Tre samfundsvidenskabelige perspektiver på selvejende institutioner

(1)

Tre samfundsvidenskabelige perspektiver på selvejende institutioner

A f Lene Tolstrup Christensen & Anker Brink Lund

Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/2018, 95. årgang

Lene Tolstrup Christensen & Anker Brink Lund Tre samfundsvidenskabelige perspektiver …

Refereevurdert

Sammendrag

Artiklen identificerer, præsenterer og diskuterer tre samfundsvidenskabelige perspektiver på selvejende institutioner; det private fondsperspektiv, det civile serviceperspektiv og det statslige styringsperspektiv. Analyserne er baseret på et studie af samfundsvidenskabelig litteratur fra de seneste 20 år. Ved at supplere det dominerende civile serviceperspektiv med de to andre perspektiver påviser artiklen, at udviklingen i selvejende institutioner går i retningen af det, der i artiklen benævnes ’pseudo’- selveje, hvor de grundlæggende præmisser for selveje er fraværende. De fleste selvejende institutioner i Danmark fremstår som lag-på-lag hybrider, der hverken er fuldkommen civile, helt statslige eller ubetinget privatretlige. Artiklen viser, at selveje som en hybrid organisationsform mellem ren privatisering og ren offentlig opga- veløsning stadigvæk har en relevans både for de selvejende institutioner og de offentlige myndigheder i en øget markedsorientering. Det private fondsperspektiv er et forvaltningspolitisk bud på et praktisk alternativ til statsejede aktieselskaber og andre former for privatisering af offentlig virksomhed. Artiklen påpeger samtidigt, at statslig og/eller kommunal styring har sin berettigelse, når der indgår skattemæssig finansiering og andre offentlige hensyn i relation til den selvejende institutions aktiviteter.

Forvaltningspolitisk argumenterer artiklen for, at det netop er tvetydigheden i selv- ejekonstruktionerne, der giver organisationsformen mulighed for at balancere statslig og kommunal kontrol med civil borgerinddragelse og privat markedsorientering.

1. Indledning

»Inden for et område, som ifølge politisk målsætning må betragtes som offentlig administration, kan konstruktionen ‘selvejende institution’ kun tilføje det administrative system irrationelle momenter.

Inden for dette område vil der sjældent være forhold, der kan begrunde en afvigelse fra den departementale organisation, d.v.s. en indordning af institutionerne i det sædvanlige administrative hierarki,

(2)

hvad enten dettes øverste ledelse er statens centraladministration eller vedkommende kommunalbesty- relse«. (Meyer 1975: 91)

Som det fremgår af indledningscitatet, var Poul Meyer, Danmarks første professor i samfundsvidenskabelig forvaltningslære, ikke begejstret for fænomenet »selvejende institutioner«. Ikke desto mindre er denne organisationsform blevet særdeles populær ved levering af offentlig service i krydsfeltet mellem stat, kommuner, foreninger og markeder (Lund og Berg 2016). Der eksisterer kun begrænset overblik over selvejende institutioners udvikling og funktionsmåde både i den administrative litteratur (Finansministeriet, Kulturministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Ud- vikling, Velfærdsministeriet, Undervisningsministeriet og Økonomi- og Erhvervsmi- nisteriet 2009) og den samfundsvidenskabelige litteratur (Thøgersen 2013). Baseret på et studie af samfundsvidenskabelig litteratur fra de seneste 20 år undersøger artiklen to centrale spørgsmål:

– Hvordan har forståelsen af selvejende institutioner som organiseringsform udvik- let sig over tid i den samfundsvidenskabelige litteratur i krydsfeltet mellem statslig styring, offentlig service og privat fondsorganisering?

– Hvilke implikationer har det for den nuværende forvaltningspolitiske praksis?

Artiklen bidrager herved konstruktivt til en afklaring og nuancering af den forvaltningspolitiske forståelse af selvejende institutioner, der indgår som del af den igang- værende hybridisering af offentlig forvaltningspraksis (Christensen og Lægreid 2011), hvor staten indgår i samarbejde med både private markedsaktører og civilsam- fundsaktører i løsningen af samfundsanliggender. Selvejende institutioner beskrives ofte som et særligt dansk fænomen (Ibsen og Habermann 2006), men tilsvarende organisationsformer findes i resten af Skandinavien. I Sverige har man offentlige fonde og næringsdrivende stiftelser. I Norge har man selvejende institutioner, der både omfatter offentligt oprettede stiftelser og »ideel virksomhed« (nonprofit) på velfærdsområdet (Andersen 2002). Analyser af selvejende institutioner i Danmark kan bidrage til forståelsen af organisatoriske udfordringer knyttet til administrative reformer i hele Norden (Greve, Lægreid og Rykkja 2016).

