Folketinget besluttede i marts 1997 at iværksætte en dansk magtudred
ning eller, som det officielle navn er, En analyse af demokrati og magt i Danmark. Projektet ledes af en uafhængig forskningsledelse.
Magtudredningens forskningsresultater publiceres i en række bøger, som udgives på Aarhus Universitetsforlag, og i en skriftserie, som udgi
ves af Magtudredningen.
Lise Togeby (formand)
Jørgen Goul Andersen Peter Munk Christiansen Torben Beck Jørgensen Signild Vallgårda
Djøficering – myte eller realitet?
Magtudredningen
Omslag: Svend Siune
Tryk: AKA-PRINT A/S, Århus Magtudredningen
c/o Institut for Statskundskab Aarhus Universitet
Universitetsparken 8000 Århus C Danmark
Magtudredningen@ps.au.dk www.ps.au.dk/magtudredningen Bestilles hos Aarhus Universitetsforlag www.unipress.dk
Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog er kun tilladt i overens
stemmelse med overenskomst mellem Undervisningsministeriet og CopyDan. Enhver anden udnyttelse er uden forlagets skriftlige samtykke forbudt ifølge dansk lov om ophavsret. Undtaget herfra er korte uddrag til brug ved anmeldelser.
ISBN: 87-7934-864-5
Kapitel 1. En systematisk undersøgelse af djøficering – hvad,
hvorfor og hvordan?...7
Djøficering i den aktuelle debat...7
Djøficering i et magt- og demokratiperspektiv...10
Djøficering som ny betegnelse ...11
Et bud på en nærmere bestemmelse af djøficeringsbegrebet...13
Kapitel 2. Holder djøficeringstesen? ...19
Kapitel 3. DJØF-baggrund i samspil med andre forhold ...24
Kapitel 4. Diskussion: Hvem eller hvad skal kritiseres? ...31
Økonomikritik...33
Organisationskritik ...34
Ledelseskritik...35
Hvordan kommer man videre fra djøficeringstesen? ...36
Bilag 1. Note om metode...38
Litteratur ...41
Om forfatterne ...43
En systematisk undersøgelse af djøficering – hvad, hvorfor og hvordan?
Djøficering i den aktuelle debat
Af og til formår et enkelt nyt ord at samle meget opmærksomhed, interes
se, bekymring og kritik, fordi det udtrykker essensen af en større kontro
vers. Et af de ord, der har samlet mest opmærksomhed de senere år inden for debatten om den offentlige sektor, er ordet djøficering. Vi vil give en kort oversigt over debatten om djøficering. Senere vil vi mere præcist un
dersøge nogle af debattens vigtigste påstande ved hjælp af data.
Gennemslagskraften af ordet djøficering har været betragtelig i lyset af, hvor nyt det faktisk er. Meget tyder på, at ordet dukker op i offentlig debat første gang i 1995. En søgning på databaser i 12 større dagblade og tidsskrifter viser, at ordet første gang forekommer i Politiken, d. 26.
marts, 1995, ligesom Dansk Sprognævn tidsfæster ordets oprindelse til midten af halvfemserne. Dansk Sprognævn oplyser at have fået sin første forespørgsel på ordet i 1996 – i øvrigt af en person fra Sundhedsministe
riet.
DJØF er betegnelsen på en fagforening, nemlig Danmarks Jurist- og Økonomforbund. Ordet djøficering sigter formentlig til, at medlemmer af DJØF har overtaget en lang række indflydelsesrige poster i ledelsen af den offentlige sektor og benytter denne indflydelse til at fremme nogle særlige holdninger og ideer. Kun personer med en juridisk, økonomisk, politologisk eller forvaltningsmæssig uddannelsesbaggrund kan være medlem af DJØF. Ledere med disse uddannelsesbaggrunde formodes at være en slags ledelsesmæssige generalister. Det nye ved djøficeringen er ikke, at de øverste embedsmænd i staten har en baggrund som jurister, økonomer osv. Sådan har det været i lang tid. Det nye er formodentlig, at ledelsesmæssige generalister rundt omkring i forvaltningssystemet over
tager ledelsesfunktioner fra faglige specialister. Djøficeret ledelse står i modsætning til en faglig ledelse, hvor læger leder læger, lærere leder læ
rere osv. Generalister har vundet frem de senere år, og de repræsenterer måske nogle særlige værdier og måder at udøve ledelse på, hvilket alt sammen forandrer den måde, den offentlige sektor drives på – lyder djø
ficeringstesen.
Man kan formode, at djøficeringsproblemerne viser sig mest tydeligt på de områder, hvor der er involveret faglige professioner: sygehuse, kul
turinstitutioner, skoler, museer og forskningsinstitutioner. Det er formo
dentlig på disse områder, at konfliktlinjen mellem generalistledelse og faglig ledelse viser sig stærkest. Det vides imidlertid ikke.
Det vides heller ikke med sikkerhed, på hvilket niveau i forvaltningen en eventuel konfliktlinje mellem faglig ledelse og generalistledelse kom- mer til stærkest udtryk. Formodentlig kan en sådan konflikt findes på in
stitutionsniveauet. I hvert fald har man diskuteret nogle år, hvorvidt insti
tutionsledelse (af sygehuse, skoler, museer, tv-stationer, forskningsinstitu
tioner m.m.) bedst skete gennem faglige ledere eller gennem generalistle
dere. Men djøficeringsdiskussionen har bestemt også handlet om forvalt
ningsmæssige ledelsesniveauer. Om en skoledirektør i en stor kommune skal være lærer eller politolog, og i hvilken grad den overordnede syge
husforvaltning i et amt skal tænke i økonomiske baner, er begge spørgs
mål, som falder inden for den almindelige djøficeringsdiskussion. Di
skussionen rummer en ganske generel kritik mod måden, der udøves le
delse på.
Djøficeringsdebatten har grebet om sig. Mens begrebet i første om- gang knyttes til særlige problemer i sundhedsvæsenet (Politiken, 26.
marts, 1995: 3), strækkes begrebet de efterfølgende år ud til også at dæk
ke en række andre dele af den offentlige sektor (for eksempel skatterevi
sion (Kommunalbladet, 29. august, 1999), gymnasier (Politiken, 22. ok
tober, 1999) og videregående uddannelse (Politiken, 14. september, 1999)).
Det er blevet almindeligt at bruge ordet, som om snart sagt hele for
valtningssystemet i Danmark er djøficeret. Djøficering antyder som term, at der er tale om en proces, dvs. en fremadskridende udvikling. Det er endda en udvikling, som går mod det stadigt værre.
Fagforeningen er kommet i defensiven, og DJØF-bladet har ryddet en forside om sagen (2. juli, 1999). DJØF er tydeligt bekymret over “det skæve image”. “Djøf’er” opleves som en negativ betegnelse på linje med
“rocker” (DJØF-bladet, 2. juli, 1999: 4). Ordet har klart negative bibe
tydninger i debatmæssig sammenhæng.
Således indgik ordet i Niels Høibys meget omtalte kritik af ændringer i det danske sundhedsvæsen, dets såkaldte “storhed og fald” (Høiby, 1999). Her betegner “djøficeret” ledelse en hierarkisk, formalistisk op
bygning, hvor ansvaret nu er af ren teknisk-økonomisk art, og hvor bud
getoverholdelse er den vigtigste målsætning. Denne ledelsesform opstilles
som begrebslig modsætning til en tidligere læge-styret ledelse, hvor det etiske grundlag skulle hidrøre fra den barmhjertige samaritaner (Høiby, 1999: 110).
I en tidstypisk kronik i Politiken (10. maj, 1999) sætter Henrik Skov
gård Madsen djøficeringen i sammenhæng med New Public Manage
ment, herunder økonomisk modeltænkning, økonomistyring, forhandling og en række kontrol- og evalueringsforanstaltninger, som “tromler frem overalt”.
Høiby (2000) fremfører, at djøficeringen er startet i 1960’erne, efter hvilket tidspunkt “cand.polit.’er og andre med økonomisk baggrund [har]
fået overvældende indflydelse på politik og administration” (p. 8). Men miseren er i bredere forstand forbundet med “ledere, eliten, det politisk
administrative kompleks (PAK)”, som skulle være præget af “et korpora
tivt element”, favorisering af bestemte partitilhørsforhold, samt af “net
værk og kammerateri” (p. 9).
