Beskæftigelsesindsatsen for ledige med handicap: – et komparativt perspektiv

(1)

Beskæftigelsesindsatsen for ledige med handicap – et komparativt perspektiv

Kjeldsen, Lena; Amby, Finn; Eskesen, Linda Rye Skovborg

Publication date:

2021

Link to publication

Citation for pulished version (APA):

Kjeldsen, L., Amby, F., & Eskesen, L. R. S. (2021). Beskæftigelsesindsatsen for ledige med handicap: – et komparativt perspektiv. VIA University College.

General rights

Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights.

• Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research.

• You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain • You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal

Download policy

If you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediately and investigate your claim.

Download date: 24. Mar. 2022

(2)

Bliv opdateret

Forskningscenter for ledelse, organisation og samfund

VIA University College

Beskæftigelses-

indsatsen for ledige med handicap

– et komparativt perspektiv

Projektrapport fra FoU-projekt på VIA University College

Finn Amby, Lena Kjeldsen og Linda Rye Eskesen

Maj 2021

(3)

Kolofon

Forfattere:

Finn Amby, lektor, ph.d.

Lena Kjeldsen, docent, ph.d.

Linda Rye Eskesen, lektor VIA University College Aarhus, maj 2021

Arbejdsrapporten er ikke fagfæl- lebedømt. Den vil senere ud- komme i redigeret og fagfælle- bedømt form.

(4)

VIA University College Forskningscenter for ledelse, organisation og samfund

3

1 INDLEDNING ... 4

1.1 Projektet ... 4

1.2 Policy-design ... 5

2 BESKÆFTIGELSESSYSTEMERNES STRUKTUR OG OPGAVER... 6

2.1. Beskæftigelsessystemet i Danmark ... 6

2.2. Beskæftigelsessystemet i Sverige ... 7

2.3. Vigtige forskelle mellem beskæftigelsessystemerne i Danmark og Sverige ... 10

3 DE LOVGIVNINGSMÆSSIGE RAMMER... 11

3.1. Handicap i dansk beskæftigelseslovgivning ... 11

3.2. Handicap i svensk beskæftigelseslovgivning ... 13

3.3. Vigtige forskelle mellem Danmark og Sverige ... 17

4 HANDICAPFORSTÅELSE OG HANDICAPPOLITIK ... 18

4.1. Udviklingen i dansk handicappolitik ... 18

4.2. Udviklingen i svensk handicappolitik... 19

4.3. Vigtige forskelle mellem Danmark og Sverige... 21

5 OPSAMLING OG KONKLUSION ... 22

5.1 Forskelle i policy-design ... 22

6 REFERENCER ... 24

6.1 Bøger og rapporter ... 24

6.2 Dansk lovgivning... 25

6.3 Svensk lovgivning ... 25

INDHOLD

(5)

1.1 PROJEKTET

Denne rapport samler resultaterne fra et FoU-projekt om be- skæftigelsesindsatsen for ledige med handicap i et komparativt perspektiv. Projektet blev gennemført i perioden 1. januar 2018 - 31. december 2019.

I Danmark opfattes arbejdsmarkedsdeltagelse på politisk plan ofte som havende en central rolle for muligheden for at leve et selvstændigt og meningsfuldt liv. Denne kobling er løbende blevet fremført af skiftende regeringer i politiske udspil og mål- sætninger for beskæftigelsen, hvor regeringer har formuleret målsætninger om, at flere mennesker, herunder også flere mennesker med handicap skal i beskæftigelse (se f.eks. Rege- ringen 2002; 2009; 2018).

Der eksisterer dog en markant ulighed i arbejdsmarkedstilknyt- ningen imellem personer med og uden handicap. Beskæftigel- sesfrekvensen for personer med handicap var i 2019 omkring 58 procent, mens den var knap 84 procent for personer uden handicap (Larsen et al 2020).

Der kan være mange årsager til forskellen på beskæftigelses- frekvensen mellem personer med og uden handicap. Forklarin- gerne kan findes blandt personer med handicap, i virksomhe- derne men også i beskæftigelsessystemet (Bredgaard og Shamshiri-Petersen 2018).

I dette projekt retter vi fokus mod beskæftigelsessystemet.

Når det ikke lykkes at få flere med handicap i arbejde i Dan- mark, skal en af forklaringerne søges i, at jobcentrene ikke har tilstrækkelig opmærksomhed om denne problemstilling (Amby 2015; Amby og Kjeldsen 2018; Bredgaard et al 2020). Det er imidlertid mere uklart, hvordan denne situation kan forbedres, og der mangler viden om, hvordan forskellige lande har indrettet deres policy for at hjælpe ledige med handicap i beskæfti- gelse. En sådan viden kunne skabe mulighed for policy learning på tværs af landene.

I internationale undersøgelser har institutioner som OECD og EU sammenlignet beskæftigelsesfrekvensen for personer med

handicap. På trods af forskelle i opgørelsesmetoder og resulta- ter er der nogle fællestræk mellem undersøgelserne, der alle viser variationer mellem beskæftigelsesgraden for mennesker med handicap, hvor et land som Sverige på tværs af undersø- gelserne har en af de højeste beskæftigelsesgrader for mennesker med handicap og Danmark er placeret forskelligt alt efter indsamlingsmetode – dog stadig højt sammenlignet med andre lande.

Der er mange faktorer, som kan spille en rolle, når det gælder realisering af en politisk målsætning om at få flere mennesker med handicap i beskæftigelse. Ifølge en integreret implemen- teringsmodel (Winter & Nielsen 2008; Winter 2003) gælder det således både policy-design, organisatoriske forhold, ledelse, markarbejderadfærd og målgruppens samspil med den offentlige forvaltning. Set fra et top-down perspektiv starter imple- menteringskæden med policy-design, som fastlægger de overordnede mål og midler.

I dette projekt har vi derfor valgt at fokusere på de nationale rammer for arbejdsmarkedsdeltagelse for personer med handicap og undersøger policy-designet i beskæftigelsesindsatsen for ledige med handicap i Danmark og Sverige, da landene på trods af, at begge betragtes som universelle velfærdsstater med ensartede systemer, også er forskellige. Formålet med at vælge de to lande skyldes således et ønske om at undersøge, hvordan to på overfladen ens velfærdsstater indretter et policy-område på forskellig vis, og hvordan udviklingen kan for- klares.

Det overordnede forskningsspørgsmål lyder således:

Hvad er policy-designet for beskæfti- gelsesindsatsen for personer med handicap i Danmark og Sverige?

1 INDLEDNING

(6)

5 1.2 POLICY-DESIGN

I denne rapport bruger vi begrebet policy-design bredt og ba- salt forstået som et udtryk for den bevidste og ubevidste ud- formning af lovgivningen (herunder også stabilitet, inkremen- telle- eller radikale ændringer) og det institutionelle setup, hvori lovgivningen udfoldes (Mahoney & Thelen 2010 gengivet i Peters 2019). Denne forståelse står i modsætning til f.eks. Pe- ters (2019), der argumenterer for nødvendigheden af at opstille specifikke kriterier for at indfange – og måske endnu vigtigere – at udvikle ny politik. Vi er desuden inspireret af teorier om forholdet mellem ideer, problemidentifikation og løsninger på politiske problemer (Mehta 2011). Samfundsmæssige forestil- linger (zeitgeist) har betydning for, hvilke problemer der får op- mærksomhed, og problemidentifikationen sætter rammer for, hvilke løsninger det er muligt at vælge.

Udgangspunktet er her, at policy-designet vedrørende handicap og beskæftigelse er påvirket af strømninger på to forskellige felter. For det første må det forventes, at problemstillingen påvirkes af den generelle indretning af beskæftigelsespolitik- ken og de systemer, der etableres for at føre den ud i livet. For det andet må det forventes, at problemstillingen også påvirkes af det generelle syn på handicap, og hvordan det politiske og administrative ansvar på dette felt er defineret.

Vi vil således argumentere for, at det ikke er nok at undersøge lovgivningen omhandlende beskæftigelse og handicap, men at det også er relevant at undersøge, hvordan Danmark og Sve- rige har behandlet handicap som en politisk kategori i et histo- risk perspektiv, da der eksisterer konkurrerende opfattelser af, hvordan handicap som begreb og kategori skal forstås. Når det gælder de konkrete løsninger, har vi fra starten haft en formod- ning om, at forskelle i regler og praksis omkring registrering af handicap i de to lande kunne have væsentlig indflydelse på indsatsen. Arbejdet har derfor haft særligt fokus på at belyse dette spørgsmål.

