kommer i en forværret økonomisk situation, hvorefter den eneste afviklingsmulighed synes at være den insolvensretlige. Det er net-op i disse situationer, at Nationalbanken samt til en vis grad Indskyderga-rantifonden har deres funktion. Ved at udstede en likviditetsgaranti, kan Nationalbanken således modvirke det opståede likviditetspres og dermed skabe de fornødne rammer for en overtagelse af instituttet. Såfremt det pågældende pengeinstitut skal overtages helt eller delvist af et andet insti-tut, vil der normalt ligeledes være behov for kapital og/eller garantier for at holde det overtagende pengeinstitut skadesløs eller til at sikre, at kredi-torerne i det gamle pengeinstitut opnår den samme dækning, som de ellers ville have opnået, såfremt der ikke var sket en overdragelse77. I begge til-fælde vil Nationalbankens og Indskydergarantifondens intervention kun-ne være påkrævet.
6.3. Indskydernes garantifond
Indskydernes garantifond, der efter lovændring i 1998 rettelig bør benæv-nes garantifonden for indskydere og investorer, er en privat selvejende institution med det primære formål at sikre indskydere og investorer mod
77. Navnlig i forbindelse med en delvis overdragelse af pengeinstituttets sunde aktivite-ter kan der være behov for en sådan garanti. I modsat fald vil kreditorerne i det gam-le pengeinstitut evt. kunne omstøde overdragelsen af de sunde degam-le af pengeinstitut-tet, i det omfang, at overdragelsessummen har været for lav i forhold til hvad der ellers kunne opnås ved en konkurs.
de værste følger af et kreditinstituts konkurs78. Dette formål varetages gennem en garantiordning, hvorefter almindelige indskud i et kreditinsti-tut er dækket med op til kr. 300.000 såfremt kreditinstikreditinsti-tuttet træder i beta-lingsstandsning eller går konkurs. Tilsvarende er en række særlige indlån, der udelukkende kan foretages i pengeinstitutter, dækket fuldtud. Der er her navnlig tale om indskud på indekskonti, diverse pensionskonti, børne-opsparing, etableringskonti etc., jf. således lovens § 9, stk. 2. I modsæt-ning til de almindelig indlån gælder der for disse særlige indlånstyper des-uden den regel, at der ikke kan foretages modregning for beløb, som den pågældende indskyder måtte skylde kreditinstituttet. Dertil kommer, at deponeringer af købesum i forbindelse med ejendomskøb eller provenu fra realkreditbelåning tillige er dækket fuldtud indenfor visse tidsmæssige grænser, såfremt den pågældende ejendom primært er beregnet til ikke-erhvervsmæssig anvendelse, jf. således lovens § 9, stk. 379. Endelig dækkes investorers tab op til modværdien af€20.000 i tilfælde af, at et nødliden-de kreditinstitut ikke er i stand til at tilbagelevere investorens værdipapirer.
Situationen er næppe særlig udbredt, henset til det forhold, at langt de fle-ste værdipapirer er registreret på et VP-depot hos Værdipapircentralen.
Imidlertid kan det forekomme, at det kontoførende institut har været lem-fældig med registreringerne og ændringer af disse, således, at der er skabt en sådan usikkerhed omkring de reelle ejerforhold, at investorernes sepe-ratiststilling må nægtes, jf. eksempelvis fondsmæglerselskabet Rasmus-sen & Bühlers konkurs80.
I relation til kriseramte pengeinstitutter er det dog klart, at
ovennævn-78. Garantifonden blev oprindelig oprettet i 1987 ved lov nr. 850 af 23.12.1987 om en indskydergarantifonden, som en reaktion på kriserne i særlig 6.Juli-Banken og C&G banken samt på baggrund af EF-Kommissionens henstilling af 22.12.1986 om ind-skudsgarantiordninger. Loven er efterfølgende blevet ændret i 1994, hvor garantifon-den fik mulighed for tillige at deltage i afviklingen af kriseramte pengeinstitutter, i 1995 i forbindelse med implementeringen af Rådets direktiv 94/19/EF om indskuds-garantiordninger, i 1998 i forbindelse med en tilsvarende implementering af Rådets direktiv 97/9/EF om investorgarantiordninger samt i 2000 som følge af den såkaldte statsstøtteproblematik i relation til garantifondens muligheder for at medvirke til afvikling af kriseramte kreditinstitutter. Den aktuelle lov er lovbekendtgørelse nr. 119 af 23.2.2001 om en garantifond for indskydere og investorer.
