Juridisk risikostyring
i kommuner
Juridisk risikostyring i kommuner 1. udgave/1. oplag
© Forlaget Thomson A/S, København 2007 ISBN 978-87-619-1967-0
Omslag: Det Danske Idéselskab, Søborg Sats og tryk: Special-Trykkeriet Viborg a-s
Mekanisk, fotografisk eller anden gengivelse af denne bog eller dele af den er ikke tilladt ifølge gældende dansk lov om ophavsret.
Alle rettigheder forbeholdes.
Forord
Juridisk risikostyring i kommuner er et særdeles omfangsrigt emne, hvorfor det ikke er muligt i en bog som denne at behandle alle facetter af emnet. Bogen beskriver en række udvalgte områder i hovedtræk, ved brug af eksempler og sondringer, der forhåbentlig vil kunne inspirere kommuner i arbejdet med udarbejdelsen af mere detaljerede juridiske risikostyringsinitiativer, der er særligt tilpasset de individuelle behov i den enkelte kommune. Bogen giver i punktform anbefalinger til sådanne initiativer og er tænkt som en håndbog til identifikation af områder, hvor kommunerne med fordel kan evaluere hensigtsmæssigheden af deres nuværende juridiske setup og procedurer.
Selvom bogen har et kommunalt udgangspunkt, vil dele af den også kunne være relevant for offentlige virksomheder. Der henvises til bo- gen “Legal Risk Management – i private virksomheder” af Jon Iversen, Thomson, maj 2007 for så vidt angår håndtering af juridiske risici af mere forretningsmæssig karakter.
Bogen anlægger en juridisk tilgangsvinkel til risikostyring, men vi har forsøgt at skrive den i et sprog, der ikke forudsætter juridisk indsigt el- ler uddannelse. En række personer uden juridisk baggrund har således bistået med at luge ud i de juridiske udtryk, der havde sneget sig ind i de første manuskripter. Det er vores håb, at bogen kan være en inspirati- onskilde ikke kun for kommunale jurister, men også for den kommunale topledelse og interesserede kommunalbestyrelsesmedlemmer.
Vi har fremhævet bogens eksempler med en lys grå baggrundsfarve, og har anvendt stiplede bokse de steder, hvor vi har haft bemærkninger af mere principiel karakter
Bogens første to kapitler udgør en generel del, der beskriver kommu- nernes juridiske rammebetingelser samt principperne for god offentlig topledelse og risikostyring (kapitel 1), og hvilke generelle overvejelser en kommune bør gøre sig i relation til juridisk risikostyring (kapitel 2). De efterfølgende kapitler (kapitel 3-6) behandler forskellige konkrete juridi- ske risici og hvordan de bedst kan håndteres i en kommune.
6
Kapitlerne indeholder konkrete anbefalinger til indholdet af en række juridiske risikostyringsinitiativer, ligesom problemstillingerne er søgt il- lustreret ved en række eksempler. Det sidste kapitel (kapitel 7) introdu- cerer begrebet Lean, og ser på sammenhængen mellem Lean og juridisk risikostyring.
Vi har fået mange værdifulde input fra en række kommunale ju- rister og advokater. Ansvaret for bogens indhold er naturligvis vort eget, men de pågældende har bidraget med særdeles værdifuldt input i forbindelse med tilblivelsen af denne bog, og uden deres medvirken ville bogens praktiske anvendelighed have været betydeligt lavere. En stor tak skal derfor rettes til følgende i alfabetisk rækkefølge opregnede personer:
• Advokatfuldmægtig Rikke Søgaard Berth, Jonas Bruun
• Kontorchef Anne Margrethe Friis, Aalborg kommune
• Kontorchef Frederik Gammelgaard, Århus kommune
• Advokat og partner Simon Evers Hjelmborg, Bech-Bruun
• Chefjurist Vibeke Iversen, Københavns kommune
• Kontorchef Solvejg Schultz Jacobsen, KL
• Juridisk chef Berith Jensen, Odense kommune
• Direktør Finn Kjær Jensen, EIRM
• Chefkonsulent Hans Otto Jørgensen, KL
• Leder af borgmestersekretariatet Randi Kynde, Egedal kommune
• Juridisk chef Charlotte Lyrskov, Horsens kommune
• Juridisk chef Christian Mølgaard, Århus kommune
• Direktør Anders Møller, Parkering København
• Cand. jur. Pia Nedergaard, Lyngby Taarbæk kommune
• Direktør Peter Sylow, Foreningen til Bekæmpelse af Skader (FBS)
• Kontorchef Bodil Grønlund Sørensen, Århus kommune
• Juridisk konsulent Henrik B. Thomsen, Esbjerg kommune
• Advokat og partner Anders Valentiner-Branth, DLA Nordic
En helt særlig tak skal rettes til særligt Peter Sylow og Finn Kjær Jensen for at have fået ideen til denne bog. Uden dem var bogen ikke blevet til.
Vi vil også sige en stor tak til vores respektive ægtefæller – Christian Berg og Didder Louise Rye Iversen – for stor tålmodighed med hele bog- projektet. Endelig skal en tak rettes til vores forældre, der ligesom vore ægtefæller har bistået med korrekturlæsning af bogen.
6
7 Med henblik på eventuel udgivelse af senere udgaver af denne bog, er alle kommentarer, forslag til rettelser, tilføjelser og yderligere eksempler meget velkomne og kan sendes til bvo@kl.dk og jon.iversen@alumni.
insead.edu.
København, 16. september 2007 Britt Vonger
Jon Iversen
9
Indhold
Kapitel 1
Indledning ... 13
1.1. Kommunernes juridiske rammebetingelser ... 13
1.1.1. Kommunalreformen og myndighedsopgaverne ... 14
1.1.2. De grundlæggende værdier ... 17
1.1.3. De begrænsede økonomiske ressourcer ... 19
1.1.4. Øget retliggørelse ... 20
1.1.. Kommunernes interessenter ... 22
1.1.6. Kommunernes “kontrollanter” ... 26
1.1.7. Nul-fejlskultur ... 30
1.1.8. Kommunernes jurister ... 33
1.2. God offentlig topledelse (public governance) ... 36
1.3. Udviklingen inden for risikostyring ... 40
1.3.1. Nørby-udvalgets anbefalinger om risikostyring ... 40
1.3.2. Statens interne anbefalinger vedrørende risikostyring ... 43
1.3.3. Risikostyring og risikoledelse i kommunerne ... 47
Kapitel 2 Juridisk risikostyring i kommuner ... 7
2.1. Indledning ... 7
2.2. Organisering ... 9
2.3. Kommunens mål og juridiske delmål ... 63
2.4. Identifikation af juridiske muligheder og risici ... 6
2.. Beskrivelse af juridiske muligheder og risici ... 70
2.6. Vurdering af juridiske muligheder og risici ... 71
2.7. Håndtering af juridiske muligheder og risici ... 72
2.8. Risikorapportering og kommunikation ... 7
Kapitel 3 Compliance – overholdelse af love og andre regler ... 79
3.1. Indledning ... 79
3.2. Generelt om compliance-programmer ... 80
3.2.1. Hvornår er der behov for et compliance-program? .... 82
3.2.2. Et konkret compliance-projekt:
Parkering København ... 83
3.2.3. Tværgående emner ... 8
3.3. Compliance på forskellige retsområder ... 88
3.3.1. Et forvaltningsretligt compliance-program ... 89
3.3.2. Et compliance-program vedr. sygedagpengeloven ... 91
3.3.3. Et persondataretligt complianceprogram ... 9
3.4. Intern og ekstern kontrol ... 97
3.4.1. Intern kontrol ... 98
3.4.2. Revisionen... 102
3.4.3. Ekstern kontrol ... 103
3.. Når der alligevel sker en fejl ... 108
Kapitel 4 Kontrakthåndtering ... 111
4.1. Indledning ... 111
4.2. Overblik over kommunens kontrakter ... 114
4.3. Gennemgang og risikoanalyse af kontrakterne ... 116
4.3.1. Identifikation og beskrivelse af risici ... 116
4.3.2. Vurdering og håndtering af risici ... 122
4.4. En klar kompetencefordeling ... 123
4.4.1. Decentraliceret kontraktindgåelse ... 123
4.4.2. Centraliseret kontraktindgåelse ... 126
4.. Udbudsretlig compliance ... 126
4.6. Kontrakternes indhold ... 130
4.6.1. Indholdsmæssige begrænsninger ... 130
4.6.2. Udformningen af en kontrakt ... 133
4.6.3. Standardkontrakter og standardvilkår ... 134
4.6.4. Fleksibilitet – ændringer og forlængelser ... 136
4.6.. Åbenhed og fortrolighed ... 137
4.6.6. Fortolkning af kontrakter ... 138
4.6.7. Ophør af kontrakter ... 140
4.7. En samlet kontrakthåndteringsstrategi... 142
Kapitel 5 Håndtering af retssager ... 147
.1. Indledning ... 147