For at udfolde policy-designet undersøges således tre indbyr- des forbundne elementer:

1. Det institutionelle setup i de to lande med ansvaret for at udføre lovgivningen i praksis.

2. De centrale juridiske dokumenter omhandlende beskæfti- gelse og handicap.

3. Den generelle handicappolitik, herunder forståelse af handicap som en politisk kategori.

Præsentationen af projektresultaterne falder derfor i tre ho- vedafsnit. Først gives et overblik over beskæftigelsessystemer- nes indretning i de to lande efterfulgt af en analyse af de lov- givningsmæssige rammer i de to lande. Dernæst omtales nogle centrale elementer i de to landes handicappolitik. Disse tre elementer leder endelig frem til konklusioner og perspektivering i rapportens sidste afsnit.

De tidsmæssige rammer for projektet har kun gjort det muligt for os at benytte skriftlige kilder i undersøgelsen. Det betyder også, at der er dukket en række spørgsmål op undervejs, som vi ikke er i stand til at besvare, fordi det ville kræve kvalitative in- terviews med ledere og medarbejdere i de to lande. Vi samler op på nogle af disse undringer sidst i rapporten.

(7)

I denne sammenhæng vil vi give et kort overblik over, hvordan det danske beskæftigelsessystem aktuelt er opbygget. Formå- let er at etablere et grundlag for en sammenligning med be- skæftigelsessystemet i Sverige, som beskrives lidt mere detaljeret i næste afsnit. Slutteligt i denne del sammenlignes be- skæftigelsessystemet i de to lande, hvilket danner grundlag for at sammenligne de juridiske rammer for indsatsen, da det er relevant at kende til det institutionelle setup, hvori lovgivningen udøves.

2.1. BESKÆFTIGELSESSYSTEMET I DANMARK

Tyngden i det danske beskæftigelsessystem ligger ubetinget i kommunerne. Med kommunalreformen og den fulde decentralisering i 2009 fik de kommunale jobcentre ansvaret for be- skæftigelsesindsatsen til alle målgrupper. Med den seneste lovændring drejer det sig om 13 målgrupper i tre kategorier (lov om en aktiv beskæftigelsesindsats 2019): Den første kategori omfatter ledige, der skal have indsats efter de generelle indsatsregler (forsikrede ledige, fire grupper af kontanthjælps- modtagere samt sygedagpengemodtagere). Den næste kategori omfatter personer, der har behov for en særlig indsats (personer i jobafklarings- eller ressourceforløb, revalidender, fleksjobvisiterede og førtidspensionister). Endelig er der tale om unge under 18 år og selvforsørgende, der ikke modtager en ydelse. Handicap optræder ikke som en særlig målgruppe, og handicap eller funktionsnedsættelse indgår ikke i beskrivelsen af målgrupperne (Amby 2020).

Lovgivningen overlader det således i vid udstrækning til de lokale jobcentre at tilrettelægge indsatsen for personer med handicap i de forskellige ydelsesmålgrupper. Det gælder også administrationen af de handicapkompenserende ordninger.

Med kommunalreformen i 2007 blev der etableret en lands- dækkende specialfunktion om job og handicap, som især skulle understøtte jobcentrene i anvendelsen af de kompenserende ordninger. Specialfunktionen har dog begrænsede ressourcer og har ikke til opgave at indgå i behandlingen af enkeltsager.

Samtidig blev jobcentrene forpligtet til at etablere en funktion

som nøgleperson på handicapområdet, som var tænkt som bin- deled mellem specialfunktionen og jobcentrenes øvrige medarbejdere. Jobcentrene har fortsat nøglepersoner på handicap- området, men det er meget forskelligt, hvor mange ressourcer der bruges på opgaven, og hvilken rolle nøglepersonerne spiller.

Der findes ikke centrale retningslinjer for nøglepersonernes funktion og opgaver, og en undersøgelse fra 2019 viser, at der kun er skriftlige retningslinjer for funktionen i et mindretal af jobcentrene (Amby 2020).

Selv om beskæftigelsesindsatsen for alle målgrupper er placeret i de kommunale jobcentre, er det naturligvis beskæftigel- sesministeren, der har det overordnede politiske ansvar på landsplan, og der er i praksis tale om et tæt samspil mellem staten og kommunerne. I den statslige styring af beskæftigel- sesområdet anvendes en kombination af forskellige styringsformer (Frandsen og Braun 2019): Regelstyring, incitamentsstyring, styring gennem digitale værktøjer og formidling af viden og styring gennem dialog og forhandling. På handicapom- rådet har der indtil nu ikke været tradition for regelstyring i ret stort omfang, og øget incitamentsstyring gennem omlægning af refusionssystemet har ikke haft særligt fokus på handicap.

Siden 2007 er der udmeldt årlige ministermål på beskæftigel- sesområdet, som dog fra 2015 udelukkende har vejledende ka- rakter. Handicap har indtil for nylig ikke haft opmærksomhed i den sammenhæng men indgik for første gang i ministermålene for 2019 og igen for 2020. Dataindsamling og generering af viden ved hjælp af digitale værktøjer spiller en central rolle i styringen af dansk beskæftigelsespolitik. Jobcentrene er forpligtede til at indberette informationer om ydelser og indsatser til den fælles dataplatform jobindsats.dk, hvilket giver mulighed for detaljeret overvågning af udviklingen og sammenligning mellem kommuner.

Eftersom personer med funktionsnedsættelse ikke optræder som en særskilt målgruppe i lovgivningen, indberettes der imidlertid ikke data om denne gruppe. Det er derfor ikke muligt at fremstille statistik om udviklingen på handicapområdet på

2 BESKÆFTIGELSESSYSTEMERNES

STRUKTUR OG OPGAVER

(8)

7

baggrund af de løbende indberetninger fra jobcentrene. Gene- relt er det karakteristisk, at der primært anvendes bløde sty- ringsinstrumenter i beskæftigelsesindsatsen på handicapom- rådet, hvilket bl.a. er kommet til udtryk i skiftende regeringers strategier og handlingsplaner på feltet. I 2018 blev der dog ind- gået en mere ambitiøs politisk aftale om handicap og beskæfti- gelse, som også omfatter udviklingsinitiativer omkring screening og etablering af et forbedret datagrundlag.

Der er sket dramatiske ændringer i dansk beskæftigelsespolitik siden introduktionen af den aktive arbejdsmarkedspolitik i starten af 1990’erne, og ændrede styringsformer indgår som et væsentligt element heri. Der er gennem de sidste tre årtier sket en bevægelse fra et centraliseret til et decentraliseret sty- ringsniveau, samtidig med en bevægelse fra traditionel hierar- kisk regelstyring til et mere moderne resultatbaseret styrings- system (Bredgaard og Halkjær 2020).

I de senere år betyder især refusionsreformen fra 2016, at der nu er tale om en egentlig decentralisering af beskæftigelses- indsatsen, hvor de væsentlige beslutninger træffes lokalt. Ind- holdsmæssigt har den seneste ændring af loven om aktiv be- skæftigelsesindsats også haft som formål at mindske proces- kravene og give større frihed til en lokal tilrettelæggelse af indsatsen i forhold til den enkelte borger. Samlet betyder det, at der i de kommende år formodentlig kan forventes endnu større kommunal variation i indsatsen – også på handicapområdet.

2.2. BESKÆFTIGELSESSYSTEMET I SVERIGE

Den svenske beskæftigelsesindsats er organiseret i tre offentlige myndigheder med både særskilte og til tider overlappende ansvarsområder i forhold til borgere med funktionsnedsættel- ser:

- Arbetsförmedlingen - Försäkringskassan - Kommunerne

I tillæg til disse myndigheder eksisterer der også private aktø- rer i den svenske beskæftigelsesindsats generelt så som A-

kasser og komplementerende aktører som f.eks. jobcoaches.

Sidstnævnte spiller dog en lille rolle i den svenske beskæftigel- sesindsats (Deloitte 2015). I beskæftigelsesindsatsen over for ledige med funktionsnedsættelser har man oprettet den stats- ejede virksomhedskoncern Samhall AB.

Nedenstående gennemgås de nævnte offentlige myndigheder enkeltvis, herefter følger en kort redegørelse for Samhall AB og slutteligt har vi opsummeret organiseringen og ansvaret i en tabel.

Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen er en statslig myndighed med det overordnede ansvar for arbejdsmarkedspolitikken, og for spørgsmål angående borgere med funktionsnedsættelser (förordning 2001:526) (Angelov & Elaisen 2014, 10). Den opstod i 2008, da Arbetsmarknadsverket (også kaldet Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS)) og de 20 amtsarbejdsudvalg blev lagt sammen til én myndighed.

Arbetsförmedlingen er som statslig myndighed opdelt i 3 regioner (Nord, Midt og Syd), delt ind i 10 områder med 280 lokale kontorer. Herudover er der en særskilt afdeling ”for mægling og rehabilitering til arbejde”. Denne afdeling findes i alle områder.