Mangfoldighed og fleksibilitet i organisationsformen har ført til, at selvejende institutioner har været uklart og forskelligt reguleret, hvilket har skabt afstand mellem lovgivning og praksis (Andersen 2002). Som forskningsmæssigt genstandsfelt i en skandinavisk sammenhæng er de selvejende institutioners mangfoldighed imidler- tid ofte blevet reduceret til primært at omhandle privatretlige fondskonstruktioner (Andersen 2002; Lund, Nord og Roppen 2009) eller organisationer med udspring i den frivillige sektor (Boje, Fridberg og Ibsen 2006; Boje og Ibsen 2006); især sådan- ne der udbyder kommunalt finansierede velfærdsydelser (Ibsen og Habermann 2006;

Klausen 1995; Levinsen, Thøgersen og Ibsen 2012; Thøgersen 2013; Thøgersen 2015), Denne artikel yder et selvstændigt bidrag ved at supplere disse to forsknings- perspektiver med et tredje perspektiv, der fokuserer på selvejende institutioners funk- tion og styring på det statslige niveau i krydsfeltet mellem både markedet og civil- samfundet (Lund og Berg 2016). Artiklens udgangspunkt er således en analytisk tilgang, der sætter fokus på tre perspektiver på selvejende institutioner. Derved læg- ges der vægt på foranderlighed over tid frem for en tilgang udelukkende med fokus på de formelle juridiske definitioner af forskellige former for selvejende institutioner.

(3)

Artiklens struktur er som følger: Først fremlægges den analytiske tilgang til besva- relsen af forskningsspørgsmålene. Derefter præsenteres de tre samfundsvidenskabelige perspektiver på selvejende institutioner. I det efterfølgende afsnit diskuteres udviklingen i de tre perspektiver over for hinanden. Afslutningsvist drages konklusi- oner i relation til praktisk forvaltningspolitik.

2. Analyse af hybride organisationsformer

I dansk sammenhæng hersker der både i teori og praksis stor usikkerhed om, hvad selvejende institutioner egentlig er. Især når de, hvad tilfældet ofte er, administrativt er blevet placeret uden for fondslovenes jurisdiktion. Selve begrebet »selvejende institution« kan defineres som:

»et selvstændigt retssubjekt ledet af en bestyrelse, der administrerer en grundkapital, som er klart afgrænset fra stifters formue og som anvendes til formål, der kan være erhvervsmæssige, familiemæs- sige, almennyttige eller alment velgørende« (Lund og Berg 2016:9).

Erhvervsdrivende og almennyttige fonde må juridisk set betragtes som kernen i den organisationsform, vi analyserer i det følgende. Vi betegner dette aspekt som det private fondsperspektiv. Herudover findes selvejende institutioner, der med udgangs- punkt i foreninger og andre civilsamfundsaktører leverer forskellige former for offentlige services (Henriksen, Smith og Zimmer 2012; Ibsen og Habermann 2006).

Det er det, der i artiklen benævnes det civile serviceperspektiv. Desuden kan selvejende institutioner anskues i et statsligt styringsperspektiv. Det vil sige som særlige forvaltningssubjekter, der oprettes som et led i markedsorientering af offentlig service (Christensen 2016; Greve 1998; Greve 2002), og som har begrænset autonomi – herunder opløsnings- og hjemfaldsret knyttet til de statslige og kommunale instanser, der har stiftet dem. Til de tre perspektiver knytter sig tre typer af selvejende institutioner, der dog kan have forskellige organisationsformer.

Figur 1. Overblik over selvejende institutioner og relaterede organisationer (Finansministeriet et al 2009:55).

(4)

Figur 1 giver et overblik over typer af selvejende institutioner og relaterede organisationer i Danmark, som det præsenteres i praksislitteraturen. Hovedparten af selvejende institutioner i Danmark er placeret under privatretlige regulering. Mindst 4.000 selvejende institutioner er dog holdt ude af fondslovgivningen og underlagt tilsyn af andre myndigheder medfør af regler herom i speciallovgivning og/eller hvis deres drift overvejende dækkes af statslige og kommunale midler (Civilstyrelsen 2017).

