Danske borgmestre har Europarekord i topcheffyringer M m

M m

LEDELSE

Danske borgmestre har Europarekord i topcheffyringer

De kommunale chefposter er blevet øretævernes holdeplads - Danske kommunaldirektører sidder meget løst i chefstolen sammenlignet med deres europæiske kolleger - Byrådene kræver politisk rådgivning af embedsmændene, der ligger langt ud over, hvad de kommunalt ansatte skal i andre lande - De kommunale mellemledere føler sig dårligt klædt på til at give politisk rådgivning

Flere kommunaldirektører og forvaltningschefer end nogensinde bliver afskediget af deres borgmester. Chefstolene er så usikre at sidde i, at danske borgmestre har fået Euro- parekorden i fyring af topchefer. Omstillingen af den kommunale sektor slår nu igennem på topchefniveau på en langt mere håndfast måde end tidligere.

De sidste fem år har mere end hver tredje kommunaldirektør forladt sit job. 40 pct.

af dem har måttet gå på grund af samarbejdsvanskeligheder. Det er som regel politikerne, de ikke kan samarbejde med, men der kan også være store problemer med forholdet til personalet.

De kommunale chefstillinger er på en gang blevet mere interessante og mere risikable på grund af den øgede vægt på de politiske aspekter af arbejdet. De topchefer, der forlader stillingerne, klager over store samarbejdsproblemer med politikerne.

Kommunaldirektørerne sidder i en utrolig såbar rolle. De er meget afhængige af et godt forhold til borgmesteren, som de går klos op ad hver dag. Og deres ansvar og muligheder for at lægge en kurs for kommunens udvikling følges ofte ikke ad.

Dette billede af vilkårene for kommunal ledelse tegnes i to nye undersøgelser, der er foretaget af den kommunale forskergruppe på Odense Universitet under ledelse af professor Poul Erik Mouritzen.

“Det er en meget voldsom udvikling, som har fundet sted de sidste 5-6 år. Den hænger sammen med forandringen af det kommunale selvstyre. Det er efterhånden en meget stor del af samfundsøkonomien, der bliver administreret af det kommunale system.

Opgaverne er blevet langt mere komplicerede, og politikerne har haft sværere ved at overskue, hvad det er for en opgave, de skal løse. De går samtidig utrolig tæt op ad de administrative chefer. Når cheferne giver flere politiske råd, er muligheden for, at de ryger på den anden side af stregen, også blevet langt større,” siger skattechef Ole Nielsen, Bal- lerup, der er formand for Foreningen af Kommunale Chefer.

Foreningen har været med til at finansiere en undersøgelse af de kommunale chefers vilkår, som offentliggøres i dag. Over 1.000 danske kommunale chefer er blevet spurgt om deres arbejdsvilkår. Undersøgelsen vil blive præsenteret på den kommunale chefkonference i Odense, der afholdes fredag.

Sammenholdt med de første resultater fra en helt ny europæisk rapport om kom- munaldirektørernes vilkår tegner der sig et skarpt billede af arbejdsvilkårene for den grup- pe af embedsmænd, der potentielt har mest indflydelse på udviklingen af borgernes vel- færd i de kommende år. Den europæiske undersøgelse omfatter tusindvis af kommunal- direktører i 13 europæiske lande, USA og Australien og er gennemført af et netværk af forskere i tæt samarbejde med den europæiske sammenslutning af kommunaldirektør- foreninger. Undersøgelsen offentliggøres først i foråret 1998, men ugebrevet Mandag Morgen har fået adgang til de første forskningsresultater.

Danske kommunaldirektører har størst fyringsrisiko

Danske borgmestre ligger internationalt set helt i front, når det gælder antallet af fyringer af kommunale topembedsmænd. Risikoen for at blive fyret er steget voldsomt op gennem 90’erne og har aldrig været højere. Hvert år forlader 20 kommunaldirektører jobbet - otte af dem bliver afskediget. I midten af 80’erne var det kun én direktør om året, der måtte se sig om efter et nyt job.