.2. Håndtering af retssager ... 148
.2.1. Hvem har startet sagen ? ... 148 10
11
.2.2. Tidlig vurdering af sagen ... 11
.2.3. Bevisindsamling ... 13
.2.4. Indhentning af baggrundsoplysninger, rådgivning mv. ... 14
.2.. Vurdering af omkostningerne ... 14
.3. Domstol, voldgift – eller noget helt tredje ? ... 1
.3.1. Domstolene ... 16
.3.2. Voldgift... 17
.3.3. Mægling (mediation) ... 17
.3.4. Domstol eller voldgift? ... 18
Kapitel 6 Anvendelse af advokater ... 161
6.1. Indledning ... 161
6.2. Intern eller ekstern juridisk rådgivning ... 163
6.3. Fast eller ad hoc advokat ... 16
6.4. Udbud af advokatydelser ... 166
6.4.1. Erfaringerne fra Århus kommune ... 166
6.4.2. Økonomi ... 168
6.4.3. Kvalitet & Service ... 17
6.4.4. Særligt om klientkonflikter og debiteringskrav ... 179
6.. Instruktion, brug og kontrol af advokat ... 181
Kapitel 7 LEAN – og juridisk risikostyring ... 18
7.1. Indledning ... 18
7.2. Lean’s fem principper ... 188
7.3. Spild ... 190
7.4. Nyttige værktøjer ... 191
7.4.1. Nøgletal for kerneopgaver ... 192
7.4.2. Kaizen – løbende forbedringer ... 192
7.4.3. De fem S’er ... 193
7.4.4. Nul-fejlstolerance ... 194
7.4.. Gemba ... 194
7.4.6. Kortlægning af arbejdsgange ... 19
Bilag: Enterprise Risk Management – COSO-rapporten ... 197
Stikordsregister ... 207
13
Indledning
Kommunerne står foran store udfordringer i de kommende år. De juri- diske krav fra kommunernes “interessenter” er på mange områder skær- pet – ikke mindst set i lyset af de nye større kommuner. Borgerne stiller således øgede krav – ikke kun til kommunernes service – men også til kommunerne som myndigheder. De forventer en juridisk korrekt sags- behandling i den enkelte sag. Det samme gælder en række andre af kom- munernes interessenter.
Kommunalreformen har imidlertid også givet kommunerne nye mu- ligheder for at håndtere udfordringerne. Hvor det for 10 år siden var under halvdelen af kommunerne, der havde en eller flere jurister ansat, er det nu alle kommuner. Dertil kommer, at der i de seneste år er intro- duceret flere nye værktøjer, som kan anvendes til at styrke det juridiske arbejde i kommunerne. På det generelle plan Public Governance-kodek- set fra 200 om god offentlig topledelse, og på det konkrete plan risiko- styring. Denne bog handler om, hvordan risikostyring kan tilpasses det juridiske felt og dermed medvirke til at øge kvaliteten af kommunernes opgaveløsning.
I dette første kapitel beskrives indledningsvis de væsentligste af kom- munernes juridiske rammebetingelser. Efterfølgende ser vi på princip- perne for god offentlig topledelse (public governance) i et juridisk per- spektiv, og endelig afsluttes kapitlet med et generelt afsnit om udvik- lingen inden for risikostyring. Med udgangspunkt i dette forsøger vi i kapitel 2, at opstille en generel, systematisk metode til at arbejde med juridisk risikostyring.
1.1. Kommunernes juridiske rammebetingelser
Emnet for dette afsnit er at få indkredset de af kommunernes ramme-
14
betingelser, der har størst betydning for det juridiske arbejde i kommu- nerne.
1.1.1. Kommunalreformen og myndighedsopgaverne
Den 1. oktober 2002 nedsatte regeringen en kommission, med henblik på at tilvejebringe “en teknisk og faglig analyse”, der skulle kunne ud- gøre et beslutningsgrundlag for politikernes overvejelser om behov for ændringer vedr. både kommunestørrelserne (strukturen) og opgavefor- delingen. Kommissionen udarbejdede på dette grundlag en betænkning, som kom til at udgøre grundlaget for kommunalreformen.1
Flere af de hensyn, som indgik i Strukturkommissionens arbejde, hand- lede om relationen mellem kommunen og borgeren.2 Et af dem var hen- synet til borgerens retssikkerhed. Et andet var kvalitet i opgaveløsningen og faglig bæredygtighed. Kommissionen betragtede hensynet til borgernes retssikkerhed som et element i kvaliteten i myndighedsudøvelsen, og der- med et element i vurderingen af kommunernes faglige bæredygtighed.
Det er vigtigt at være opmærksom på, at analysen vedrørende kom- munernes myndighedsudøvelse i høj grad handlede om den del af kom- munernes virksomhed, hvor kommunerne optræder som “statens for- længede arm”, og hvor succeskriteriet derfor i høj grad er kommunernes evne til at implementere lovgivningen korrekt i den kommunale organi- sation.
Strukturkommissionen konkluderede generelt, at kommunerne på en række fagområder var for små henset til kommunernes generelle forvalt- ningsopgaver og myndighedsafgørelseskompetencer.3
1. Betænkning nr. 1434, Strukturkommissionen, januar 2004 (herefter “Betænkningen”).
2. De hovedhensyn, som ifølge kommissoriet skulle indgå i Strukturkommissionens arbej- de var: effektivitet og bæredygtighed, demokratisk kontrol, borgerinddragelse og dialog mellem borgere og politikere, kvalitet i opgaveløsningen, nærhed til borgerne, borgernes retssikkerhed og valgmuligheder, klarhed i ansvarsfordelingen, sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar. Endvidere tilføjede kommissionen selv to yderligere hensyn: enkelhed og styrbarhed.
3. Betænkningen s. 293f. Se også debatten i Folketinget og i medierne i efteråret 2006 vedr. kvaliteten af kommunernes håndtering af sygedagpengesager, hvor beskæftigelses- ministeren erklærede sig sikker på, at der ville opstå færre fejl efter 1. januar 2007 når kommunerne blev større, se eks. Danske Kommuner “Flere fejl i små kommuner”, 28.
november 2006 og et § 20 spørgsmål stillet af Anne Baastrup, SF, under spørgetimen tirsdag den 21. november 2006.
1 Ved vurderingen af kommunernes evne til at håndtere generelle forvalt- ningsopgaver blev der henvist til en undersøgelse fra 2000 om kommuner- nes oplevelse af den statslige forskriftsstyring.4 Strukturkommissionens konkluderede på baggrund af denne undersøgelse og en supplerende fokusgruppeundersøgelse:
“Generelt har de mindre kommuner sværest ved at håndtere de statslige forskrifter. Dette viser sig ved, at forvaltningschefer og kommunaldirektører i de mindre kommuner i højere grad end i de større kommuner:
• opfatter antallet og indholdet af forskrifter som et problem i rela- tion til at bevare det forvaltningsretlige overblik
• opfatter de statslige forskrifter som en administrativ belastning • vurderer, at når statslige forskrifter ikke efterleves skyldes det, at
det er praktisk umuligt, og fordi efterlevelse vil lægge beslag på en for stor del af kommunens administrative kapacitet
• har sværere ved at forstå, hvordan de statslige myndigheder ønsker forskrifterne implementeret.”6
Den generelle konklusion var, at større kommuner ville være en fordel i relation til at sikre overholdelse af de statslige regler. Interessant er imid- lertid også, at tallene fra undersøgelsen illustrerede, at ikke kun de små kommuner havde svært ved overskue den statslige regulering.
På et spørgsmål om, hvorvidt antallet af statslige regler gjorde det vanskeligt at bevare overblikket, var der godt nok 90% af kommuner med under .000 indbyggere, der svarede helt enig eller enig, men blandt kommuner med over 40.000 indbyggere var det over halvdelen, der svarede det samme.7
Strukturkommissionen overvejede også hvilke faktorer, der havde be- tydning for kvaliteten af kommunernes myndighedsudøvelse:
4. Indenrigsministeriet og Finansministeriet, “Statens forskriftsstyring af kommunerne”, KL, 2000. Undersøgelsen bestod af en spørgeskemaundersøgelse blandt samtlige kom- munaldirektører og forvaltningschefer i landets kommuner, og en interviewundersøgelse med kommunaldirektørerne og forvaltningscheferne i 8 kommuner.