Arbetsförmedlingen har en rådgivende delegation til arbejds- orienteret rehabilitering og andre arbejdsmarkedspolitikker for handicappede (DAR). De svenske kommuner og landsting er re- præsenteret i DAR. Når borgere melder sig ledige, sker det på Arbetsförmedlingen. Processen ved indskrivningen er illustre- ret i nedenstående figur (SKL 2017, s. 20).

(9)

1. Er personen matchningsbar til arbejdsmarkedet? (ja/nej) 2. Hvis ja: har personen brug for hjælp til at søge job? (ja: coa- chingforløb/nej) opfølgning: hvis personen har fået job, afrap- porteres der. Hvis personen ikke har fået job genvurderes trin 1 om, hvorvidt personen er matchningsbar.

3. Hvis nej: hvilket program skal personen deltage i? (uddannelse/”subvention” (oversat til dansk betyder det (løn)tilskud) hvis subvention igangsættes, flyttes personen over i matchbar- kategorien og den proces igangsættes.

Försäkringskassan

Försäkringskassan er en statslig myndighed med ansvar for store dele af det offentlige svenske velfærdssystem. Myndig- heden har lokalkontorer i hele Sverige. Myndighedens ydelser finansieres via skatter og afgifter. Den opstod d. 1. januar 2005 ved, at Riksförsäkringsverket og de almennyttige länsforsik- ringskasser blev slået sammen. Førstnævnte blev lukket ved samme lejlighed.

1 (https://www.forsakringskassan.se/press/vart-uppdrag-sjukforsakringen)

Försäkringskassan står for udbetaling af f.eks. a) børnepenge, b) ydelser til sygemeldte og c) ydelser til borgere med funkti- onsnedsættelser.

Myndigheden har et særligt ansvar i forhold til at koordinere indsatsen for sygemeldte borgere:

”Försäkringskassan har ansvar för att samordna rehabilite- ringsinsatser för den som är sjukskriven. I det arbetet ska Försäkringskassan samverka med arbetsgivare, hälso- och sjukvården, socialtjänsten, Arbetsförmedlingen samt andra myndigheter som berörs av rehabilitering för den sjukskrivna.”¹

Derudover har myndigheden et sektoransvar for spørgsmål omkring funktionsnedsættelser:

§8: ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktionshinders- frågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådriv- ande i förhållande till övriga berörda parter. (Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan)

Kommunerne

Kommunernes formelle ansvar for beskæftigelsesindsatsen er begrænset, men i praksis tager kommunerne ansvar for en lang række indsatser, hvor de indgår samarbejde med Arbetsför- medlingen (dette sker i 85% af kommunerne).

Riksdagen og regeringen udstikker de arbejdspolitiske mål, be- slutter hvilke foranstaltninger der skal træffes og udmøntes.

Herefter er det Arbetsförmedlingens opgave, som gennemfører politikken i overensstemmelse med de politiske mål. På lokalt niveau er det arbetsförmedlingskontoren, der har ansvaret for arbejdsmarkedspolitkken og indsatserne (Sveriges Kommuner och Landsting 2017, 30).

(10)

9

De primære målgrupper i samarbejdet er:

- Langtidsarbejdsløse - Unge

- Flygtninge/indvandrere - Försörjningsstödstagare

(Socialbidrag: ” Försörjningsstöd, som tidigare kallades socialbidrag, är samhällets yttersta ekonomiska skyddsnät för dem som inte klarar sig ekonomiskt på egen hand. Försörjningsstöd ingår i socialtjänstens ansvarsområde och i Helsingborg är det arbetsmarknadsförvaltningen som har ansvaret för det”) ².

Kommunerne har gennem loven (1944: 475) om arbejdsløs- hedsudvalget fået tildelt kompetence til at forhindre arbejds- løshed. I nogle kommuner er arbejdsmarkedsindsatsen placeret i en specifik afdeling - i andre i egen forvaltning. Mulighe- derne for samarbejde mellem Arbetsförmedlingen og kommunerne blev formaliseret i 2015, hvilket gør det muligt at aftale tidsbegrænsede samarbejder. Kommunernes motiv for at deltage i arbejdsmarkedspolitikken: sikre godt skattegrundlag i kommune og undgå at skulle betale for mange sociale ydelser, der er forbundet med ikke at være i beskæftigelse som f.eks.

socialbidrag.

Det er nedfældet ved lov (3 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter), at kommunerne må oprette (socialøkonomiske) virksomheder til at ansætte folk med funktionsnedsættelser, hvis personen med funktionsnedsættelsen ikke kan opnå be- skæftigelse på anden vis. Det er også nødvendigt, at aktivite- ten er organiseret, så den er særligt velegnet til ansættelse af handicappede, og at ansættelsen foregår efter instruktioner fra Arbejdsformidlingen eller Arbejdsformidlingen samtykke jf. 2 kap. 4 § socialtjänstlagen.

Socialtjänstlagen (SoL) er central i forhold til kommunernes forpligtelser over for ledige borgere- især kap 4 §1. Det er ikke hensigten, at serviceloven skal tage over for andre

2 http://www.mynewsdesk.com/se/helsingborg/pressreleases/helsingborg-testar-ny-e-tjaenst-foer-foersoerjningsstoedstagare-1143611

lovgivninger, så disse skal bruges først og derefter serviceloven som sidste sikkerhedsnet. Derfor skal Arbetsförmedlingen hjælpe først, men hvis det ikke er tilstrækkeligt, skal socialforvaltningen tage over (2 kap. 2 § socialtjänstlagen). Socialfor- valtningen har intet ansvar for at sikre borgerne beskæftigelse, men skal fremme den enkeltes ret til job (3 kap. 2 § soci- altjänstlagen). For at få økonomisk bistand skal borgeren stå til rådighed for arbejdsmarkedet. Dette blev indskærpet ved lov i 2016

Socialforvaltningen skal bistå borgere med funktionsnedsæt- telser til at opnå ”meningsfuld beskæftigelse” (5 kap. 7 § soci- altjänstlagen). Dette gøres ud fra: ”Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade” (LSS).

Samhall AB

Samhall AB er en statsejet virksomhedskoncern, der ansætter ledige med handicap. Virksomheden får refusion/bidrag fra staten. I 2017 havde virksomheden 200 lokationer og mere end 20.000 ansatte. Her ansættes ledige, hvis arbejdsevne er så lav, at de ikke kan få job på anden vis. Det er Arbejdsformid- lingen, der laver henvisningen. Kerneopgaven for Samhall AB er at udvikle arbejdsevnen hos ledige med handicap, så de på sigt kan indgå på det ordinære arbejdsmarked. De fleste overgange til det ordinære arbejdsmarked sker med lønbidrag.

Der har været to udredninger af Samhalls rolle i beskæftigel- sesindsatsen og samfundet: Riksrevisionsverket (stödet till ar- betshandikappade (RRV 2000:4) og Samhallutredningen (SOU 2003:56). Begge peger på en indbygget modsætning mellem Samhalls rolle som virksomhed og deres funktion med at for- berede ledige med handicap til arbejdsmarkedet. Denne spæn- ding har ført til, at virksomheden nu også ansætter folk uden handicap og har udvidet deres produktion til at handle om mere end klassisk produktionsindustri. Virksomheden

(11)

reguleres af ”förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.”

2.3. VIGTIGE FORSKELLE MELLEM BESKÆFTI- GELSESSYSTEMERNE I DANMARK OG SVERIGE

Når det handler om handicapområdets placering i beskæftigel- sesindsatsen, er der vigtige forskelle mellem Danmark og Sve- rige på to forskellige dimensioner: Graden af decentralisering og graden af specialisering.

I Danmark er ansvaret for beskæftigelsesindsatsen placeret i kommunerne, og selv om det naturligvis foregår inden for rammerne af et ministeransvar, og der er et tæt samspil med statslige myndigheder, har jobcentrene de senere år fået stadig større frihedsgrader til selv at tilrettelægge indsatsen. Decen- traliseringen betyder også, at al myndighedsudøvelse og al bor- gerkontakt foregår lokalt i kommunalt regi.

I modsætning hertil ligger hovedansvaret for beskæftigelses- indsatsen i Sverige i staten (Arbetsførmedlingen og Før- sækringskassen), mens det kommunale ansvar på området er begrænset. Der er i høj grad tale om dekoncentreret forvaltning i det statslige system. Arbetsførmedlingen har således 280 lokale kontorer inden for 10 geografiske områder og 3 regioner.

Størstedelen af myndighedsudøvelsen og den direkte borger- kontakt foregår således også i statsligt regi inden for et lands- dækkende, sammenhængende system. Kommunerne har dog i de senere år fået flere opgaver på beskæftigelsesområdet især i forhold til unge og særligt udsatte grupper, og de samarbejder ofte med de statslige myndigheder. På lokalt niveau er det dog Arbetsførmedlingens kontorer, der har ansvaret for arbejdsmarkedspolitikken og indsatserne.

