Flygtningeret
Hans Gammeltoft-Hansen
Jurist- og Økonomforbundets Forlag
F lygtn ingeret
© Jurist- og Ø konom forbundets Forlag, 1984
M ekanisk, fotografisk eller anden form for gengivelse eller m angfol
diggørelse af denne bog eller dele h eraf er ikke tilladt ifølge gæ lden
de dansk lov om ophavsret
Bogen er trykt hos N ørhaven Bogtrykkeri A /S, Viborg Omslag: John Back
Printed in D enm ark 1984 ISBN 87-574-4250-9
Skrifter fra D et retsvidenskabelige Institut ved K øbenhavns U niversitet nr. 45.
Tilegnet
Dansk Flygtningehjælp
Indledning
Flygtningeretten er et sam m ensat retsom råde. Historisk har den sit udspring i folkeretten; og langt den største udvikling af flygtningeretten er også i nyere tid sket i det in tenaational- retlige regie. De in ternationale forpligtelser og det stigende antal flygtninge h ar sam tidig stillet krav om en nationalretlig regulering af spørgsm ålet om asylsøgeres og flygtninges rets
forhold, især vedrørende deres adgang til at kom m e ind i og til at forblive i landet. G ennem lang tid kunne m an i de fleste lande klare sig m ed enkelte ram m ebestem m elser, der udfyldtes af en adm inistrativ og politisk praksis; m en i de se
neste år har der vist sig en tendens til m ere indgående re
gulering på lovsplan. Flygtningeretten frem træ der i denne sam m enhæ ng som en del a f den nationale udlæ ndingeret.
Både retligt og retspolitisk er der en tæt forbindelse m el
lem flygtningeretten og den alm indelige udlæ ndingeret. En lang række bestem m elser om udlæ ndinges retsforhold finder også anvendelse på den særlige gruppe udlændinge, der er kom m et til landet som flygtninge. Lovgivningens standard for behandlingen a f udlændinge bliver derved norm givende også for flygtninge. Sam tidig indebæ rer den særlige baggrund for flygtningenes tilstedeværelse, at såvel lovreguleringen som den adm inistrative praksis nødvendigvis m å indeholde en række retsgarantier, der specielt tager sigte på flygtninge og asylsøgere. Også retspolitisk træ der dette dobbelte forhold m ellem henholdsvis flygtninge og andre indvandrere tydeligt frem. E nhver forbedring a f indvandreres retsforhold vil også kom m e flygtningene til gode; og sam tidig indebæ rer den p o sitive sæ rbehandling, som er den naturlige og nødvendige følge a f flygtningenes baggrund, at de i den retspolitiske de
bat ofte kom m er til at udgøre en slags spydspids i arbejdet for alm ene forbedringer a f udlæ ndingenes retsforhold. U n dertiden gøres det gældende, at der retspolitisk skulle eksiste-
re et m odsætningsforhold m ellem flygtninge og andre in d vandrere. D enne opfattelse deler jeg ikke; tvæ rtim od er der grund til at fremhæve, at det sam virke og sam spil, som – i er
kendelse af alle indvandreres fælles behov såvel som a f flygt
ningegruppens særligt udsatte og sårbare position – eksiste
rer m ellem argum entationerne om kring de forskellige u d læ ndingegruppers retsforhold, kom m er både flygtningene og de øvrige indvandrere til gode.
Flygtning bliver m an, når m an forlader sit land på grund a f visse form er for overgreb. M an kunne også udtrykke det således, at bagved enhver flygtningesituation Finder m an en krænkelse a f fundam entale m enneskerettigheder. Både in ter
natio n alt og natio n alt h ar m an gennem de seneste årtier oplevet en stigende interesse for individets retsbeskyttelse.
M enneskerettighedsom rådet har herved gennem løbet en m e
get betydelig udvikling og h ar på intern atio n alt – sam t regio
nalt – plan undergået en stadigt stigende regulering og høj
nelse a f de retlige standarder. Den faktiske sam m enhæ ng m ellem m enneskerettighedskræ nkelser og flygtningesituatio
ner er indlysende; m en den retlige udvikling på m enneske
rettighedsom rådet synes at åbne nye perspektiver også inden for flygtningeretten. M enneskerettighedsarbejdet kan i visse sam m enhæ nge karakteriseres som en art »forebyggende flygtningearbejde«. I andre situationer kan m enneskerettig
hedspolitikken og det in ternationale flygtningearbejde m ø
des, f.eks. i aftaler om »ordnet udrejse« for m inoritetsgrup
per, som ellers ville være tvunget til at begive sig ud på en farefuld og ofte livstruende flugt. I sådanne tilfælde kan m an skim te den naturlige og positive sam m enhæ ng m ellem flygt
ningeretten og m enneskerettighederne, hvor sigtepunktet består i en anerkendelse af den individuelle asylret som en international kodificeret fundam ental m enneskeret.1)
Nogle a f facetterne i flygtningerettens placering i dette krydsfelt m ellem den in ternationale ret, den nationale u d læ ndingeret og m enneskerettighedspolitikken afspejles i d en ne bog. De enkelte kapitler er blevet til inden for perioden
1977-84, hvor jeg har haft det privilegium at være knyttet til flygtningearbejdet gennem D ansk Flygtningehjæ lp, hvem bogen er tilegnet i dyb taknem m elighed. K nap halvdelen a f bogen har tidligere været publiceret i forskellige tidsskrif
ter.2) Både det folkeretlige og det nationalretlige aspekt a f flygtningeretten indgår i kapitlerne 2-4. F lygtningesituatio
nens rod i m enneskerettighedskræ nkelser oplevede jeg et lille hjørne af, da jeg som international observatør overvære
de en politisk retssag i et land, hvorfra også D anm ark m od
tager adskillige flygtninge i disse år; beretningen herom fin
des i kapitel 5. Sam m enhæ ngen m ellem flygtningeretten og den alm indelige udlæ ndingeret – såvel i det eksisterende retsgrundlag som i den retspolitiske dim ension – illustreres i kapitlerne 6-8. K apitel 8, der er bogens hovedafhandling, indeholder en sam let frem stilling a f den danske flygtninge- ret, således som den frem træ der i en stærkt æ ndret skikkelse efter den nye udlæ ndingelov.3)
R etsbeskyttelsen og den retlige regulering a f flygtninges forhold er kun én side a f flygtningearbejdet. M indst lige så væsentlig er løsningen a f de mange og om fattende opgaver i forbindelse med flygtningenes m aterielle og sociale behov.
Retsbeskyttelse er kun til liden glæde for den, som er næ r døden a f sult eller sygdom. Overgangen m ellem den m ate
rielle hjælp og den retlige beskyttelse kan være glidende4);
m en alligevel kan m an spørge, om hele den retlige side af flygtningesagen alligevel ikke er a f så m arginal karakter i for
hold til flygtningenes – i hvert fald de store massers – m ate
rielle og sociale behov, at det er ude a f proportion at sætte så store ressourcer ind på flygtningerettens udvikling. E rfarin
gen m odsiger im idlertid denne skepsis. Mange flygtninge og asylsøgere optræ der individuelt og er ikke nødvendigvis i m ateriel nød; deres behov ligger um iddelbart på det retlige plan, og deres sag bør ikke glem m es i forhold til de m ere iøjnefaldende m assevandringer a f flygtninge ud over kloden.
D ertil kom m er, at der eksisterer et såre udbygget net – af statslige, m ellem statslige og private organisationer – som i
vidt omfang form år at afhjælpe også de store flygtningem as
sers m aterielle behov; og så snart dét er sket, eller sideløben
de herm ed, aktualiseres også behovet for retsbeskyttelse. U n dertiden kan rækkefølgen ligefrem være den om vendte, såle
des at den retlige regulering bliver en forudsæ tning for den fysiske overlevelse. Et rystende eksempel herpå så m an i be
gyndelsen a f 1920’em e, hvor store skarer a f flygtninge fra Lilleasien og det nære Østen under store lidelser og tab af m enneskeliv nåede frem til havnebyerne ved det østlige M iddelhav. H erfra skulle vejen ligge dem åben, navnlig til USA, hvor m an var parat til at m odtage dem. Skibe til tran s
porten var til rådighed, men ét manglede: pas og papirer;
uden disse afgørende dokum enter kunne udrejsen ikke til
trædes. M an var uforberedt på en sådan situation, b u reau kratiet krævede sine form aliteter, og det tog lang tid at etab
lere en passende regulering. I denne periode om kom titu sin devis a f flygtninge. Det er m ed rette blevet sagt5), at de m åtte ofre deres liv som følge a f m anglende retsgrundlag.