Denne type institutioner betegner vi – inspireret af Brunsson (2002) – som »pseudo«- selvejende institutioner, fordi stifterne tillader en vis grad af administrativt selvstyre, men i praksis er de forvaltningsmæssigt underlagt beslutningstagere i stat og kommuner. I tilfælde af opløsning skal værdierne således tilbageføres til stifter, der såle- des har hjemfaldsret og ikke er underlagt den såkaldte »krymperegel«; fondslovgivningens krav om fraskrivelse af ejendomsret(Lund og Berg 2016).

Med henblik på at analysere, hvordan forståelsen for selvejende institutioner har udviklet sig over tid som organiseringsform i krydsfeltet mellem statslig styring, offentlig service og privat fondsorganisering, diskuteres selvejende institutioner i forhold til den samfundsvidenskabelige litteratur om quangos – quasi-autonome non- governmental organisationer (Flinders og Smith 1999), og litteraturen om hybride organisationer i den offentlige sektor (Denis, Ferlie og Van Gestel 2015). Quangos som kategori dækker mange forskellige halvoffentlige organisationer, og hvor det varierer mellem lande, hvad der er indregnet i denne kategori (Greve et al 1999).

Selvejende institutioner, der er foreningsbaserede og non-profit serviceleverandører, kan teoretisk betragtes som quangos. Det er fordi, de finansieres helt eller delvist af skattemidler, men samtidig ikke er underlagt direkte politisk kontrol (Greve, Flinders og Van Thiel 1999). Der kan således argumenteres for, at den slags institutioner ikke kun kan betragtes som forenings- og brugerstyrede, men som hybride organisationer, der inkorporerer elementer både fra stat, marked og civilsamfund (Skelcher og Smith 2015).

I den samfundsvidenskabelige litteratur om sådanne organisationer har fokus især været på den hybriditet, der kan opstå i forbindelse med foreningsbaseret drift af markedsgjorte aktiviteter med hel eller delvis offentlig finansiering (Skelcher og Smith 2015). I de dele af forvaltningslitteraturen, der bygger videre på quango- litteraturen, sættes fokus på markedsorientering, hvor hybridteten opstår ved oprettel- sen af særlige forvaltningssubjekter inden for stat og kommuner (Christensen og Lægreid 2011) eller, hvor hybriditeten udspringer af blandet ejerskab, f.eks. offentlige private partnerskaber (Bruton, Peng, Ahlstrom, Stan og Xu 2015). I forhold til hybriditets-litteraturen, så er den grundlæggende juridiske præmis, at danske selvejende institutioner formelt set ikke ejes af nogen, hverken af foreninger, familier, staten eller private aktører. Artiklens påstand og tilføjelse til denne litteratur er, at hybriditet også kan opstå, når organisationer bliver afhængige af detailstyring af offentlig finansieret service og/eller bliver underlagt indtjeningskrav for at sikre organisatorisk overlevelse (Christensen 2015). Det er tilfældet i udviklingen af selvejende institutioner i praksis, hvilket vil fremgå af analysen af de tre samfundsvidenskabelige perspektiver.

De forskellige samfundsvidenskabelige perspektiver på selvejende institutioner er identificeret og opdelt ud fra, at de har en egen litteratur og kun i begrænset grad overlapper hinanden i teori og praksis. Forskningsmæssigt bidrager artiklen både ved at identificere og benævne perspektiverne og ved at præsentere dem i sammenhæng og diskutere dem over for hinanden i forhold til den danske forvaltningspolitiske

(5)

praksis. De tre perspektiver er identificeret via et bredt studie af litteraturen om selvejende institutioner baseret på eksisterende danske undersøgelser og forskningsartik- ler om selvejende institutioner inden for velfærdsstudier, politologi og jura. Det er gennemført ved at søge efter artikler, bøger og analyser om selvejende institutioner i Danmark. Emnet er allerede tidligt behandlet i fondslitteraturen (Hjort-Lorentzen, Salicath og Rosendahl 1896-1904). I mange tilfælde har en kilde ført til den næste, da det i flere tilfælde drejer sig om 15-20 år gamle videnskabelige bidrag i form af bogkapitler, hvor selvejende institutioner diskuteres under et andet navn. Det gælder f.eks. de to centrale kilder Greve (2002) og Klausen (1995). Litteraturstudiet viste, at selvejende institutioner som forskningsobjekt især er underbelyst i forhold til det statslige styringsperspektiv, hvorfor dette perspektiv i artiklen suppleres med en gennemgang af policy-papirer primært udarbejdet af Rigsrevisionen og Finansmini- steriet. Litteraturstudiet og analysen af de offentligt skabte selvejende institutioner er en tilføjelse til den dominerende forståelse af selvejende institutioner i offentligt service, som beskrevet i det civile serviceperspektiv (Ibsen og Habermann 2006;

Levinsen et al 2012; Thøgersen 2013).