Konsekvenserne af djøficeringen omtales med tilsvarende bredt sigte:
“regelstyring, omfattende bureaukrati, nedtoning af de faglige opgaver og argumenter, hovedvægt på budgetter, ledelse, personalepolitik, evige strukturændringer og udskiftning af moralsk ansvar med teknisk
økonomisk ansvar“ (Høiby, 2000: 9). Ligeledes skulle udvalgte grupper af fagfolk (især yngre kvindelige læger) lide af burn-out-symptomer og selvmordstanker, fordi arbejdsforholdene er blevet for dårlige i vort djøfi
cerede sundhedsvæsen (Høiby, 2000: 8).
En enkelt kritisk røst eller to har indvendt, at djøf’ere måske er blevet til fjendebilleder og syndebukke for en udvikling, som de ikke selv er år
sag til (Christian Nissen i Politiken, 18. april, 1999).
Og i et enkelt tilfælde eller to har man hørt ordet djøficering i en posi
tiv betydning. Således fremtræder det som nødvendigt at “djøficere” et politik-område, hvis det i for høj grad har været præget af sine egne fag- folk gennem lang tid (Ole P. Kristensen i Politiken, 2. marts, 2002). Pud
sigt nok deler den positive fortaler for djøficering imidlertid en antagelse med kritikerne, nemlig at “Djøf’ere er bærere af en særlig økonomisk
administrativ måde at tænke på” (Ole P. Kristensen i Politiken, 2. marts, 2002).
Som det er antydet ovenstående, har debatten været stærkt præget af holdninger og negative/positive modstillinger. Den centrale antagelse – at djøf’ere bærer en særlig måde at tænke på – er imidlertid ikke gjort til genstand for undersøgelse. Meget andet i djøficeringsdebatten har været uklart. Debatten har ikke været præget af nogen særlig præcision med
hensyn til, hvad der egentlig menes med djøficering, og hvem der er djø
ficerede. Er det kun økonomerne, der skydes på, eller er jurister og andre djøf’ere også med i miseren? Eller gælder djøficeringen faktisk hele det
“politisk-administrative kompleks”, således at komplottet indbefatter mange andre end DJØF-medlemmer? Kan personer med andre uddannel
sesbaggrunde også djøficeres? Uafklaret er det også, hvordan processen nærmere bestemt foregår, hvordan dens konsekvenser nærmere bestemt afgrænses og sidst, men ikke mindst, hvordan gyldighedsområdet for på
standen om djøficering egentlig er afgrænset i tid og rum. Gælder djøfice
ring for eksempel særlige niveauer og sektorer og kun særlige niveauer i det offentlige system, gælder djøficering holdninger til særlige spørgsmål i forbindelse med den offentlige sektors ledelse og styring eller bare i al almindelighed?
En empirisk undersøgelse af, om djøficering er en myte eller en reali
tet kræver en nærmere bestemmelse af begrebet og dets gyldighedsområ
de. Det er en vigtig opgave, fordi påstanden om djøficering er alvorlig og helt relevant at undersøge i forbindelse med en udredning om magt og demokrati.
Djøficering i et magt- og demokratiperspektiv
Den offentlige sektors udvikling skulle gerne være et resultat af åben de- bat og af legitimt trufne beslutninger. Administrative ledere bør i princip
pet udmønte de beslutninger, som er demokratisk vedtagne. Administrati
ve ledere bør ikke selv trække den offentlige sektor i bestemte retninger.
Sådan tænker man i hvert fald gerne om et velfungerende demokrati.
Vi tolker djøficeringsdebattens kerne som en påstand om, at offentlig ledelse ikke udøves på den måde, som den burde. Det er en påstand om, at en særlig elite med særlige holdninger, værdier og interesser trækker den offentlige sektor i en retning, som har negative konsekvenser.
De ledende bureaukrater er eliter, som aldrig er på valg. I stedet opnår de indflydelse via administrative ledelsesposter, som ideelt set burde vare
tages på en neutral måde. Det er et ganske hårdt anslag mod legitimiteten i den offentlige sektor, hvis ledelses- og driftsformen samt prioriteringer
ne af ydelserne trækkes i bestemte retninger, fordi en bestemt gruppe overtager de øverste administrative poster.
Den normative kerne i denne påstand er, at udviklingen er illegitim, fordi den ikke er et resultat af en demokratisk beslutning, men i stedet af, at de ledende bureaukrater er djøf’ere. Vi tager altså her ordet djøficering
alvorligt og bogstaveligt. Det er djøf’erne og deres særlige holdninger, der er problemet.
I et magtperspektiv er det et væsentligt spørgsmål, om de værdier, der præger den offentlige sektors drift og udvikling, ændres, når nye eliter som de fremstormende djøf’ere sætter sig på de indflydelsesrige poster i den offentlige ledelse.
Således er det da også et klassisk tema i magtstudier, i hvilket omfang det gør en forskel, at nye eliter overtager positioner, der formodes at være platforme for magtudøvelse (Frølund Thomsen, 2000).
Da perspektiverne i påstande om djøficering således er ganske alvorli
ge, er det værd at finde ud af, om de kan finde empirisk støtte. Det forud
sætter imidlertid en nærmere bestemmelse og operationalisering af ordet
“djøficering.”
Djøficering som ny betegnelse
Ordvalg er ikke tilfældige. Forbindelsen mellem betegnelsen og det be
tegnede interesserer os. Indfanger termen “djøficering” noget essentielt og distinkt ved djøf’ere? Eller ville en anden betegnelse være mere præ
cis? Vi har en sprogteoretisk begrundelse for at tage termen bogstaveligt.
Dette udgangspunkt vil vi kort redegøre for.
Sproget er samfundets vigtigste tegnsystem. Ethvert sådant system står og falder med de forskelle, der er mellem ordene (de Saussure, 1959).
Et ord siger ikke noget i sig selv, for ethvert ord kunne i princippet ifølge de Saussure hedde noget andet. Det afgørende, det som giver ordet identi
tet og eksistensberettigelse, er udelukkende forskellene mellem præcis denne betegnelse og andre beslægtede, men differentierende betegnelser.
Ved hjælp af en betegnelse påstår man, at der er noget fælles for alt det, som betegnelsen dækker, og som til gengæld er adskilt fra alle andre fæ
nomener og betegnelser, man kan sammenligne med. Tilsvarende betyder djøficeret formodentlig noget specifikt, som er forskelligt fra det, der dækkes af andre mulige betegnelser, man ellers kunne have brugt. Dis
tinktioner udpeger formodentlig noget distinkt.
Schutz (1975) taler om, at vi bruger sproglige typifikationer til at håndtere vor virkelighed. En typifikation udnævner noget til at være ty
pisk for en bestemt kategori (for eksempel “sådan er kvinder” eller “sådan er indvandrere” eller i dette tilfælde “sådan er djøf’ere”). I typifikationer undertrykkes eller ses bort fra det særlige ved hver enkelt situation, hvor et fænomen forekommer. Det typiske trækkes frem – eller konstrueres – i og med, at en bestemt generel mærkat sættes på. Mærkaten hjælper med
at vedligeholde forskellen mellem denne ene typifikation og alle de andre ord. Formodentlig indfanger en typifikation således noget, som både er distinkt og essentielt. De djøficerede formodes i en eller flere henseender at være djøf-agtige.
Hver typifikation er blevet til som svar på et problem. Man har typifi
kationer, fordi et eller andet skal håndteres. Schutz bruger begrebet rele
vansstruktur om sådan et sæt af problemer eller projekter, som kendeteg
ner den talende – eller de talende, skulle man sige, da sproget er et kollek
tivt lager af betydninger. Et sådant lager hjælper os til at ordne verden.
Brugen af de enkelte sproglige betegnelser, som findes i lageret, er i vidt omfang bestemt af, at ordet skal bruges til et eller andet.
“Hvert navn inkluderer en typifikation og generalisering, der viser hen til det relevanssystem, der råder i den sproglige in-gruppe, som fandt den benævnte ting betydelig nok til at frembringe et særligt udtryk for den”, skriver Schutz (1975: 30).
Gamle ord glider ud, når den relevansstruktur, der begrundede dem, falder væk. Ord som for eksempel fjerdingkar, almisse, mulkt og jomfru er derfor ikke længere gængse. Til gengæld kan man i Schutz’ perspektiv afkode nye ord ud fra, hvilket relevanssystem, dvs. hvilke projekter, dette nye ord skal tilgodese for bestemte aktører i en bestemt situation. Sådan
ne projekter kan være af mange slags. Ord kan naturligvis hives ind til al
skens politiske, ideologiske, retoriske og praktiske formål.