. Betænkningen, kapitel 9.6, s. 28.
6. Betænkningen, kapitel 9.6, s. 28.
7. Betænkningen s. 286.
16
“Myndighedsudøvelse indebærer en retlig ulighed mellem borger og forvaltning, når en offentlig myndighed i form af forvaltnings- akter ensidigt og bindende fastlægger borgernes rettigheder og pligter.
Netop fordi borgeren er afhængig af forvaltningens afgørelser og har pligt til at følge disse, er det en central målsætning for myn- dighedsafgørelser, at disse er korrekte og uvilkårlige og samtidig overholder processuelle sagsbehandlingskrav, der blandt andet tilsigter borgernes inddragelse og klageadgang. Lovregulering vil dog ikke i sig selv sikre, at myndighedsudøvelsen i de offentlige forvaltninger har den ønskede kvalitet. Kvaliteten er afhængig af den enkelte forvaltningsmyndigheds ledelse, kompetencer, viden, erfaring mv.”8
Strukturkommissionen valgte at fokusere på myndighedsafgørelser på udvalgte sektorområder9, hvor det var muligt at finde information om kvaliteten i sagsbehandlingen. Generelt fandt kommissionen, at der kun var en svag sammenhæng mellem kommunestørrelse og kvalitet i opga- veløsningen, men pegede alligevel på to årsager til, at små kommuner efter kommissionens opfattelse måtte have vanskeligere ved at håndtere myndighedsudøvelsen. For det første, at medarbejderne i de små kom- muner ikke havde den fornødne erfaring og rutine med nogle sagstyper på grund af et mindre sagsvolumen (færre sager). For det andet, at med- arbejdernes faglige uddannelsesniveau ikke i alle tilfælde var tilstræk- keligt, og der var ringere mulighed for specialisering af medarbejderne i de små kommuner.10
De større kommuner, der er opstået som en konsekvens af kom- munalreformen, kan således – hvis ovenstående antagelser er kor- rekte – ikke i sig selv forventes at indebære en endegyldig løsning
8. Betænkningen, kapitel 9.7, s. 292.
9. Strukturkommissionen kunne også have valgt at inddrage Folketingets Ombudsmands statistik, idet ombudsmanden hvert år udarbejder en detaljeret statistik på baggrund af de henvendelser han modtager og deres udfald. Det primære fokusområde for ombuds- manden er netop de generelle forvaltningsretlige regler. Nogle af hovedtendenserne i statistikken er beskrevet senere i afsnittet.
10. Betænkningen, kapitel 9.7, s. 293-294.
17 på, hvordan kommunen sikrer kvaliteten i kommunens myndig- hedsafgørelser. En øget kvalitet forudsætter således også aktiv handling fra den enkelte kommunes side, så der sker den nødven- dige specialisering af medarbejderne.
1.1.2. De grundlæggende værdier
Offentlige organisationer er generelt funderet på en række klassiske vær- dier, som finder anvendelse på tværs af den offentlige sektor:11
• Et ansvar over for samfundet generelt • Åbenhed og offentlighed
• Retssikkerheden
• Uvildighed, saglighed og loyalitet • Fornyelse og innovation
En af de værdier som den offentlige topledelse er forpligtet til at værne om, er således hensynet til borgernes retssikkerhed.
I forbindelse med Strukturkommissionens betænkning beskrev kom- missionen borgernes retssikkerhed – og betydningen af den – på føl- gende måde:12
“Borgernes retssikkerhed er i den klassiske betydning en beskyttelse af borgerne mod forvaltningsmæssige fejl.
Der kan overordnet skelnes mellem processuel retssikkerhed, der vedrører overholdelsen af de fastsatte regler om fremgangsmå- den for den offentlige sagsbehandling, og resultatorienteret eller materiel retssikkerhed, der vedrører, om borgerne får de rettig- heder eller ydelser, de ifølge loven har krav på, og ikke pålægges pligter, der ikke er lovhjemmel til.
Retssikkerhed er med andre ord et element i kvaliteten af ud- øvelsen af myndighedsopgaverne. Mulighederne for at leve op til
11. Public Governance-kodeks for god offentlig topledelse i Danmark, Forum for Offentlig Topledelse, 1. udgave, maj 200, s. 19f. (herefter Public Governance-kodekset).
12. Betænkningen s. 13f.
18
de indholdsmæssige og processuelle krav er således også et para- meter i vurderingen af faglig bæredygtighed.”13
Det er vigtigt at være opmærksom på, at hensynet til retssikkerheden er et af de hensyn, der risikerer at komme i konflikt med andre vigtige hensyn, som det offentlige også har pligt til at varetage, herunder særligt økonomiske (effektivitets)hensyn.14
I forbindelse med forarbejdet til kommunalreformen var Struk- turkommissionen således helt bevidst om, at flere af de hensyn, som kommissionen skulle inddrage i sit arbejde, kunne være i konflikt med hinanden. Kommissionen så det imidlertid ikke som sin opgave at løse disse konflikter, men alene at påpege deres eksistens, så der politisk kunne tages stilling til, hvordan hensynene skulle afvejes over for hin- anden.1
I Public Governance-kodekset fra 200 beskrives en af de væsent- ligste forskelle mellem offentlige myndigheder og private virksomheder også som, at der i offentlige organisationer er en langt mere kompleks bundlinje:16
“Den offentlige sektor er kendetegnet ved en kompleks bundlinie med mange samtidige, undertiden modstridende og delvist lige- værdige succeskriterier for arbejdet. Effektivitet, kvantitet og kva- litet i den offentlige opgaveløsning skal balanceres og ske under hensyntagen til demokratiske værdier, retssikkerhed, hensynet til fællesskabet, de svageste mv. Det kræver, at toplederen og orga- nisationen skal være i stand til at orientere sig mod og kombinere flere – i nogle tilfælde konfliktende – bundlinier og skiftende suc- ceskriterier.”
I den forbindelse er det interessant at bemærke, at der er en udvikling i gang mod en mere kompleks bundlinje i private virksomheder, fx ved at
13. Endvidere anførte Strukturkommissionen: “Det skal bemærkes, at retssikkerhedsbe- grebet ikke udelukker forskelsbehandling/variation. I det omfang, der politisk er truffet beslutning om, at der er et lokalt politisk handlerum i opgaveløsningen, er variation og forskelsbehandling ikke et retssikkerhedsmæssigt problem, så længe variationen holder sig inden for lovgivningens rammer.”
14. Public Governance-kodekset s. 33 og Betænkningen s. 12f.
1. Betænkningen s. 12f.
16. Public Governance-kodekset s. 17f.
19 virksomhederne skal vise større samfundsansvar. Der er således på det punkt en tendens til, at forskellen mellem den offentlige og den private sektor mindskes.
1.1.3. De begrænsede økonomiske ressourcer
Kommunerne er generelt præget af, at de økonomisk står over for en række markante udfordringer, herunder blandt andet den demografiske udvikling (ændringerne i befolkningssammensætningen) og borgernes stigende krav til velfærdsydelserne.17
Den demografiske udvikling betyder for det første, at den offentlige service vil blive dyrere (det der kaldes det demografiske udgiftspres), og for det andet at det vil blive mere vanskeligt at rekruttere den nødven- dige arbejdskraft til at levere særligt de basale velfærdsydelser.
De stigende krav til velfærdsydelserne i form af øgede krav fra borger- ne til den service de modtager fra kommunen, kaldes også velstandsdi- lemmaet. Velstandsdilemmaet indebærer, at jo rigere et samfund bliver, jo flere velfærdsydelser vil borgerne forvente, og jo mere fritid efterspør- ger de. Derfor er det sandsynligt, at efterspørgslen på offentlige service- ydelser vil fortsætte med at stige i de kommende år, hvilket vil forstærke presset på de offentlige udgifter.
Der er også en række andre generelle faktorer i form af fx de årlige økonomiske aftaler, der påvirker kommunernes økonomi. Hertil kom- mer de økonomiske faktorer, der gør sig gældende i den enkelte kom- mune.
De begrænsede ressourcer, som i alle kommuner – men dog i vari- erende omfang – gør sig gældende, har betydning også for det juridiske arbejde. Der er paralleller til det forhold, at retssikkerhed og effektivitet ikke altid er to hensyn, der lever i harmoni med hinanden. Sammenstød kan fx ske i forbindelse med generelle sparerunder, hvis der ikke sikres opmærksomhed på de juridiske krav på det pågældende sagsområde.