Det er europæisk rekord. Kun amerikanske citymanagers har en større risiko for at blive fyret. I flere af de sydeuropæiske lande er det nærmest utænkeligt, at kommunaldirek- tører går i utide.

Fyringsniveauet er samtidig langt over det dobbelte af, hvad man har set i den private sektor i Danmark de sidste 10 år, vurderer direktør Oluf C. Jacobsen fra J.B. Inter- national over for Mandag Morgen

M m

Den danske Europarekord er endnu mere bemærkelsesværdig i betragtning af, at tjeneste- mandssystemet stadig er udbredt i kommunerne, og åremålsansættelser benyttes i stigende grad. På hver sin måde gør disse ansættelsesformer fratrædelser i utide mindre sandsynlige.

Det er blevet langt mere almindeligt at skille sig af med chefer i kommunerne, når man ikke kan samarbejde med dem fra politisk hold: “I 80’erne blev vi ofte tilkaldt, når der var personlige og organisatoriske problemer, der skulle løses i topledelsen. Nu er det meget mere almindeligt, at konsulenterne først bliver tilkaldt, når der skal findes en ny chef. Politikerne har allerede selv foretaget fyringen,” siger Lars Lundgaard fra Lundgaard Management. Han er en af de konsulenter, der har hjulpet med at rekruttere flest topchefer i kommunerne i de senere år.

De mange cheffyringer skal ses i sammenhæng med den omstilling, kommunerne har været igennem. Der har overalt været fokus på organisatoriske ændringer, decentrali- sering til institutionerne og omstilling af byrådsarbejdet. Ændringerne har særligt kunnet mærkes i toppen af kommunerne, idet sammenlægning af forvaltningerne har givet min- dre chefgrupper.

Cheffyringerne skyldes dog ikke kun sammenlægning af forvaltningerne. De danske borgmestre har nemlig ikke bare rekord i topcheffyringer. Også kravene til de danske kommunaldirektører er i europæisk særklasse.

Tæt politisk sparring

Danske kommunaldirektører er dem, der bruger mest tid på rådgivning af de folkevalgte.

Kommunaldirektørerne fra de nordiske lande føler sig generelt langt mere som rådgivere end som administratorer, og danskerne er frontløbere i det nordiske felt. Danske kommu- nale topembedsmænd giver især politisk præget rådgivning. I de andre europæiske lande som f.eks. Finland, Italien, Frankrig og Spanien koncentrerer cheferne sig om teknisk- administrativ rådgivning.

“Danske borgmestre står ofte meget alene, særligt i de lidt mindre kommuner. De arbejder fuld tid og tilhører et parti, som måske ikke har ret mange aktivister. De har ikke rigtigt noget politisk bagland, hvor de kan få rådgivning. Vi har derfor set eksempler på, at der er kommunaldirektører, der går langt, langt ind i den politiske rådgivning. Der er ikke så klare linjer imellem embedsmændenes og politikernes rolle, som der f.eks. er i Italien og Spanien. Jeg tror derfor, at vi i stigende grad vil se en sammenblanding af borgmester- og embedsmandsrollen. Det bliver ofte lidt tilfældigt, hvem der gør hvad, selvom der selvfølgelig er visse klare arbejdsdelinger,” siger Poul Erik Mouritzen. (Se også ugebrevet Mandag Morgen nr. 25, 1997).

“Borgmestrene forventer en politisk sparring, der går helt fra en diskussion af faglige faldgruber i en sag til råd om, hvordan borgmesteren får forslag igennem sin egen partigruppe. Kommunaldirektøren skal i dag kunne gå meget tæt på borgmesteren inde i det lukkede rum og sparre på det taktiske og psykologiske i sagerne,” vurderer Lars Lundgaard.

Det bekræftes af undersøgelsernes resultater. Danske kommunaldirektører føler sig i et stærkt afhængighedsforhold til borgmesteren. Sammen med deres franske og svenske kollegaer erklærer de danske kommunaldirektører, at de føler, at deres job er meget bundet af, hvordan borgmestrene udfylder deres rolle. I lande som Irland, Tyskland og Holland har borgmesterens evne til at udfylde sin rolle langt mindre betydning for de kommunale embedsmænd.