Opkomsten af et nyt ord er et tegn på, at en typifikation søger at vinde fodfæste ved at markere eller opfinde nogle forskelle i forhold til allerede kendte termer. Samtidig må denne markering af forskelle være relevant for nogen i en bestemt situation, for at ordet overhovedet bliver brugt i praksis. Når det gælder opfindelsen af typifikationer, er den menneskelige fantasi uhyre kreativ. Det er helt normalt at opfinde typifikationer, hvortil der ikke svarer nogen fysisk virkelighed (Castoriadis, 1987).
Når et nyt ord som djøficering slår an, forekommer det imidlertid ri
meligt at spørge, om det faktisk modsvarer empirisk observerbare forskel
le mellem de fænomener eller personer, der bærer betegnelsen, og de, der ikke gør. Man kan også spørge, om netop ordet djøficering nødvendigvis er det mest præcise til at indfange de forskelle, der betegnes. Selve typifi
kationen indebærer jo en påstand om noget essentielt djøf-agtigt ved hele kategorien. Derfor spørger vi: Kan typifikationen djøficering holde til en empirisk undersøgelse af noget essentielt og distinkt djøf-agtigt, som altså adskiller djøf’ere fra ikke-djøf’ere?
Uanset svaret herpå kan man naturligvis ikke udfordre den enkeltes ret til at benytte enhver betegnelse, som man vil i sin egen retoriske praksis.
Typifikationer benyttes jo netop til forskellige praktiske, ofte retoriske formål. Schutz (1975) kalder menneskers egne daglige betegnelser for første-ordens-typifikationer. Disse er kendt for ofte at være upræcise og flertydige. Det udmærker netop første-ordens-typifikationer, at de i kraft af deres rå slibning viser sig at være praktisk brugbare, herunder anvende
lige i offentlig polemik.
Anden-ordens-typifikationer er til gengæld den slags mere klart defi
nerede og systematisk brugte begreber, som bør styre videnskabelige un
dersøgelser. Selv om videnskabelige begreber måske ikke opnår perfekt klarhed, bør de kunne holde til en kritisk, systematisk diskussion og ef
terprøvning.
Skal et begreb som “djøficering” kunne bære en nærmere empirisk undersøgelse, må man specificere, hvad man mener med det. Hvis man vil undersøge, om der er noget hold i påstanden om djøficering, må man med andre ord opgive de retoriske muligheder for, at begrebet kan betyde snart det ene, snart det andet. Spørgsmålet er imidlertid, om begrebet kan tåle ikke blot at eksistere som første-ordens-typifikation, men også at bli
ve behandlet som anden-ordens-typifikation. Sagt på en anden måde: er begrebet djøficering først og fremmest en retorisk konstruktion til brug for en aktuel, til tider heftig debat, eller kan begrebet bære at blive behandlet som et analytisk begreb?
Vores strategi er i det følgende at give begrebet en fair chance som analytisk begreb. Ifølge sagens natur kan vi ikke indfange alle de nuancer og bibetydninger, som begrebet kan have, når det bliver brugt i aktuel de- bat. Vi er nødt til at vælge nogle rimeligt præcise bestemmelser, som må
ske er lidt trivielle, men som i det mindste ligger fast så længe, som det tager at gennemføre en nærmere empirisk undersøgelse.
Et bud på en nærmere bestemmelse af djøficeringsbegrebet
Vi vil kort i det følgende give vores bud på, hvad djøficering med rime
lighed kan betyde, og hvordan djøficeringspåstanden vil blive operationa
liseret og undersøgt.
Lad os begynde med at afklare gyldighedsområdet. Hvordan skal en undersøgelse af djøficering afgrænses? Det er blandt andet hævdet i djø
ficeringsdebatten, at både den lovgivende, den udøvende og den døm
mende magt domineres af djøf’ere, at situationen er den samme i en lang
række institutioner og gælder hele den offentlige sektor (Høiby, 2000: 8).
En så bred påstand fordrer imidlertid en urimeligt stor databyrde. Det er fordelagtigt, hvis man ikke ønsker en empirisk test. Men det gør vi. Prisen for at kunne gennemføre en empirisk undersøgelse er, at man må afgræn
se sine påstande.
Vore data er afgrænset til det kommunale og det amtskommunale for
valtningsniveau. Udviklingen i organisation og ledelse, herunder tilgan
gen af nye ledere inklusive djøf’ere (se kapitel 2), har været stærk i amter og kommuner de senere år. Konkret hidrører vore data fra to spørgeske
maundersøgelser. De to undersøgelser beskrives nærmere i bilag 1. De data, der vil blive benyttet, knytter sig til ledelsesniveauet, da djøficering nærmest pr. definition er et ledelsesanliggende. Den ene undersøgelse omfatter det øverste administrative ledelseslag i de danske kommuner, nemlig kommunaldirektørerne. Den anden omfatter de øverste lag i de amtskommunale forvaltninger, nemlig amtsdirektører, forvaltningsdirek- tører/chefer, sygehusdirektører og kontorchefer/afdelingsledere.
Vores forskellige datakilder dækker ikke institutionsniveauet i amter og kommuner, udover at sygehusdirektører er med. Der kan argumenteres for, at djøficering også er relevant på institutionsniveau, men dette niveau er som nævnt ikke omfattet af undersøgelserne. Djøficeringskritikken handler ofte om budgetlægning, organisationsændringer, styringsmeka
nismer og -filosofier, hvor det bestemt er relevant at undersøge de højere lag i ledelsen. Det må siges at udgøre en væsentlig inddæmning af en djøficeringspåstands faktiske gyldighedsområde, hvis djøficeringen viser sig at glide uden om så indflydelsesrige poster som for eksempel kommu
naldirektører, amtsdirektører, amtslige forvaltningschefer og sygehus
direktører. Der er således gode argumenter for vores fokus i under
søgelsen, samtidig med at det erkendes, at den naturligvis ikke berører alle grene og lag af det danske forvaltningssystem. Således vælger vi for eksempel at undersøge ledelse i amter og kommuner. Uden at forklejne det centrale niveau som toneangivende for den offentlige sektors udvikling, er der stærke argumenter for at udvælge amter og kommuner.
En ganske stor del af den offentlige sektors samlede aktiviteter udføres af amtslige og primærkommunale myndigheder. Kommuner og amter har ansvaret for en række af de velfærdsstatslige serviceområder, der har været stærkest debat om. Således hører sygehusområdet, djøficeringsdebattens arnested, jo netop under amterne. Også på andre amtslige forvaltningsområder, for eksempel gymnasieområdet og det sociale område, kan man forestille sig konflikter mellem faglig ledelsestænkning og generalistledelse.
Lad os dernæst diskutere, hvem eller hvad der i det hele taget indkred
ses med betegnelsen djøf’er eller djøficeret. Det kommer an på, hvad man vil teoretisere over. Formodentlig sigtes der ikke blot til en kategori af personer. Formodentlig er der nogle begrebslige egenskaber ved disse personer, som gør dem interessante.
En oplagt ide ville være at knytte et ræsonnement til selve medlem
skabet af fagforeningen. Et regneeksempel på administrative topledere i amter og kommuner ud fra medlemsoplysninger fra DJØF kombineret med vore egne data viser, at organisationsprocenten blandt potentielle djøf’ere er endog særdeles høj. Der vil altså i praksis ikke være stor for
skel på, om man kan være DJØF-medlem, og om man faktisk også er det.
Man kunne sagtens forestille sig et relevant studie af et bestemt fagfore
ningsmedlemskab i et magt- og demokratiperspektiv, ligesom en under
søgelse af selve fagforeningen som indflydelseskanal og som politisk ak
tør kan tænkes.
Det er imidlertid ikke i den retning, at djøficeringsdebatten er gået.
Som vi hører debatten, har kritikken ikke rettet sig mod djøf’ernes faglige organisering eller mod selve foreningen.
Som vi opfatter kernen i djøficeringsdebatten, har den at gøre med nogle holdninger til ledelse og måder at udøve generaliseret offentlig le
delse på. Formelt kvalificeret hertil er en jurist, en økonom eller en person uddannet i statskundskab eller andre akademiske administrative sam
fundsvidenskabelige uddannelser. Personer, hvis uddannelsesbaggrund kvalificerer til DJØF-medlemskab, kan udøve generalistledelse inden for det offentlige. En stor del af den kritiske brod i djøficeringsdebatten har netop handlet om den måde, der udøves generel ledelse på i modsætning til faglig ledelse (Høiby, 2000: 7).
