Perspektiv nr. 18, 2010
34
Indledning
Når man vil vurdere udviklingen i kommuna- le kompetencer, er det nødvendigt at se på, hvad der har drevet og driver GIS-udviklin- gen i kommunerne. At vi vil være kompeten- cenation indenfor GI kræver, at der er nogen, der ønsker, at vi skal drive denne udvikling.
Hidtil har udviklingen i høj grad været reaktiv og ikke proaktiv, idet kommunerne ikke selv har sat sig en overordnet strategi for, hvor- dan de ønsker, at udviklingen skal forløbe.
Hvis vi vil være en kompetencenation og se på GIS strategisk, så må man se på både, hvordan udviklingen er forløbet hidtil, men også i hvilken retning, man ønsker at gå.
Kommunerne kan, selvom de for tiden er i en presset situation, være med til at sty- re denne udvikling. Staten har hidtil været den primært drivende bl.a. gennem digita- liseringsinitiativer generelt og f.eks. fælles portalløsninger specifikt på kortområdet.
Kommunerne er primærkilde til rigtig man- ge data. De rummer en meget lang række
forvaltningsopgaver og de kunne derfor sagtens have en drivende rolle i udviklin- gen. Der er ikke andre offentlige institu- tioner, der har så bred en vifte af opga- ver, som kommunerne har, og derfor kun- ne det være naturligt, at kommunerne tog førertrøjen på. GIS har hidtil kørt relativt enstrenget primært indenfor det tekni- ske område, men der er forventeligt sto- re potentialer indenfor de meget komplek- se arbejdsopgaver, som i øvrigt varetages af kommunerne.
Endnu findes de fora, der er en forudsæt- ning for, at kommunerne bliver spilstyren- de, ikke. Resultaterne fra KL’s OGF-pro- jekt, der fokuserer på at skabe et Omkost- ningseffektivt Geografisk Forvaltnings- grundlag, er ét initiativ, der peger i den rigtige retning, men der mangler fortsat et overordnet tiltag, en forretningsmo- del eller en organisation, der i kommunal sammenhæng kan sikre et styret udvik- lingsforløb.
Danmark som geografi sk kompetencenation set i et kommunalt perspektiv
Torben Scharla Nielsen og Jesper Skovdal Christiansen
I denne artikel stilles skarpt på udviklingen i de kommunale kompetencer indenfor GIS og geodata. Denne er forløbet som følge af implementeringen af den digitale forvaltning og stigende eksternt pres for selvbetjeningsløsninger af høj brugskvalitet. Til trods for den meget brede vifte af opgaver, som kommunerne varetager, er det ikke kommunerne selv, der har taget førertrøjen på og drevet udviklingen.
Kommunerne skal nu erkende, at GIS ikke kun bør finde anvendelse indenfor det tekniske område, men der er forventeligt store potentialer indenfor det øvrige meget komplekse kommunale domæne. GIS og geodata bør således indgå i det strategiske arbejde på tværs af forvaltningerne. Udskillelsen af forsyningsselskaberne fra den kommunale forvaltning, og dermed den hidtil drivende økonomiske faktor i udviklingen af GIS i kommunerne, bør vække til eftertanke og bruges som en løftestang for en øget anvendelse af GIS i de øvrige forvaltninger på længere sigt. Efter års nedskæringer er digital forvaltning og tværkommu- nale samarbejder blandt de få tilbageværende mekanismer til at kunne frigive større res- sourcer i den kommunale økonomi.
Danmark er på mange måder i en unik position, fordi det danske samfund er så gennemregi- streret. Tilgængeligheden af offentlige data og mulighederne for at kombinere data på tværs af fagområder er åbenlyse indenfor kommunerne. Dette burde vi kunne udnytte til at kom- me rigtig langt som kompetencenation og vi har således gode muligheder for internationalt at være med helt i front.
Perspektiv nr. 18, 2010
35
Historisk perspektiv
I mange kommuner har det været lednings- registrering, der har været indgangen til digital håndtering af georelaterede data.