3. Samfundsvidenskabelige perspektiver på selvejende institutioner

I det følgende vil tre perspektiver på selvejende institutioner – det private fondsperspektiv, det civile serviceperspektiv og det statslige styringsperspektiv – blive præ- senteret. Ved at gennemgå udviklingen i litteraturen inden for de tre forskellige per- spektivers forståelse af selvejende institutioner, giver vi et forskningsbaseret bud på, hvordan forståelsen af selvejende institutioner som organiseringsform udvikles over tid i krydsfeltet mellem statslig styring, offentlig service og privat fondsorganisering.

Derved belyses artiklens første forskningsspørgsmål.

3.1. Det private fondsperspektiv

Selvejende institutioner er grundigt beskrevet i et privatretligt fondsperspektiv. Den første systematiske kortlægning stammer fra slutningen af 1800-tallet (Hjort- Lorentzen et al 1896-1904), hvor der blev identificeret 2.500 »Fonde og milde Stif- telser«. I dagens Danmark regner vi med, at der er over 14.000 selvejende institutioner af denne art, men det eksakte antal kendes ikke, siden regeringen afskaffede det centrale fondsregister i 1991 (Lund og Berg 2016).¹ Hovedparten af litteraturen om emnet er forfattet af jurister, der især har hæftet sig ved de relativt frie rammer, som danske lovgivere og centraladministrationen har accepteret for den privatretlige fondsfigur (Andersen 1962; Kaufmann 1973; Mogensen 1969). Hovedværket på feltet er Lennart Lynge Andersens monografi »Fra stiftelse til fond« fra 2002.

Juridisk set er private fonde pr. definition selvejende institutioner, som fra midten af 1980erne blev underlagt speciallovgivning. Indtil da blev stiftelser, fonde og fondslignende foreninger kontrolleret af forskellige myndigheder defineret ud fra fondenes selvvalgte formål. Flertallet af dem blev ledet af selvsupplerende fondsbe- styrelser, og de kunne stort set agere, som de fandt passende i overensstemmelse med stifters vilje og gældende ret. Denne form for selvstyre var en betingelse for at opnå privilegiet at blive fritaget for skat, og det indebar yderligere, at fonden rådede over en grundkapital, som er klart afgrænset fra stifters formue, og som blev anvendt til

(6)

vedtægtsbestemte formål, der både kunne være erhvervsmæssige, familiemæssige, almennyttige og alment velgørende (Betænkning nr. 970 1982: 89).

I relation til offentlig service er det særligt tre typer af formål, der er særligt rele- vante: fondskonstruktioner baseret på offentlige midler, erhvervsdrivende fonde og fondslignende foreninger, der ikke kun varetager medlemmernes interesser.

Fondskonstruktioner baseret på offentlige midler havde deres første blomstringstid under enevælden. Ved indførelse af folketingsparlamentarisme i 1901 blev de traditi- onsrige såkaldte partikulærfonde underlagt Folketingets finansudvalg. Derved mistede de væsentlige dele af deres selvforvaltning, og forvaltningspolitisk var det ikke velset, at stat og kommuner stiftede selvejende institutioner af denne art. I årene omkring Første Verdenskrig vandt fondskonstruktioner baseret på offentlige midler dog atter frem, f.eks. Københavns Havn og Radiospredningsfonden. Som særlige forvaltningsorganer indtager organisationsformen en tvetydig position både i relation til forvaltningsret og fondslovgivning, først og fremmest fordi grundkapitaler ved opløsning returneres til stats- eller kommunekassen. I juridisk terminologi kaldes det

»hjemfaldsret« i modsætningen til den såkaldte »krymperegel«, der gør sig gældende for private fonde, og som tilsiger, at grundkapitalen aldrig nogensinde må tilbagefø- res til stifter.