Man kunne også have valgt at knytte ordet djøficeret til en bestemt mentalitet eller et værdisæt uden at mønte det på bestemte personer. Men da vi netop tager betegnelsen DJØF alvorligt, vil vi gerne fastholde en empirisk dokumenterbar forbindelse til noget, der har med DJØF at gøre.
Hvis personer, der ikke kan være med i DJØF, også kan djøficeres, uden at man dog præcist kan afgøre, hvad djøficeret vil sige, bliver begrebet uklart.
Vi lander derfor på uddannelsesbaggrund, der kvalificerer til DJØF
medlemskab og dermed i princippet til offentlig generalistledelse som den centrale uafhængige variabel, der formodes at gøre en forskel, når talen er om offentlig ledelse.
Djøf’ere kan i den forbindelse nærmere bestemt tænkes at udmærke sig ved tre særlige holdningssæt.
Det første holdningssæt vedrører en positiv vurdering af “effektivitet”
i almindelighed samt i den forbindelse en særlig definition af effektivitet, hvor lederen ser det som en højt prioriteret opgave at sikre økonomisty
ring, budgetoverholdelse og effektiv ressourceanvendelse (Høiby, 2000:
9).
Det andet holdningssæt vedrører en positiv vurdering af den private sektor og dens funktionsmåde som forbillede for den offentlige sektor.
Den private sektors markedskapitalisme, “som sætter økonomien og nyt
teetikken i centrum” (Høiby, 2000: 11), ses som det ideologiske forbillede for forandringerne i den offentlige sektor.
Det tredje holdningssæt vedrører en generel favorisering af organisa
torisk omstilling og ændringer (“evige strukturændringer” (Høiby, 2000:
9)), ofte eventuelt blot for omstillingernes egen skyld. I forbindelse her- med vurderes positivt, at den administrative ledelse spiller en aktiv rolle i omstillingsprocesserne. En djøficeret ledelse formodes at være én, der ik
ke viger tilbage fra at udnytte sin ledelsesposition til aktivt at igangsætte processer i det offentlige. Disse initiativer udspringer af den administrati
ve ledelse selv snarere end af legitime politiske eller faglige prioriteringer og beslutninger.
I den foreliggende undersøgelse vil vi operationalisere disse hold
ningssæt via konkrete spørgsmål i to spørgeskemaundersøgelser (se bilag 1 for en nærmere metodisk redegørelse). Som nævnt ovenfor omfatter disse undersøgelser det øverste administrative ledelseslag i kommunerne og de tre øverste ledelseslag i amterne, dvs. amtsdirektører, forvaltnings- direktører/sygehusdirektører og endelig kontorchefer mv.
Det første holdningssæt vil blive målt på, hvilken prioritering man gi
ver til “at løse opgaverne hurtigt og effektivt” (i modsætning til værdier som konsensus eller regeloverholdelse). Endvidere indgår, hvor meget vægt man lægger på to økonomisk orienterede opgaver som led i det dag
lige arbejde, nemlig at “sikre en effektiv udnyttelse af ressourcer” og at
“stå for økonomistyring, regnskab og budget”.1
Det andet holdningssæt vil blive målt på graden af enighed i påstan
dene “den private sektor er mere effektiv end den offentlige”, “den sam
lede offentlige sektor er for stor i forhold til den private”, og “der er me- get få fordele ved udlicitering eller privatisering”.
Det tredje holdningssæt vil blive målt på vægtlægningen af “ledelses
mæssig handlekraft og højt omstillingstempo” og “behovet for ændring
og omstilling er stærkt overdrevet”, ligesom specielt holdningen til for
valtningens selvstændige rolle vil blive målt ved enighed/uenighed i på
standen “forvaltningen bør ikke starte undersøgelser uden et politisk di
rektiv herom”.
Spørgsmålenes eksakte formulering såvel som deres spørgeskema
mæssige sammenhæng og opsætning fremgår af bilag 1. Her drøftes end
videre de metodiske problemer.
Så vidt vil man kunne undersøge, om der er empirisk dækning for en ide om forskelle mellem djøf’ere og ikke-djøf’ere med hensyn til hold
ninger og værdier angående væsentlige aktuelle spørgsmål i relation til offentlig ledelse og styring. Om sådanne eventuelle forskelle i holdninger og værdier også sætter sig igennem i egentlig magtudøvelse, er selvfølge
lig det ultimativt interessante spørgsmål.
Sammenfattende har vi alt i alt destilleret tre påstande ud af djøfice
ringsdebatten.
Påstand 1. Djøf’ere har i de senere år løbende overtaget en række indfly
delsesrige administrative lederstillinger i den offentlige sektor på bekost
ning af personer, der er fagligt uddannede eller kontoruddannede.
Påstand 2. Djøf’ere karakteriseres af et særligt sæt holdninger og priori
teringer i relation til offentlig ledelse.
Påstand 3. Djøf’ernes særlige ledelsesmæssige holdninger spiller ind på de tiltag og beslutninger, som djøf’erne træffer qua deres indflydelsesrige positioner.
Vores strategi vil være følgende: Først vil vi kort behandle påstand 1. Den er relativt let at undersøge ved hjælp af eksisterende data. Påstand 1 er ik
ke i sig selv specielt interessant ud over som baggrund for de efterfølgen
de påstande.
Den centrale del af vores metodiske strategi vil være at benytte spør
geskemadata til at belyse påstand 2. Vores centrale forskningsspørgsmål vil være: Adskiller ledere med DJØF-baggrund sig fra ledere i samme positioner med andre baggrunde i henseende til en række centrale hold
ningsvariable angående den offentlige sektors udvikling?
Vi sammenligner altså her djøf’ere med personer uden DJØF-bag- grund, men i de samme ledelsesmæssige positioner. Det vil ikke være no- gen overraskelse, hvis personer i forskellige positioner tænker forskelligt
om ledelse. Men i den foreliggende undersøgelse tager vi djøfice
ringstermen alvorligt og spørger i al enkelhed, om det gør en forskel, om det er en person med en DJØF-baggrund eller en helt anden, der indtager en bestemt stilling.
Påstand 3 er meget interessant, men ganske krævende at eftervise em
pirisk. Påstand 3 har imidlertid den gode egenskab, at dens troværdighed afhænger af troværdigheden af påstand 2. Hvis det ikke kan demonstre
res, at djøf’erne har et særligt sæt holdninger til forskel fra andre, er det ikke sandsynligt, at disse holdninger præger djøf’ernes beslutninger.
Analysen gribes an således, at vi i det følgende kapitel 2 vil koncentre
re os om hovedspørgsmålet: Adskiller ledere med DJØF-baggrund sig holdningsmæssigt fra andre ledere i samme positioner?
I kapitel 3 vil vi se på, om der er forskelle på djøf’ere og ikke-djøf’ere på særlige udvalgte områder afhængigt af forskellige baggrundsvariable.
Afslutningsvis vil vi diskutere resultaterne. I den forbindelse vil vi drøfte den kritik af den offentlige sektors udvikling, som har været frem
ført under djøficeringsoverskriften, og vi vil drøfte, om andre overskrifter kunne være mere præcise.
Note
1. De to sidstnævnte emner angiver således ikke blot prioriteringer af overord
nede værdier, men mere konkret prioritering af disse opgaver som led i det daglige ledelsesarbejde.
Holder djøficeringstesen?
I det følgende undersøges påstand 1 og påstand 2 hver for sig.
Påstand 1: Der er blevet flere djøf’ere blandt de offentlige ledere Det er ikke vanskeligt at dokumentere denne påstand med hensyn til kommunaldirektørerne. På baggrund af spørgeskemadata viser Anderson
& Pedersen (1998: 302), at andelen af danske kommunaldirektører med en akademisk uddannelse er steget fra 17 pct. i 1980 til 43 pct. i 1996.
Langt hovedparten af disse har en juridisk, økonomisk, statsvidenskabelig eller forvaltningsmæssig uddannelse, som kvalificerer til medlemskab af DJØF. I 1996-undersøgelsen havde 37,7 pct. af alle respondenter blandt kommunaldirektørerne en sådan uddannelse.
I februar 2002 er det tilsvarende tal steget til mindst 48 pct. Det ved vi uden at lave en survey, idet DJØF oplyser at organisere 131 personer med titlen kommunaldirektører eller med tilsvarende titler med samme jobfunktion (for eksempel stadsdirektør, adm. direktør osv.). Det udgør i sig selv 48 pct. af samtlige kommunaldirektører i Danmark. Dertil skal lægges kommunaldirektører, som eventuelt er berettigede til at være med i DJØF, men som faktisk ikke er medlem, for at der er fuld sammenligne
lighed med 1996-tallet.