Implementeringen af GIS har i de fleste kommuner været drevet af dette forret- ningsområde og ledningsregistreringen har da også initialt været toneangivende, både hvad angår finansiering, fokus og udform- ning af de implementerede løsninger. Dette er også årsagen til, at GIS primært er for- ankret i de tekniske forvaltninger i kommu- nerne.
De data, der er blevet arbejdet med, har traditionelt været attributløse data i gængs forstand. Opgaven med udarbejdelse og vedligeholdelse af tekniske grundkort har været varetaget af tekniske assistenter.
De opgaver, der har ligget i det, har for- trinsvis været placering af ledninger i for- hold til kendt infrastruktur med henblik på vedligeholdelse af ledningsnettet, oftest via produktion af papirkort. Udgangspunk- tet har sjældent været de moderne GIS- anvendelser, men derimod CAD-systemer, der varetog netop denne type opgave, hvil- ket også har resulteret i en vis træghed i udviklingen frem mod de mere moderne systemer.
På et tidspunkt begyndte man, navnlig gen- nem amternes succesfulde anvendelse af GIS, at kunne erhverve kortdata med attri- butter, f.eks. matrikel- og infrastrukturda- ta fra KMS. Dette gav mulighed for analy- ser og simple forespørgsler på ejerforhold og restriktioner på bl.a. matrikler. Dette førte til, at mange kommuner anskaffelse desktop-GIS. Herved steg kravene om øge- de kompetencer, dels fordi der var behov for at viden om de kort, man ikke selv var pro- ducent af, og dels fordi det kunne være pro- blemfyldt at kombinere egne og fremmede kort – problemer med f.eks. projektioner, måleforhold og ikke-statiske kort. Når kor- tene pludselig skulle bruges til forespørgs- ler eller til at belyse juridiske aspekter, kræ- vede det en anden tankegang til vedligehold og opdatering. Når de data, man selv pro- ducerede, skulle sammenstilles med eks-
terne data, krævede det en væsentligt stør- re omhyggelighed og nøjagtighed end hidtil.
Dette førte til, at kommunerne i langt høje- re grad ansatte Cand. Scient’er og landin- spektører til varetagelsen af deres GIS- og geodata-område.
På et tidspunkt skete der et gearskifte i kom- munerne, idet de er blevet tvunget til at tænke i digitale forretningsgange, frem for den tidligere analoge fremgangsmåde. Det- te var drevet af et statsligt ønske om digital forvaltning. Her har kommunerne ikke haft det fornødne overskud og fokus til at gå med i arbejdet og sidde ved rorpinden. KL har været med ind over, men mange kom- muner føler ikke, at processen er specielt forankret i kommunernes arbejdsgange og tænkemåder.
Nuværende udfordringer
Den generelle IT-udvikling har indtil for 10 år siden været forankret i det offentliges og erhvervslivets krav og systemmæssige behov. Nu er udviklingen i højere grad gået over i privatsfæren og dermed er borgerne blevet gjort til en part i denne udvikling. Et af de store gennembrud har været imple- menteringen af netbank, hvor borgerne er blevet vænnet til at kunne betjene sig selv alle døgnets timer. Dette har en afsmitten- de effekt på den kommunale sagsbehand- ling, hvor borgerne også stiller krav om selvbetjeningsløsninger og desuden om høj brugskvalitet i løsningerne.
På GIS-området har borgerne med de pri- vate aktører, som Krak og Google, fået ind- blik i det mulige indenfor borgervendt tek- nologi i form af ortofotos, skråfotos og 3D- løsninger i kortene på Internet. De ekster- ne spillere presser således forventninger- ne til de kommunale borgervendte ydelser.
Det samme sker i virkeligheden også via de ansatte i f.eks. de tekniske forvaltninger, der også kræver bedre løsninger. Dette bli- ver bakket op af de nye arbejdsopgaver for kommunerne, der er udløbet af kommunal- reformen, f.eks. indenfor miljøområdet.