Særligt besparelser, der udformes som generelle besparelseskrav på fagområderne, indebærer en risiko for, at der skæres i lovplig-
17. Det fremgår bl.a. af Velfærdskommissionens rapporter mv. De kan findes på hjemme- siden: www.velfaerd.dk. Der kan endvidere henvises til KLs publikation “Kommunerne og 201 – 10 forslag til økonomiske rammevilkår”, 2006.
20
tige opgaver. Enten ved at ydelser kommunen har pligt til at stille til rådighed for borgerne reduceres, eller ved at ydelserne redu- ceres, uden at der sker den forudgående individuelle visitation af den enkelte borger. Hvis fx kommunen beslutter at reducere serviceniveauet på hjemmehjælpsområdet, kræver en implemen- tering af det nye serviceniveau i forhold til borgere, der allerede får hjemmehjælp, at der sker en ny visitation (at der træffes en ny afgørelse) i forhold til hver enkelt borger.
I sådanne situationer er det vigtigt at kommunen sikrer sig, at bespa- relserne bliver et både/og – at kommunen både sikrer de økonomiske hensyn og hensynet til retssikkerheden.
Et andet forhold, det er vigtigt at være opmærksom på er, at ef- fektiviseringshensyn i form af fx et ønske om at sammenlægge mange små kontrakter til færre store, kan blive en “dyr” besparelse, hvis der er manglende opmærksomhed på de juridiske forpligtelser, som kom- munen tidligere har påtaget sig. Kommunens jurister kan også anvendes til at sætte fokus på potentielle besparelser for kommunen ved at iden- tificere dårlige og dyre kontrakter for kommunen og hjælpe kommunen med at slippe ud af dem.
Det samme gælder i de situationer hvor kommunen – fx gennem pro- jekter vedr. Lean18 – forsøger at sætte fokus på potentielle effektiviserin- ger af arbejdsgangene. Her kan juristerne både medvirke til, at der ikke skæres i lovbundne arbejdsprocesser, men også til at identificere uud- nyttede muligheder i lovgivningen, fx hvor kommunen ikke har været opmærksom på, at en konkret arbejdsgang ikke var et lovkrav.
1.1.4. Øget retliggørelse
Retliggørelse bruges som betegnelse for det forhold, at problemstillinger, der tidligere blev betragtet som ikke-juridiske, får en juridisk karakter, fx gennem lovgivning eller gennem konkrete afgørelser fra domstolene. I Finansministeriets “Udfordringer og muligheder? den kommunale øko- nomi frem mod 2010” skelnes der mellem følgende former for retlig- gørelse:
18. Lean betyder trimmet til nye aktiviteter og udfordringer. Forholdet mellem Lean og juridisk risikostyring er nærmere gennemgået i kapitel 7.
21
• Materiel retliggørelse - Individuelle retskrav - Ikke lovfæstede rettigheder - Ankemulighed
• Processuel retliggørelse - Krav om særlige procedurer
- Eksterne rådgivende fora, f.eks. ældreråd
- Nye styreformer med måltal, produktionskrav mv.
Finansministeriet forholder sig i samme publikation kritisk til den sti- gende tendens til retliggørelse:
“Samtidig vil en yderligere udbredelse af retliggørelsen med- føre, at mulighederne for politisk prioritering samt fleksibel styring og tilrettelæggelse af servicetilbuddene forringes i de enkelte amter og kommuner. Det kan føre til dårligere planlæg- ningsmuligheder og lavere effektivitet, men kan dybest set også medføre, at rationalet bag det kommunale selvstyre udhules.
Stat, amter og kommuner samarbejder om de overordnede økonomi- og velfærdsmålsætninger, men der er samtidig en ar- bejdsdeling mellem myndighederne, som er en forudsætning for at opfylde målene og tackle de kommende års udfordringer.
Amter og kommuner har ansvar for at opfylde borgernes rets- sikkerhed på ydelser, og det skal ske med hensyntagen til god for- valtningsskik. Til gengæld bør der udvikles mest mulig metode- frihed i opgaveløsningen, så der skabes gode rammer for nytænk- ning. Samspillet mellem medier og politikere kan i nogle tilfælde trække i modsat retning, idet mediernes fokusering på enkeltstå- ende eksempler kan foranledige politiske krav om standardisering og kontrol.”19
Synspunktet om metodefrihed i opgaveløsningen er siden gentaget i an- dre sammenhænge, herunder senest i forbindelse med kommunernes
19. Finansministeriets “Udfordringer og muligheder? den kommunale økonomi frem mod 2010”.
22
økonomiaftale for 2008, der indeholder en række principper for decen- tral styring, herunder bl.a. et princip om mål- og rammestyring og en systematisk regelforenklingsindsats.
Synspunktet ændrer imidlertid ikke ved, at der i dag er tale om en ganske betydelig retliggørelse af en stor del af kommunernes opgaver.
Det har den konsekvens, at kravene til den juridiske viden i kommu- nerne er stigende, fordi de fleste sagsområder er underlagt en række ind- holdsmæssige og processuelle krav.
1.1.5. Kommunernes interessenter
Kommunerne har mange – og meget forskelligartede – interessenter.
Interessenterne vil kunne variere fra kommune til kommune, men vi har forsøgt at beskrive nogle af de typisk forekommende interessenter i nedenstående figur.
Figur: Kommunens interessenter
Pressen
Private virksomheder
Ministerier, tilsyns, og klageorganer
Andre kommuner Regionen
Borgere i kommunen
Borgere uden for kommunen Foreninger,
bruger- bestyrelser
Kommunens medarbejdere Kommunens
virksomheder
Kommunen
At borgerne i kommunen må betragtes som “interessenter” er oplagt.
Borgerne er interessenter i forhold til kommunen som offentlig myn- dighed – både når kommunen træffer konkrete afgørelser (fx tilladel- ser, visitation af ydelser, påbud) og generelle beslutninger der påvirker
23 mange borgere på én gang (fx brugerbetalingstakster og kommunal- og lokalplaner). Borgerne er også interessenter i forhold til kommunen som leverandør af serviceydelser, fx børnepasning, skole og ældrepleje.
Endelig er borgererne interessenter i relation til, hvordan lokaldemokra- tiet i kommunen fungerer.
Lokalsamfundet, herunder foreninger og brugerbestyrelser mv., er grupper af borgere, der typisk har slået sig sammen i forbindelse med
“udøvelsen” af en konkret interesse. De berøres også af kommunens handlinger (eller undladelser), og der vil være kommunale beslutninger, der retter sig specifikt mod dem, (fx driftsoverenskomster med institu- tioner, bevillinger til kommunale institutioner, lokaleleje mv.).
Borgere i andre kommuner kan også have en interesse i kommunen.
Det kan fx være forældre til et barn, der bor i kommunen, borgere der arbejder i én kommune men bor i en anden, eller naboer til en støjende virksomhed i kommunen.
Kommunens medarbejdere har også en interesse i hvordan kommunen agerer. Det gælder både i kommunens rolle som arbejdsgiver, men også i andre situationer, fx hvor der er tale om udlicitering af nye opgaver.
Den næste gruppe af interessenter er virksomhederne. Der vil være mange både private og offentlige virksomheder, der har en interesse i kommunen, herunder ikke mindst virksomheder i kommunen, der har brug for kommunale tilladelser for at kunne drive eller udvide deres virk- somhed. Der kan også være tale om virksomheder, der fungerer som leverandører til kommunen, og som har en interesse i, hvordan kom- munen håndterer sine kontraktforhold. Andre virksomheder kan have en interesse i kommunen, selvom de ikke p.t. er leverandører til kommunen, særligt i relation til hvordan kommunen håndterer udbuds- og konkur- rencereglerne.
Kommunens egne virksomheder – har samme interesse i kommunen som private virksomheder. Derudover kan der være særlige problemstil- linger, der knytter sig til netop denne type af virksomheder, herunder fx i relation til hvordan kommunen håndterer sine ejerinteresser i virksom- heden.
Der er også en gruppe af interessenter, der fungerer som “kontrol- lanter” af kommunerne. Det gælder fx ministerierne, det kommunale tilsyn, Folketingets Ombudsmand og andre tilsyns- og kontrolorganer.
De forskellige kontrolorganer har et ansvar for at medvirke til at sikre, at kommunerne overholder lovgivningen.
24
Medierne fungerer også som kontrollanter af kommunerne. I mod- sætning til de øvrige, har medierne ikke formelle sanktioner, de kan iværksætte over for den kommune, der ikke samarbejder med dem, og det er derfor af stor betydning for medierne, hvilken grad af åbenhed og gennemsigtighed, der præger den enkelte kommune.