Med andre ord er andelen af djøf’ere på kommunaldirektørposten ste- get fra højst 17 pct. til mindst 48 pct. i løbet af en periode på 22 år. I den forstand er der empirisk støtte for den første af de opstillede djøfice
ringspåstande.
For ledere i amterne kan der spores en tilsvarende udvikling med et stigende antal ledere med DJØF-baggrund. Vi har ikke målinger på for
skellige tidspunkter, der kan give et nøjagtigt billede af udviklingen i am- terne. På baggrund af undersøgelsen af amtslige ledere fra 1997 kan vi få en fornemmelse af udviklingen blandt lederne i amterne. Tendensen er, at jo kortere anciennitet på lederposten des større er andel af djøf’ere. Det gælder eksempelvis, at for ledere med to års anciennitet og mindre udgør djøf’erne 45 pct., mens de hos ledere med 6-9 års anciennitet udgør 35 pct. Selv om disse tal er forbundet med en vis usikkerhed, peger de på, at andelen af djøf’ere på lederposter i amterne er stigende.
Det mere interessante spørgsmål er imidlertid, om de offentlige ledere med DJØF-baggrund adskiller sig fra ledere med anden baggrund, når det gælder holdninger til, hvordan den offentlige sektor skal ledes og udvik
les.
Påstand 2: Djøf ’erne kendetegnes ved særlige holdninger til of
fentlig ledelse
Spørgeskemadata fra danske kommunaldirektører indsamlet i 1996 frem
går af tabel 2.1.
Tabel 2.1. Andele af kommunaldirektører med hhv. DJØF- og anden baggrund, der er enige i bestemte holdningspåstande1
Emne
Effektivitet og økonomi
Giver højeste prioritet til “At løse opgaverne effektivt og hurtigt”
Meget stor vægt eller stor vægt på at “Sikre en effektiv udnyttelse af ressourcer”
Meget stor vægt eller stor vægt på at “Stå for økonomistyring, regnskab og budget”
Holdning til den private sektors markedstænkning
Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Den private sektor er ge
nerelt mere effektiv end den offentlige”
Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Den samlede offentlige sektor er for stor i forhold til den private”
Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Der er meget få fordele ved udlicitering eller privatisering af kommunale opgaver”
Omstilling og forvaltning
Helt enig eller enig i påstanden: “Behovet for ændring og omstil
ling i den kommunale sektor er stærkt overdrevet”
Helt enig eller enig i påstanden: “Forvaltningen bør ikke starte større undersøgelser/udredninger uden et politisk direktiv herom”
Omstillingshast: Stor eller meget stor vægt på følgende forhold i relation til omstilling: “Ledelsesmæssig handlekraft og højt om
stillingstempo”
DJØF- Anden
baggrund baggrund pct. pct.
68,1 68,9 86,9 89,5 13,1 18,5
10,5 8,1 46,7 43,5 37,3 43,1
40,0 51,6 28,0 32,8
54,7 48,4
* signifikant forskel ved p< 0.05.
Påstand 2 må i al væsentlighed tilbagevises. Andelen af kommunaldirek
tører med DJØF-baggrund, der er enig i bestemte holdnings-items, ligner
slående de tilsvarende andele af kommunaldirektører uden en sådan bag
grund. Inden for området “økonomi og effektivitet” er ikke-djøf’erne en smule mere optaget af at sikre en effektiv udnyttelse af ressourcerne end djøf’erne, ligesom de finder, at økonomistyring, budget og regnskab prio
riteres lidt højere. Men forskellene er alt for små til at være signifikante.
Med hensyn til holdninger til den private sektors markedstænkning er djøf’ere en smule mere positive end ikke-djøf’ere, men variationerne er små og ligger inden for, hvad der kan opstå ved tilfældigheder. De er ikke signifikante. Under temaet “omstilling og forvaltning” synes djøf’ere i højere grad end andre, at omstilling reelt er påkrævet, ligesom de er min
dre utilbøjelige til at lade forvaltningen tage egne initiativer med hensyn til udredning. Djøf’ere lægger også højere vægt på ledelsesmæssig hand
lekraft og et højt omstillingstempo. Men i ingen af tilfældene er forskelle
ne store nok til at være signifikante.
Djøficeringspåstand nr. 2 må således tilbagevises, hvad angår de dan
ske kommunaldirektører. Data støtter ikke den ide, at udskiftning af ikke- djøf’ere med djøf’ere som kommunaldirektører i sig selv medfører et væ
sentligt skred i holdningerne.
Lad os dernæst se på de tilsvarende tal for de amtslige ledere (tabel 2.2).
Også for de amtslige lederes vedkommende er der generelt ikke store holdningsmæssige forskelle mellem djøf’ere og ikke-djøf’ere. Kun i et enkelt tilfælde er der en signifikant forskel. Det handler om opgaven “at sikre en effektiv udnyttelse af ressourcer”, som er højere prioriteret hos ikke-djøf’ere end hos djøf’ere. Dette resultat er oven i købet i strid med, hvad man kunne forvente, hvis man er tilhænger af djøficeringstesen, idet det jo er djøf’erne, der beskyldes for at være ekstraordinært fokuserede på ressourceeffektivitet. De andre emner inden for området økonomi og ef
fektivitet, såsom generelt at prioritere effektivitet og endvidere at varetage økonomistyring, står til gengæld en smule stærkere hos djøf’ere end hos andre, men forskellene er slet ikke store nok til at være signifikante.
Inden for området “holdning til den private sektors markedstænkning”
mener relativt flest ikke-djøf’ere, at den private sektor er mere effektiv end den offentlige, og at den offentlige sektor er blevet for stor. Ligeledes er ikke-djøf’ere en smule mere åbne end djøf’ere over for fordelene ved at udlicitere. Dette er anderledes end hos kommunaldirektørerne beskre
vet ovenfor. Men igen er forskellene alt for små til at være signifikante.
Tabel 2.2. Andele af amtslige ledere (amtsdirektører, forvaltningsdirektø
rer, sygehusdirektører, kontorchefer m.m.) med hhv. DJØF- og anden baggrund, der er enige i bestemte holdningspåstande2
Emne
Effektivitet og økonomi
Giver højeste prioritet til “At løse opgaverne effektivt og hurtigt”
Meget stor vægt eller stor vægt på at “Sikre en effektiv udnyttelse af ressourcer”
Meget stor vægt eller stor vægt på at “Stå for økonomistyring, regnskab og budget”
Holdning til den private sektors markedstænkning
Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Den private sektor er ge
nerelt mere effektiv end den offentlige”
Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Den samlede offentlige sektor er for stor i forhold til den private”
Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Der er meget få fordele ved udlicitering eller privatisering af kommunale opgaver”
Omstilling og forvaltning
Helt enig eller enig i påstanden: “Behovet for ændring og omstil
ling i den kommunale sektor er stærkt overdrevet”
Helt enig eller enig i påstanden: “Forvaltningen bør ikke starte større undersøgelser/udredninger uden et politisk direktiv herom”
Omstillingshast: Stor eller meget stor vægt på følgende forhold i relation til omstilling: “Ledelsesmæssig handlekraft og højt om
stillingstempo”
DJØF- Anden
baggrund baggrund pct. pct.
64,8 58,8 88,5* 93,8*
35,0 32,6
12,6 14,0 23,0 27,7 43,9 39,2
52,7 48,6 22,0 29,6
45,9 54,2
* signifikant forskel ved p< 0.05.
Med hensyn til emnet omstilling og forvaltning mener djøf’ere i amtslig ledelse i højere grad end ikke-djøf’ere, at behovet for ændring og omstil
ling er overdrevet. De er også mindre entusiastiske end ikke-djøf’ere i forhold til ledelsesmæssig handlekraft og et højt omstillingstempo. Dette er forskelligt fra, hvad vi fandt hos kommunaldirektørerne og desuden i strid med djøficeringstesens forudsigelser. Men forskellene i tabel 2.2 er igen for små til at være signifikante. Afslutningsvis er djøf’ere mere tilbø
jelige end ikke-djøf’ere til at lade en forvaltning starte udredningsopgaver på eget initiativ. Det samme var gældende for kommunaldirektørernes vedkommende. Men igen er forskellene for små til at bære en statistisk sikker konklusion.
Alt i alt må tabel 2.1 og tabel 2.2 siges at udgøre en stor skuffelse for djøficeringstesens tilhængere. Der er generelt kun ganske små forskelle på djøf’eres og ikke-djøf’eres ledelsesmæssige holdninger. Og i det ene tilfælde, hvor det lykkedes at finde en statistisk signifikant forskel, viste det sig, at ikke-djøf’ere prioriterede effektiv ressourceudnyttelse højere end djøf’ere – ganske i modstrid med djøficeringstesen.