I Danmark er beskæftigelsesindsatsen for borgere med handicap som udgangspunkt en integreret del af den generelle indsats, og der er kun i meget begrænset grad tale om specialisering. Specialfunktionen Job og Handicap har til opgave at have opdateret viden specielt om de handicapkompenserende

ordninger, som via jobcentrenes nøglepersoner kan spredes til øvrige medarbejdere i beskæftigelsessystemet. Men der er be- grænsede ressourcer, og specialfunktionens og nøglepersoner- nes roller er stort set ikke formaliseret og kan variere stærkt fra kommune til kommune.

I Sverige er der til gengæld etableret et ekspertsystem i Arbetsførmedlingen, som kan bistå sagsbehandlerne med at foretage den udredning, som er obligatorisk i forhold til personer med funktionsnedsættelse og nedsat arbejdsevne, og der er etableret et sæt af metoder, som kan tages i anvendelse i denne udredning. Med udgangspunkt i lovgivningen, jf. afsnit 3, er der også etableret procedurer for registrering og kodning, som gør det muligt at opsamle data og konstruere landsdæk- kende statistikker på området. Endelig skal det nævnes, at der i Sverige eksisterer en statslig virksomhed (Samhall AB), som efter henvisning fra Arbetsførmedlingen tilbyder beskæftigelse for borgere med handicap, som har store begrænsninger i arbejdsevnen.

(12)

11 3.1. HANDICAP I DANSK BESKÆFTIGELSESLOV- GIVNING

Generelt

Den generelle lovgivning på beskæftigelsesområdet i Danmark indeholder ikke bestemmelser, der specifikt omhandler handicap eller funktionsnedsættelse. Personer med handicap er så- ledes ikke en særskilt målgruppe i lov om en aktiv beskæftigel- sesindsats, jf. lovens § 6 (lov om en aktiv beskæftigelsesind- sats 2019). Det fremgår dog af lovens formål (§ 1), at der også skal ydes en individuel og målrettet beskæftigelsesrettet indsats til personer med begrænsninger i arbejdsevnen. Nedsat arbejdsevne indgår i lovens bestemmelser om fleksjob, jobaf- klaringsforløb og ressourceforløb, men omtales ikke i forbindelse med indsatsen for forsikrede ledige og personer på kon- tanthjælp m.v. Heller ikke i lov om aktiv socialpolitik anvendes ordene handicap eller funktionsnedsættelse, og nedsat arbejdsevne indgår udelukkende i bestemmelserne om revalide- ring og i forbindelse med undtagelser fra 225-timers reglen (lov om aktiv socialpolitik 2019).

De vigtigste støtte- og kompensationsmuligheder for personer med handicap omtales i kompensationsloven, jf. nedenfor.

Hverken loven om en aktiv beskæftigelsesindsats eller lov om aktiv socialpolitik indeholder regler om, hvornår disse muligheder kan/skal tages i anvendelse, eller hvem der har ansvaret for at foretage en vurdering heraf.

Eftersom beskæftigelseslovgivningen ikke definerer personer med funktionsnedsættelse som en særlig målgruppe, og der ikke er krav om screening for handicap i sagsbehandlingen, op- samles der heller ikke systematisk data om indsats og resulta- ter for personer med handicap i beskæftigelsessystemet. Der gennemføres dog for tiden udviklingsprojekter med afprøvning af et redskab til screening/opsporing af ledige med handicap.

Desuden er der som led i en politisk aftale om handicap og be- skæftigelse igangsat overvejelser om etablering af et forbedret datagrundlag på området.

Kompensation til handicappede i erhverv

Lov om kompensation til handicappede i erhverv indeholder regler om forskellige kompensations- og støtteordninger, som har til formål ”… at styrke og stimulere handicappede personers muligheder for beskæftigelse med det formål at give disse de samme muligheder for erhvervsudøvelse som personer uden handicap.” (lov om kompensation til handicappede i erhverv 2020, § 1). Formålet udfoldes sådan i den seneste bekendtgø- relse: ” Formålet med reglerne om kompensation til personer med handicap i erhverv m.v. er at give personer med handicap kompensation for handicappet, således at disse personer bliver ligestillet med personer uden handicap og dermed får samme muligheder for erhvervsudøvelse.” (bekendtgørelse om kompensation til handicappede i erhverv 2019).

Loven omfatter personer, der på grund af handicap kan have vanskeligt ved at få og bevare beskæftigelse uden kompensation (lovens § 2). Det beskrives ikke nærmere i loven eller be- kendtgørelsen, hvordan målgruppen overordnet skal afgræn- ses, men der er særskilte regler for, hvem der har adgang til de forskellige ordninger.

Fortrinsadgang

En person, der på grund af et handicap har vanskeligt ved at få beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked, har fortrinsadgang til ledige stillinger hos offentlige arbejdsgivere, hvis vedkommende er mindst lige så kvalificeret som de øvrige an- søgere (lovens § 3). Det fremgår ikke, hvad der nærmere skal forstås ved handicap. Det er jobcentret, der afgør, om en person med handicap har vanskeligt ved at få beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked (bekendtgørelsens § 6).

Når en person er omfattet af målgruppen og gør fortrinsadgan- gen gældende, er den offentlige arbejdsgiver forpligtet til at indkalde pågældende til en personlig ansættelsessamtale, før stillingen besættes. Hvis ansøgeren med handicap ikke ansæt- tes, skal arbejdsgiveren give jobcentret en redegørelse og for- handle med jobcentret, om ansøgeren alligevel vil kunne an- sættes.

3 DE LOVGIVNINGSMÆSSIGE RAMMER

(13)

Personlig assistance

Der kan ydes personlig assistance til lønmodtagere og selv- stændigt erhvervsdrivende, der på grund af en betydelig fysisk eller psykisk funktionsnedsættelse har behov for særlig personlig bistand (lovens § 4). Der kan også ydes personlig assistance til ledige i forbindelse med virksomhedspraktik og løn- tilskudsansættelse. Det præciseres, at funktionsnedsættelsen skal være betydelig, og at den kan være både fysisk og psykisk.

Den personlige assistent skal bistå med praktiske arbejdsfunk- tioner og funktioner, der følger af beskæftigelsen, og som den pågældende på grund af funktionsnedsættelsen har brug for behov for særlig assistance til. Personen med funktionsned- sættelse skal selv kunne udføre de indholdsmæssige arbejds- opgaver (bekendtgørelsens § 13 og 14). Der kan ydes tilskud til personlig assistance i op til 20 timer om ugen til en fuldtidsan- sat, med mindre helt særlige forhold gør sig gældende. Tilskud- det ydes som udgangspunkt til en virksomhed, og den personlige assistent ansættes i virksomheden.

Løntilskud til nyuddannede med handicap

Jobcenteret kan give tilbud om ansættelse med løntilskud hos offentlige eller private arbejdsgivere til personer, der har gen- nemført en uddannelse af mindst 18 måneders varighed, som kan berettige til optagelse i en arbejdsløshedskasse, jf. lov om arbejdsløshedsforsikring m.v., og som ikke har opnået ansæt- telse op til 2 år efter uddannelsens afslutning og mangler erhvervserfaring inden for det område, som uddannelsen kvalifi- cerer til (lovens § 15 fra 2020). Tilskuddet kan gives i op til 1 år.

Det uddybes ikke i loven, hvornår en nyuddannet ledig kan gøre krav på at komme i løntilskudsansættelse efter disse regler, hvordan handicap i denne forbindelse skal defineres, eller hvad der nærmere skal forstås ved manglende erhvervserfaring.

Hjælpemidler

Jobcenteret kan give tilskud til hjælpemidler eller mindre ar- bejdspladsindretninger for at fremme ansættelse eller selv- stændig virksomhed for personer, der er omfattet af kompensationsloven. Det er en betingelse, at hjælpemidlet er af

afgørende betydning for ansættelse eller beskæftigelse i egen virksomhed, eller at hjælpemidlet kompenserer for personens begrænsning i arbejdsevnen (lovens § 15 I).

I bestemmelserne om hjælpemidler bruges således ikke betegnelsen handicap, men her tales der i stedet om begrænsning i arbejdsevnen. Det beskrives ikke nærmere, hvad der skal for- stås ved det.

Fleksjob

Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats giver mulighed for, at personer med varige og væsentlige begrænsninger i arbejdsevnen kan ansættes i fleksjob med tilskud (lovens kapitel 20).

Fleksjob kan først komme på tale, når alle andre tilbud og foranstaltninger er afprøvet for at få eller fastholde den pågæl- dende i ordinær beskæftigelse. I forbindelse med fleksjob hos private eller offentlige arbejdsgivere betaler arbejdsgiveren normal løn til den fleksjobansatte for de effektive arbejdstimer, og den fleksjobansatte modtager supplerende fleksjobtilskud fra det offentlige. Fleksjobtilskuddet kan højst udgøre 98 % af højeste dagpengesats, og aftrappes i forhold til den samlede indkomst. Modellen er indrettet, så der ydes højest tilskud til fleksjobansatte med lille lønindkomst. Fleksjob kan også etableres som tilskud til selvstændig virksomhed.

