Hvorfor er by- og boligpolitik nødvendig?
Konklusioner på 40 års forskning om de
grundlæggende problemer for boligmarkeders og byers funktionsmåde
Hans Skifter Andersen
Tre hovedspørgsmål i forelæsningen:
I. Hvorfor kan boligmarkedet ikke af sig selv tilvejebringe en
tilfredsstillende boligforsyning?
II. Hvorfor forslummer nogle byområder mens andre fornyes på
markedsvilkår?
III.Hvorfor sker der en social adskillelse (segregation) i byerne og hvorfor
fører dette til ’problemramte byområder
’?
Det velfungerende boligmarked?
”… hvordan et frit boligmarked fungerer: et marked, hvor
huslejestrukturen er i harmoni med lejlighedernes kvalitet og hvor der findes en boligreserve af ledige
lejligheder, som er jævnt fordelt på lejlighedstyper …”
(Artikel af J. Gelting i Nationaløkonomisk Tidsskrift 1965)
Holland Danmark Tyskland Norge England
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Ejerboliger Andelsboliger privat udlejning Sociale boliger
Boligmarkedet i fem lande 2010
Hvorfor varierer
boligpolitikken mellem lande og over tid?
1. Forskelle i politiske holdninger til
velfærdsstatens rolle generelt og på boligområdet
2. Forskelle med hensyn til konkrete sociale og økonomiske problemer i
boligforsyningen, og dens rolle i
samfundsøkonomien, som har ændret sig over tid
3. Forskelle i opfattelsen af i hvor høj grad boligmarkedet fungerer som andre
markeder, eller der er ’markedsfejl’ , som skaber behov for statslig støtte og
regulering
Ad. 1. Tre principielt forskellige politiske holdninger til
boligpolitikkens opgaver (Doling 1997):
• Boliger er helt privat forbrug. Det offentlige træder kun til, når ekstreme problemer bliver
meget synlige i form af hjemløshed og forslumning af boliger (Sydeuropa, USA)
• Man skal kun hjælpe særligt udsatte grupper, som ikke selv er i stand til at skaffe sig en
ordentlig bolig, mens den almindelige befolkning må klare sig på markedsvilkår (England, Belgien, Schweiz, Norge og til dels Tyskland)
• Boliger er særligt vigtigt for velfærd og
sundhed i samfundet. Statens opgave at sikre en god boligforsyning for bredt udsnit af befolkningen (Danmark, Sverige og Holland)
Ad 2. Forskelle med hensyn til konkrete sociale og
økonomiske problemer:
• Boligpolitik er som oftest udløst af konkrete aktuelle problemer med boligforsyningen eller økonomien generelt
• Den historiske udvikling i boligforsyningen efter krigen – fra boligmangel til
periodevise overskud
• Konjunkturudviklingen og byggesektorens rolle i dette - erhvervspolitik
Ad 3. Forskelle i opfattelsen af hvordan boligmarkedet
fungerer
Er der problemer i boligmarkedets
funktionsmåde, som berettiger offentlig støtte til boligforsyningen og indgreb i markedet?
Eller fungerer markedet stort set
tilfredsstillende på egne præmisser?
Boligmarkedets grundproblem:
Der kan ikke på markedsvilkår nyproduceres boliger til folk med
lavere indkomster og kun en lille del af boligudbuddet kommer fra
nyproduktion
behov for løbende
omfordeling af boliger mellem rig og fattig og mellem familier i
forskellig fase af livsforløbet
Teori for et velfungerende
boligmarked: ’The filtering proces’
(nedsivningsprocessen)
• Med tiden bliver boliger forældede og nedslidte og taber i pris og husleje
• De bedrestillede flytter fra ældre og billige boliger til nye og dyre og skaber derved boligudbud for de dårligere stillede
• Øget efterspørgsel efter billige boliger fører til prisstigninger, som får de bedrestillede til at flytte opad
Forudsætninger:
• Prisdannelsen reagerer hurtigt på ændringer i efterspørgslen
• Husstandene reagerer hurtigt på ændringer i priserne – høj mobilitet
”Stiger boligefterspørgslen så meget, at markedslejen giver overnormal
forrentning, vil dette udløse en forøgelse af boligbyggeriet, som
efterhånden vil konkurrere huslejerne ned”
”Det er imidlertid klart, at denne
tilpasning tager tid, således at der på kort sigt kan fremkomme betydelige
afvigelser mellem omkostningslejen og den markedsleje, der kan opnås i
nybyggeriet”
(Det Økonomiske Råd, 1970)
”Certainly the ’filtering process’ works
very imperfectly, with many other factors affecting the value and occupancy of
properties”
“Many of our problems in this area arise from imperfections in the operation of the housing market which deprive the poor of the full benefit of what little purchasing power they possess”
(The Report of the President’s Committee on Urban Housing 1968)
Årsager til
boligmarkedsproblemer
a. Boliger er meget forskellige og boligmarkedet er opdelt i delmarkeder – især mellem leje og eje – som vanskeliggør prisdannelsen og begrænser
udbuddet
b. Efterspørgslen meget svingende pga.