Noter
1. Se endvidere metode-note, bilag 1. Tidligere publikationer om samme emne rummer for to variables vedkommende mindre afvigelser fra denne tabels tal. Det skyldes en beklagelig teknisk fejl, som hermed er rettet.
2. Se endvidere metode-note, bilag 1.
DJØF-baggrund i samspil med andre forhold
I den foregående analyse undersøgte vi påstanden om, hvorvidt der er for
skelle i holdninger til ledelse og omstilling mellem djøf’ere og ikke- djøf’ere. Analysen viser, at det ikke er tilfældet. Kun i forhold til en enkelt holdningspåstand er der en signifikant forskel, og forskellen er modsat, hvad man kunne forvente ud fra djøficeringshypotesen.
Det er dog nødvendigt at foretage yderligere analyser, hvis man skal komme til bunds i djøficeringsdebatten og afklare holdbarheden af djøfi
ceringshypotesen. Vi vil i dette kapitel behandle to problemer, som ikke har været taget op i det foregående kapitel. Det ene problem er, at vi blot har set på, om der er forskelle i holdninger mellem djøf’ere og ikke- djøf’ere, men ikke om deres forskellige baggrunde kan være årsag til holdningsforskellene. Det er ikke det samme, man kan konkludere på baggrund af disse to slags betragtninger – hhv. en beskrivende og en for
klarende analyse. Et eksempel kan måske bedst illustrere forskellen. Hvis man finder, at en gruppe mænd og en gruppe kvinder har forskellig ind
komst (beskrivende analyse), har man ikke bevist, at der diskrimineres mellem dem. Dette ville kræve, at man kunne vise, at kvinder får lavere løn, fordi de er kvinder (forklarende analyse). Strategien hertil er at ude
lukke andre mulige årsagsforklaringer, så som for eksempel at mænd har flere lederstillinger end kvinder. Der må altså tages højde for andre rele
vante forklaringsfaktorer i analysen, hvis man skal være sikker på at have fundet eller afvist blot én plausibel årsagsforklaring. Tilbage til analysen af djøf’ere og ikke-djøf’ere. Selv om der ikke er fundet signifikante hold
ningsforskelle mellem de to, kan djøf’ernes faglige baggrund godt yde en særskilt indvirkning på holdningsdannelsen, hvis andre faktorer, som ty
pisk kendetegner djøf’ernes stillinger, netop trækker i den modsatte ret
ning. Som illustrativt eksempel kan man måske nævne, at hvis man ser to lamper hænge lige højt, kan man ikke deraf slutte, at de hænger i lige lan
ge ledninger. Hvis der er hældning på loftet, skal der netop ledninger af forskellig længde til, for at de to lamper hænger lige. Med andre ord kan djøf’ernes faglige baggrund godt udgøre en særskilt forklaring på hold
ninger til offentlig ledelse, også selv om der ved første øjekast ikke er for
skelle mellem djøf’ernes og ikke-djøf’ernes holdninger.
Derfor vil vi i det følgende give djøficeringstesen endnu en chance ved samtidig at inddrage andre mulige forklaringer på holdningerne.
Forinden skal dog nævnes yderligere et emne, som ikke er behandlet i det foregående kapitel, og som også vil blive inddraget i dette kapitels analyse af flere faktorer, der kan påvirke holdninger til ledelse, omstilling osv.
Den tidligere analyse behandlede djøf’erne som en homogen gruppe, men mange forskellige uddannelser kvalificerer til medlemskab af DJØF.
Disse strækker sig fra jura hen over forskellige administrative uddannel
ser til økonomi. Fra professionssociologien (for eksempel Sehested, 1997;
Macdonald, 1995) ved vi, at der igennem uddannelser indkodes bestemte holdninger og værdier, der bringes med over i arbejdslivet. De forskellige faglige betragtningsmåder, der hersker for eksempel på jurastudiet og økonomistudiet, vil formodentlig føre til forskellige værdier og holdnin
ger til offentlig ledelse. Hvis det er rigtigt, må variationer mellem forskel
lige grupper inden for DJØF også undersøges. Er det eksempelvis såle
des, at djøficeringshypotesen kan bekræftes for økonomer, men ikke for jurister? I så fald kunne djøficeringspåstanden præciseres væsentligt ved at sondre mellem forskellige faglige baggrunde inden for den overordne
de kategori DJØF. Men da placeringen af økonomer, jurister og andre djøf’ere på kommunale og amtskommunale ledelsesposter formodentlig varierer sammen med andre forhold (for eksempel forvaltningssektor i amterne), vil også denne analyse kræve inddragelse af andre relevante va
riable samtidig.
Det kan tænkes, at kendetegn ved lederne så som anciennitet, køn eller ledelsesniveau også vil spille ind på, hvilke ledelsesholdninger der ud
trykkes.
Undersøgelsen af disse mulige sammenhænge er grebet an på følgen
de måde. I tabel 3.1, som alene omfatter lederne i den amtslige sektor, gengives resultaterne af en analyse,1 hvor forskelle i holdningerne til ef
fektivitet og økonomi, til den private sektors markedstænkning og til om- stilling og forvaltning sættes i relation til alder, køn, hierarkisk niveau og anciennitet samt sektortilhørsforhold. I analysen skelnes der mellem sek
torer: økonomi, social og sundhed, sygehus, uddannelse og kultur, teknik og tværgående forvaltninger. Opdelingen er baseret på respondenternes egen angivelse af ansættelsessted og derefter grupperet. Der er en betyde
lig variation i amternes forvaltningsinddeling, hvilket vanskeliggør en en
tydig opdeling på forvaltninger. Den anvendte inddeling i forvaltningsty-
per forventes at afspejle den faktiske inddeling på en tilfredsstillende må
de (se også Buch & Ejersbo, under udgivelse).
I tabel 3.2 gengives resultaterne af en analyse, hvor det testes, om den uddannelsesmæssige variation inden for gruppen af djøf’ere har betyd
ning. Her undersøges både lederne i amterne og kommunaldirektører, li
gesom der kontrolleres for andre forhold, der kan tænkes at have betyd
ning (jf. tabel 3.1).
Tabel 3.1. Sammenhænge mellem holdningen til djøficeringspåstande og DJØF-tilknytning, sektortilknytning, alder, anciennitet, hierar
kisk niveau og køn
Emne Ledere i amter
Effektivitet og økonomi
Giver højeste prioritet til “At løse opgaverne effektivt og Niveau: +
hurtigt” Køn (Kvinde):
Alder: - - Meget stor vægt eller stor vægt på at “Sikre en effektiv ud- DJØF: - nyttelse af ressourcer”
Meget stor vægt eller stor vægt på at “Stå for økonomisty- Køn (Kvinde): ring, regnskab og budget”
Holdning til den private sektors markedstænkning Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Den private sektor er generelt mere effektiv end den offentlige”
Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Den samlede of- Alder: +
fentlige sektor er for stor i forhold til den private” U&K forvaltningen - Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Der er meget få Køn (Kvinde): + fordele ved udlicitering eller privatisering af kommunale
opgaver”
Omstilling og forvaltning
Helt enig eller enig i påstanden: “Behovet for ændring og Anciennitet: + omstilling i den kommunale sektor er stærkt overdrevet”
Helt enig eller enig i påstanden: “Forvaltningen bør ikke Køn (Kvinde): + starte større undersøgelser/udredninger uden et politisk di
rektiv herom”
Omstillingshast: Stor eller meget stor vægt på følgende for- DJØF: - hold i relation til omstilling: “Ledelsesmæssig handlekraft
og højt omstillingstempo”
+: positiv sammenhæng. Signifikant ved p < 0,05.
+ + : positiv sammenhæng. Signifikant ved p < 0,01.
-: negativ sammenhæng. Signifikant ved p < 0,05.
- - : negativ sammenhæng. Signifikant ved p < 0,01.
Reference ved forvaltningsinddeling: teknisk forvaltning. 2
I tabel 3.1 og 3.2 er alene angivet de faktorer, der varierer signifikant sammen med holdninger til de enkelte nævnte påstande. Analysens resul
tater skal forstås i lyset af, at de forklarende variable, som indgår i analy
sen, kun er i stand til at forklare en meget begrænset del af variationen i den afhængige variabel (R2 mellem 0,03-0,06). Det vil sige, at variationen i svarene kun i meget begrænset omfang afhænger af de forskellige for- hold, som man kunne forestille sig som årsagsvariable (f. eks. djøf’er, al
der, hierarkisk niveau og køn).