Åbenheden understøtter også de øvrige interessenters mulighed for at varetage deres respektive interesser.
Kommunerne er også interessenter i forhold til hinanden. Kom- munerne har altid haft mange berøringsflader med hinanden, og der er ikke blevet færre som følge af kommunalreformen. Kommunerne har således på en række områder behov for at formulere fælles regionale interesser og bliver dermed afhængige af, hvad der sker i de øvrige kom- muner i regionen. Kommunerne har også – særligt på det sociale område – behov for at købe og sælge institutionspladser, hvilket betyder, at der er kommuner, der får en slags leverandørrolle i forhold til de øvrige. Der har også historisk på en række områder – særligt affaldsområdet – været tradition for at danne fælles virksomheder i form af kommunale fælles- skaber. Endelig er der situationer – fx i relation til overholdelsen af de årlige økonomiske aftaler mellem KL og regeringen – hvor alle kommu- ner har en interesse i, hvordan de enkelte kommuner agerer.
Endelig har kommunerne en række berøringsflader med regionerne, bl.a. vedrørende køb af institutionspladser.
Det er ikke ualmindeligt, at de forskellige gruppers interesser i kon- krete sager kan være modsatrettede, hvilket medvirker til at komplicere håndteringen af interessenterne for den enkelte kommune.
Et eksempel: En virksomhed i kommunen ønsker at få en dispensa- tion fra en lokalplan. En gruppe borgere i kommunen, der er naboer til virksomheden, ønsker ikke, at dispensationen gives. De lokale aviser skriver derfor løbende om sagen. En konkurrerende virksom- hed mener, at det vil være konkurrenceforvridende, hvis den anden virksomhed får dispensationen. Naturklagenævnet bliver efterføl- gende involveret i sagen, fordi der opstår en diskussion om, hvor- vidt der var hjemmel til at give dispensationen i planlovgivningen.
En anden udfordring for kommunerne hidrører fra en tendens til skær- pede krav og forventninger fra flere af interessenterne. Det gælder ikke
2 mindst i forholdet mellem kommunen og borgerne, men også i forholdet til en række andre af kommunens interessenter.
Også den generelle informationsteknologiske udvikling i samfundet vil være en faktor, som formentlig vil skubbe på en udvikling i retning af skærpede krav til kommunen fra dens interessenter:20
“Den informationsteknologiske udvikling betyder, at den offent- lige sektors interessenter vil blive stadig bedre klædt på til i en ligeværdig dialog med den enkelte offentlige organisation og ud- fordre dennes videnmonopol, herunder ikke mindst monopolet på at definere, hvad der er den rette viden, den rette løsning og kvalitet for den enkelte. På Internettet kan den enkelte i stigende grad kigge den offentlige organisation over skulderen, få viden om retsgrundlag for afgørelser, få indsigt i processer og begrun- delser, i det udmeldte og det faktiske serviceniveau, alternative ydelser, etc. Informationsteknologien gør det lettere for den en- kelte at sammenligne serviceniveauet mellem forskellige offentlige myndigheder og serviceleverandører og på tværs af landegrænser.
Informationsteknologien gør det lettere for borgeren at komme i kontakt med den offentlige organisations politiske og administra- tive beslutningstagere.”
I takt med at interessenternes – herunder borgernes – juridiske viden forøges, vil der således blive stillet større juridiske krav til kommunerne.
Endelig er det vigtigt at være opmærksom på, at en af forudsæt- ningerne for principperne om decentral styring i økonomiaftalen for 2008, er aktiv inddragelse af kommunens institutioners medarbejdere og brugere:
“En styring af de decentrale institutioner, der understøt- ter en aktiv inddragelse af såvel ansatte som brugere, er en væsentlig forudsætning for udvikling af den offentlige service.
Både medarbejderne på de kommunale institutioner og bru- gere heraf har en viden om kvaliteten og udviklingsmulighederne
20. Public Governance-kodekset s. 26f.
26
i den offentlige, borgernære service. Det er derfor vigtigt, at sty- ringsmodellen sikrer en løbende dialog med disse to grupper.”21
1.1.6. Kommunernes “kontrollanter”
Der findes en række forskellige tilsyns- og kontrolorganer på det kom- munale område – både eksterne og interne. I dette afsnit fokuseres på de eksterne kontrolfunktioner, men kommunerne har også en række in- terne kontrolfunktioner, der beskrives nærmere i kapitel 3.
Der er en generel tendens til, at kontrollen med kommunerne skær- pes, blandt andet i form af at kontrolorganerne i højere grad ikke kun reagerer på klager, men også kan tage sager op på eget intiativ. Der er også en tendens til, at de der fører kontrol med kommunerne ikke kun undersøger enkeltstående sager, men også ser på større grupper af sager for at afdække, om der på de udvalgte områder er tale om generelle “sy- stemfejl” i kommunernes administration.
Ankestyrelsen gennemfører således systematisk og løbende praksisun- dersøgelser på forskellige områder,22 og det samme gør de sociale nævn.
Folketingets Ombudsmand iværksætter også generelle undersøgelser på eget initiativ. I 2003 gennemførte ombudsmanden således en egendrift- undersøgelse af 7 revalideringssager fra kommuner, der udmundede i en gennemgang af, hvilke generelle fejl han havde fundet hos hver af kommunerne i sagerne.23
De generelle praksisundersøgelser får generelt meget mediebevågen- hed. Et eksempel på dette er en praksisundersøgelse fra det sociale nævn for Nordjyllands amt i 2006 vedr. kommunernes standsning af sygedag- penge:
“Politikere: Stop snyd med sygedagpenge. En række politikere for- langer handling på baggrund af nordjyske tal, der viser, at mange borgere bliver snydt, når kommunen stopper deres sygedagpenge.
Undersøgelsen fra Det Sociale Nævn i Nordjylland viser, at mere end hver tredje borger, der bliver frataget sygedagpenge, faktisk har ret til at få pengene udbetalt. Socialdemokraternes arbejds- markedsordfører Thomas Adelskov er rystet: – Det er hjerteskæ-
21. Aftale om kommunernes økonomi for 2008, s. 20.
22. Se www.cms.ast.dk/dokumenter/publikationer/Analyse_Statistik.asp.
23. Se hjemmesiden http://www.ombudsmanden.dk, Særlige undersøgelser, Egen drift-pro- jekter, 2003.
27 rende. Der er tale om, at mennesker mister deres sygedagpenge, og nogen mister måske hele deres forsørgelsesgrundlag på den her baggrund. Også SF’s Anne Baastrup er i oprør: – Den er gruelig gal med forvaltningen af den her meget centrale lovgivning, siger hun. Både hun og Thomas Adelskov vil have beskæftigelsesmini- ster Claus Hjort Frederiksen på banen – Det nye tal kræver, at ministeren og i givet fald også Folketinget reagerer, siger Thomas Adelskov. Venstres arbejdsmarkedsordfører, Jens Vibjerg, mener heller ikke, at tallene er gode nok. – Vi må i en periode have en mere intensiv overvågning af, om kommunerne løser opgaven godt nok. Sker det ikke, må vi tage skrappere midler i brug, siger Jens Vibjerg. …”24
En anden indfaldsvinkel til kontrollanternes syn på kommunerne er at se på de generelle tendenser i relation til deres praksis. Vi har neden for valgt at fokusere på Folketingets Ombudsmands praksis i forhold til kommunerne. Det skyldes, at Ombudsmanden er speciel derved at hans kompetence omfatter hele den kommunale organisation, og ved at han behandler sager både vedrørende kommunale og statslige myndigheder.
Folketingets Ombudsmand har ikke altid haft fuld kompence til at behandle klager over kommunerne. Det fik han først 1. januar 1997.2 Før den dato kunne Ombudsmanden kun behandle sager, hvor der var mulighed for at klage til en statslig klageinstans.26
24. Se hjemmesiden www.dr.dk, 20. november 2006. Andre eksempler på tilsvarende ar- tikler der har været udløbere af generelle praksisundersøgelser er: Berlingske Tidende,
“Pensioner tildeles tilfældigt”, 13. november 2006, Danske Kommuner, “Førtidspen- sioner uddeles lemfældigt”, 13. november 2006, Danske Kommuner “Minister kræver svar”, 20. november 2006, Danske Kommuner, “Graverende fejl i sygedagpengesager”, 27. november 2006, Danske Kommuner, “Flere fejl i små kommuner”, 28. november 2006 og KLs hjemmeside, “Kommunerne ikke gode nok i børnesager”, 14. december 2006.