Sam m enhæ ngen m ellem flygtningeretten og m enneskeret
tighederne falder her atter i øjnene. Som ovenfor antydet går m enneskerettighedsaspektet i forhold til flygtninge og asyl
søgere langt videre end til konstateringen af, at det er m en neskerettighedskræ nkelser, der skaber flygtninge. Indskræ n
kede m an sig til denne erkendelse, ligger det farligt næ r sam tidig at begrænse sig til at søge flygtningeproblem et bekæ m pet ved at prøve at afskaffe m enneskerettighedskræ nkelser.
D enne vej skal også forsøges, og den kan vel undertiden give visse resultater. Men hvis m an alene anskuer flygtningepro
blem et under denne synsvinkel, der har et stærkt islæt a f det utopiske, glem m er m an de m illioner a f flygtninge, der eksi
sterer her og nu, og de m illioner, som m ed sørgelig sikkerhed vil kom m e til i m orgen og i dagene derefter. Et m indst ligeså vigtigt m ål, når talen er om flygtninge og m enneskerettighe
der, m å bestå i at søge den individuelle ret til asyl anerkendt som en fundam ental m enneskeret. Efterkrigsårenes erfarin
ger viser, at dette ingenlunde er nogen let proces. A llerede i
F N ’s første generalforsam ling udspandt der sig heftige dis
kussioner om dette spørgsm ål, hvor nogle hævdede, at den individuelle asylret er en integreret bestanddel a f m enneske
rettighederne, m ens andre med lige så megen styrke gik im od dette synspunkt. 1 M enneskerettighedserklæ ringen fra 1948 sejrede det negative synspunkt, idet m an i erklæ ringens art.
14 alene fastslog asylretten som en ret til at søge og nyde asyl; altså en ret for det klassiske folkeretssubjekt, staterne, til at give asyl, m en ikke en ret for individet til at få asyl. I forarbejderne til 1966-konventionen om borgerlige og p o liti
ske rettigheder finder m an en artikel, som indbefatter den in dividuelle asylret; men den udgik af de senere forslag, bl.a.
fordi m an frygtede, at den i for høj grad ville form indske m u lighederne for at få konventionen tiltrådt.
Disse nedslående erfaringer bør im idlertid ikke føre til, at m an ganske opgiver tanken om at placere den individuelle asylret blandt de fundam entale m enneskerettigheder. Ideen bør bevares som et retspolitisk sigtepunkt, også i det natio nalretlige arbejde. Og hvis det efterhånden lykkes at få flere og flere stater til i deres egen lovgivning at anerkende den in dividuelle asylret – således som D anm ark har gjort det med den nye udlæ ndingelov – kan det tæ nkeligt også præge den regionale og internationale retsudvikling.
Selv om de internationalretlige bestræ belser for at få a n e r
kendt den individuelle asylret for tiden må siges at være gået i stå, kan m an alligevel karakterisere flygtningeretten som et yderst dynam isk retsom råde. Udviklingen sker – i hvert fald i disse år – med betydelig hast; dette kan også spores i de ef
terfølgende kapitler i overensstem m else med den tidsfølge, hvori de er tilblevet. Å rsagerne hertil er flere, m en et meget væsentligt elem ent består i, at de tilgrundliggende forhold æ ndrer sig hurtigt og ofte uforudseeligt. Ikke blot nye flygt
ninge kom m er til, men helt nye flygtningegrupper og typer a f flygtninge opstår. Den »klassiske« europæiske flygtning findes stadig, men talmæssigt er der opstået langt større flygt
ningegrupper i den tredie verden, nogle steder i form af hele
befolkningsgrupper, der under og efter en borgerkrig drives over grænsen, andre steder som skarer a f bådflygtninge, og atter andre steder som individuelle flygtninge, der lever en illegal og udsat tilværelse i nabolandet. Den forfølgelse, som udgør baggrunden for flygtningebegrebet, udvikler sig også;
nye form er for forfølgelse opstår, eller allerede eksisterende forfølgelsesform er inddrages som grundlag for tildeling af flygtningestatus. Alle disse skiftende forhold kalder på ud vikling inden for den retlige vurdering og regulering a f asyl
søgernes og flygtningenes forhold. E thvert bidrag til flygt
ningeretten vil være præget af denne dynam ik, oftest i form a f et stæ rkt retspolitisk islæt; dette er også tilfældet i store dele a f denne bog.
R etspolitiske opfattelser bygger som bekendt ikke alene på juridisk analyse og argum entation, m en også på h o ld n in ger. Den grundlæggende holdning bag denne bogs bidrag til flygtningeretten består først og frem m est i, at det bør være en fundam ental ret for m ennesker at have et blivende opholds
sted og at nyde opholdslandets beskyttelse. Endvidere er det lagt til grund, at ansvaret for flygtningeproblem et og for dets afhjæ lpning er globalt, og at problem et derfor altid m å a n skues i intern atio n alt perspektiv. Men dernæst er det et gen
nem gående grundsynspunkt, at også det enkelte land bør væ
re undergivet en pligt til selvstændigt at tage initiativ til og at gennem føre nationalretlige forbedringer i asylsøgernes og flygtningenes retsbeskyttelse. Problem ets uom tvistelige in ternationale karakter m å ikke føre til, at det enkelte lands ansvar forflygtiges eller suspenderes; ej heller m å erkendel
sen af det om fattende og globale perspektiv udarte til en frygt for at gå foran i en liberal og h u m an itæ r udvikling a f den nationale flygtningeret.
N oter
1) Jfr. nærm ere nedenfor, s. 36 f og 49 f
2. Kap. 2 i N ordisk Tidsskrift for International Ret 1979, kap. 5 i DJØ F- bladet 1982, kap. 6 i Juristen og Ø k o n o m en 1981 og kap. 7 i u ndervis
n ingsm inisteriets tidsskrift » U d d a n n else« 1980 og 1983.
3) L ov nr. 2 26 a f 8. juni 1983.
4) Jfr. herved s. 41.
5) Jfr. K im m in ich , A rchiv des V ölkerrechts 1982, s. 3 80.
Første asylland – et humanitært, politisk og retligt problem*
1. Præsentation af problemet
De problem er, der knytter sig til begrebet ,,første asylland“ , vil være velkendte for denne kreds. Jeg skal derfor kun a n vende meget lidt tid på at ridse problem stillingen op; for en næ rm ere gennemgang henviser jeg til det aktuelle og meget grundige arbejde a f Göran M elander. „Refugees in O rb it“
(1977).
Begrebet, „første asylland“ , kan beskrives som en, nationalt opstillet og intern atio n alt anerkendt, diskvalifikationsgrund i forhold til en asylsøger. Selv om alle andre betingelser m åtte være opfyldt – efter international ret, efter national ret og efter national praksis – for at anerkende en asylsøger som konventionsflygtning eller som de facto-flygtning, ræ sonne
rer m yndighederne som så: Findes der alligevel ikke et andet land, som m åtte være næ rm ere til at påtage sig ansvaret for den pågældende? Er vi det første land, hvor hans asylansøg
ning m ed rim elighed bør prøves; eller står vi over for en p er
son, der prøver at trænge sig frem til et valgt asylland, uanset at hans flugt for længst burde være anset for o p h ø rt i et tid li
gere, ham venligtsindet opholdsland, hvor han er uden for forfølgelsesrisikoen?