Når der således kontrolleres for andre variable – dvs. når man lægger en alt-andet-lige-betragtning – kan der fremtræde sammenhænge, der ik
ke fremkom ved en simpel undersøgelse af sammenhængen mellem DJØF-baggrund og holdninger. DJØF-baggrund varierer signifikant sammen med prioriteringen af at “sikre en effektiv udnyttelse af ressour
cer” og af “ledelsesmæssig handlekraft og højt omstillingstempo”. Men i begge tilfælde er sammenhængen negativ. DJØF-baggrund giver mindre tilbøjelighed til at vægte effektivitet og omstillingstempo end andre ud
dannelsesbaggrunde. Sammenhængen vender forkert i forhold til at støtte djøficeringstesen.
Sektortilhørsforhold har betydning i et enkelt tilfælde. Holdningen til den offentlige sektors størrelse i forhold til den private sektor er påvirket af ansættelse i Undervisnings- og kulturforvaltningen, hvor lederne er mere uenige i påstanden, at den samlede offentlige sektor er for stor i for- hold til den private end ledere i andre forvaltninger. Det er dog svært at udlede en entydig konklusion på baggrund af dette.
I analysen inddrages også andre variable, der muligvis kan være med til at kaste et lys over de holdninger, som forbindes med djøficering. Køn slår ud i forhold til flere af påstandene. Mænd er mere tilbøjelige til at ha
ve de såkaldte djøficeringsholdninger – uafhængigt af, om de er djøf’ere eller ej.
Ifølge analysen har alder en signifikant betydning i forhold til at prio
ritere en hurtig og effektiv løsning af opgaver samt holdningen til den of
fentlige sektors størrelse sammenlignet med den private. Problemet er blot, at i relation til førstnævnte er det de yngre ledere, som understøtter påstanden, mens støtten i relation til sidstnævnte findes hos ældre ledere.
Med andre ord synes der ikke at være en klar tendens, som enten peger på, at de holdninger, der i øvrigt er blevet tilskrevet djøf’ere, særligt fin- des hos ældre eller yngre ledere. Lederens hierarkiske placering og anci
ennitet slår hver ud i forhold til en enkelt påstand. Men der er således ikke
tale om et klart billede af, hvor de såkaldte djøficeringsholdninger skulle høre hjemme i særlig grad.
Tabel 3.2. Sammenhænge mellem holdningen til djøficeringspåstande og uddannelsesbaggrund, sektortilknytning, alder, anciennitet, hierarkisk niveau og køn
Emne
Effektivitet og økonomi
Giver højeste prioritet til “At løse opgaverne effek
tivt og hurtigt”
Meget stor vægt eller stor vægt på at “Sikre en ef
fektiv udnyttelse af ressourcer”
Meget stor vægt eller stor vægt på at “Stå for øko
nomistyring, regnskab og budget”
Holdning til den private sektors markedstænkning Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Den private sektor er generelt mere effektiv end den offentlige”
Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Den samle
de offentlige sektor er for stor i forhold til den pri
vate”
Helt enig eller delvis enig i påstanden: “Der er me- get få fordele ved udlicitering eller privatisering af kommunale opgaver”
Omstilling og forvaltning
Helt enig eller enig i påstanden: “Behovet for æn
dring og omstilling i den kommunale sektor er stærkt overdrevet”
Helt enig eller enig i påstanden: “Forvaltningen bør ikke starte større undersøgelser/udredninger uden et politisk direktiv herom”
Omstillingshast: Stor eller meget stor vægt på føl
gende forhold i relation til omstilling: “Ledelses
mæssig handlekraft og højt omstillingstempo”
+: positiv sammenhæng/sig. 0,05.
+ + : positiv sammenhæng/sig. 0,01.
-: negativ sammenhæng/ sig. 0,05.
- - : negativ sammenhæng/sig. 0,01.
Reference ved uddannelse.: adm. uddannelse. 3
Ledere i amter
Niveau: + Køn (kvinde):- Alder: -
Alder: + U&K Forvalt
ningen: - Økonom: + Niveau: + U&K Forvalt
ningen: + Køn (kvinde):+
Anciennitet: +
Alder: + Køn (Kvinde):+
Økonom: - -
Kommunal
direktører
Administrativ uddannelse: +
Anciennitet:+ +
I tabel 3.2 inddrages de velkendte variable fra tabel 3.1,4 men nu er grup
pen af djøf’ere opdelt i jurister, økonomer og dem med en administrativ uddannelse (scient.pol., rer.soc. etc.). Det giver os mulighed for at nuan
cere diskussionen af djøficeringen yderligere, evt. at isolere djøficeringen til en eller flere udvalgte fagligheder blandt djøf’erne.
Det viser sig faktisk, at bestemte uddannelsesbaggrunde inden for DJØF har en særlig betydning i forhold til enkelte af holdningsudsagne
ne. Økonomer er i større udstrækning end andre grupper enig i påstanden
“Der er meget få fordele ved udlicitering eller privatisering af kommuna- le/amtslige opgaver”, mens de i mindre udstrækning vægter “Ledelses
mæssig handlekraft og højt omstillingstempo” i relation til omstilling.
Blandt kommunaldirektørerne er det personer med en administrativ ud
dannelse (for eksempel scient.pol. eller rer.soc.), der i større udstrækning er enig i påstanden “Den private sektor er mere effektiv end den offentli
ge”. Sammenfattende gælder om disse observationer, at det ikke specielt er blandt økonomer, at man skal lede efter holdninger i tråd med djøfice
ringstesen. Dette er for så vidt overraskende, idet djøficeringstesen rum
mer en kritik af økonomisk orienteret tænkning.
Blandt de øvrige forklaringsvariable fastholdes i store træk det møn
ster, vi mødte i tabel 3.1. Nyt er det imidlertid, at ledelsesniveau er for
bundet med påstanden “der er meget få fordele ved udlicitering eller pri
vatisering”. Udliciteringstilbøjeligheden er mindst på de øverste ledelsesniveauer.
Udgangspunktet for analyserne var fundene præsenteret i kapitel 2, hvor det ikke var muligt at afdække forskelle mellem djøf’ere og ikke- djøf’ere. De to analyser, som er præsenteret i dette kapitel, har nuanceret analysen af djøficering. Dels er der taget højde for sektortilhørsforhold og en række andre baggrundsvariable hos de amtslige ledere, og dels er gruppen af djøf’ere blevet delt op i forhold til deres uddannelse.
De nye analyser viser imidlertid på linie med de tidligere, at der ikke eksisterer særlige holdninger hos djøf’erne, som kan bekræfte djøfice
ringstesen – snarere tværtimod. Det lykkedes heller ikke på nogen særlig klar måde at indkredse de holdninger, som ellers tilskrives djøf’ere, til særlige sektorer eller for den sags skyld uddannelsesbaggrunde hos djøf’erne. Økonomer var – måske overraskende – lidt mindre tilbøjelige til at indtage enkelte af de holdninger, man forbinder med djøficering.
Men om noget generelt mønster for alle holdningssættene er der som nævnt ikke tale.
Vi søgte også efter forklaringer på fordelingen af de “djøficerede”
holdninger ved at inddrage en række variable som køn, alder, anciennitet og hierarkisk placering. Også her er det vanskeligt at finde et klart møn
ster. I forhold til en række af de undersøgte påstande har lederens køn be
tydning. Mænd er mere tilbøjelige til at indtage de holdninger, som er på
stået “djøficerede” end kvinder, men det gælder kun i forhold til ganske få påstande. Generelt er de signifikante sammenhænge få og spredte. Den samlede forklaringskraft af alle de inddragede variable tilsammen er gan
ske ringe.
Den samlede konklusion på analyserne præsenteret i dette kapitel er, at hverken djøf’ere som samlet gruppe eller særlige udsnit af djøf’erne er karakteriseret ved nogen speciel forkærlighed for de holdninger, som her er undersøgt. Ledere med andre baggrunde har stort set de samme hold
ninger som djøf’erne. Vores forsøg på at identificere alternative kende
tegn ved ledere med “djøficerede” holdninger gav heller ikke noget resul
tat. Det er med andre ord ikke muligt at bestemme holdningerne til effek
tivitet, privatisering og omstilling som hørende til særlige grupper blandt lederne. De sammenhænge, der trods alt tegnede sig, kan kun forklare en meget lille del af variationen i holdningerne. Vi har hermed givet djøfice
ringstesen endnu en chance for at komme til udtryk rent datamæssigt, men heller ikke i dette tilfælde har der vist sig nogen grund til at hæfte særlig tiltro til djøficeringstesen.