2. Jf. Ombudsmandsloven (lov nr. 473 af 12. juni 1996) med senere ændring.
26. Der gælder dog stadig en regel om, at ombudsmanden ved bedømmelsen af kommuner og regioner skal “tage hensyn til de særlige vilkår, hvorunder disse myndigheder virker.”
Det betyder imidlertid ikke, at sager vedr. kommuner skal bedømmes særlig lempeligt, men at ombudsmanden skal respektere den enkelte kommunalbestyrelses budgetmagt (dvs. at det er kommunalbestyrelsen, der inden for rammerne af gældende ret fordeler kommunens ressourcer), og at ombudsmanden i relation til skønsmæssige afgørelser må respektere den lokalpolitiske afvejning, som vil kunne føre til et forskelligt resultat fra kommune til kommune. Se i den forbindelse Jon Andersen m.fl., “Ombudsmandsloven med kommentarer”, DJØF, 1999, s. 37.
28
Udviklingen i de sager om kommuners sagsbehandling som Folketingets Ombudsmand har behandlet, er belyst i de årlige ombuds- mandsberetninger, som indeholder et omfattende talmateriale. I det føl- gende vises oversigter over nogle af de væsentligste forhold omkring kom- munernes sagsbehandling set i forhold til Ombudsmandens praksis. De generelle forhold omkring Ombudsmandens arbejde i forhold til kom- munerne er nærmere beskrevet i kapitel 3, “Intern og ekstern kontrol”.
Et af de forhold, som Ombundsmanden ser på i sin statistik er, hvilke forvaltningsområder inden for den kommunale organisation klagerne omhandler.
Figur: Oversigt over hvilke (primær)kommunale forvaltningsområder ombuds- mandsklagerne vedrørte i 2005
Kilde: Folketingets Ombudsmands beretning 2005
Det fremgår af figuren, at den største gruppe af sager – ikke overra- skende – vedrører klager over sagsbehandlingen på social- og sundheds- området og dernæst teknik- og miljøområdet. Det er i den sammenhæng vigtigt at være opmærksom på, at Ombudsmanden tager udgangspunkt i en funktionel og ikke en organisatorisk opdeling. Det afgørende for Ombudsmandens rubricering af en sag i sin beretning er således ikke, hvilken forvaltning, der er angivet på myndighedens brevpapir, men hvad sagens indhold har været.
Hvis man ser på udfaldet af klagerne i 200, er resultatet for den samlede kommunale sektor,27 at 90% af sagerne blev afvist, 7% blev rea-
27. Begrebet “den kommunale sektor” omfatter i ombudsmandens sagsbehandling: primær- 7%
5%
5%
51%
23%
5% 4%
personaleforvaltning skatteforvaltning skole- og kulturforvaltning social- og
sundhedsforvaltning teknik- og miljøforvaltning anden forvaltning uspecificeret forvaltning
29 litetsbehandlet, men gav ikke anledning til kritik eller henstilling og 3%
gav anledning til kritik, henstilling mv. For den statslige sektors vedkom- mende blev 70% af sagerne afvist, 24% blev realitetsbehandlet, men gav ikke anledning til kritik eller henstilling og 6% gav anledning til kritik, henstilling mv.
Der blev således generelt udtrykt kritik i en mindre andel af den kom- munale sektors klagesager end i de sager, der blev rejst mod staten.28 Det er imidlertid værd at bemærke, at hvis man kun ser på de klager, der blev realitetsbehandlet – dvs. som ikke blev afvist – så gav klagerne over kommuner mv. oftere anledning til kritik end klagerne over staten.
I 200 var det således for den kommunale sektor 36 ud af 108 (33%) af de realitetsbehandlede sager, der gav anledning til kritik, henstilling eller lignende, mens det for statens vedkommende var 161 ud af 823 (20%).
En del af forklaringen på at så stor en andel af de kommunale sa- ger afvises, er formentlig, at der på det kommunale område jævn- ligt vil være tale om en uudnyttet statslig rekursadgang, eller at sagen kan oversendes til det kommunale tilsyn og derfor foreløbigt afvises af Ombudsmanden.
Alt i alt må konklusionen dog være, at der ikke er noget i Om- budsmandens statistik, der tyder på, at kommunerne generelt set har vanskeligere ved at overholde de generelle forvaltningsretlige regler end de statslige myndigheder. Antallet af klager i forhold til den samlede sagsmængde er lav, og andelen af klager, der giver anledning til kritik er også lav, i hvert fald set i forhold til det samlede antal klagesager.
Ud over den statistik, som Ombudsmanden offentliggør i sine år- lige beretninger, foreligger der en særskilt udarbejdet statistik over, hvor mange kritiksager, der har været for hver enkelt kommune i årene 2000- 2006.
kommuner, amtskommuner, Bornholms, Frederiksberg og Købehavns kommuner, sær- lige kommunale enheder og kommunale fællesskaber.
28. Jf. Ombudsmandens beretning fra 200. At der er tale om en generel tendens bekræftes af, at i årene 1997-200 er der kun ét år (2003), hvor andelen af sager, der gav anledning til kritik, lå højere for kommunerne end for staten.
30
Figur: Samlet antal kritiksager pr. kommune i årene 2000-2006
Kilde: Folketingets ombudsmand
Figuren viser, at der er 200 ud af de 271 “gamle” kommuner, der ikke har haft en klagesag hos Ombudsmanden, der gav anledning til kritik, henstilling mv i den pågældende periode, og kun 11 kommuner har haft 4 eller flere kritiksager.
Det er værd at bemærke, at der ikke nødvendigvis er en direkte sam- menhæng mellem indbyggertallet og antallet af kritik-sager. Således hav- de en af de kommuner, der kun har haft én kritiksag i de pågældende år, næsten 200.000 indbyggere, mens en af de kommuner, der havde over 4 kritiksager i den pågældende periode havde ca. 11.000 indbyggere.
Det skal dog tilføjes, at alle kritiksagerne for den sidstnævnte kommune stammede fra ét konkret år. Der er kun én kommune, der har haft kri- tiksager i alle 7 år.
Afslutningsvis er det vigtigt at understrege, at det langt fra kun er Folketingets Ombudsmand, der behandler klager fra borgerne, og at Ombudsmandens tal derfor ikke giver det samlede billede af omfanget af klager vedrørende fejl i sagsbehandlingen, og i hvilket omfang borgerne får medhold i klagerne.
1.1.7. Nul-fejlskultur
Den offentlige sektors nul-fejlskultur er generelt et begreb, der ofte har en meget negativt ladet klang.
“Fire ud af ti DJØF-ledere i kommuner og regioner oplever, at nul-fejlskulturen i det offentlige hæmmer innovationen. Der er
0 50 100 150 200 250
0 1 2 < 4 > 4
Antal kritiksager
Antal kommuner
31 brug for politisk nytænkning, hvor kvalificeret risikovillighed be- lønnes.”29
Citatet overfor stammer fra en indledning til en artikel i DJØF-bladet. I artiklen defineres nul-fejlskultur som:
“Begrebet nul-fejlskultur sigter til, at i et politisk ledet system kan tilsyneladende mindre fejl hurtigt gå hen og blive til en politisk enkeltsag, hvor spørgsmålet om, hvorvidt der skal rulle hoveder, meget hurtigt bliver bragt på bane. Det giver en betydelig politisk overfølsomhed over for fejl – også mindre fejl, som ikke har nogen konsekvenser for borgerne. Og så bliver kulturen let fokuseret på ikke at begå nogen fejl overhovedet.”
Omvendt bruges begrebet nul-fejlskultur eller nul-fejlstolerance i forbin- delse med Lean som et meget positivt ladet begreb, idet det anskues som et værktøj til sikring af kvaliteten.
Det er vores opfattelse, at årsagen til de forskellige opfattelser bl.a.
skal søges i det forhold, at begrebet bruges til at beskrive vidt forskellige situationer.
“Der er steder, hvor man ikke må lave fejl, og der er steder hvor man godt må. Det er ikke i orden at lave sjov med statsregnskabet.
– Claus Juhl, administrerende direktør, Økonomiforvaltningen, Københavns Kommune.”30
Der er en afgørende forskel på, om begrebet anvendes til at diskutere, hvorvidt kommunerne må begå fejl i sagsbehandlingen af fx sager vedr.
tvangsfjernelse af børn, eller om der er tale om fastlæggelsen af en udvik- lingsstrategi for kommunen.
Når det gælder sagsbehandlingen i kommunerne, bør kommunerne selvfølgelig forsøge i videst muligt omfang at undgå fejl og at lære af de fejl, der uundgåeligt opstår. Offentlige organisationer skal samtidig være innovative, og ikke kun forsøge at undgå risici, men også at gribe mulig- heder. Det ene udelukker imidlertid ikke det andet.