N år problem et her skildres, som om første asyllandsbe- tragtningen kun får betydning, såfrem t alle øvrige betingelser for at anerkende en asylsøger som flygtning er opfyldt, er det lidt af et kunstgreb a f hensyn til den system atiske klarhed. I praksis vil første asyllands-spørgsm ålet oftest optræde in d ledningsvis. D ette er ikke særlig logisk, m en for så vidt prak-
* Foredrag ved K øbenhavns U niversitets jub ilæ u m ssym p osium om N or
disk Flygtningeret, april 1979.
tisk forståeligt. Det er ulige lettere for m yndighederne at håndtere en første asyllands-problem atik, der i reglen knytter sig til konkrete om stæ ndigheder inden for m odtagerlandets geografiske næ rhed, end at skulle tage stilling til påstande om m ulig forfølgelse i et fjernt hjem land.
En frem gangsm åde, hvorefter en sådan person udsendes, kan angribes under tre forskellige synsvinkler:
a) N år flygtningeproblem atikken anskues hum anitæ rt, er tanken om adgang for flygtningen til selv at vælge sit asyl
land (valgasyl) nærliggende. Det er hensynsfuldt over for den hjem løse at åbne sådanne m uligheder; og det er h en sigtsmæssigt over for både flygtning og væ rtsland at søge integrationen gennem ført i det land, hvor flygtningen har den stærkeste m otivation til at opholde sig.
Enhver tilbagesendelse under henvisning til første asyl
land er selvsagt uforenelig m ed tanken om valgasyl.
b) Hvis tilbagesendelse sker under om stæ ndigheder, hvor det er usikkert, om andre lande (herunder det form entlig første asylland) vil give flygtningen asyl, sker der en kræ n
kelse a f flygtningens ret til at fa asyl. U dtrykket „ re t“ skal ligeledes opfattes i h u m an itæ r forstand. En folkeretligt bindende pligt for stater til at give asyl, og et herm ed kor
responderende retskrav for den individuelle flygtning til at opnå asyl, eksisterer som bekendt ikke.
D et er denne side a f første asyllands-problem et, der hyppigst og grundigst er blevet belyst i disse år. U dsen
delse a f personer, som efter det udsendende lands ret og praksis kunne tillægges konventions- eller de facto-status, uden sikkerhed for at beskyttelse opnås i et andet land, skaber orbit-flygtninge og refoulem ent-risiko1). Ingen a f delene kan siges at være den udsendende stats fo rm å l m ed udsendelsen; m en ofte vil det ligefuldt være en fu n k tio n, en faktisk virkning, heraf.
c) Selv om et første asylland m åtte være villig til at yde b e
skyttelse (og i stand hertil), kan virkningerne a f princippet
om første asyllands pligter efter om stæ ndighederne være urim elige over for dette land. Hvis første asylland på grund a f sin geografiske placering i forhold til stærkt flygt- ningeproducerende om råder m odtager en m asseindvan
dring, ville det være i strid m ed princippet om byrde
deling (burden sharing) at fastholde den store mængde flygtninge – direkte eller indirekte – u nder henvisning til reglerne om første asylland.
M an kan kort sam m enfatte de tre angrebsvinkler på første asyllands-problem et således:
Reglerne og den afledede praksis kan stride m od den enkelte flyg tn in g s ønsker (valgasyl-konflikten). De kan tillige stride m od hans hum anitæ rt begrundede ret til et blivende fristed (orbit-situationen, refoulem ent-faren). Og endelig kan de kom m e i m odstrid med bestem te staters beskyttelsesværdige interesser (princippet om byrde-deling).
2. Begrundelsen for reglerne
I betragtning a f de stærkt kritisable virkninger, som kan udspringe af de nationale regler og den tilknyttede praksis vedrørende første asylland, kunne m an vente at finde en stærk og klar begrundelse for deres eksistens. – G ivet er det i hvert fald, at en blot ordensmæssig begrundelse m å anses for helt utilstrækkelig.
Sædvanligvis angives første asyllands-reglerne at ud sp rin ge af en nødvendighed for national beskyttelse m od m asse
indvandring (»mass influx«). Betragtningen forekom m er ikke holdbar. D et er ikke sandsynligt, at enkelte lande skulle være så klart m ere attraktive i forhold til store m æ ngder a f spontane flygtninge, at det kunne bevirke en m asse-indvan
dring. En lang række faktorer a f både generel og individuel art er bestem m ende for flygtningens ønsker om asylland.
Faktorernes antal og de m ulige landes variation (f.eks. blot inden for V esteuropa) gør en distribution af flygtninge langt m ere sandsynlig end en koncentration.
D enne opfattelse bekræftes allerede i dag i de om råder, hvor såkaldte »en route«-bestem m elser (se herom s. 23 0 anerkendes. H er er det i et vist om fang m uligt at bevæge sig direkte til bestem te lande og søge om asyl dér; alligevel synes system et ikke at have lagt op til egentlige koncentrationer.
Begrundelsen om fare for m asseindvandring står endvide
re i en vis m odstrid m ed byrdefordelingsprincippet, således som det er om talt ovenfor. I denne situation kan første asyl
lands-reglerne tvæ rtim od bidrage til at fastholde en m asse
indvandring i et land, i stedet for at tjene distrib u tio n s-p rin cippet.
I lyset af den officielle begrundelses åbenbare utilstræ kke
lighed er der grund til at antage, at første asyllands-reglerne i det m indste delvis bæres oppe a f andre betragtninger. Det er allerede anført, at første asyllands-reglerne ofte kan være let
tere at adm inistrere for de berørte m yndigheder end de m aterielle flygtninge-kriterier. – H erudover kan m an i hvert fald tæ nke sig to m uligheder.
Den første b eror på en afsm itning fra adm inistrationen a f den alm indelige frem m edret. De vesteuropæiske lande fører i disse år en udtalt restriktiv frem m edpolitik. En restriktiv politik m edfører i reglen en nøjeregnende adm inistration, hvor så m ange enkeltsager som overhovedet m uligt opfanges og afgøres i overensstem m else m ed de restriktive regler.
D enne om hu over for enkeltsager påvirker næ ppe i sig selv den rent kvantitative opfyldelse a f den restriktive politik i næ vneværdig grad; om m an opfanger 100 eller 150 sager er ikke afgørende, n år m ålet er at holde titusinder ude. M en den fintm æ rkende adm inistration antages a f de udøvende at have en betydelig præ ventiv effekt. D et adm inistrative m ønster fra det alm indelige frem m edom råde kan nu tænkes at sm itte af på flygtningesagerne, således at der også på dette om råde fastholdes en restriktiv og nøjeregnende praksis i en-
keltsager. – Også risikoen for omgåelse er større under snævre og stram m e regler inden for det alm indelige frem- m edom råde; og dette kan føre til større agtpågivenhed og m istæ nksom hed inden for flygtningeom rådet.
En anden årsag til opretholdelse a f restriktive regler og praksis vedrørende første asylland er staternes forsøg på at tvinge hinanden til at opfylde, hvad de hver især anser for en rim elig forpligtelse. D et kan også udtrykkes på den måde, at m an nødigt ser andre næ rtstående stater opnå en gunsti
gere position som følge a f ens egen liberale praksis.
Hvis D anm ark f.eks. sender en de facto-flygtning tilbage til Vesttyskland, sker det bl.a. for at tvinge V esttyskland (el
ler et tidligere asylland) til selv at tage sig af den pågældende.
D ette underliggende m otiv frem går bl.a. af den ofte frem før
te betragtning, at hvis D anm ark ikke opretholdt en sådan praksis, ville Vesttyskland blot eksportere sine tvivlsom m e de facto-flygtninge hertil.