Noter
1. En såkaldt multipel regressionsanalyse.
2. Se metode-notat, bilag 1.
3. Se metode-notat, bilag 1.
4. Variablerne niveau og sektor indgår naturligvis ikke i analysen af kommu
naldirektører, da denne analyse kun omfatter ét niveau og én sektor.
Diskussion: Hvem eller hvad skal kritiseres?
Data tyder ikke på, at kommunale og amtskommunale administrative le
dere, der er djøf’ere, adskiller sig holdningsmæssigt fra ledere med en anden baggrund i samme position. De holdninger, som djøf’erne ofte si
ges at stå for, bæres – så vidt vi har målt dem – i lige så høj grad af perso
ner, der ikke er djøf’ere. Djøficeringsbegrebet bruges kritisk mod djøf’ere, men den gennemførte analyse tyder på, at djøf’ere ikke adskiller sig fra andre i samme job med hensyn til de ting, der kritiseres. Uddan
nelsesbaggrunden i sig selv ser ikke ud til at gøre en særlig forskel. Når djøf’ere og personer, der ikke er djøf’ere, placeres i samme ledelsesposi
tioner, så tænker begge grupper ens. Foruroligende ens, må man sige.
Kravene som administrativ leder er formentlig nogenlunde de samme, uanset om en djøf’er eller en anden besidder stillingen. Personer, der ikke har DJØF-baggrund, bliver udsat for det samme pres i stillingen som alle andre, og lærer derfor at tænke i nogenlunde de samme baner.
Det tyder på, at det at have en ledelsesposition øver en stærkere ind
flydelse på holdninger til den offentlige sektor, end ens faglige baggrund gør. Hermed er ikke sagt, at faglig baggrund ingen forskel gør. Adskiller man for eksempel jurister og økonomer fra hinanden, viser der sig på en
kelte områder nogle holdningsforskelle. Økonomer, jurister, politologer, sociologer og andre med en samfundsvidenskabelig akademisk uddannel
se føler ofte selv, at de har hver deres særegne faglighed. At de i Danmark er organiseret i samme faglige forening, DJØF, er ingen indlysende selv
følgelighed. Grænserne mellem faglige organisationer er historiske pro
dukter og vil formodentlig kunne forandres også i fremtiden. Men i debat
ten fremtræder kategorien “djøf’er” som om, der er noget afgørende og distinkt, der karakteriserer lige netop denne gruppe til forskel fra andre.
I vores datamateriale er kategorien “djøf’ere” imidlertid slet ikke stærk og særegen nok til at kunne indfange fælles holdninger blandt med
lemmer af denne kategori til forskel fra personer i samme stillinger, men med andre baggrunde. I stedet er der variationer inden for DJØF-gruppen såvel som uden for, men i gennemsnit ligner djøf’ere og ikke-djøf’ere hinanden på de holdninger, vi har undersøgt.
Ganske vist har vi kun undersøgt administrative ledere i amter og kommuner. Det er en begrænset delmængde af samtlige offentlige ledere.
Men den kommunale sektor varetager en ganske betragtelig del af hele den offentlige sektors opgaver (Mouritzen, 1999). Vi minder i den forbin
delse om, at også det forkætrede område sygehuse og sygehusledelse er medtaget i vores analyse, konkret repræsenteret ved sygehusdirektørerne.
Men vore data viste sig ikke at støtte djøficeringstesen.
Hermed er givet et bidrag til en debat, hvor mange helt udifferentieret har anvendt ordet, som om det var en kendt og given sag, at det danske forvaltningsapparat i bred almindelighed er blevet “djøficeret”. Når data sandsynliggør, at djøficeringstesen ikke holder inden for den kommunale og amtskommunale sektors administrative topledelse, har man i betragte
lig grad indsnævret djøficeringstesens mulige gyldighedsområde.
At kritisere djøf’erne for noget, som ikke er specifikt for djøf’ere, fo
rekommer at være en kritik med fejlagtig adresse. Ganske vist kan det måske af og til være psykologisk tilfredsstillende at udpege en bestemt gruppe personer som værende ansvarlige for en større samfundsmæssig udvikling, som man ikke bryder sig om. I et komplekst samfund, hvor en del udøvelse af magt og autoritet sker via ansigtsløse systemer og prin
cipper (Nisbet, 1966), undrer det ikke, at nogen har brug for at kunne ud
pege en gruppe som personligt ansvarlige. Det er nærliggende at gøre djøf’ere til syndebukke, fordi de i stigende grad indtager en række ledel
sesposter. Ligeledes kan det måske være retorisk formålstjenligt i en inte
ressekamp at fremstille en bestemt gruppe personer som ansvarlige for udviklingen.
Men tager vi ordet for pålydende og sagligt spørger, om forskelle i holdninger svarer til forskelle mellem personer, der er djøf’ere, og perso
ner, der ikke er, så giver data svaret nej. I den forstand har djøficeringskri
tikken forkert adresse.
I det følgende vil vi diskutere, om den kritiske brod, der er i djøfice
ringstesen, kan gives en knap så fejlagtig adresse. I stedet for at udpege en konkret gruppe personer kunne man aflæse kritikken som vendt mod be
stemte udviklingstendenser i styring og ledelse inden for den offentlige sektor. Ubehagelige konsekvenser af administrative og ledelsesmæssige beslutninger og strukturer er formodentlig en temmelig generel egenskab ved organisationer og samfund, der når en vis kompleksitetsgrad. En bru
ger af termen anerkender da også, at “af og til finder djøficering således sted, uden at djøf’ere selv direkte deltager i øvelserne” (Henrik Skovgård Nielsens kronik i Politiken, 10. maj, 1999). Når selv brugere af djøfice
ringsbegrebet medgiver, at djøficering ikke behøver at være knyttet til
djøf’ere, er det en overvejelse værd, om den kritiske brod i termen kan formuleres mere præcist.
Idet vi understreger, at der er tale om vores aflæsning eller tolknings
forsøg af en mangesidet debat, vil vi i det følgende nærmere identificere en økonomikritik, en organisationskritik og en ledelseskritik.
Økonomikritik
Djøficeringsbegrebets brugere har ofte identificeret djøficering med en stigende fokusering på økonomistyring, effektivitet og budgetoverholdel
se som de primære værdier i den offentlige sektor. Man ser for sig Fi
nansministeriets stigende dominans over snart sagt alle forvaltningsområ
der og alle grene af den offentlige forvaltning. Man ser også for sig en udbredelse af et verdenssyn, hvor alle menneskelige spørgsmål ses i de økonomiske talstørrelsers endimensionale lys. Diskussionen om det øko
nomiske verdenssyns kolonialisering af alle livets spørgsmål har ikke mindst været intens inden for sundhedsområdet. Mens sundhedsøkono
mer forsøger at sætte tal på værdien af liv, lemmer og livskvalitet, oplever den enkelte det som umuligt at sætte tal på den slags. Kender man kon
krete personer, som for eksempel er i klemme på en venteliste, forekom
mer en overordnet samfundsøkonomisk prioritering at være i bedste fald irrelevant og i værste fald umenneskelig.
Den økonomiske betragtnings svaghed er imidlertid samtidig dens styrke: Den er i stand til at omsætte alle kvalitative forskelle til én kvanti
tativ dimension. Selv om den således reducerer en række menneskelige og etiske problemstillinger til en økonomisk opgørelse, udgør den på den anden side et fælles sæt af formler for, hvordan man håndterer indholds
mæssigt helt forskellige opgaver. Ud fra en økonomisk betragtningsmåde kan vi meningsfuldt stille spørgsmålet om, hvordan vi sammenligner og prioriterer ti børnehaver, en flyvemaskine og 500 hjerteoperationer.
Formodentlig er det rigtigt, at den økonomiske betragtningsmåde er blevet selvstændiggjort i vores samfund og ofte er blevet en institution i sig selv snarere end at være et praktisk hjælperedskab.
Men er man modstander af en økonomisk betragtningsmåde som så
dan, må man forholde sig til, hvilke andre sprog, institutioner og meka
nismer der er egnede til de fælles prioriteringer af børnehaver, flyvema
skiner og hjerteoperationer. Det er en problematik, som er fælles for en
hver i en administrativ og politisk ledelsesfunktion – og i bredere forstand i en demokratisk proces. Det er ikke en problematik, som knytter sig spe
cielt til det at være djøf’er.