Den effektive arbejdstid i et fleksjob fastsættes ud fra en vurdering af personens arbejdsevne. Jo større begrænsning i arbejdsevnen, jo kortere effektiv arbejdstid. Der er i princippet ingen nedre grænse for, hvor få timer om ugen, der kan være tale om. For personer med store begrænsninger i arbejdsevnen og deraf følgende kort arbejdstid skal der dog være et udviklings- perspektiv, som gør det sandsynligt, at arbejdstiden på sigt kan forøges.

Opsummering

Handicap eller funktionsnedsættelse omtales ikke i den generelle beskæftigelseslovgivning, og der sker ikke registrering eller opsamling af data om ledige med handicap. Lovgivningen rummer heller ingen bestemmelser om, hvornår støtte- og

(14)

13

kompensationsmulighederne for personer med handicap skal inddrages i beskæftigelsesindsatsen. Der er således ingen kobling til kompensationsloven.

Målgruppen for kompensationsloven er personer, der har behov for kompensation for at opnå eller bevare beskæftigelse. Men to af lovens ordninger – fortrinsadgang og løntilskud til nyuddannede – stiller ikke krav om, at der skal være et kompensati- onsbehov. Målgruppen for de enkelte ordninger defineres forskelligt og med forskellig sprogbrug. Det fremgår ikke klart af loven, hvorfor der i forhold til fortrinsadgang og løntilskud til nyuddannede tales om handicap, mens der i forhold til personlig assistance tales om fysisk eller psykisk funktionsnedsæt- telse, og hvorfor begrebet nedsat arbejdsevne inddrages i forbindelse med tilskud til hjælpemidler.

For personer med varige og væsentlige begrænsninger i arbejdsevnen, som ikke kan fungere på det ordinære arbejdsmarked, kan der være mulighed for ansættelse i fleksjob med tilskud som supplement til lønnen.

Den generelle beskæftigelseslovgivning giver kun få handlings- anvisninger på handicapområdet, og kompensationsloven giver også vide rammer for lokal skønsudøvelse. Det må derfor forventes, at der vil være stor variation i definitionen af målgrup- pen, i tilrettelæggelsen og indholdet af indsatsen i forhold til ledige med handicap i de kommunale jobcentre.

3.2. HANDICAP I SVENSK BESKÆFTIGELSES- LOVGIVNING

Generelt

Hovedlovgivningen på beskæftigelsesområdet i Sverige indeholder regler om screening og kodning af handicap, ligesom den indeholder specifikke indsatser for ledige med handicap (se særligt forordning 2017:462).

Screening og registrering af handicap

Arbejdsformidlingen vurderer, om en person har en funktions- nedsættelse, som medfører en nedsat arbejdsevne. Dette sker efter en udredning og formålet er, at personen så tidligt som muligt får tilstrækkelig støtte i processen med at søge arbejde, hvilket betyder, at man kan forkorte tidsrummet den pågæl- dende er ledig. Jf. forordning 2017:462, skal det særskilt vurderes hos de, der har en nedsat funktionsevne, om den ledige er berettiget til handicaprelaterede støtteordninger, og hvilke støtteordninger der i så fald kan bevilliges.

I de fleste tilfælde laver man også en elektronisk registrering af forekomsten af ”funktionsnedsättning som medför nedsatt ar- betsförmåga.” Dette gøres for at lette planlægningen og op- følgning af indsatserne, for at beregne ressourcebehovet og for at få statistikgrundlag til årsrapporterne. En person kan nægte at lade sig registrere, uden at det påvirker mulighederne for støtte og indsatser, men udredningen er en forudsætning for, at støtte kan bevilges. Den nedsatte arbejdsevne skal være en konsekvens af en funktionsnedsættelse, og det er den nedsatte arbejdsevne, der skal kompenseres af arbejdsformidlingens indsatser.

For at identificere en funktionsnedsættelse som medfører en nedsat arbejdsevne, laver arbejdsformidlingen som nævnt en udredning. Arbejdsformidlingen anvender Socialstyrelsens de- finition af ”funktionsnedsättning”, det vil sige en nedsættelse af fysisk, psykisk eller intellektuel funktionsformåen. Identifika- tion af en funktionsnedsættelse skal bakkes op af et medicinsk

(15)

grundlag. I visse tilfælde dokumentation fra andre myndigheder eller fra arbejdsformidlingens specialister.

Arbejdsformidlingen laver en udredning af den arbejdssøgen- des forudsætninger, muligheder og de begrænsninger funkti- onsnedsættelsen giver. Funktionsnedsættelsens omfang og indvirkning på arbejdsevnen skal dokumenteres. Efter udredningen laves en samlet vurdering af, om den arbejdssøgende har en funktionsnedsættelse, som medfører en nedsat arbejdsevne. I direkte forbindelse hermed skal det vurderes, i hvilken kategori funktionsnedsættelsen skal placeres i et system med 11 kategorier.

Det er denne kategori som – forudsat at vedkommende giver sit samtykke – registreres elektronisk. Det kræves, at den enkelte giver sit samtykke for at registreringen kan gennemføres, og den enkelte kan tilbagekalde sit samtykke.

Der findes også flere kvalitetssikrede metoder, som hyppigt anvendes ved en udredning. Eksempelvis kan sagsbehandleren ved arbejdsformidlingen anvende metoden Udredende samtale for at bedømme forudsætninger (Utredande samtal för bedöm- ning av förutsättningar för arbete) for at kortlægge den arbejd- søgendes tidligere arbejdserfaringer og aktuelle situation. I metoden indgår også at lave en vurdering af eventuel dokumentation fra andre myndigheder, man samarbejder med og under- søge, om der er behov for en yderligere dokumentation for at klarlægge arbejdsevnen.

Sagsbehandleren hos arbejdsformidlingen kan supplere udredningen ved at konsultere arbejdsformidlingens specialister, som arbejder med kvalitetssikre metoder:

- Aktivitetsbaserad utredning av arbetsförutsätt- ningar/arbetsförmåga (ABU)

- Arbetspsykologisk utredning (APU) - Arbetssocial utredning (ASU) - Hörselfunktionsutredning (HFU) - Synfunktionsutredning (SFU)

Hjemlen til kodning

Lag 2000:546 regulerer behandling af personoplysninger og hvad oplysningerne må anvendes til. Den er opdateret i forhold til EU’s persondataforordning der trådte i kraft i 2018.

I lovens § 14 reguleres det, at det er forbudt at anvende kodning, der beskriver følsomme personoplysninger relateret til en borger. Det anføres dog direkte som en undtagelse til dette forbud, at sundheds- eller handicapkodeksen, der medfører nedsat arbejdskapacitet, kan anvendes som kode til planlæg- ning af arbejde og udførelse af arbejde.

Sundhedsstatus og koder kan også anvendes i forbindelse med tilsyn, opfølgning, evaluering og produktion af uidentificerede statistikker.

Regeringen eller den myndighed, som det er delegeret til, kan i henhold til kapitel 8, Regeringsformularens § 7 udstede for- skrifter om begrænsninger af de områder, hvor det anvendes.

I forordning 2002:623 findes hjemlen til at registrere følsomme personoplysninger, som kræves efter persondataforordningen artikel 9, stk. 2, litra f.

Forordningen regulerer myndighedens anvendelse af lov (2002: 546) om behandling af personoplysninger i arbejdsmarkedspolitikken. Afsnit 9 regulerer de betingelser, der skal opfyl- des, for at vi skal kunne håndtere data om sundhedsmæssige og sociale forhold. F.eks. indeholder forordningens § 9 et krav om nødvendighed, som vi også kender fra dansk lovgivning og EU-retten.

Forskriften er udstedt med henvisning til lov 2002: 546 om behandling af personoplysninger i arbejdsmarkedspolitikken. I denne forskrift kan man finde koderne for en nedsat funktionsevne, der medfører nedsat arbejdsevne. Her anvendes søgeud- tryk/koder, der kan bruges til nedsættelse, hvilket resulterer i reduceret arbejdsmæssige evner.

(16)

15

Særlige indsatser for ledige med handicap

Forordning 2017:462, som erstatter 2000:630, regulerer de indsatser der er for ledige med handicap. Efter forordningens § 1 er de særlige indsatser for personer med handicap følgende:

1. bidrag till hjælpemiddel på arbetspladsen

2. bidrag till litteratur og tolk for personer med syn- eller høre- nedsætning

3. bidrag för personligt biträde (personlig assistent)

4. särskild stödperson för introduktion och uppföljning (SIUS) 5. bidrag till uppstartskostnader vid start av näringsverksam- het, (bidrag til opstartsomkostninger ved opstart af virksomhed

6. lönebidrag

7. skyddat arbete (beskyttet arbejde).