29. Jf. DJØF-bladet nr. 8, 8. juni 2007.
30. Rambøll Management, “Innovationskraft: Dilemmaer og potentialer i offentlig innovati- on”, 2006, s. 36. Publikationen kan downloades på Rambøll Managements hjemmeside www.ramboll-management.dk.
32
For os er begrebet nul-fejlskultur således ikke primært knyttet til en bekymring for at tage chancer (på grund af risikoen for, at der vil “rulle hoveder”, hvis det går galt), men at de opgaver kommunerne har – sær- ligt deres myndighedsopgaver – giver dem et særligt ansvar for at sikre sig, at der ikke sker fejl i forbindelse med sagsbehandlingen.
De særlige myndighedskompetencer, som kommunerne har i forhold til borgere og virksomheder, betyder, at samfundet (særligt borgere og virksomheder) helt naturligt vil være særlig kritiske over for fejl begået af en offentlig myndighed, idet en del af kommunens arbejde bl.a. består i at gribe ind over for selvsamme borgere og virksomheders fejl.
En borger har en berettiget forventning om, at den kommunale med- arbejder, der behandler hans eller hendes sag, kender alle de relevante regelsæt, og at medarbejderen fortolker reglerne korrekt. Det følger også af det generelle krav om lovmæssig forvaltning.
Det er naturligvis ikke det samme som, at det altid er muligt at undgå fejl. Dels er det menneskeligt at fejle, ligesom visse regler ændres hyp- pigt eller er uklare med fortolkningstvivl til følge. Når en kommune skal forebygge, at der sker fejl, er det derfor vigtigt at forholde sig realistisk til, hvor i organisationen og hvorfor fejlene opstår. Det er også vigtigt, at være opmærksom på, at der er nogle fejl, der har alvorligere konsekven- ser end andre.
Det er i den sammenhæng interessant, at i en publikation fra 2006 udarbejdet af Rambøll Management om “Innovationskraft – dilemmaer og potentialer i offentlig innovation” anskues sikker drift og innovation i tråd med ovennævnte ikke som hinandens modsætninger men som en udfordring, der kan håndteres på forskellig vis, blandt andet gennem fo- kus på tilrettelæggelsen af arbejdsgangene:
“Desuden peger en række offentlige ledere på at det ofte er muligt at tilrettelægge arbejdsgange der forebygger fejl, således at det er processen der regulerer kvaliteten, frem for en kontrolinstans. (Et relevant redskab i den sammenhæng er i øvrigt lean management, som drøftet tidligere).”31
Vi vil senere i bogen vende tilbage til, hvordan kommunerne kan ar-
31. Jf. Rambøll Management, “Innovationskraft. Dilemmaer og potentialer i offentlig in- novation”, 2006, s. 37.
33 bejde med at forebygge fejl i forbindelse med overholdelsen af love og regler (kapitel 3) og forholdet mellem Lean og juridisk risikostyring (ka- pitel 7).
1.1.8. Kommunernes jurister
Kommuner er forskellige og har tilsvarende forskellige behov for juridisk rådgivning. Generelt har behovet for juridisk rådgivning i kommunerne imidlertid været stigende i de senere år, og i lyset heraf har kommunerne ansat flere jurister.
Danmarks Jurist- og Økonomforbund (DJØF) har udarbejdet en sta- tistik, der viser udviklingen i antallet af jurister i kommunerne i perioden 1997-2007.32
Figur: Jurister ansat i den kommunale sektor pr. 1. april i årene 1997-2007
Kilde: DJØFs medlemsregister
Som det fremgår af figuren, har der været en betydelig stigning i antallet af jurister i perioden. Den generelle stigning i årene skyldes formentlig til dels de stigende krav til juridiske kompetencer i relation til opgave- løsningen (se også afsnittene ovenfor). Den kraftige stigning fra 2006 til 2007 skyldes den overførsel af jurister, der skete fra amterne til de nye kommuner i forbindelse med kommunalreformen. Amterne havde i alt
32. Da DJØF skønner, at organisationsprocenten blandt juristerne i amter og kommuner er omkring 90-9%, må tallene siges at være retningsgivende for udviklingen.
400 500 600 700 800 900 1000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
34
i 2006 33 jurister, og eftersom regionerne har 216 jurister i 2007,33 og enkelte af juristerne også må antages at være blevet fordelt til staten, er der formentlig tale om ca. 100 jurister, der er kommet til kommunerne fra amterne. Det svarer til i gennemsnit én pr. kommune.
Hvis vi i stedet fokuserer på antallet af jurister i den enkelte kom- mune, 34 var der i 199 147 ud af 27 kommuner (3%), der ikke havde en jurist ansat, og så sent som i 200 var der 11 kommuner uden en ju- rist ansat, ud af de 2713 kommuner (42%).36 Den situation, vi har i dag, hvor alle kommuner har mindst 1 jurist ansat (se figuren neden for), er således en følge af kommunalreformen – primært kommunesammenlæg- ningerne, men også opgaveflytningerne fra amterne til kommunerne.
Et andet forhold, der er interessant i relation til antallet af jurister i den enkelte kommune, er, at der er en tydelig sammenhæng mellem kommunens størrelse og det gennemsnitlige antal jurister i kommunen.
Figur: Antal jurister i kommunerne pr. 1. april 2007 fordelt efter kommunestørrelse
Gns. antal Indbyggertal Antal Antal jurister
i kommunerne kommuner jurister ansat Min.-max.
Over 100.000 6 353 58,8 15-215
75.000-100.000 11 139 12,6 8-24
50.000-75.000 17 138 8,1 3-18
25.000-50.000 44 216 4,9 1-17
Under 25.000 14 37 2,6 1-5
Kilde: DJØFs medlemsregister
Når minimum og maksimum for antallet af jurister inden for kommune- grupperne er angivet oven for, er det for at illustrere, at der er tale om en relativt jævn fordeling af antallet af jurister. Det skal dog bemærkes, at for gruppen af kommuner med over 100.000 indbyggere trækker særligt Københavns kommune og Århus kommune (med henholdsvis 21 og 60 jurister) gennemsnittet meget op.
Det er imidlertid ikke kun interessant at se på antallet af jurister men også på, hvordan de organisatorisk er placeret i kommunerne. Dette
33. Kilde: DJØFs medlemsregister.
34. Tallene kommer fra DJØFs medlemsregister pr. 1. oktober de to pågældende år.
3. På grund af kommunesammenlægningen på Bornholm.
36. Kilde: DJØFs medlemsregister.
3 forhold kan i modsætning til de ovennævnte ikke belyses med statistik.
Det er imidlertid kendetegnende for de danske kommuner, at de har en særdeles decentral juridisk organisation. Der vil således i de fleste kommuner være tale om, at en eller flere jurister er placeret i en juridisk funktion i borgmestersekretariatet til at håndtere tværgående problem- stillinger, mens juridiske problemstillinger inden for fx social- og miljø- ret håndteres i de fagforvaltninger, hvor sagsområderne hører hjemme.
På samme måde håndteres ansættelsesretlige spørgsmål typisk i et per- sonalekontor.
Nogle kommuner har i lyset af de stadig større juridiske udfordringer valgt at etablere et juridisk kontor – typisk i tilkytning til borgmesterse- kretariatet. Uanset om kommunen har etableret et selvstændigt juridisk kontor eller ej, betegnes den funktion i kommunen, der håndterer tvær- gående juridiske problemstillinger i denne bog som “juridisk kontor”.
Der vil typisk ikke være juridiske kontorer i fagforvaltningerne, men der kan være ansat enkelte jurister. Neden for har vi indsat et eksempel på en kommunes juridiske organisering.
Horsens kommune har ud over fagforvaltningerne en juridisk af- deling, der består af et juridisk kontor, et huslejenævnssekretariat og et indkøbskontor. Chefen for den juridiske afdeling refererer sammen med flere andre tværgående funktioner direkte til kom- munaldirektøren. Juridisk Afdeling fungerer dels som juridisk rådgiver for kommunens fagforvaltninger, dels som initiativtager og tovholder på udviklingstiltag af juridisk karakter såsom udar- bejdelse af vejledninger, standarddokumenter og lignende, der kan være med til at øge kvaliteten i sagsbehandlingen i kommu- nen som helhed. Juridisk Afdeling varetager endvidere den sam- lede koordinering mellem afdelingerne i Teknik og Miljø i relation til produktion af arealer til bolig og erhverv.37
Ved siden af den interne –— anvender alle kommuner i forskelligt omfang ekstern juridisk rådgivning – typisk i form af advokater. Anvendelsen af advokater er behandlet i et særskilt kapitel (kapitel 6).