3. En etisk præmis
N år jeg opholder mig ved det sidstnæ vnte elem ent i begrun
delsen for første asyllands-begrebet, er det fordi m an herved kan afdække et grundlæggende spørgsm ål a f mere etisk end egentlig juridisk natur. Det ville ikke være m uligt at forstå og forklare i hvert fald den vesteuropæiske første asyllands- praksis uden inddragelse af den anførte betragtning: ved at udsende visse enkeltpersoner lægger vi et tilsvarende pres på andre stater for at opfylde, hvad vi anser for deres forpligtel
se. H erm ed står m an im idlertid over for en forgrening a f et m ere alm ent spørgsmål, som er velkendt i retsverdenen og i retspolitiske anliggender. Spørgsm ålet kan kort form uleres således: U nder hvilke om stæ ndigheder er det acceptabelt, at statsm agten anvender enkeltindivider »instrum entelt« – d.v.s. handler med enkelte m enneskers skæbne for at frem m e formål uden for de pågældende selv og deres tilværelse?
M an kan bedst illustrere problem et ved at drage en p aral
lel til et andet retsom råde: strafanvendelsen. N oget forenklet hævdes det, at anvendelse a f straf kan ske m ed tre forskellige form er for begrundelse: R epression (det vil sige en form for hævn eller gengældelse over for forbryderen) – Specialpræ vention (det vil sige til uskadeliggørelse eller forbedring af forbryderen) – A lm enpræ vention (det vil sige for at afskræ k
ke andre end forbryderen fra at begå tilsvarende handlinger).
Både den repressivt og den specialpræ ventivt begrundede strafanvendelse er »final« i forhold til forbryderen. Straffen er kun betinget af forbryderens egen person og handlinger – han er »m ålet« for straffen. Væsensforskellig herfra er den alm enpræ ventivt begrundede straf. H er er forbryderen, den straffede, kun et instrum ent i statsm agtens hæ nder; han a n vendes til form ål, der ligger uden for ham selv, til afskræ k
kelse a f andre m ennesker. D et er denne erkendelse, der har faet ju rister og filosoffer til at tale om forbryderen, der »ofres på alm enpræ ventionens alter«. R ent alm enpræ ventiv anven
delse a f straf er således en yderst betæ nkelig sag. Det kan norm alt kun forsvares, enten hvis indgrebet er relativt lille (som f.eks. bøder for overtrædelse a f ordensprægede forskrif
ter), eller hvis undladelse a f strafanvendelse m å antages at have meget alvorlige følger for andres sikkerhed (f.eks. ved forbrydelser m od liv og legeme).
V ender vi os nu m od afvisning af asylsøgere under henvis
ning til reglerne om første asylland, frem går det, at der er tale om en tilsvarende instrum entel anvendelse a f m en n e
sker, uden at de særligt legitim erende om stæ ndigheder, som i et vist om fang kan påpeges ved strafanvendelsen, genfindes.
D er er på ingen m åde tale om foranstaltninger, som skulle være påkræ vet a f hensyn til andres sikkerhed. Og afvisnin
gen eller udsendelsen a f de pågældende kan n orm alt ikke ka
rakteriseres som et relativt m indre indgreb, n år det betæ n
kes, at en orbit-tilvæ relse og refoulem ent-risiko ofte vil være konsekvensen. – M an kan på denne baggrund form ulere, hvad m an kunne kalde problem ets etiske præm is, således:
U dsendelse a f flygtninge og asyl-søgere, som ikke h ar sik
kerhed for at opnå retsbeskyttelse i et andet land, er et dybt
gående indgreb a f instrum entel karakter, og som sådant ufor
eneligt m ed en hum anitæ rt betonet retsorden2).
R æ sonnem enterne bag denne præ m is eller tese viser, at anvendelse a f første asyllands-regler er noget andet og m ere indgribende end den blotte afvisning af tanken om valgasyl.
Tesen er ikke afledet a f en blot og b ar advokatur for valg- asyl-systemet. Forskellen kan måske bedst udtrykkes på denne måde:
A nerkendelse a f valgasyl er en udpræ get h u m an itæ r – og sikkert også hensigtsmæssig – handlem åde.
Nægtelse af valgasyl (d.v.s. afvisning eller udsendelse i til
fælde, hvor der haves sikkerhed for beskyttelse andetsteds), er en adfærd, som kan siges at ligge en del grader lavere på hum anitetens skala.
Men helt uden for hum anitetens om råde og hum anitæ re gradsvurderinger bringes m an m ed regler og praksis, hvoref
ter flygtninge videresendes til en højst usikker og ofte direkte farefuld tilværelse. Sådanne regler er etisk uacceptable; de er inhum ane.
Hvorfor nu gå en lang og indviklet vej blot for at nå et i grunden ret indlysende og trivielt resultat?
Dels er det sket for at m inde om, at ethvert retligt spørgs
mål vedrørende individ contra statsm agt har et m oralfiloso- fisk indhold, som det undertiden kan være rigtigt at besinde sig på og at præsicere og nuancere.
M en dels – og navnlig – er det nødvendigt for at forrykke selve udgangspunktet for den retspolitiske diskussion noget.
Det bliver jo ofte nok gentaget, at ingen h ar retskrav på asyl;
at al m eddelelse a f asyl for så vidt er en nådesakt. Og at det enkelte lands internationale forpligtelser på dette om råde derfor kan fortolkes og praktiseres restriktivt. Den, der ø n sker en m ere liberal praksis i random rådet – og hertil hører første asyllands-reglerne – må selv løfte hele argum entati- onsbyrden.
Ved at afdække problem ets etiske rødder – og vise p aral
leliteten til andre sider af retsordenen – sker der en slags o m lægning af argum entationsbyrden. Hvis m an ønsker at b e
vare sine forestillinger om et h u m an t retssystem , m å den, der vil opretholde den nuvæ rende første asyllands-praksis, selv anføre tungtvejende grunde herfor. H envisningen til faren for m asseindvandring er som anført næ ppe nogen korrekt iagttagelse. Og ønsket om at frem tvinge en liberal praksis hos andre stater er i hvert fald ikke noget gyldigt argum ent.
4. Nogle elementer i problematikken
M ange forskellige og forskelligartede forhold – a f såvel retlig som faktisk karakter – betinger første asyllands-problem atik
ken. Jeg skal her indskræ nke mig til kort at pege på de væ
sentligste retlige elem enter i problem stillingen.
M an kan form ulere spørgsm ålet således: H vornår nægtes asyl eller anden beskyttelse – eller overhovedet adgang til en asylprocedure – u nder henvisning til om stæ ndigheder, der vedrører tredieland?
Svaret herpå falder i to grupper. Dels kan nægtelsen u d springe a f nogle tidsmæssige faktorer; dels kan det bero på, at asyl eller anden beskyttelse allerede antages at foreligge fra tredielands side.
De tidsmæssige om stæ ndigheder består i visse m ere eller m indre præcise frister, inden hvilke begæringen om asyl skal være indgivet. Sådanne frister kan udgå fra to forskellige b e
gyndelsespunkter: flugten fra det forfølgende land (flugt-fri
ster), eller ankom sten til det land, hvori der anm odes om asyl (ankom st-frister).
Flugt-frister er det sam m e som de såkaldte »en route«-reg- ler, der bl.a. kendes i Belgien, H olland, Schweiz og til dels også i dansk praksis. De står i fuldstændig klar sam m enhæ ng m ed første asyllands-begrebet. Hvis fristen er overskredet, sker afvisning til det eller de foregående lande, gennem
hvilke flugten er foregået, og som derfor anses for næ rm ere til at yde asyl.
A nkom st-frister – herunder også de tilfælde, hvor m an skal anm ode om asyl så hurtigt som m uligt (w ithout delay) efter ankom sten – kendes f.eks. i Østrig og Vesttyskland. Så
danne frister har im idlertid ingen direkte-sam m enhæ ng m ed første asyllands-problem et. Dels indebæ rer overtrædelse efter udbredt praksis ikke udsendelse a f den pågældende. Dels bygger ankom st-frister efter deres indhold ikke på en fore
stilling om første asylland; de skal hovedsagelig tjene som en kontrolforanstaltning i forhold til udlæ ndinge på territoriet.