Programmet er rettet mod personer med et handicap, der med- fører nedsat arbejdskapacitet, og som har brug for støtte til at styrke deres muligheder for at få eller beholde et job. Formålet med programmet er at kompensere for nedsættelsen af arbejdsevnen og styrke muligheden for at få eller beholde et job.

Bidrag til hjælpemiddel på arbejdspladsen §§ 3-6 Der kan gives bidrag til køb, reparation eller leje af hjælpemid- ler, der kan styrke personens muligheder for at få eller fastholde job. Der kan også gives tilskud til undersøgelse af, hvilke hjælpemidler der kan være behov for. Det gælder både i forhold til selvstændig virksomhed, almindelig ansættelse og for at kunne deltage i et arbejdsmarkedspolitisk program.

Bidrag til litteratur og tolk til personer med syns- eller hø- rehandicap §§ 7 og 8

Der kan gives bidrag til litteratur og tolk til ledige med handicap, der deltager i uddannelse eller et arbejdsmarkedspolitisk program.

Bidrag til personlig assistent § 9-11

Arbejdsformidlingen kan yde et finansielt bidrag til en personlig assistent, der hjælper med at udføre tilbagevendende

opgaver eller håndtere tilbagevendende arbejdssituationer, som personen ikke selv kan klare. Tilskuddet kan ydes, forudsat at personen har brug for hjælp:

- som medarbejder

- som iværksætter eller gratis professionel

- for at kunne deltage i et arbejdsmarkedspolitisk program mv.

Tilskuddet kan også gives til en arbejdsgiver, der har omkost- ningerne. Det kan også gives til en iværksætter.

Særskilt støtteperson til introduktion og opfølgning Arbejdsformidlingen kan udpege en særlig støtteperson til introduktion og opfølgning hos en person, som har brug for eks- tra støtte og uddannelse i begyndelsen af en ansættelse eller i et forløb, der går forud for en ansættelse. Støtten kan gives i højst 6 måneder under introduktionen. Det kan også gives under opfølgningen af en beskæftigelse. Støttepersonen skal være ansat af Beskæftigelsestjenesten.

Bidrag til opstartsomkostninger ved opstart af virksom- hed.

Arbejdsformidlingen kan yde et finansielt bidrag til en arbejds- løs, der har omkostninger til at erhverve udstyr eller andre omkostninger, når han påbegynder en erhvervsaktivitet. En forud- sætning for tilskuddet er, at virksomheden kan antages at yde et væsentligt bidrag til personens levebrød. Tilskuddet må dog ikke betales for lønomkostninger. Max 60.000 kr.

Løntilskud/bidrag §§ 15-36 Herunder er der forskellige ordninger.

Løntilskud og beskyttet arbejde skal gives for beskæftigelse, hvor arbejdet er udformet på passende vis efter personens behov og kan bidrage til, at medarbejderen udvikler eller forbed- rer sin arbejdskapacitet.

Størrelsen af tilskuddet til lønomkostningerne fastsættes under hensyntagen dels til graden af nedsættelse af arbejdskapa- citeten i forhold til den nuværende beskæftigelse og dels til

(17)

den andel af arbejdsgiverens lønomkostninger, der er bidrags- baseret. Tilskuddet må ikke overstige det niveau, der er nød- vendigt for at kompensere for reduktionen i arbejdskapacite- ten. Ordningen har umiddelbart mange lighedspunkter med fleksjob i Danmark.

Arbejdsformidling kan give et løntilskud til udvikling i beskæfti- gelse til personer, der har brug for en beskæftigelse for at af- prøve eller udvikle deres arbejdskapacitet i forhold til bestemte opgaver eller arbejdsmarkedet som helhed. Tilskuddet kan også ydes til personer, der har behov for at forbedre deres for- udsætninger for at kunne deltage i en uddannelse. Perioden kan max være 12/24 måneder.

Beskyttet arbejde §§ 40-42

Arbejdsformidlingen kan yde et finansielt bidrag til beskyttet beskæftigelse hos en offentlig arbejdsgiver for en person, der

1. har en kognitiv invaliditet

2. har et handicap som følge af afhængighed eller afhængig- hedsproblemer

3. har ret til bidrag i henhold til loven (1993: 387) om støtte og service til visse handicappede, eller

4. ikke tidligere har haft kontakt med arbejdslivet, eller som har været væk fra det i lang tid på grund af en lang og vanskelig psykisk sygdom.

Beskyttet arbejde er tilgængeligt i følgende former:

- Beskyttet arbejde hos Samhall Aktiebolag, og - Beskyttet arbejde af offentlige arbejdsgivere.

Øvrige indsatser

Herudover er der en forordning med arbejdsmarkedspolitiske indsatser, som ikke er begrænset til ledige med handicap, men er rettet mod alle, der er i særlig risiko for at blive arbejdsløse.

Indsatserne består af:

- arbejdspraktik

- validering: En proces, der indebærer en struktureret vurdering, værdiansættelse og dokumentation samt anerkendelse af viden og kompetence, som en person besidder uanset hvordan de blev erhvervet.

- støtte til selvstændig virksomhed

- uddannelse og opkvalificering på alle niveauer.

Begrebet ”funktionsnedsättning som medför nedsatt ar- betsförmåga”

Som det fremgår ovenfor, er begrebet ”funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga” helt centralt i den svenske lovgivning. Det har det været siden 2005/06, hvor begrebet blev indført som erstatning for det hidtil anvendte begreb ar- betshandikap. Begrebet er imidlertid nu til diskussion igen, og meget tyder på, at der er ændringer på vej.

I 2018 bad den svenske regering arbejdsformidlingen om at gennemføre en kortlægning af begrebet ”nedsatt arbetsfør- måga” i arbejdsmarkedspolitikken (Mindhammar og Mørk 2018). Kortlægningen skulle belyse, hvordan de berørte personer påvirkes af begrebets anvendelse, om der er behov for æn- dret sprogbrug, og hvilke konsekvenser sådanne ændringer vil få.

Rapporten fra kortlægningen viser, at sammenkoblingen af funktionsnedsættelse og nedsat arbejdsevne i samme begreb giver anledning til en del problemer, Og at begrebet opleves som nedsættende af mange borgere. Der er risiko for stem- pling, fordi en funktionsnedsættelse ofte vil kunne kompenseres, så der ikke er tale om nedsat arbejdsevne. Det foreslås derfor i rapporten, at sprogbrugen ændres, så der alene tales om personer med funktionsnedsættelse.

Spørgsmålet om nedsat arbejdsevne og et eventuelt behov for støtteforanstaltninger må afhænge af en individuel vurdering i hvert enkelt tilfælde. Anbefalingerne i rapporten har ført til, at der er fremsat lovforslag på området.

(18)

17 3.3. VIGTIGE FORSKELLE MELLEM DANMARK OG SVERIGE

En helt central forskel mellem de to lande er, at funktionsned- sættelse direkte omtales i den generelle beskæftigelseslovgiv- ning i Sverige, hvilket ikke er tilfældet i Danmark.

Dernæst indeholder den svenske lovgivning en forpligtelse til at foretage en udredning af konsekvenserne af en funktions- nedsættelse, og der er etableret procedurer og ekspertsyste- mer, som kan håndtere disse udredninger.

Endelig foretages der i Sverige en frivillig registrering af personer med funktionsnedsættelse, som medfører nedsat arbejdsevne. Udredningen af funktionsnedsættelsens konsekvenser er en forudsætning for, at der kan bevilges handicaprelaterede støtteordninger i Sverige. I Danmark er fremgangsmåden og indholdet af beslutningen om bevilling af støtteforanstaltnin- ger i høj grad overladt til de kommunale jobcentre.

Der er til gengæld mange lighedspunkter mellem de to lande, når det gælder støtteforanstaltningernes indhold.

Den danske kompensationslovgivning er blevet etableret over en lang tidsperiode, og bærer tydeligt præg af, at der har været tale om knopskydninger uden en sammenhængende strategi.

Det ses bl.a. ved, at der anvendes forskellige begreber ved beskrivelsen af målgrupper og indhold for de enkelte ordninger.

I Sverige har der eksisteret regler om udredning og registrering af funktionsnedsættelse/handicap siden starten af 1990’eerne, men begreberne er blevet ændret undervejs. Siden 2005/06 har det centrale begreb været funktionsnedsættelse, der med- fører nedsat arbejdsevne, men der er nu ændringer på vej, som formodentlig vil føre til, at de to ting adskilles, så der i lovgivningen kun tales om funktionsnedsættelse.