Dupond og Dupont på rådhuset

“Kommunaldirektøren går klos op ad borgmesteren i Dupond og Dupont-roller. Mange gange fejlvurderer borgmesteren sit tidsforbrug og sin ledelsesrolle. Alt for mange hænger på rådhuset hele dagen, også selvom de skal passe deres civile job som landmænd, er- hvervsdrivende o.s.v. Deres rolle er lidt misforstået. Det giver kommunaldirektørerne mindre plads,” siger Lars Lundgaard.

Det er derfor ikke overraskende, at danske kommunaldirektører sammen med de amerikanske kollegaer entydigt peger på vanskeligheder med at samarbejde som årsagen til, at de forlader jobbet. Også i flere af de nordiske lande og England holder mange kom- munaldirektører op i utide.

Hele 41 pct. af de danske kommunaldirektører angiver, at deres forgængere forlod jobbet på grund af problemer med at samarbejde med enten andre embedsmænd eller

M m

M m

ningschefer/kommunaldir. ansat efter <90

Årsag Pct.

1. Samarbejdsproblemer i.f.t. politikerne 23

2. Alder 20

3. Ingen forgænger i stilling* 20 4. Samarb.probl. i.f.t. adm. personale 18 5. Fået højere/bedre betalt stilling 16 6. Fået tilsvarende stillling andet sted* 11

7. Andet 11

8. Overgang til seniorordning* 8

9. Sygdom/død 5

10. Arb.belastning og pres i.f.m. jobbet 4

Ved ikke 4

Antal respondenter 338

Anm.. Årsagerne summer ikke til 100 pct., da respon- denterne har kunne nævne flere årsager.

Note*: Kommunaldirektørerne har ikke svaret på dette udsagn, så antallet af respondenter er her noget mindre.

Kilde: “Kommunale chefer - rekruttering og arbejdsfor- hold i 90'erne”, 1997, Odense Universitet.

Tabel 1: Når en kommunal topchef forlader sin post, er det i godt 40 pct. af tilfælde på grund af samarbejds- problemer med enten politikerne eller personalet.

Anm: Ikke medtaget. “At være leder” m.v.

Kilde: “Kommunale chefer ...”, Odense Universitet 1997.

Stillingsannoncer hvor jobkrav omtales

1975 1985 1995

0 10 20 30 40 50

60 Andel i pct. Udvikle kommunens service

Engagere sig i lokalområdet Budgettere Udøve tværgående koordinering

Være sparings- partner for politikerne Figur 1: Kommunernes

krav til topcheferne er øget dramatisk de sidste tyve år. Cheferne skal kunne lede, rådgive politisk, udvikle kommunens service og skabe motiva- tion og entusiasme via personlige egenskaber.

politikerne. Se tabel 1. Det er meget højt sammenlignet med det europæiske gennemsnit.

I Belgien er denne tanke nærmest utænkelig. Her sidder næsten alle kommunaldirektører til pensionsalderen.

Kommunaldirektørerne i Danmark læg- ger stor vægt på at have en god relation til borgmesteren og at blive rådspurgt, før der tages beslutninger. Forholdet mel- lem politikerne og top-embedsmændene er uhyre afhængigt af tillid og uudtalte forventninger. Kommunaldirektørerne er på denne måde meget sårbare, fordi de i langt højere grad end deres europæi- ske kollegaer engagerer sig i egentlig po- litisk rådgivning.

Undersøgelsen viser, at danske kommunaldirektører selv mener, at de arbejder i et samarbejdsorienteret poli- tisk arbejdsmiljø. De hører sammen med deres svenske og finske kollegaer til dem, der føler sig mest afhængige af et godt forhold til den politiske opposition i byrådet og kommunen. Samtidig kon- staterer de også, at de som embedsmænd har forholdsvis få faglige konflikter med oppositionen.