Yngre medarbejdere presser ligeledes på for en øget GIS-anvendelse. Vi møder i mod-
Perspektiv nr. 18, 2010
36
sætning hertil også interne udfordringer i form af modstand mod forandringer. Der har været en vis træghed i forhold til foran- dringerne, idet kommunerne ikke har brugt ret mange penge på generelt at kompeten- ceudvikle medarbejderne til den nye digita- le tidsalder. Derfor er forstenede arbejds- gange ikke altid så lette at udvikle. Mange gamle rutiner afløses først af nye måder at gøre tingene på, når der kommer nye med- arbejdere. De øgede krav om kommunika- tion og anvendelse skaber derved et behov for forbedrede kompetencer hos kommu- nernes medarbejdere.
Kommunernes GIS-opgaver antager i sti- gende grad en større kompleksitet. Det- te handler bl.a. om, at data fra flere miljø- er skal integreres, hvilket udfordrer synet på data, men også åbner op for nye kombinati- onsmuligheder. Desuden er implementerin- gen af ny teknologi, herunder digitale kom- muneplaner og stigende brug af webløsnin- ger, med til at tilføre yderligere kompleksi- tet i sagsbehandlingen. Det stigende antal af borgervendte portalløsninger fra det offent- lige, f.eks. PlansystemDK, Kortforsyningen og Danmarks Arealinformation ændrer også vores tilgang til brugen af data og stiller yderligere krav om viden indenfor geografi og teknik. FOT er ligeledes med til at udvikle kommunernes datafokus. Desuden er imple- menteringen af webteknologier som WMS og WFS med til at kræve mere IT-teknisk ori- enterede medarbejdere. Ofte er der behov for nye medarbejdere til de nye opgaver – i hvert fald et kompetenceløft.
Presset for at få webløsninger er blandt an - det forårsaget af de ovenfor nævnte øn sker om selvbetjening på de tidspunkter, der passer folk. Men det er i ligeså høj grad et pres, der udspringer af økonomiske betragt- ninger i den kommunale forvaltning, og på nuværende tidspunkt efter års nedskærin- ger er digital forvaltning en af de få tilbage - værende mekanismer til at kunne frigive større ressourcer i den kommunale økono- mi. Den digitale forvaltning kræver i stigen- de grad kompetencer indenfor projektledel- se og leverandørstyring.
Fremtiden for de danske kommuner Det er vores opfattelse, at der pt. kun er få kommuner, hvor GIS indgår i den samle- de strategi for digitaliseringen af det kom- munale forretningsområde. Den manglen- de strategi, de manglende ressourcer og manglende forankring i de ikke-tekniske områder, må antages at være årsagen til, at kommunerne kun sjældent er proaktive.
GIS bør organisatorisk være centralt place- ret i kommunen, så det understøtter forret- ningsgange i hele forretningen, altså i alle forvaltninger. Der er behov for at tænke væk fra den traditionelle opgaveløsning og inddra- ge nye teknikker og data, der kan løfte opga- veløsningen til en større grad af helhedsbe- tragtning. Nye tekniske løsninger skal også ses som et bidrag til den generelle digitali- sering af forvaltningerne med henblik på at kunne høste økonomiske gevinster. Hvis ikke det lykkes at få indarbejdet GIS og geoda- ta i det strategiske arbejde på tværs af for- valtningerne, vil det være en stor udfordring at løfte GIS over i de andre forvaltninger, da disse mangler tekniske kompetencer.
Kompetenceudviklingen skal således ikke kun ske på GIS-området hos kommunerne.
Den skal i høj grad også ske på modtager- området. Det med at tænke i digitale helhe- der kan medføre, at man kan bruge data fra hinandens fagområder. Det kan give anled- ning til, at man ved at se på f.eks. socia- le strukturer i en kommune, kan få fornyet indsigt til f.eks. infrastrukturplanlægningen eller lokalplanlægning.