konjunkturer, stærkt forsinket reaktion på konjunkturændringer i nybyggeriet
c. Priser på ejendomme og grunde har svært ved at falde og huslejedannelsen fungerer trægt
d. Mobiliteten og markedstilpasningen
påvirkes kun lidt af pris- og huslejeændringer -> uligevægtsproblemer ved
konjunkturændringer
a. Segmentering af
boligmarkedet – opdeling mellem eje og leje
• Lokale boligmarkeder, bestemt af
arbejdsplads oplande og tilhørsforhold
• Store forskelle mellem boligers egenskaber betyder, at den enkelte kun efterspørger en lille del af boligerne
• Specielt opdeling i ejerformer opsplitter markedet og skaber svingninger i
efterspørgslen
• Segmentering vanskeliggør
’filtreringsprocessen’
Hvorfor er efterspørgslen efter ejerboliger svingende?
• Afkastet ved investering i ejerbolig ændres over tid med renteniveau mv.
• Likviditet og lånemuligheder for den enkelte er afgørende
• Forventninger til fremtiden vigtig: fortsat god økonomi og prisstigninger
b. Konsekvenser af konjunkturændringer
• Ejerboligefterspørgslen styrer markedet
• Ved kriser: fald i ejerboligefterspørgslen og vækst i lejebolig do
• Ved vækst: stigning i
ejerboligefterspørgslen og fald i lejeboligers konjunkturerne skaber stærke ændringer i efterspørgslen
• Amerikanske studier: Boligmarkedet er 6-10 år om at tilpasse sig større ændringer i
efterspørgslen
c. Problemer med prisdannelsen
• Huspriser og huslejer skal regulere nyproduktionen og skabe omfordeling på boligmarkedet
• I vækstperioder:
• Stærkt stigende grund- og boligpriser,
• Lang reaktionstid for boligproduktionen
• Faldende efterspørgsel på lejeboliger, men huslejerne falder næsten ikke
• Under kriser:
• voksende pres på lejeboliger, med stigende huslejer -> kombination af stagnerende
indkomster og stigende boligudgifter
• Priser på huse og grunde har svært ved at falde (”Modhageeffekten”)
-6000 -4000 -2000 0 2000 4000 6000
Nettotilflyttede til Københavns kommune 1979-2011
d. Boligmarkedet reagerer meget trægt på prisændringer på grund af mobilitetshæmmende forhold.
• Dette gælder især i ejerboliger
• Store forskelle i mobilitet mellem grupper
Flytninger 2005
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000
0 år 10 år 20 år 30 år 40 år 50 år 60 år 70 år 80 år 90 år
Personer
Alder
Indenfor komm Inden for amtet Uden for amtet Alle
"Many empirical studies note another aspect of mobility in the social and
economic bonds a community resident forms with the immediate
environment … as a result of a gradual assimilation process
… mobility will be inhibited by ties to the immediate house, neighborhood or area.”
(Speare, Goldstein and Frey 1974)
Årsager til lav mobilitet:
• Flytteomkostninger.
• Stedstilknytning
• Kun store ændringer i livssituationen udløser aktiv adfærd
• Den aktive efterspørgsel er styret af
demografiske ændringer – ikke af pris-
og udbudsændringer
Konsekvenser for boligmarkedet
De billigste udlejningsboliger har de
største problemer med uligevægt fordi de har de dårligste teknisk/ø kono miske muligheder for tilpasning af
boligudbuddet til efterspørgslen ved konjunkturændringer
(Rothen burg et al. 1991, DeLeeuw og Struyk 1975)
Konklusioner:
• Boligmarkedet har funktionsproblemer :
• Svært at tilpasse boligudbuddet til
efterspørgslen fra lavindkomstgrupper
• Boligmangel, især i nedgangsperioder
• Permanent boligmangel for de der har lavest indkomst
• For høje boligpriser efter vækstperioder, som sætter sig i grundpriserne
• Vi fører til dels boligpolitik i blinde, men man burde kunne etablere
advarselssignaler og bedre konjunkturreaktioner
II. Hvorfor forslummer nogle byområder mens andre fornyes på
markedsvilkår?