De tyske, belgiske og italienske kollegaer opfatter deres forhold til op positionen som væsentligt mere kon- fliktfyldt.

Et stort flertal af de danske kommunaldirektører vurderer, at jobbet er blevet mere attraktivt i løbet af de seneste ti år. Forklaringen er, at de har fået overladt øget kompetence, fået mere autonomi, større variation i arbejdet og nye udfordringer. På minussiden tæller, at kommunaldirektørerne er frustrerede over politikernes manglende evne til at formulere klare mål og visioner på kommunens vegne. Forudsætningerne for de sidste mange års fokus på målstyring i kommunerne er således ikke altid til stede.

Politikerne er enige med deres embedsmænd om principperne for rollefordelingen i det daglige arbejde. Men i praksis har de svært ved at efterleve dem, og de har ofte dårlig samvittighed over at blande sig i enkeltsager.

Søges: Supermand

Kommunaldirektørerne er i en position, hvor sondringen mellem politik og ad- ministration er blevet uklar og vanskelig at drage. Det viser sig også i den måde, topcheferne rekrutteres på.

En analyse af stillingsannoncerne til kommunale topposter viser, at der i de seneste tyve år er sket en dramatisk in- tensivering af kommunernes krav til ledernes kvalifikationer. Det gælder bå- d e m e d h e n s y n t i l g e n e r e l l e ledelsesevner, evne til politisk sparring med de folkevalgte samt ikke mindst til ledernes evne til at skabe motivation og entusiasme via personlige egenskaber.

Kommunale chefer tillægges en stor vægt som personer, der skal gøre en forskel i et job, hvor opgaverne er meget komplekse.

I over halvdelen af de analyserede annoncer på opslåede kommunaldirektørstillinger fra

M m

Kilde: “Kommunale chefer...”, Odense Universitet, 1997.

Forvaltningschefernes uddannelse

Ansat

før 1985 Ansat 1986-90 Ansat

1991-96 0

10 20 30 40 50

Kommunal grunduddannelse Kommunal

videreuddannelse

Akademikere

Mellemlang faguddannelse Figur 2: Kommunerne

ansætter stadig flere chefer, som har taget en uddannelse uden for det kommunale system. Det er særligt lærere og socialråd- givere, der er begyndt at gøre sig gældende som chefer.

M m

Mellemlederes vurdering af ledelsesopgaver Indekstal

Traditionelle admi- nistrative opgaver

Relation til det politiske niveau

Moderne ledel- sesopgaver

Nuværende chefs vægtning 48 64 56

Sådan bør opgaverne vægtes 44 67 72

Egne forudsætninger 64 55 70

Note: Svarpersoner: Mellemledere ansat på rådhuset

Kilde: “Kommunale chefer - rekruttering og arbejdsforhold i 90'erne”, Odense Universitet 1997 Tabel 2: De kommunale

mellemledere tvivler på, at de er godt nok rustede til at varetage politisk rådgivning, hvis de en dag selv bliver chefer.

1995 efterspørges “rådgivning” af den politiske chef. Denne rolle forventes typisk kombi- neret med et overordnet ansvar for at udvikle hele kommunens service. I 60 pct. af tilfæl- dene nævnes dette som et krav til ansøgerne. Se figur 1.

I takt med det øgede krav til de kommunale chefer har uddannelsesniveauet ændret sig i kommunerne. Der ansættes i dag langt flere chefer, som har taget en uddannelse uden for det kommunale system. 38 pct. af de ansatte forvaltningschefer har gennemført en akademisk uddannelse. Der er også en markant stigning i antallet af personer, som har en mellemlang faglig uddannelse. Det er primært læreruddannede og socialrådgivere, der er begyndt at gøre sig gældende på chefniveau. Se figur 2.