(19)

4.1. UDVIKLINGEN I DANSK HANDICAPPOLITIK

Med socialreformen i 1933 fik den danske stat ansvaret for medicinsk afgrænsede handicapgrupper, og der skete en kraf- tig udbygning af særforsorgen for disse grupper. Filosofien var, at omsorgen for mennesker med handicap bedst kunne vareta- ges i særlige institutioner. Især for nogle grupper var resultatet, at de kom til at leve hele deres liv afskærmet fra det almindelige samfund, også når det gjaldt uddannelse og arbejde. For andre grupper med fysiske eller sansemæssige handicap for- søgte man gennem særlige uddannelser og træningsforløb på institutionerne at gøre det muligt at blive selvforsørgende gennem arbejde uden for institutionsverdenen. Men der var typisk tale om nichejobs og ikke om jobs på det åbne arbejdsmarked.

I løbet af 1960’erne gjorde nye strømninger sig gældende i forhold til særforsorgen, og man begyndte at tale om, at mennesker med handicap burde have en tilværelse så nær det nor- male som muligt, og at de skulle være en del af det almindelige samfund i stedet for at være gemt væk på særlige institutioner.

Med 1970’ernes socialreform gik man væk fra at tale om af- grænsede handicapgrupper på grundlag af medicinske diagno- ser. Bistandsloven brugte i stedet betegnelsen personer med vidtgående fysiske eller psykiske handicap. Som led i socialreformen blev det endvidere besluttet at udlægge ansvaret for særforsorgen fra staten til de almene systemer primært i de nye amtskommuner. I tråd med principperne om normalisering og integration skulle ansvaret for personer med handicap placeres i de samme myndigheder, som havde ansvaret for opga- verne for borgere i almindelighed. Særforsorgens udlægning blev forberedt med en betænkning i 1976, men beskæftigelse og arbejdsmarkedsforhold fylder kun meget lidt i denne sam- menhæng. I starten af 1980’erne blev der øget politisk interesse for spørgsmålet om handicap og arbejdsmarked, og der blev nedsat et udvalg, som afgav betænkning om emnet i 1986 (Betænkning 780 1986). Den eneste anbefaling herfra, som fik praktisk betydning, var nok et forslag om etablering af en for- søgsordning med personlig assistance til handicappede i

erhverv, som senere er blevet en del af kompensationsloven, jf.

afsnit 2.

Udviklingen i kølvandet på særforsorgens udlægning nåede sin foreløbige kulmination med Folketingets vedtagelse af beslut- ningsforslag B43 om ligestilling og ligebehandling af handicappede i 1993. Her henstiller Folketinget til offentlige myndigheder og private virksomheder, at de efterlever princippet om ligebehandling og ligestilling, og at de tager hensyn til handicap- pedes behov i alle beslutninger, hvor hensyn overhovedet kan komme på tale (B43 1993). Selv om hele Folketinget stod bag beslutningen, var der altså tale om en henstilling, og ikke om vedtagelse af bindende lovgivning.

I Danmark findes der ikke en overordnet handicappolitik eller en samlet handlingsplan for handicapområdet. Gennem de seneste årtier har der udviklet sig en generel forståelse af, at handicap skal betragtes inden for rammerne af en relationel handi- capmodel, hvor et handicap opstår, hvis en person med funkti- onsnedsættelse på grund af barrierer i omgivelserne oplever problemer med at deltage i samfundslivet på lige fod med andre. Den politiske målsætning er, at mennesker med handicap skal have de samme muligheder som andre, og dansk handicappolitik har siden 1990’erne hvilet på principperne om ligestilling gennem kompensation, sektoransvar og solidaritet.

Dansk handicappolitik er gennem årene blevet påvirket af internationale strømninger, hvor der lægges vægt på rettigheder og forbud mod forskelsbehandling, men den dominerende op- fattelse har været, at forbedringer på handicapområdet bedst kunne opnås gennem det, der er blevet benævnt ”de gode vil- jers vej”. Danmark ratificerede FN’s handicapkonvention i 2009, men det er tvivlsomt, hvor stor betydning konventionen indtil nu har haft i praksis. Først i 2018 fik Danmark en generel lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap, og loven omfatter ikke spørgsmålet om tilgængelighed.

4 HANDICAPFORSTÅELSE OG

HANDICAPPOLITIK

(20)

19 4.2. UDVIKLINGEN I SVENSK HANDICAPPOLITIK

Ligesom i Danmark blev der i Sverige etableret en række institutioner for grupper med funktionsnedsættelse op gennem 1800-tallet. Der var også her tale om totalforsorg, hvor institutionerne omfattede alle aspekter af tilværelsen (Bergvall og Sjøberg 2012). Med opbygningen af velfærdssamfundet blev handicap i stigende grad det offentliges ansvar, og i løbet af 1960’erne begyndte tanken om at nedlægge institutionerne at tage form.

Den relationelle eller miljørelaterede handicapforståelse blev allerede i 1972 udtrykt i et fælles program fra den svenske handicapbevægelse (Bergvall og Sjøberg 2012, s 11):

”Handikapp ær i stor utstræckning en följe av brister i sam- hæl¬let. Dærför kan många handikapp elimineras. Det gör man genom att föråndra samhællet. … Med hænsyn till de negativa miljö- och samhællsfaktorerna ræcker det inte med att an- passa individen till samhællet. Kravet måste nu omfatta anpassning av miljö och samhælle till medborgarnas behov.”

Handicapspørgsmål har haft relativ stor politisk bevågenhed i Sverige siden starten af 1960’erne. Nogle af grundprincipperne i svensk handicappolitik blev formuleret i en betænkning fra en komité under Socialministeriet allerede i 1964. Her blev det bl.a. fastslået, at alle sektorer burde have et ansvar på handi- capområdet, og at hjælp til handicappede burde fastsættes som en rettighed (Bergmann og Sjøberg 2012).

I 1965 blev en kortlægning af handicapområdet igangsat, som blev afsluttet med betænkning i 1976, og i 1982 vedtog Riks- dagen det første nationale handlingsprogram om handicap- spørgsmål. Her blev sektoransvar beskrevet på følgende måde:

"Handikappades delaktighet och gemenskap i samhället måste åstad¬kommas genom att miljö och verksamhet utformas på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för handikappade. Varje huvudman måste utgå från detta i sin verksamhet. Kostnader som uppkommer för sådan anpassning skall ses som en själv- klar del av kostnaderna för verksamheten och därmed också

finansieras på samma sätt som verksamheten i övrigt." (Rege- ringen 1999-2000).

Dette såkaldte ansvars- og finansieringsprincip er ikke lovfæ- stet, men har på trods heraf været anerkendt i kortlægninger og politiske udspil siden da.

I 1988 blev en ny kortlægning af handicapområdet igangsat med slutbetænkning i 1992, og i 2000 vedtog Riksdagen en ny national handlingsplan om handicap. Titlerne på de to dokumenter sender tydelige signaler om retningen for svensk handicappolitik i disse år: ”Ett samhalle før alla” og ”Från patient till medborgare”.

Ifølge handlingsplanen skulle handicappolitikken sigte mod at identificere og udrydde hindringer for fuld deltagelse, at fore- bygge og bekæmpe diskriminering af mennesker med handicap og at give børn, unge og voksne med handicap forudsæt- ninger for selvstændighed og medbestemmelse. Handicapper- spektivet skulle gennemsyre alle samfundssektorer, der skulle skabes et tilgængeligt samfund, og der skulle være fokus på mødet mellem borgeren og systemet (Regeringen 1999-2000).

I 2011 vedtog regeringen en strategi for gennemførelse af handicappolitikken 2011-16, som både indeholdt overordnede mål og delmål inden for 9 indsatsområder på baggrund af forslag fra de strategiske myndigheder. En evaluering af strategien i 2016 pegede på mangelfulde fremskridt på flere områder, herunder på arbejdsmarkedsområdet. Regeringen fremsatte på den baggrund forslag om nationalt mål og indretning af handicappolitikken. Indholdet heraf og den seneste udvikling omtales kort nedenfor.

Der er en tæt sammenhæng mellem kortlægningerne, de nationale mål og politikker og den myndighedsstruktur, som har til formål at understøtte implementeringen af handicappolitikken.

I 1965 blev den første myndighed på handicapområdet etableret i Sverige, handicaprådet. I 1994 blev der oprettet en funktion som handicapombudsmand, hvis opgaver dog blev

(21)

overført til den nyoprettede funktion som diskrimineringsom- budsmand i 2009. Med afsæt i ”Från patient til medborgare” i 2000 blev der indrettet et system, hvor 14 centrale myndigheder fik et særskilt sektoransvar for handicappolitikken, som blev skrevet ind i deres myndighedsinstruks. Det gjaldt bl.a. Ar- bejdsmarkedsstyrelsen, som fra 2008 blev til Arbetsførmedlin- gen. Samtidig blev der vedtaget en forordning om statslige myndigheders ansvar for gennemførelse af handicappolitikken, gennemførelsesforordningen. I 2006 blev der oprettet en sær- lig myndighed for handicappolitisk samordning, Handisam, som skulle stå for den overordnede koordinering og fremme en stra- tegisk og effektiv gennemførelse af den nationale handicappolitik på kort og langt sigt (Olauzen 2019).