Slumområde i USA
Teorien om ’The Neighboorhood Life- cycle’
“Residential neighboorhoods will inevitable over the course of time develop into poor blighted or
decadent districts”
(Babcock 1932)
Mulige forklaringer på forslumning
1. Nedslidning: bygninger kan teknisk set ikke holde i længden, eller bliver for dyre at vedligeholde
2. Forældelse: nye krav til boligerne med stigende indkomster kan ikke opfyldes – for dyrt at forbedre. Manglende
efterspørgsel gør det urentabelt at vedligeholde
3. Økonomisk-sociale
forslumningsprocesser i byområder
Markedsforhold, som skaber forslumning
’The (economic)
neighbourhood effects’
• Kvaliteten og værdien af boliger og ejendomme afhænger af kvarteret – betydning for pris/huslejeniveau
• Værdien af og afkastet af investeringer i en ejendom afhænger af hvad der investeres i kvarteret
• Grundlæggende problem: Det er ikke
rentabelt at forbedre og renovere boliger i kvarterer, som er i forfald, eller som
forventes at komme det
• Selvforstærkende spiraler af lavere indkomster og betalingsevne, lavere
ejendomsværdier, færre investeringer og fysisk forfald
Selvforstærkende økonomisk-sociale
forslumningsprocesser i byområder
• Forventninger om kvarterets fremtidige udvikling har afgørende betydning for investeringerne
• Tre forhold har især betydning:
• Beboerudviklingen og heraf følgende betalingsevne
• Udviklingen i ejendommenes værdier og investeringerne i dem
• Udviklingen i den fysiske kvalitet af bygninger og kvarteret som helhed
Fornyelsesprocesser –
’Gentrification’
Fornyelse af ældre
byområder på markedsvilkår
Forhold som har bremset forfalds- og
fornyelsesprocesser i Europa
• Offentligt støttet socialt boligbyggeri og boligstøtteordninger modvirker
forslumning
• Huslejeregulering har bremset udsving i ejendomspriserne for lejeboliger
• Offentlig støtte til by- og boligfornyelse
har bremset fysisk forslumning og vendt
udviklingen til fornyelse
Forhold som bremser slumprocesser i Europa
• Offentligt støttet socialt boligbyggeri og boligstøtteordninger modvirker
økonomiske tab ved koncentration af beboere med lav indkomst
• Huslejeregulering har bremset udsving i ejendomspriserne for lejeboliger
• Offentlig støtte til by- og boligfornyelse
har bremset fysisk forslumning
Konklusioner
• Offentlig byfornyelse har været nødvendig for at standse forfaldsprocesser
• Men særligt attraktive byområder
(Christianshavn) har kunnet fornyes på markedsvilkår
III. Hvorfor sker der en social adskillelse (segregation) i
byerne og hvorfor fører dette til ’problemramte
byområder’?
Segregation: Rumlig adskillelse af befolkningsgrupper som bor i
forskellige dele af byen
Udviklingen i indkomstforskelle
mellem bydele i København 1985-2010
1985 2010 Relativ
vækst %
Indkomst
Nørrebro 125 173 39
Frederiksberg 166 276 67
Hele byen København +
Frederiksberg 140 219 57
Relative forskelle %
Nørrebro - hele byen -11 -21
Frederiksberg - hele byen 19 26
Nørrebro-Frederiksberg -25 -37
Årsager til segregation
• Boligmarkedssegregering: Prisdannelsen på boliger og grunde deler boligsøgende op efter
indkomst. Høj-indkomst grupperne kan betale for de mere attraktive områder i byen og undgå de
mindre attraktive
• ’Kulturel segregering’ : Præference for at bo tæt på mennesker man er på bølgelængde med/undgå grupper man ikke ønsker at bo med?
• Undgå steder med sociale problemer og lav status
• Boligpolitikken opdeler boligmarkedet i
ejerformer for rige og fattige (segmentering), og markedsmekanismer eller fysisk planlægning
adskiller ejerformerne i byen
Præferencer for ønsket byområde
Tæt på transportforbindelser Ugeneret af støj fra gaden/vej At bo tæt på grønne områder tæt på venner og familie.
At beboerne ikke er for forskellige.