Kommunerne, der i dag er prægede af silo- tænkning, bliver i fremtiden nødt til ikke bare at se mere på tværs af forvaltninger, men også på tværkommunale samarbej- der. En løsning til at kunne adressere den- ne udvikling kunne findes ved igangsættel- se af tværkommunale samarbejder. Projek- tet Digital Offentlig Byggesagsbehandling, DOB, er et godt eksempel på udvikling af en avanceret GIS-løsning i regi af et tværkom- munalt samarbejde. Det har været drevet af fire kommuner. Trods store forskelle i sags- gangen/administrationen, er det lykkedes i
Perspektiv nr. 18, 2010
37
samarbejde med KL og Erhvervs- og Byg- gestyrelsen at få lavet en avanceret fælles borgerrettet løsning. Udviklingen har taget afsæt i foretningsområdet og med en fæl- les forståelse af digital forvaltning og kanal- strategi. Denne løsning er nu er moden til anvendelse i andre kommuner.
Det kan være, at udskillelsen af forsynings- selskaberne, og den dermed manglende hidtil drivende økonomiske faktor i udviklin- gen af GIS i kommunerne, giver et helt nyt incitament for GIS-afdelingerne til at fin- de nye finansieringsmuligheder. Dette kan forhåbentlig være medvirkende til en øget integration af GIS i de øvrige forretnings- områder på længere sigt.
Det er i fremtiden nødvendigt med øget standardisering, styr på metadata og data- management. FOT og OGF-projektet er gode eksempler på, at netop denne udvik- ling allerede er igangværende og prioriteret.
Når den tekniske viden i stigende grad leve- res fra leverandører, kan der bliver behov for nye kompetencer i kommunerne, f.eks. i form af IT-arkitekter. Der bliver et øget fokus
på GIS-implementering i forretningen og det bliver nødvendigt, at alle digitale medarbej- dere skal indrage GIS i deres tankesæt.
På mange måder har vi i Danmark en unik position, fordi det danske samfund er så gen- nemregistreret. Tilgængeligheden af forret- ningsrelevante offentlige data er høj og mulig- hederne for at udvikle avancerede løsninger, der kombinerer data på tværs af fagområder, er åbenlyse. Dette burde kunne udnyttes til at komme rigtig langt som kompetencenation og vi har således gode muligheder for inter- nationalt at være med helt i front.
I relationen til det øvrige danske samfund udgør kommunerne den brik i GI-kompe- tencenationens store puslespil, der vareta- ger de allermest komplekse offentlige for- valtningsopgaver. Dermed bliver kompe- tencebehovet det mest prøvede i kommu- nerne, fordi der fordres så brede tilgan- ge, hvad angår kendskab til alle dele af for- valtningens fagområder samt hele spektret af GIS-kundskaber lige fra datafangst og - håndtering over analyse til kommunikati- onsaspekterne. Kommunerne vil udvikle sig til de GIS-arbejdspladser i Danmark, hvor medarbejderne har de langt mest alsidige opgaver, hvilket dels forudsætter en bred kompetence og viden om tekniske mulighe- der, men i lige så høj grad en tværfaglig kreativitet og opfindsomhed, indsigt i per- spektiver af analyser samt den ultimative føling med, hvad politikere, borgere samt embedsmænd har af behov for visualisering og kommunikation.
Referencer
Geoforums strategi 2008 – 2013, http://www.
geoforum.dk/Om-Geoforum/Strategi.aspx Jesper Stenstrup, Ændrede forventninger til GIS i kommunen. Hvordan kan vi opfylde dem? Ind- læg ved Kortdage 2008, http://geoforum.dk/
Default.aspx?ID=7777
Om forfatterne
Torben Scharla Nielsen, Cand. Scient., GIS og IT -koordinator i Lyngby-Taarbæk Kommu- ne, email: ton@ltk.dk.
Jesper Skovdal Christiansen, email: jes@geoforum.dk. Geoforum Figur 1. Digital Offentlig Byggesagsbehandling – et ek-
sempel på tværkommunalt samarbejde.