- D erim od kan sådanne regler have en klart negativ effekt i forhold til udfaldet a f en efterfølgende asylprocedure, hvor forsinket anm odning undertiden opfattes som et indicium , der taler im od den pågældendes påstand om at være flygt
ning.
Blandt de tidsmæssige betingelser er det således kun en route-reglerne, der h ar direkte sam m enhæ ng m ed første asyl
lands-begrebet. N år en route-reglerne er meget korte og der
til varierende fra land til land, gør de første asyllands-begre
bet til et første asyllands-problem , m ed forsinket asyl-proce
dure som den m ildeste og orbit-tilvæ relse og refoulem ent- risiko som den værste konsekvens.
Nægtelse a f asyl m.v. under henvisning til, at beskyttelse kan eller bør opnås i tredieland, indbefatter en m angfoldig
hed a f varierende situationer.
H vor det praktiseres således, at udsendelse kun finder sted, såfrem t asyl faktisk er opnået i tredieland, indebæ rer det for så vidt ikke andre konsekvenser end udelukkelse af tanken om valgasyl. Fra denne situation kan der ske en for
ringelse, dels i henseende til, hvad der er opnået, dels for så vidt angår beviset eller sikkerheden herfor. M åske er det ikke asyl, der er ydet a f tredieland, m en blot en m indre kvalifi
ceret form for beskyttelse, f.eks. i form a f en opholdstilla
delse eller udstedelse a f frem m edpas.3) Og m åske foreligger der ikke en konstateret beskyttelse, m en blot en form odning
om at beskyttelse efter om stæ ndighederne kan opnås, f.eks.
fordi den pågældende uh in d ret er passeret gennem tredie- lands territorium .
Jo ringere indholdet a f den antagne beskyttelse er, og jo m ere løst grundlaget for selve antagelsen er, desto større b li
ver problem et og risikoen for den enkelte flygtning, som o p fanges a f disse regler og deres opfattelse a f første asyllands- begrebet.
Et begreb som »pre-screening« – d.v.s. græ nsem yndighe
dernes m ere eller m indre form aliserede, um iddelbare afvis
ning a f m ulige asylsøgende – sættes undertiden i forbindelse med første asyllandsproblem et. Nogen direkte forbindelse kan im idlertid næ ppe påpeges. Pre-screening er i højere grad en rent national foreteelse, en slags praktisk og funktionel forlængelse af den alm indelige asylprocedure og de m ateriel
le kriterier (herunder også vedrørende første asylland), der indgår heri. Pre-screening kan på denne m åde m edføre højst uhensigtsmæssige og uacceptable resultater; m en de h ar ikke nogen specifik sam m enhæ ng m ed første asyllands-begrebet.
Beslægtet m ed både pre-screening og første asyllands-pro
blem atikken er de talrige refoulem ent-aftaler, der er indgået m ellem en række vesteuropæ iske lande. Ø nsket om at kunne afvise eller udsende asylsøgere, fordi et andet land anses for at være næ rm ere til at yde beskyttelse, finder klart udtryk i disse aftaler. D ette ses bl.a. af, at det typisk er andet asyl
land, der indgår sådanne aftaler m ed vidtgående tilbagesen- delsesm uligheder. For en detaljeret gennem gang a f de enkel
te aftaler henvises til M elanders ovennæ vnte afhandling, kap. 5. – D anm ark er p arthaver i to refoulem ent-aftaler, den nordiske pasoverenskom st fra 1957 og den dansk-tyske græ nseoverløberoverenskom st fra 1954.
R efoulem ent-aftalem e bygger i vidt om fang på første asyllands-begrebet. M en de bidrager ikke til problem ets løs
ning, tvæ rtim od. I p rincippet fastlægger disse aftaler kun, hvilke lande der ik k e h ar ansvaret for en konkret asylsøger, m en intet om , hvem der positivt skal tage sig a f asylsagens behandling.
5. De materielle reglers betydning
Hvis alle lande havde fuldstændig ensartede regler – m ate
rielle og formelle – om asyl og asylprocedure, ville første asyllands-begrebet ikke skabe andre ulem per end dem , der ligger i udelukkelse a f m uligheden for valgasyl.
De eksisterende forskelle i de form elle regler lod sig m u ligvis udjævne m ed indsats a f en vis politisk vilje og en rim e
lig teknik. A nderledes vanskeligt ville det nok være at gen
nem føre en tilsvarende ensartethed på det m aterielle o m råde, det vil først og frem m est sige i fortolkningen af selve flygtningebegrebet. Forskelligartet opfattelse og anvendelse af begreber som »forfølgelse« og grundene hertil, »velbe
grundet frygt« m .m ., er velkendte. 1951-konventionens geo
grafiske begrænsning til europæ iske flygtninge anvendes bl.a.
i Italien, m en ikke i de fleste andre vesteuropæiske lande. Og uden for konventionsflygtningenes om råde bliver de n a tio nale afvigelser form entlig langt større i den praksis, der u d vikles om kring de facto-flygtninge.
Selv om det i m ange henseender kunne være ønskeligt at opnå ensartede m aterielle regler i den nationale udm øntning af flygtningebegrebet, er det et spørgsm ål, hvor afgørende vigtig en sådan harm onisering er for løsningen a f første asyl
lands-problem et.
På den ene side er det åbenbart, at problem et ikke kunne løses alene ved en fuldstændig harm onisering a f de m ateriel
le regler. Hvis f.eks. alle stater inden for et givet om råde havde en regel om, at personer skulle anses for flygtninge og tildeles asyl, såfrem t de og de kriterier var opfyldte, m ed
m indre et andet land m åtte betragtes som første asylland, ville problem et netop ikke være løst, m en blot fastslået.
På den anden side vil problem et kunne finde sin løsning også uanset forskelle i de m aterielle regler, blot de form elle bestem m elser indrettes under hensyn hertil. Først og frem mest m å fælles regler sikre en klar fastlæggelse af, hvilket el
ler hvilke lande der skal anses for første asylland. Disse reg-
ler m å træ de i kraft over for alle personer, som efter retstil
standen i det land, hvori de befinder sig, vil kunne anses for konventions-, m andat- eller de facto-flygtninge. F ører for
skelle i det m aterielle flygtningebegreb nu til en rim elig tvivl om, hvorvidt den – tilstræ kkelige – beskyttelse4) vil blive ydet i første asyllandet, m å opholdslandet tilbyde m idlertidigt asyl, indtil spørgsm ålet er afklaret; og opholdslandet m å p å
tage sig en subsidiæ r forpligtelse til at prøve den pågældende asylbegæring i tilfælde a f afslag fra første asyllandet.
6. Byrdedelings-princippet
P rincippet om byrdedeling, båret a f in ternational solidaritet og sam arbejde, udtales ofte i internationale tekster om flygt
ningespørgsm ål. Det findes i præ am blen til 1951-k o n ventionen, i 1967-deklarationen om territo rialt asyl, i u d k a
stet til konventionen om territo rialt asyl og flere andre steder.
A ktuelt indtager det en central plads i de forberedende p ap i
rer til A rusha-konferencen om afrikanske flygtninge.5) P rincippet om byrdedeling ræ kker langt ud over den en kelte stats interesser; det er på flere p u n k ter nøje forbundet med rent hum anitæ re synspunkter. Hvis princippet ikke fandtes og – i et vist om fang – praktiseredes, ville der ind træ de en række uacceptable virkninger. Første asyllande, som bebyrdes langt ud over deres ydeevne, vil tæ nkeligt afslå at m odtage flygtninge fra det land, hvor de forfølges, m ed m in dre der eksisterer tilsagn om , at asylet kun skal være m idler
tidigt. Store ophobninger a f flygtninge i økonom isk svage lande indebæ rer i reglen en langvarig lejrtilværelse på et ek sistensm inim um for de pågældende. O verfyldning kan end
videre medføre, at asyllandet ikke er i stand til at yde den fornødne fysiske beskyttelse m od eventuelle aktio n er fra det forfølgende lands side.
U nder sådanne om stæ ndigheder kan følgelig både sociale, sikkerhedsm æssige, nationaløkonom iske og politiske forhold
gøre det tvingende nødvendigt, at flygtningegrupper ikke fastholdes i første asyllandet.