Samfundsøkonomisk spiller de erhvervsdrivende fonde i Danmark ikke kun en betydelig rolle for det private erhvervsliv, hvor virksomheder som Carlsberg, Novo Nordisk og A.P. Møller Mærsk er fondsejede (Thomsen 2017). Også stat og kommune har i nogen grad valgt denne privatretlige organisationsform til servicefunktio- ner især som ramme om offentlige forsyningsvirksomheder, turisme og erhvervs- fremmende aktiviteter. Senest har det givet anledning til administrativ kritik i forbindelse med den erhvervsdrivende fond Wonderful Copenhagen, hvor Erhvervsstyrel- sen har påtalt sammenblanding af fondens interesser med instruktionsbeføjelser knyttet til offentlige myndigheder, der i henhold til fundatsen har indstillingsret til fonds- bestyrelsen (https://www.visitcopenhagen.dk/da/wonderful-copenhagen/kobenhavn/

om-fonden).

Fondslignende foreninger er det nyeste skud på stammen af selvejende institutio- ner, der formelt er organiseret privatretligt, men som i praksis tilbyder service af offentlig interesse. Det gælder bl.a. Realdania og TrygFonden, der rummer med- lemsbidrag indkapslet ved privatisering af finansiel og forsikringsmæssig virksomhed. Disse institutioner er formelt foreningsejende, men fungerer i praksis på samme måde som private fonde med formål, der kommer andre end medlemmerne til gode, og som varetages i partnerskaber med stat og kommuner. Under de tre lag af partiku- lærfonde, erhvervsfonde og fondslignende foreninger er der i Danmark blevet oprettet mange mindre fonde og legater med filantropiske formål. Det har medvirket til, at fondsfiguren er blevet bredere funderet som en fleksibel og – hvis formålet er almennyttige uddelinger – i praksis skattefri måde at akkumulere kapital.

I relation til offentlige service har social- og sundhedsområdet historisk set spillet hovedrollen, men også kultur- og uddannelsesområdet rummer mange fondskonstruktioner. Der, hvor væksten på det seneste har været størst, er det statsregulerede selveje, der omfatter de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner, de almene gymna- sier, voksenuddannelsescentre samt universiteterne. Disse selvejende institutioner er vel at mærke placeret uden for fondslovenes jurisdiktion, og administrativt lader de sig vanskeligt definere privatretsligt.

(7)

3.2. Det civile serviceperspektiv

Dette perspektiv bygger på civilsamfundsstudier og velfærdslitteratur, der fokuserer på frivillige organisationers rolle ved etablering og drift af selvejende institutioner som serviceudbyder ved siden af og i samspil med kommunale organisationer (Hen- riksen og Bundesen 2004; Henriksen et al 2012; Klausen 1995; Klausen og Selle 1996; Thøgersen 2015). I den skandinaviske sammenhæng med stærke nationalstater bygger denne tradition på den grundlovssikret ret til fri foreningsstiftelse. Fra slutningen af det 19. århundrede blev selvejende institutioner stiftet med udgangspunkt i frivillighed, og i årene efter Første Verdenskrig opnåede de i stigende grad økono- misk støtte fra stat og kommuner, men med deraf følgende krav om offentlig indsigt i de selvejende institutioner. Henriksen et al (2012) betegner det »et offentligt-privat samarbejde«. Udviklingen fortsatte ind i det 20. århundrede med en stadigt større offentlig involvering i velfærden, der udførtes i samarbejde med en lang række af frivillige organisationer (Henriksen og Bundesen 2004). Samarbejdet blev formaliseret i 1933, hvor der for første gang formuleres en national social politik, hvor frivillige organisationer fik mulighed for at indgå servicekontrakter med både stat og kommuner via organisationsformen »selvejende institution«. Dermed blev de frivillige organisationer gradvist »et instrument for staten« (Henriksen et al 2012: 466). De civilsamfundsskabte selvejende institutioner blev sat under pres i forhold til et stadig styrket kommunalt velfærdsudbud i efterkrigstidsårene og op gennem 1970’erne, hvor der var et øget krav om formalisering af serviceudbuddet (Henriksen et al 2012). Der skete samtidigt en professionalisering af organisationerne væk fra den amatørdrevne organisationsform (Henriksen og Bundesen 2004).