Mange af de kommunale mellemledere i det lag, hvorfra cheferne rekrutteres, fø- ler sig imidlertid ikke klædt godt nok på til at varetage den politiske rådgivning. Se tabel 2. Mellemlederne mener, at de op- gaver, der giver et samspil med det politi- ske niveau, er vigtige. Men de tvivler me- get på, at de er rustede til at klare disse opgaver.

Kommunaldirektøren presses fra mange sider

De kommunale chefroller er blevet mere komplekse: “Embedsmandsrollen er ble- vet sværere at definere. Den gamle rolle var at være helt apolitisk og rådgive neutralt om, f.eks. hvad lovgivningen siger. I dag er der meget behov for politisk rådgivning. Der er sket et skred,” siger Jane Torpegaard, der er formand for Foreningen af Socialchefer.

Hun mener, at embedsmandsrollen er under pres, fordi forventningerne til, hvad embeds- manden skal kunne, er stigende.

“Borgerne har nogle helt andre forventninger end for blot 20 år siden. Det smitter meget markant af på vores arbejde. Vi er nødt til at være betydeligt mere ressourcebevidste.

Vi sidder og styrer nogle kæmpe virksomheder med store budgetter samtidig med, at vi skal tackle den enkelte borger, der stiller flere krav, som der ikke nødvendigvis er mulighed for at honorere,” mener Jane Torpegaard, der også er socialchef i Greve Kommune.

De kommunale topembedsmænd oplever, at kommunerne får flere og flere opga- ver. De har samtidig svært ved at forudsige, hvilke betingelser kommunen skal leve under om et halvt eller helt år, og hvad konsekvenserne af deres egne beslutninger præcist er.

De kommunale chefer skal i dag kunne håndtere flere former for omstilling:

! Cheferne og lederne af institutionerne skal rustes til at deltage i forhandlingerne i det nye decentrale lønsystemer. Lønpolitikken skal bruges til at motivere de ansatte til uddannelse, udvikling og omstilling - og til at tiltrække nye medarbejdere. Se også ugebrevet Mandag Morgen nr. 14, 1997.

! Der skal udvikles en udviklende personalepolitik for over en kvart million kommunalt

M m

ansatte. Den skal sikre en løbende udvikling og efteruddannelse af medarbejderne.

! De kommunale chefer skal selv opkvalificeres, så de kan lede omlægningen af den kommunale organisation i de kommende år. Der er kommet mere fokus på ledernes faglige indsigt og kompetencer. Se ugebrevet Mandag Morgen nr. 25, 1997.

! Velfærdsservice skal udvikles og effektiviseres. Frit valg, servicedeklarationer og øget fokus på kvalitet ved brug af bestiller-udfører-modeller er ved at vinde indpas i den kommunale styring. Se også ugebrevet Mandag Morgen nr. 26, 1997.

! Kommunerne investerer store midler i computere og informationsteknologi. Det skal ske med en sikker hånd, hvis kommunerne skal have noget for pengene.

Kommunaldirektørens position i kommunen er dog ofte ikke så stærk, som den kunne se ud: “Kommunaldirektøren har et meget vanskeligt job, fordi autoritetsrummet er så sammensat. Der er ikke overensstemmelse mellem kommunaldirektørens ansvar og kompetence. Han kan kun indtage sin plads ved at vinde stor personlig respekt,” siger konsulent Lars Lundgaard.

Kommunaldirektørerne har også mange modspillere. 90 pct. af kommunerne består af ansatte med en faglig professionel identitet som f.eks. lærere, bibliotekarer, med- arbejdere fra teknisk forvaltning o.s.v. Kommunaldirektøren kan ikke som en leder i det private skære igennem og udstikke én retning for kommunen. Mange af institutionerne har selv kontakt til politikerne. Forvaltningscheferne har samtidig et stort fagligt rum, og de kan også finde på at spille på deres udvalgsformænd.

“Det er en meget stor kompleksitet for den kommunaldirektør, der ikke lige er supermand. Mange gange må kommunaldirektøren jo resignere. De vinder simpelthen ikke kampene, eller de skaber så meget turbulens, at det slider for meget på dem,” forklarer Lars Lundgaard.