Første asyllands-reglerne er som anført udviklet som et værn m o d m asseindvandring. B yrdedelings-princippet skal tjene til at afhjælpe og afvikle en m asseindvandring. T eore
tisk ville det derfor være nærliggende at forene de to – in d byrdes m odstridende – begreber under et sam lende distribu- tionsprincip, som lod sig anvende til gavn for såvel første asyllande m ed en aktuel m asseindvandring som for subsi
diære asyllande, der næ rer en m ere eller m indre velbegrun
det frygt for m ulig m asseindvandring.
D istributions- og byrdedelings-principper er i dag næ ppe egnet til andet end hensigtserklæringer. Faste og effektive regler kan ikke på nuvæ rende tidspunkt etableres. Og syste
met m ed kvoteordninger – der også er en udm øntning a f d istributionsprincippet – er endnu langtfra effektivt udbyg
get.
Den m ulige løsning i dag synes alene at bestå i et forsøg på en afklaring og harm onisering a f første asyllands-begrebet, kom bineret m ed en suspension af reglerne herom i tilfælde a f m asseindvandring i et første asylland.
7. Melanders model
I sin afhandling »Refugees in O rbit« har Göran M elander opstillet en m odel til løsning a f – blandt andet – første asyl- landsproblem et. Han søger at udform e hensigtsmæssige og udtøm m ende regler til fastlæggelse af, hvilket land der i en given situation skal være ansvarlig for en asylsøgende. D ette er det sam m e som at opstille en egentlig definition a f begre
bet »første asylland«.
Forslaget frem sættes i form a f et regionalt, d.v.s. vesteuro
pæisk, konventionsudkast. U dkastets hovedpunkter skal kort refereres og kom m enteres:
a) K onventionen skal om fatte alle flygtningekategorier, d.v.s. både konventionsflygtninge og de facto-flygtninge (art. 1). Den sidste gruppe beskrives forholdsvis specifice
ret, i overensstem m else med en form ulering foreslået i 1974 a f bl.a. P aul Weis.
Problem et knytter sig i denne forbindelse til form ule
ringen a f de facto-gruppen; ikke så meget til indholdet a f form uleringen som til selve dette at foretage en form ule
ring. Prisen for en begrebsfastlæggelse og den styrkelse af retsgarantierne, der udspringer heraf, er risikoen for, at grupper eller enkeltpersoner, som under en m indre b u n det praksis kunne have opnået en eller anden form for beskyttelse, falder uden for begrebet og derm ed stilles rin gere. D er opstår så at sige en gruppe de facto »de facto- flygtninge«. D ette er im idlertid en betæ nkelighed, som generelt gør sig gældende ved enhver fastlæggelse a f m ate
rielle begreber i forbindelse med individuel retsbeskyt
telse. H vis en form ulering er nødvendig, forekom m er den valgte begrebsbestem m else adæ kvat og hensigtsmæssig. – Som tidligere anført synes det im idlertid gennem førligt blot i stedet at henvise til den m odtagende stats de facto- praksis, uden at foretage en næ rm ere specifikation.
b) G ennem bestem m elser om anerkendelse a f andre staters beslutninger om m eddelelse a f asyl tilstræ bes en h arm o nisering af de m aterielle regler vedrørende konventions- flygtninge (art. 2). D er foreslås ikke noget tilsvarende, for så vidt angår de facto-flygtninge; de vesteuropæiske lan des praksis vedrørende denne gruppe anses i det store og hele for at have udviklet sig på ensartet måde.
D et er form entlig rigtigt at holde de facto-gruppen uden for en res ju d ic a ta-bestem m else som den anførte;
m an m å dog forholde sig skeptisk over for den anførte betragtning om vesteuropæ isk ensartethed på dette o m råde.
En egentlig harm onisering a f fortolkningen a f de m ate
rielle regler vedrørende konventionsflygtninge kan som
anført næ ppe betragtes som en uomgængelig betingelse for at løse første asyllands-problem et. M elanders forslag m å på dette p u n k t ses i lyset af den noget videre p roblem stilling – hele orbit-spørgsm ålet – som er genstand for af
handlingen og konventionsforslaget.
c) Første asylland fastlægges som det land eller de lande, hvortil den asylsøgende er kom m et inden for 20 dage efter at have forladt det forfølgende land, forudsat han h ar søgt om asyl eller anden tilsvarende beskyttelse i det p å
gældende land. En tilsvarende frist sættes, for så vidt a n går sur place-flygtninge.6) Hvis flere lande om fattes af bestem m elsen, skal den asylsøgende selv kunne vælge m ellem dem (art. 4).
En bestem m else a f denne art m å være krum tappen i ethvert forsøg på at løse første asyllands-problem et. Det forekom m er rigtigt at anvende en route-form uleringen som det afgørende kriterium . Og det er klart, at det forud
sæ tter en fælles og fast tidsfrist, uanset den indvending at den rim elige varighed a f en en route-frist kan være influe
ret a f helt ud konkrete om stændigheder, varierende fra sag til sag.
Bestem m elsen om, at en asylanm odning skal være frem sat i det pågældende land, forekom m er derim od uhensigtsmæssig, i hvert fald hvis det er tanken, at a n m odningen skal være frem sat inden udløbet a f en route – fristen. Hvis f.eks. en flygtning bevæger sig gennem land A uden at anm ode om asyl, og derefter indfinder sig i land B, hvor han efter fristens udløb anm oder om asyl, b ø r A fortsat betragtes som første asylland, uanset den m anglende oprindelige asylanm odning i dette land.
d) En stat, der allerede har ydet beskyttelse i form a f egent
ligt asyl, udstedelse af identitetskort eller rejsedokum en
ter, eller tildeling af opholdstilladelse og beskyttelse m od refoulem ent, skal på begæring a f en anden stat tage vare på den pågældende (art. 3).
D enne bestem m else må i det hele anses for hensigts
mæssig og nødvendig.
e) I den afsluttende artikel (art. 5) indeholder konventions- udkastet nogle særlige bestem m elser om fam iliesam m en
føring.
f) U dkastet indeholder ingen bestem m elser om byrdede- lingsprincippets konsekvenser i tilfælde a f m asseindvan
dring i et første asylland. Tidligere i afhandlingen strejfes problem et ganske kort.
En bestem m else herom bør form entlig indeholde tre led. Dels en alm indelig tilkendegivelse om pligten til soli
daritet og sam arbejde i tilfælde a f m asseindvandring; for
m uleringerne i udkastet til konvention om territorialt asyl, art. 5, kunne i givet fald anvendes.7) Dels en ret for et første asylland til at frasige sig sine pligter efter konven
tionen under henvisning til m asseindvandring, og en h er
a f flydende pligt for andet asylland til at træde i første asyllands sted. Og endelig etablering af et organ, hvor koordination kan foretages og eventuelle konflikter m el
lem staterne afgøres.
8. En europæisk flygtningekommission
K ernen i hele første asyllands-problem et består i, at der in den for et givet om råde – her V esteuropa – i en gruppe a f til
fælde for så vidt er enighed om bestem te ansøgeres asylvæ r
dighed, m en ikke om hvilken stat der er den næ rm este til at påtage sig asylforpligtelsen. Blandt den ret omfangsrige gruppe a f orbit-flygtninge i V esteuropa er det da også relativt sjældent, at enkeltpersoner direkte tvinges til at forlade kon
tinentet. D et kunne derfor være en nærliggende og konse
kvent tanke at arbejde m ed en slags foreløbigt »sa m a syl« in den for det vesteuropæ iske om råde, og i tilslutning hertil o p rette et organ, en kom m ission, hvori beslutningen om det endelige asylland træffes.
K om m issionen skulle arbejde und er den begrænsning, der
ligger i sam asyl-opfattelsen, hvilket indebæ rer, at den kun kunne træffe afgørelse om, i hvilket land asylproceduren skulle indledes, m en aldrig om afvisning a f asyl overhovedet.