Fra 1980’erne kom der igen fokus på potentialet i non-profit sektoren og ønsket om at skabe aktive medborgere. Fra starten af 1990’erne opstod der et pres på kommunerne for at skabe samarbejde med de frivillige organisationer, som blev formaliseret i 1998 med lov om social service, hvor kommunerne blev pålagt at samarbejde og finansielt støtte frivillige social service organisationer (Henriksen og Bundesen 2004). La Cour (2012) hævder, at der opstår modsætningsforhold i statens genopda- gelse af den frivillige sektor, som en særskilt aktør i velfærdsudbuddet. De politiske tiltag, der gerne vil inddrage den frivillige sektor, skaber også en formalisering af relationen. Formaliseringen eroderer de frivillige organisationers mulighed for at være selvstændige og særegne, som netop var det oprindelige formål med at inddrage dem; nemlig at gøre den offentlige service mere brugernær. Modsat argumenterer Klausen (1995), at de frivillige organisationer på trods af stor inddragelse i offentlig beslutningstagning havde en høj grad af autonomi og legitimitet, da der var få ram- mekrav og svag direkte kontrol med opgaverne fra kommunernes side. I 1995 kon- kluderede Klausen (1995), at den skandinaviske tredjesektormodel var kendetegnet ved en gensidig afhængighed og samspil mellem den offentlige sektor og non-profit og frivillige organisationer baseret på demokrati og medlemsbasis, hvilket kaldtes en frivillighedstradition. Han hævder dog samtidig, at gamle organisationer over tid professionaliseres og institutionaliseres gennem centralisering og professionalisering, som kan føre til målforskydning. Det sker dog både via en orientering i retningen af staten gennem inddragelse i beslutningstagningen og i retningen af markedet ift.

implementering af politikker om »sporadisk« markedsorientering. Samtidigt hævder Klausen, at der sker en sektoropløsning, hvorved der sker et mix af rationaler i offentlige-private-frivillige hybride organisationsformer.

(8)

På trods af den tydelige relation til velfærdsstaten og – i historisk perspektiv – særligt kommunerne opfattes og undersøges de selvejende institutioner i dette perspektiv som en form for frivillige organisation (Boje et al 2006; Henriksen og Bun- desen 2004; Jakobsen 2000/01; la Cour 2012). Frivillige organisationer anses som værende båret af et nærdemokratisk princip for medlemmerne, og via dette anses de som havende en særlig forståelse for brugerne (Boje og Ibsen, 2006). Selvejende institutioner anses dog for mindre frivillighedsdrevet (Ibsen og Habermann 2006;

Jakobsen 2000/01), men dog som en enhed, der tager værdibaserede eller moralske beslutninger (Thøgersen 2015), og som qua deres non-profit karakter ikke har et kommercielt sigte i deres aktiviteter (Henriksen et al 2012). På den måde kommer de selvejende institutioner til at anses som selvstændige og frivillige aktører (Carlsen og Højlund 2014), der yder brugernær velfærd til forskel fra statens velfærd, selvom denne opfattelse er i opbrud (Thøgersen 2015). Thøgersen viser, at der ikke er så stor forskel på selvejende institutioner og private aktører på nogle områder (Thøgersen 2013), men at den institutionelle kontekst har betydning for niveauet af de selvejende institutioners samarbejde og engagement (Thøgersen 2015); værdier, der normalt associeres med denne type af organisationer.

I dag er de selvejende institutioner størst i forhold til ældreområdet, handicappede og børnedaginstitutionsområdet samt i forhold til særligt udsatte grupper som hjem- løse og stofmisbrugere (Henriksen et al 2012). Henriksen et al (2012) mener, selvejende institutioner i dag skal ses som kontraktpartnere, der fungerer som en slags implementeringsenheder for offentlige politikker, da de i meget begrænset omfang anser sig selv som værende i et rådgivende forhold til staten (Ibsen og Habermann 2006). Thøgersen (2015) benævner dem »non-profit providers«, som primært er finansieret af offentlige midler og underlagt offentlig lovgivning og regulering, herunder også kontrakter vedrørende deres serviceudbud.