Område med få ny-danskere Ikke mange sociale problemer Ikke kriminalitet
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Præference indeks
Præference indeks: 100 = Stor betydning, 0
= ingen betydning
Husstande fordelt på ejerformer i forskellige indkomstgrupper
(indkomst deciler) 2008
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Almene Priv. Udl.
Andelsbolig Ejerlejlighed Ejet enfam.
Hus
Indkomst deciler
Den sociale skævhed i ejerformer (segmentation indeks for indkomst deciler)
Ejet enfam. Hus Ejerlejlighed Andelsbolig Priv. Udl. Almene
0 5 10 15 20 25
Lokalpolitisk styring af boligbyggeriet
• Kommunerne kan styre boligbyggeriet ved fysisk planlægning, der afgør hvad (etagebolig, enfamiliehuse, grundstørrelser) der kan bygges hvor, men kan ikke bestemme ejerformen.
• Kommunerne skal give tilladelse og støtte alment (socialt) boligbyggeri
• Politiske processer:
• I ‘rige’ kommuner har der oftest været borgerligt flertal i
kommunalbestyrelsen, som har ønsket flere parcelhuse på store grunde, bl.a. for at fastholde det politiske flertal
• I ‘fattige’ kommuner har der oftest været socialdemokratisk flertal, som har ønsket mere alment byggeri
• -> Tendenser til polarisering mellem kommuner.
• Historisk udvikling: Store ensartede bebyggelser opført 1960-75
Andel udlejningsboliger i boligbyggeriet 1970-83
i kommuner med forskelligt politisk flertal (%)
Omegns kommuner Større provinsbyer Mindre byer Landkommuner
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Socialdemokratiske Borgerlige
Hvad er problemet med segregation?
• Den sociale ulighed kan øges, hvis ’den sociale arv’
forstærkes som følge af opvækst eller langtidsophold i byområder med sociale problemer
• I byområder med høj koncentration af socialt eller kulturelt divergerende grupper kan disse udvikle
afvigende normer og adfærd (’Social Neighbourhood effects’)
• Selvforstærkende segregations- og
forslumningsprocesser i byen – dannelse af
‘problemramte byområder’
Segregeringsprocesser i byerne
• Segregation afhænger af både social ulighed og
”rumlig ulighed” - forskelle i kvalitet og status for forskellige byområder
• Den rumlige ulighed ændres over tid, bl.a. som følge af segregation og ændringer i byområders kvalitet og status på grund af gensidigt selvforstærkende
processer (The socio-spatial dialectic)
Sammenhængen mellem segregation og problemramte byområder
Segregation Spatial
inequality Social
inequality
Exclusion of places
Exclusion of people
Segregation Spatial
inequality Social
inequality
Koncentration af fattigdom og sociale problemer
Exclusion of places
Exclusion of people
Segregation Rumlig
ulighed Social
ulighed
Problemramte byområder Social
udstødning
Sociale forhold Interaktionmellem folk Opfattelse af steder og steder
Hvorfor er der opstået problemramte nyere byområder i Europa?
• Tendenser til koncentration af ressourcesvage og etniske minoriteter i socialt boligbyggeri i
bestemte områder som følge af boligpolitikken
• Selvforstærkende negative processer i byområder med koncentration af sociale problemer:
• Interne negative processer i kvarterne
• Eksterne negative processer- samspillet med den øvrige by
Interne negative processer i problemramte byområder:
• Samspil mellem fysisk forfald og normer for brug af området
• Sociale problemer og inhomogen social og etnisk
beboersammensætning medfører ofte nabokonflikter, der kan eskalere
• Udvikling af afvigende normer , specielt blandt unge
• Øget kriminalitet, utryghed og tilbagetrækning
• Belastning af offentlig service, som forringes (især skoler)
Forringelse over tid af attraktivitet, status og omdømme
Eksterne negative processer i problemramte byområder:
Forringet attraktivitet, lav status og dårligt omdømme medfører:
• høj fraflytning, især af beboere med beskæftigelse og ressourcer
• flere tilflyttere med få ressourcer og sociale problemer
ændret beboersammensætning
interne negative processer speedes op
Konklusioner
• Dannelsen af byområder med mange sociale
problemer, lav status og fysisk nedslidning er det største problem ved segregation
• Segregation er en selvforstærkende proces – især
kombineret med øget rumlig ulighed ved dannelse af problemramte byområder
• Offentlig støtte til at modvirke rumlig ulighed har været nødvendig og vil fortsat være det.
• Nogle byområder vil have permanent behov for støtte.
Eneste alternativ er nedrivning.