På denne m åde ville kom m issionens virksom hed indebære en rim elig sikring a f den enkelte flygtnings position, i det om fang den fornødne fasthed i eventuelle konventionsbe- stem m elser om første asylland ikke opnås.
Y derm ere kunne en sådan kom m ission – som næ vnt – træde i funktion i tilfælde a f påstande om m asseindvandring og d eraf følgende krav om suspension a f første asyllands-for
pligtelserne.
Begge de næ vnte funktioner for kom m issionen vil være rene distributionsopgaver, der i vidt om fang skal løses på grundlag a f retlige og politiske overvejelser. Den naturlige sam m ensæ tning a f en sådan kom m ission ville derfor bestå i en repræ sentant for hvert a f m edlem slandenes justitsm in iste
rier eller indvandrerstyrelser. – Sam arbejdet m ed U N H C R m åtte være et centralt led i kom m issionens virke; og faste observatører fra H øjkom m issariatet m åtte derfor være en selvfølge.
9. Afslutning
M ed disse bem æ rkninger har jeg søgt at belyse nogle sider a f første asyllands-problem atikken, såvel de grundlæggende hum anitæ re holdninger, de politiske kræfter som den retlige teknik.
Interessen har været rettet specifikt m od første asyllands- spørgsm ålene. A ndre, praktisk beslægtede problem er som f.eks. pre-screening h ar været holdt uden for, skønt også de
res løsning kan være netop en praktisk forudsæ tning for, at de foreslåede løsninger vedrørende første asylland fuldt ud kan kom m e til at fungere tilfredsstillende.
De retlige overvejelser kan m unde ud i m ere eller m indre præcise form uleringer; de kan lægge hovedvægten på de for-
m elle eller de m aterielle regler, søges udbygget operativt ved forslag om regionale flygtningekom m issioner, o.m .a. Fælles for dem alle er det, at de bevæger sig inden for et bestem t om råde, der afstikkes af de politiske kræfter. E thvert forsøg på at bidrage til første asyllands-problem ets løsning m å tage de politiske realiteter i betragtning. Og dette betyder, at det, der for mig står som den ideale forestilling: en ret for den en kelte flygtning til selv at vælge sit asylland, indtil videre m å forblive i de ideale forestillingers verden.
N oter
1) »O rbit-flygtninge« (»R efugees in O rbit«) er betegnelsen for flygtninge, der retligt og faktisk befinder sig i et stadigt kredsløb på grund a f staternes indbyrdes forskellige regler og praksis, bl.a. vedrørende første-asylland. –
»R efo u lem e n t« vil sige tilbagesendelse; m odstykket » N o n -refo u lem en t«
an ven d es om b eskyttelsen m od tilbagesendelse til det land eller om råde, hvor flygtningen risikerer forfølgelse; se F N -d ek laration angående territo
rialt asyl (1 9 7 1 ), art. 3, stk. 1.
2) Et andet ek sem p el fra flygtningeom rådet på instrum entel a n ven d else af en k eltin d ivid er foreligger, hvor en stat for at op fyld e en anden stats ø n sker – altså a f rent u d enrigspolitiske grunde – nægter asyl til en klar flygt
ning fra det pågæ ldende land.
3) Se til eks. den udtrykkelige b estem m else i den vesttyske A usländergesetz (1 9 6 5 ), art 28:
» A ls A sylb erech tigte werden a u f Antrag anerkannt:
sofern sie nicht bereits in ein em anderen Land A nerkennung nach dem A b k o m m en über die R ech tsstellu n g der F lüchtlinge oder anderw eitig Schütz vor V erfolgung gefunden haben«.
4) En væ sentlig problem atik skjuler sig bag udtrykket »tilstræ kkelig b esk y t
telse«; se også ovenfor s. 24 f. Spørgsm ålet er bl.a. genstand for drøftelser i Europarådets » A d hoc co m m ittee on legal asp ects o f territorial asylum and refugees«. Se også E uroparådets recom m en d ation 773 (1 9 7 6 ), sec. II, ii.
5) I N orden om ta les prin cip p et bl.a. i den fæ llesnordiske udredning om frem m ed p olitik og frem m edret (N R 16/70), s. 2 7 , hvor form ålet m ed de nordiske landes m odtagelse i 1 9 5 0 ’erne og 1 9 6 0 ’e m e a f flygtninge, der allerede har op n ået asyl andetsteds, beskrives som » in te bara att bereda flyktingarna battra levn ad svillk or utan också att bistå de länder som fått ta em o t flyktingar i sådan om fattn in g att det inneburit en svår b elastn in g på de ras resurser«.
6) D .v.s. personer, i forhold til hvem de flygtningebegrundende om stæ n d ig
heder indtræder på et tidspunkt, hvor de i forvejen befinder sig uden for hjem landet.
7) U N doc. A / 10177; gengivet i G ra h l-M a d sen , T erritorial A sylu m (1 9 8 0 ), s. 194 11*.
Asylret*
I okto b er 1979 ankom en gruppe på 34 m enn esk er til Is
land. De havde gjort én a f de længste rejser, der overhovedet kan tæ nkes – i både geografisk og m enneskelig forstand. Fra V ietnam var de sam m en m ed titusinder a f landsm æ nd sejlet ud over det sydkinesiske hav i små, synkefærdige både. De var bogstaveligt talt sejlet hen over ligene a f utallige d ru k n e
de fæller; de var blevet overfaldet af p irater – et begreb, som for os europæere h ar rent historisk klang, m en som repræ senterer en dødsensfarlig realitet i de sydøstasiatiske far
vande. A nkom m et til M alaysias østkyst undgik de den skæbne, som m ange andre m åtte opleve: at blive slæbt til havs igen a f de lokale m yndigheder. Disse m ennesker blev i stedet anbragt på en lille ø ud for byen M ersing. Ø en hedder Pulau Tengha, en lillebitte holm , som jeg selv besøgte fa dage efter, at gruppen på de 34 var rejst. D er boede stadig en halv snes tusinde flygtninge på øen i sm å hjem m elavede h y t
ter, under ubeskrivelige forhold.
De 34 blev sejlet ind til M ersing, i busser kørt til K uala L um pur. Og så tiltrådte de den lange rejse til den m odsatte side a f kloden; til en ny tilværelse under forhold, som er så uendeligt langt fra, hvad de hidtil havde kendt eller kunne forestille sig. De udgjorde Islands første andel i løsningen a f det uhyre problem , som hedder »bådflygtninge« – og som endda kun er en m indre del a f verdens sam lede flygtninge
problem er.
D enne begivenhed i et land (der allerede i sin allerførste befolkning kunne tælle adskillige flygtninge og flygtningefa
m ilier), forekom m er mig at være en god anledning til at tale om em net asylret og forsøge at belyse de retlige sider a f et problem , hvis m enneskelige substans utvivlsom t er lige så gam m el som m enneskeheden selv.
* G æ steforelæ sning på Islands U n iversitet, april 1980.
M ennesker – enkeltindivider eller grupper – bliver u d stødt a f deres om råde, deres hjem land, af deres hele sam menhæng; deres rødder bliver skåret over. H vor går de hen?
H vem giver dem plads? Hvem h ar pligt til at tage sig af dem?
Og hvem h ar ret til at byde dem plads, uden at det skal få politiske konsekvenser m ellem det oprindelige hjem land og det nye land? – A lt dette er spørgsm ål, som h ar optaget ju ri
ster på den internationale arena og på de nationale scener gennem århundreder.
Jeg skal forsøge at give et rids a f retstilstanden i dag; vise hvad der er nået, og give nogle antydninger af, hvad der i høj grad m angler.
O rdet »asyl« er afledt a f det græske »åsylon« eller »å-sy- los«; det betyder »ukrænkelig«, det fredhellige sted, hvor betræ ngte kan søge tilflugt. »Asyl« forudsæ tter altså m enne
sker, der er betræ ngte og søger et fristed – m ennesker, der flygter. Begrebet »asyl« kan m ed andre ord ikke eksistere uden begrebet »flygtninge«. D erim od kan begrebet »flygt
ninge« mageligt eksistere uden »asyl«; og det er for så vidt dette sidste – asylrettens begrænsning – der er denne forelæs
nings tem a.