Ifølge Henriksen et al (2012) har der særligt siden den liberale regerings tiltræden i 2001 været et øget fokus på konkurrence og det frie valg i velfærdsservice, som har påvirket de frivillige organisationer, herunder særligt de selvejende institutioners særposition i forhold til det kommunale niveau. Det har ledt til en større konkurren- ceudsættelse, men også at kommuner i andre tilfælde har tilbageført serviceudbuddet i eget regi f.eks. på børneinstitutionsområdet, når de selvejende institutioners kontrakter er udløbet. Greve (2008) påpeger, at markedsgørelsen af den offentlige sektor kan spores tilbage til Schlüters moderniseringsprogram fra 1983. Årtiers reformtiltag har ført til muligheden for markedsstyring i serviceleveringen af offentlige opgaver særligt i forhold til konkurrenceudsætning af velfærdsopgaver og frit valg for borge- ren i velfærden. Henriksen et al (2012) peger på, at der er sket en professionalisering og ensretning af kommunernes serviceudbud som følge af statens fokus i kvalitetsre- formen og ved kommunalreformen i 2007, hvor antallet af kommuner blev reduceret fra 275 til 98, og hvor kommunerne overtog alle velfærdsservices udover hospitaler.

Levinsen et al (2012) viser, at kommunalreformen har medført et øget brug af kontrakter for de frivillige organisationer.

Et andet perspektiv, som ikke berøres i litteraturen, er konkurrencedagsordenen, der drives af Forbruger- og Konkurrencestyrelsen. Konkurrencereglerne hævdes at have ledt til, at kommunerne er begyndt på at kontrollere de selvejende institutioner i højere grad via det, der kaldes »inhouse-reglen« (Organisationen af Selvejende Insti- tutioner 2010). For at omgå udbudsreglerne fra kommunernes side, defineres de selvejende institutioners rolle som en intern levering af ydelser og derfor som en

(9)

integreret del af den offentlige forvaltning. Derved gives køb på de selvejende institutioners selvstændighed. Med kommunernes fortolkning af de civilsamfundsbasere- de selvejende institutioner som værende en del af den offentlige forvaltning bliver deres selvstændige rolle sat under pres. Selvstændigheden søges bibeholdt ved at konvertere organisationen fra selvejende institution til privat institution (Thøgersen 2015), og dermed er markedsorienteringen gået fra at være en kontekstuel faktor i udviklingen af den offentlige service til en intern organisatorisk værdi.

3.3. Det statslige styringsperspektiv

Det er ikke kun private og civile aktører, der har stiftet selvejende institutioner i Danmark. Mange er blevet til på initiativ af stat og kommuner. Disse organisationsformer inddrages som oftest hverken i fondslitteraturen eller i velfærdslitteraturen.² Fode og Sørensen (2011) kalder dem »offentlige selvejende institutioner«, da de er oprettet ved eller i henhold til lov og derved er underlagt særlovgivning og ikke regu- leres i fondsloven. De er også en del af den offentlige forvaltning og derved underlagt forvaltnings- og offentlighedsloven. Andersen (2002) kalder dem »offentlige fonde eller 0-fonde« fordi de stiftes uden kapital. Eksempler på dette er universiteterne og erhvervsakademierne, der er en del af den offentlige forvaltning som selvejende institution med egen særlovgivning (Fode og Sørensen 2011). Finansministeriet har kaldt dem for »fonde med offentlig interesse« (Finansministeriet 1998), hvor formålet med at oprette fondene er at skabe løsere tilknytning til regeringen og den øvrige offentlige forvaltning, styrke bruger- og organisationsindflydelse, decentrali- sere beslutningskompetencen og opnå større frihedsgrader i forhold til bevillingssty- ring (Finansministeriet 2001:127). Greve (1998) kalder den bredere kontekst for selvejende institutioner »den grå zone«, der dækker over bevægelsen fra primært offentlige organisationer eller offentligt orienterede organisationer til private eller markedsbaserede virksomheder, som en del af den offentlige sektor. Han fremhæver, at ligheden på tværs af de forskelligartede halvoffentlige organisationer er, at de løser serviceopgaver til forskel fra offentlige organisationer, der primært løser myndig- heds- eller kontrolopgaver (Greve 1998:34).