79. Her gælder dog den regel, at forpligtelser som indskyderen har påtaget sig overfor det pågældende institut kan modregnes, uanset om disse vedrører ejendomshandlen som sådan eller ikke. I tilfælde af, at det pågældende institut har et tilgodehavende hos ind-skyderen, der i henhold til reglerne om særlig indlån ikke har kunnet modregnes, vil dette således kunne anvendes til modregning i det deponerede provenu.
80. Sagen er omtalt i garantifondens årsberetning for år 2000 såvel som for år 2001.
te regler næppe har den store effekt med henblik på evt. at videreføre insti-tuttet eller at foretage en rolig afvikling af dette. Garantifonden har såle-des helt frem til 1994 udelukkende haft til formål at afbøde konsekvenser-ne for indskyderkonsekvenser-ne og til en vis grad endda kun for de relativt små indsky-dere – dvs. primært private og mindre erhvervsdrivende81. Dette er for så vidt fortsat garantifondens formål. Imidlertid blev der ved lov nr. 1090 af 22.12.1993 om ændring af indskydergarantiloven givet mulighed for, at garantifonden tillige kunne medvirke til afvikling af et nødlidende penge-institut ved at tilføre midler og/eller stille garantier overfor de ikke-efter-stillede kreditorer i forbindelse med en afvikling af det pågældende insti-tut. Ændringen skulle ses på baggrund af et konkret eksempel, hvor der antageligvis kunne være opnået en bedre løsning, såfremt garantifonden kunne have spillet en mere aktiv rolle i forbindelse med afviklingen af det pågældende pengeinstitut. Dermed er der dog ikke lagt op til et brud med den hidtidige politik, hvorefter branchen som udgangspunkt selv må tage hånd om konkrete pengeinstitutkriser. Således har det traditionelt været et krav, at det pågældende pengeinstituts tilladelse skulle være inddraget, før garantifonden kunne medvirke til en afvikling af instituttet. En inddragel-se af et pengeinstituts tilladelinddragel-se vil som udgangspunkt først komme på tale, efter at Finanstilsynet har påtalt den manglende overholdelse af – som oftest – solvenskravene og en af Finanstilsynet fastsat frist for afhjælpning af dette forhold er udløbet. På dette tidspunkt vil de mest oplagte mulig-heder for fusion eller anden form for overtagelse af det kriseramte penge-institut normalt være udtømte. Først på dette tidspunkt kan garantifonden medvirke til en afvikling af det pågældende institut82. Det er i den forbin-delse et krav, at der sker en afvikling af instituttet. Garantifonden kan således ikke medvirke til en egentlig rekonstruktion af det pågældende institut, således, at dette fortsætter uændret efter et kapitalindskud83.
81. Indskyder/investor begrebet omfatter således både fysiske og juridiske personer. Et aktieselskab kan således eksempelvis opnå dækning for almindelige indskud i hen-hold til de almindelige dækningsgrænser. For den virksomhed eller kommune der har placeret store aftaleindlån hos det pågældende institut vil en dækning på kr. 300.000 dog som regel være en ringe trøst.
82. Kravet om, at tilladelse til at drive pengeinstitutvirksomhed skal være inddraget før garantifonden kan intervenere, blev ophævet ved lov nr. 415 af 17.5.2000, i hvilken forbindelse garantifonden generelt blev tillagt flere og mere fleksible handlemulighe-der i relation til kriseramte pengeinstitutter, jf. herom senere.
83. Instituttet skal således afvikles, såfremt garantifonden skal medvirke, og det er lige-ledes udelukket, at denne tegner aktiekapital eller anden efterstillet kapital i forbin-delse med en rekonstruktion. Derimod er der intet i vejen for, at instituttet som hel-hed – evt. med garantifondens medvirken – overdrages til et andet pengeinstitut.