O rdet »asylret« kan have flere betydninger. Det kan b e
tyde læren om de retsregler m .m ., der angår asyl; eller det kan betyde selve »retten« til asyl. D enne sidste betydning, retten til asyl, er im idlertid et højt tvetydigt begreb. Det kan dreje sig om »retten til at få asyl«, altså en ret for flygtnin
gen, for individet. Men det kan også betyde »retten til at give asyl«, altså en ret for staterne. I international ret og praksis betyder »asylretten« så at sige altid det sidste, d.v.s. en ret for staterne til at give asyl. Som et frem træ dende eksem pel kunne nævnes F N ’s m enneskerettighedserklæ ring, art. 14, hvor der kun tales om retten til at søge (og nyde) asyl.
D et kan synes lidt paradoksalt at tale om en »ret til at give«; det lyder som en selvfølge, der ikke skulle behøve at blive fastslået i konventioner, traktater, protokoller og andre internationale instrum enter. Hvis noget tilh ø rer mig, bety
der det, at jeg også har ret til at give det bort. Suveræne stater råder over deres territorium ; skulle de ikke uden videre have en »ret« til at skænke tilladelse til ophold på sam m e te rrito rium til hvem som helst, staten ønsker at yde en sådan be
skyttelse. – Forklaringen er den, at »asylretten« in tern a tio nalt set, skal forstås som statens ret til at yde asyl, uden at dette skal anses for stridende m od de juridiske eller politiske forpligtelser, som staten m åtte have over for det land, hvor
fra asylsøgeren er flygtet. Flugtlandet har m ed andre ord afskrevet sin ret til at få asylsøgeren udleveret eller til at ka
rakterisere m eddelelsen a f asyl som en »uvenlig« eller lige
frem »fjendtlig« handling – alt under forudsætning af, at asylsøgeren er om fattet a f de in ternationale aftalers fastlæg
gelse a f begrebet »flygtning«.
N år m an skal fastlægge flygtningebegrebet – som asylret
tens første og vigtigste elem ent – er det vigtigt at holde sig dette for øje: At være »flygtning« er en nødvendig forudsæ t
ning for at opnå »asyl«, m en det er – desværre – ikke den tilstræ kkelige forudsætning.
Den in ternationale flygtningeret h ar sine rødder i det 18.
og 19. århundredes politiske filosofi, der byggede på begre
berne »stat« og »individ« som to bræ n d p u n k ter i en elip- soid figur. Læren om asyl og om udlevering udvikledes stærkt i det 19. århundrede, især i E uropa og A m erika. Men udgangspunktet for den m oderne flygtningeret kan alligevel mere træffende dateres til året 1921. I dette år udpegede F olkeforbundet den første højkom m issæ r for flygtninge, først og frem m est russiske flygtninge. – Lad mig i en parentes til
føje, at sam tidig grundlagdes eller bekræftedes den tradition, at de nordiske lande h ar et ganske særligt anliggende og a n svar i dette in ternationale hum anitæ re arbejde, hvilket jeg i dag frem hæver, ikke som en laurbæ rkranset sovepude, m en som en levende, m åske byrdefuld, m en højst tvingende for
pligtelse for vore lande. H øjkom m issæ ren, der blev udpeget og som ydede en aldeles enestående indsats i flygtningearbej
det, var nordm anden F ridtjof Nansen. I år er det 50 år siden,
han døde; m en hans grundlæggende arbejde sæ tter sig stadig de dybeste spor i det verdensom spæ ndende arbejde, som i dag ledes a f danskeren Poul Hartling.
I F olkeforbundets regie blev der fastlagt nogle flygtninge- definitioner. K arakteristisk for disse første definitioner var, at de indeholdt tre elem enter: 1) en bestem t national eller et
nisk gruppe, 2) m anglende beskyttelse i oprindelseslandet, og 3) ikke-erhvervelsen a f statsborgerskab i et andet land.
Fra slutningen af 30’em e begyndte im idlertid et nyt ele
m ent så sm åt at vinde indpas i flygtningebegrebet: årsagerne eller m otiverne til flugten. Det skulle vise sig, at dette ele
m ent i virkeligheden blev det m est afgørende led i definitio
nen. K ulm inationen a f denne udvikling m arkeredes med F N ’s flygtningekonvention af 1951, der stadig er det gru n d læggende dokum ent.
K onventionens definition a f flygtningebegrebet indeholdt im idlertid to afgørende begrænsninger, en geografisk og en tidsmæssig. K un »begivenheder i E uropa«, og kun begiven
heder der ligger forud for d. 1. ja n u a r 1951, var om fattet.1) H erpå blev der delvis rådet bod ved den såkaldte
1967-protokol, hvor begge begrænsninger ophævedes. Men protokollen er ikke tiltrådt a f alle lande; f.eks. anerkender et land som Italien den dag i dag kun europæ iske flygtninge, form elt set i hvert fald.
En definition svarende til K onventionens blev optaget i statutten for F N ’s højkom m issæ r for flygtninge (U N H C R ), art. 6; ved en særlig tilføjelse ophæ vedes dog både den tids
mæssige og den geografiske begrænsning.
M ed disse d okum enter som grundlag kan begrebet »flygt
ning« stricto sensu fastlægges således: »Enhver, der som følge a f velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig so
cial gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig u d en for det land, i hvilket han h ar statsborgerret, og som ikke er i stand til – eller på grund af sådan frygt, ikke ønsker – at søge dette lands beskyttelse«. – Personer, der om fattes a f denne
definition, kaldes konventionsflygtninge. De er klart om fat
tet a f statens ret til at yde asyl; og de er undergivet højkom missærens beskyttelse.
En flygtningedefinition, som lægger afgørende vægt på flugtens m otiver, forudsæ tter for så vidt en omhyggelig p rø velse af hver enkelt sag. Snart opstod der im idlertid situ atio ner, hvor en sådan individuel prøvelse i praksis virkede uigennem førlig og unødvendig. Det drejer sig om tilfælde, hvor store m enneskem æ ngder flygtede fra hjem landet på grund a f bestem te politiske og m ilitæ re begivenheder. En a f de første situationer a f denne art var U ngarns-opstanden i
1956. Senere blev sådanne begivenheder næ rm est daglig kost på det afrikanske kontinent, efterhånden som afkoloniserin
gen og dens um iddelbare konsekvenser skred frem. Også i Asien in d tra f begivenheder a f tilsvarende art. I dag er A fri
kas H orn, de vietnam esiske bådflygtninge og strøm m en fra A fghanistan til Pakistan de m est frem træ dende eksem pler på koncentreret masseflugt.
H øjkom m issæ ren fik regelmæssigt til opgave at tage sig a f disse om fattende problem er. D et betød først og frem m est at han skulle organisere og form idle fødevarer, m edicin, boliger (som regel lejre) og andre sociale basisfornødenheder. Senere kunne der også blive tale om at bistå ved gennem førelsen a f repatriering, d.v.s. tilbagevenden til hjem landet. O pgaven, der oftest fandt udtryk i en resolution fra F N ’s generalfor
sam ling, lød således i hovedsagen på at yde social assistance;
derim od opstod egentlige beskyttelsesproblem er i forbindel
se m ed asylspørgsm ålet i klassisk forstand kun sjældent. En individuel prøvelse af, hvorvidt det drejede sig om flygtninge i konventionens, protokollens og statuttens forstand, var der ikke grund til eller m ulighed for at foretage. U ndertiden h ar m an om disse g rupper sagt, at de havde en form for prim a fa cie flygtninge-status, d.v.s. at der uden videre var en gene
rel form odning for, at de alle var flygtninge. H vorom alting er, betød den lange og tragiske kæde a f folke- eller flygt
ningevandringer, at det traditionelle flygtningebegreb blev