Endelig skete der i 2016 en fusion af forskellige myndigheder til den nuværende Myndight Før Delagtighet (MFD), som også overtog de hidtidige opgaver fra Handisam. MFD har til formål med afsæt i FN’s handicapkonvention at arbejde for fuld deltagelse af personer med funktionsnedsættelse i samfundet og for lighed i levevilkår. MFD arbejder på at fremme gennemførel- sen af handicappolitikken på alle niveauer i samfundet. MFD følger og analyserer udviklingen på handicapområdet og offentlige myndigheders arbejde med tilgængelighed og deltagelse. Den primære målgruppe er offentlige myndigheder, men også private virksomheder, når det gælder rollen som arbejdsgiver og producent af varer og tjenesteydelser (www.mfd.se).

Efter behandling i Riksdagen blev det nye mål for svensk handicappolitik i 2017 formuleret sådan: ”att med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions¬nedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställ- dhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas.” (Olauzen 2019).

De prioriterede områder i handicappolitikken er arbejdsmarked, uddannelse, transport, diskriminering og tilgængelighed. Med den direkte henvisning til handicapkonventionen er der i den

nye politik lagt endnu mere vægt på menneskeretsperspektivet og princippet om universelt design. Fra 2017–19 blev der gen- nemført en analyse af styringen på handicapområdet (Olauzen 2019). Analysen peger ikke på et behov for grundlæggende ændringer. Gennemførelsesforordningen placerer et ansvar hos alle offentlige myndigheder og sender et tydeligt signal om regeringens linje. Derudover har et antal myndigheder fået på- lagt et særligt ansvar, og endelig har MFD til opgave at arbejde tværsektorielt og forestå opfølgning på området. I analysen anbefales det, at der specielt fokuseres på 7 samfundsområder, og at der for hvert af disse udpeges myndigheder med et sær- ligt ansvar.

Et af områderne er arbejdsmarkedet, hvor det fortsat anbefales, at Arbetsførmedlingen skal spille en central rolle. Selv om der ikke ses behov for grundlæggende ændringer i styringen, anbefales det dog i analysen, at der fremover fokuseres mere på menneskerettigheder, at kommunerne får en større rolle i gennemførelsen af handicappolitikken, og at der arbejdes med nye styringsformer (governence) som supplement til den tradi- tionelle hierarkiske styring af området.

(22)

21 4.3. VIGTIGE FORSKELLE MELLEM DANMARK OG SVERIGE

Der er mange lighedspunkter mellem Danmark og Sverige, når det gælder udviklingen på handicapområdet. Begge lande har bevæget sig fra totalforsorg i særlige institutioner mod normalisering og inklusion i det almindelige samfund. I begge lande er der også sket en bevægelse fra en individbaseret handicapfor- ståelse til en relationel tilgang. Endelig er der i begge lande formuleret målsætninger om lige muligheder for mennesker med handicap, og alle sektorer i samfundet skal tage deres del af ansvaret for, at det kan lade sig gøre.

Men der er også nogle vigtige forskelle: Sverige har tilsynela- dende været foran Danmark i ændringerne af de grundlæg- gende holdninger til handicap – først i forhold til normalisering og afinstitutionalisering, senere i forhold til det relationelle handicapbegreb og sektoransvar, og senest i vægten på menneskerettigheder.

I Sverige er der også siden starten af 1960’erne igangsat flere større kortlægninger af handicapområdet, og de har ledt frem til regeringsforslag og riksdagsbeslutninger om nationale mål og planer på området. Noget tilsvarende er ikke sket i Dan- mark. Endelig er implementeringen af handicappolitikken i hø- jere grad formaliseret og sat i system i Sverige.

Alle myndigheder er forpligtede gennem gennemførelsesfor- ordningen, og særligt vigtige myndigheder er pålagt et særligt ansvar. Desuden er der etableret særlige myndigheder, som udelukkende har analyse, overvågning og rådgivning på handi- capområdet som opgave. Institut for Menneskerettigheder i Danmark har også en overvågningsopgave omkring handicap, men i et langt mindre omfang og med færre beføjelser end MFD i Sverige.

(23)

5.1 FORSKELLE I POLICY-DESIGN

I dette projekt har vi ønsket at undersøge forskelle i policy-design mellem Danmark og Sverige, når det gælder handicap og beskæftigelse, og hvordan de konkrete løsninger i form af lovgivning hænger sammen med beskæftigelsessystemernes indretning og synet på handicap mere generelt.

Vi har fra starten haft en antagelse om, at specielt forskelle i reglerne om opsporing og kodning af handicap kunne have stor indflydelse på indsatsen og dermed også for beskæftigelsessi- tuationen for borgere med handicap. Det stod dog hurtigt klart, at det ikke var muligt inden for projektets rammer at analysere dette til bunds. Der kan være mange årsager til forskellen i be- skæftigelsesgraden for personer med handicap i Danmark og Sverige, og der eksisterer ikke umiddelbart et datagrundlag, som gør det muligt at vurdere, hvilken rolle registrerings- og kodningsreglerne spiller i den sammenhæng.

Ikke desto mindre har projektet vist, at der er væsentlige forskelle på de to lande, både hvad angår beskæftigelsesreglerne om handicap, beskæftigelsessystemernes indretning og handicappolitikken. Det er sandsynligt, at disse forskelle tilsammen også har en betydning for, hvor meget der gøres for at få personer med handicap i beskæftigelse og dermed også for be- skæftigelsesgraden, men vi kan ikke sige noget om, hvor stor betydningen er.

Forskellene i lovgivningen kommer tydeligt til udtryk ved, at handicap har en mere fremtrædende position i den samlede beskæftigelseslovgivning i Sverige end i Danmark. Dertil kommer, at der i Sverige er etableret et formaliseret system, som regulerer processen fra opsporing af funktionsnedsættelse over udredning og kodning til indsats.

Et tilsvarende system findes ikke i Danmark, men i disse år gennemføres forsøg med henblik på at nå frem til en model for screening og registrering af data om handicap. Der er mange lighedspunkter mellem handicapindsatserne i de to lande, men

der er tale om en højere grad af specialisering i Sverige end i Danmark.

Forklaringer på disse forskelle kan bl.a. findes i beskæftigelses- systemernes struktur og handicappolitikkens status og gen- nemslagskraft. Det er alt andet lige mere enkelt at indføre et system med opsporing, udredning og registrering af handicap, når der som i Sverige er tale om, at hovedansvaret er placeret i en landsdækkende statslig forvaltning, end når der som i Dan- mark er tale om udstrakt decentralisering til 94 kommunale jobcentre.

Samtidig har Sverige en tradition for nationale mål og planer på handicapområdet, og myndighedernes sektoransvar er formaliseret i en grad, som vi slet ikke kender det i Danmark. Selv om de grundlæggende principper bag handicappolitikken langt hen ad vejen er de samme i de to lande, slår politikken igennem på vidt forskellig måde.

I forhold til vores interesse for registrering og kodning af funk- tionsnedsættelser er det bemærkelsesværdigt, hvor lidt dette tema isoleret set har fyldt i beskæftigelses- og handicappolitikken i Sverige. Som beskrevet i afsnit 3 blev hjemlen til registrering og kodning indført i starten af 1990’erne med henblik på at sikre kvaliteten i indsatsen og et forbedret styringsgrundlag, men det er ikke særlig tydeligt, hvilken praktisk effekt det har haft sidenhen.

Samtidig er spørgsmålet om registrering og kodning ikke om- talt i de handicappolitiske dokumenter, som vi har haft adgang til, og der kan således ikke ses en direkte kobling mellem den handicappolitiske linje og indførelsen af kodnings- og registre- ringsreglerne.

Som nævnt i indledningen har de ressourcer, der har været til rådighed i projektet, udelukkende givet os mulighed for at bygge undersøgelsen på dokumentstudier. Det betyder også, at vi ikke har kunnet belyse forskelle i handicapindsatsen set fra et sagsbehandler- eller et borgerperspektiv. Der er derfor

5 OPSAMLING OG KONKLUSION

(24)

23

mange spørgsmål, som det kunne være interessant at under- søge nærmere.

To eksempler kunne være:

- Hvordan foregår identifikationen af funktionsnedsættelse i praksis, når en ledig borger henvender sig til beskæftigelsessy- stemet i Sverige, og hvordan opleves de formaliserede procedurer af sagsbehandlere og borgere?

- Hvordan anvendes data om funktionsnedsættelser, som op- samles gennem registrering og kodning i Sverige både i den lokale sagsbehandling og i den overordnede planlægning af be- skæftigelsesindsatsen?