37. Se hjemmesiden www.horsenskom.dk under organisationsplan.
36
1.2. God offentlig topledelse (public governance)
Arbejdet med at skabe et kodeks for god offentlig topledelse blev igang- sat i 2003 af Forum for Offentlig Topledelse med deltagelse af både statslige og kommunale topledere. Den private sektor havde i 2001 fået sit kodeks for god selskabsledelse (corporate governance), som udløber af arbejdet i Nørby-udvalget.
Den offentlige sektors bud på et kodeks for god offentlig topledelse blev offentliggjort i maj 20038 og indeholder følgende 9 anbefalinger:
1. Du afklarer dit ledelsesrum med den politiske leder
2. Du påtager dig ansvaret for, at de politiske mål efterleves i hele orga- nisationen
3. Du skaber en organisation, der er lydhør og kan påvirke omverde- nen
4. Du skaber en organisation, der handler som en del af en sammen- hængende offentlig sektor
. Du kræver, at organisationen har fokus på resultater og effekter 6. Du har udsyn og arbejder strategisk med udviklingen af din organisa-
tions opgaveløsning
7. Du bruger din ret og pligt til at lede organisationen 8. Du udviser professionel og personlig integritet
9. Du værner om den offentlige sektors legitimitet og de demokratiske værdier.
De ni anbefalinger – og de afsnit der uddyber de enkelte anbefalinger – nævner ikke risikostyring. Det skyldes et ønske om at gøre kodeks tidsubegrænset, hvilket forudsatte, at man ikke lagde sig fast på, hvilke konkrete ledelsesværktøjer, der ville være velegnede til at understøtte anbefalingerne.
At juridisk risikostyring som værktøj imidlertid vil kunne understøtte flere af anbefalingerne, vil vi forsøge at illustrere med en række konkrete eksempler i tilknytning til nogle af anbefalingerne.
38. Kodekset kan downloades fra hjemmesiden www.publicgovernance.dk.
37 Du skaber en organisation, der er lydhør og kan påvirke omverdenen
“Som offentlig topleder er det en af dine hovedopgaver at skabe en organisation, hvor dine ansatte udviser respekt for borgeren og brugeren, er åbne og lydhøre over for skiftende krav og tenden- ser, og er fagligt kompetente på deres felt. Den offentlige sektors legitimitet afhænger i høj grad af det direkte møde mellem den enkelte medarbejder og borgeren. Borgerne skal opleve, at de mø- der kompetente ansatte, som både er lydhøre over for individuelle behov, og som er garanter for borgerens retssikkerhed.”39
Hvis organisationen skal være lydhør overfor omverdenen, forudsætter det fx, at borgeren i mødet med kommunen bliver behandlet korrekt, således at kommunen kan være garant for borgerens retssikkerhed. Det kræver, at kommunernes topledelse gør hvad den kan, for at sikre, at særligt de regelsæt der skal sikre borgernes retssikkerhed anvendes kor- rekt (se også nedenfor).
Du skaber en organisation, der handler som en del af en sammenhængende of- fentlig sektor
“Offentlige organisationer har en forpligtelse til at samarbejde om opgaveløsningen, så borgere og brugere oplever sammenhæng og kvalitet i opgaveløsningen. Det er ikke borgeren, der skal forstå, hvordan den offentlige sektor er skruet sammen. Det er den of- fentlige organisation, der skal skabe sammenhængende løsnin- ger ud fra borgerens behov. Fx at der ved ønske om etablering af en virksomhed sker en smidig og sammenhængende vejledning på tværs af myndigheder ift. lokalplaner, byggetilladelser, miljø- godkendelser, arbejdskraft, skatteforhold mv. Eller en smidig og indlevende service i de behov som opstår, og som med tiden vil skifte karakter, for det forældrepar, som får et handicappet barn – i relation til hjælp og rådgivning, pleje og optræning, opfølg- ning, hjælpemidler, ændret tilknytning til arbejdsmarkedet mv.
Med de forandringer, som den offentlige sektor aktuelt gennem- går med opgave- og strukturreformen skærpes din forpligtelse til
39. Jf. de uddybende bemærkninger til Public Governance-kodeksets anbefaling 3, s. 3.
38
at se ud over din egen organisation. Nye organiserings- og sam- arbejdsformer – i partnerskaber, netværk, samarbejder mellem offentlige, private og frivillige aktører – om løsning af offentlige opgaver bidrager til en stadig mere kompleks sammenhæng.”40 Det er ikke muligt at handle som en sammenhængende del af den of- fentlige sektor, hvis der laves fejl i administrationen af de love og be- kendtgørelser, som Folketinget og ministrene vedtager og udsteder. De mere komplekse samarbejdsformer, der nævnes oven for, forudsætter også, at kommunerne har en evne til blandt andet at udforme komplekse kontrakter med en for den konkrete kommune hensigtsmæssig risikoal- lokering.
Du kræver at organisationen har fokus på resultater og effekter
“Som offentlig topleder er det en vigtig del af din opgave at sikre, at alle ledere og medarbejdere har fokus på resultater og effekter.
Det er ikke nok, at målene er defineret og handleplanerne lagt fast – det er nødvendigt med et stærkt toplederfokus på, at der skabes resultater i alle dele af organisationen. … Det er en permanent udfordring for den offentlige sektor at sikre sammenhæng mel- lem mål og midler. Større prioriteringer vil til enhver tid være en politisk opgave, men du har som topleder et særligt ansvar for, at sammenhængen bliver synliggjort og drøftet og for, at prioriterin- gerne bliver effektueret.”41
Resultater og effekter handler både om mødet med borgerne, som al- lerede er nævnt, men også om, hvad borgerne får for skattekronerne.
Hvis det skal sættes i relation til det juridiske arbejde i kommuner, er det fx vigtigt, at kommunen kan dokumentere effekten af de ressourcer, der anvendes på advokatbistand og i den forbindelse løbende overveje, om der kan spares ressourcer ved at udvide den interne juridiske råd- givning på områder, hvor advokater anvendes meget. Eller omvendt, om der er områder, hvor advokaters ekspertise og erfaring er nødvendig for at opnå det ønskede resultat. Dyre og dårlige kontrakter er også et vigtigt
40. Jf. de uddybende bemærkninger til Public Governance-kodeksets anbefaling 4, s. 7- 8.
41. Jf. de uddybende bemærkninger til Public Governance-kodekset s. 61-62.
39 fokusområde. Det er generelt vigtigt, at topledelsen – og ikke det enkelte juridiske kontor eller den enkelte jurist – foretager den overordnede pri- oritering mellem forskellige alternativer i forhold til, hvad der bør være det overordnede fokus på det juridiske område.
Du har udsyn og arbejder strategisk med udviklingen af din organisations op- gaveløsning
“Du skal gå foran i arbejdet med at udvikle organisationen, og sammen med organisationens ledere og medarbejdere have øje for innovation, uden at det dog af den grund sætter de daglige drifts- opgaver over styr. Det udfordrer til stadighed din evne til at dosere og balancere mellem behovet for dynamik, eksperimenter, risiko- villighed og frugtbare konflikter – over for organisationens og om- verdenens ønsker om tryghed, stabilitet og nul-fejl. … Markedet (fx kontrakttyring, udlicitering, frit valg) har vundet indpas … Du har som topleder ansvar for, at valget mellem og kombinationen af forskellige styreformer er bevidst, og at de ledelsesmæssige udfor- dringer og konsekvenser af valgene bliver håndteret.”42
Spørgsmålet om, hvordan man får en innovationskultur og nul-fejlskul- tur til at spille sammen, er i meget høj grad et spørgsmål om håndtering af det juridiske arbejde i kommunerne. Valget mellem forskellige måder at organisere opgaveløsningen på – fx i form af kontrakter (interne eller eksterne) eller selskabsdannelser, herunder håndteringen af dem på en professionel måde, forudsætter også en høj grad af juridiske kompe- tencer.
Du værner om den offentlige sektors legitimitet og de demokratiske værdier
“Som offentlig topleder har du et særligt ansvar for at værne om den offentlig sektors legitimitet og de demokratiske værdier. Alle den offentlige sektors organisationer arbejder ud fra en række grundværdier om almeninteressen, åbenhed, retssikkerhed, lige-
42. Jf. de uddybende bemærkninger til Public Governance-kodeksets anbefaling 6, s. 6- 66.