I et politologisk perspektiv med fokus på danske stiftelser giver Greve (2002) tre forskellige forklaringer på selvejende institutioners opståen og udbredelse. Det historisk institutionelle perspektiv tillægger et lands særlige udviklingsspor forklarings- kraft. Den danske stat har haft en pragmatisk tilgang til etablering af offentlige og halvoffentlige organer f.eks. med udbredelsen af selvejende institutioner på under- visningsområdet. Her har der været en historisk tradition for en høj grad af selvbe- stemmelse, der så over tid er blevet institutionaliseret, hvor det offentlige i stigende grad har overtaget den økonomiske forpligtelse. En anden politologisk forklarings- model er en politisk-interessebaseret model. Den bygger på, at en siddende koalition forsøger at indkapsle det politiske, så en ny koalition ikke så let kan ændre ved et tiltag. Samtidigt placeres ansvaret et givent sted, så der opnås armslængde til det politiske system og det administrative hierarki. Den sidste model bygger på New Public Management, hvor markedsstyring og armslængde er bærende principper, og hvor selvejende institutioner kan ses som en fleksibel måde at organisere den offentlige forvaltning. Greve kalder selvejende institutioner for »taknemmelige redskaber«

(Greve 2002: 207), da de kan skabe ekstra fokus, hvis politikere ønsker at fremme en sag, og samtidigt kan de bruges til at neddysse en sag, da de samtidigt skaber politisk afstand.

(10)

Der hersker dog uklarhed om, hvorvidt denne form for selvejende institutioner overhovedet er en del af den offentlige forvaltning, herunder om forvaltningsloven og offentlighedsloven er gældende (Andersen 2002; Greve 2002). Det peger på det grundlæggende paradoks: Ved at oprette en selvejende institution gør staten noget offentligt helt eller delvis privat. Efterfølgende forsøger staten så at styre den selvejende institution ved at lægge nye regler og regulering ovenpå det privatretslige udgangspunkt, hvilket skaber uklarhed om styringsparadigmet. Der sættes ligheds- tegn mellem selvejende institutioner og selvstændige forvaltningssubjekter, men de er juridisk og styringsmæssigt to forskellige ting, da selvejende institutioner netop er kendetegnet ved ikke at have nogen ejer (Andersen 2002: 471-473). Det forekommer derfor mere dækkende at tale om et statsligt »pseudo«-selveje, som udover navnet selvejende institution, har meget lidt at gøre både med det private fondsperspektiv og det civile serviceperspektiv.

Hertil kommer, at Finansministeriet et al (2009) i deres udredning om selvejende institutioner lægger op til en strammere statslig styring af de selvejende institutioner.

Udredningen rummer bl.a. et forslag om at lave særskilte særlove på tre områder med særligt mange statslige selvejende institutioner; kulturområdet, uddannelsesområdet og socialområdet. Derudover lægges der op til, at Finansministeriets budgetvejled- ning for selvejende institutioner, der ikke har været opdateret siden 1970’erne, skal opdateres, hvilket udmøntes i budgetvejledningen for 2011. I Budgetvejledningen (Finansministeriet, 2011) indskærpes regulerings- og tilskudsreglerne for selvejende institutioner i forhold til skærpet tilsyn med økonomien, herunder hjemfaldsretten af formuen ved ophør. Desuden indføres en ny bevillingstype »de statsfinansierede selvejende institutioner«, som kun gør sig gældende for undervisningsområdet – ikke social- og kulturområdet. De statsfinansierede selvejende institutioner karakteriseres som værende under ministeriets hierarki med en ansvarlig og selvstændig bestyrelse og en adskilt formue. Der er således mange ligheder med konstruktionen »statslige offentlige virksomhed« (Christensen 2015; Christensen 2016), men formålet med det statsfinansierede selveje er at kunne give aktivitetsbaseret tilskud, hvilket ikke gør sig gældende for statslige offentlige virksomheder.

Samtidigt er der sideløbende en markedsorientering af offentlig service. En række selvejende institutioner er direkte blevet omdannet fra fondslignende selveje til offentligt ejet selskab, f.eks. Københavns Havn og TV2, og/eller er blevet udsat for konkurrence i forhold til deres aktiviteter, f.eks. uddannelsesinstitutioner med selveje-status. Konkurrencerådet (2016) viser, at de statsligt finansierede selvejende institutioner – som universiteter, produktionsskoler og erhvervsuddannelser – har kommercielle aktiviteter i form af indtægtsdækket virksomhed, som menes at kon- kurrere direkte med private markedsaktører. Overordnet kan man derfor tale om, at de statsligt selvejede institutioner opstår som en del af markedsreformerne af den offentlige sektor, hvor de omdannes fra tidligere mere offentligt baserede organisationsformer til selvejende institutioner. I første omgang omdannes de for at skabe armslængde mellem institutionerne og det politiske liv, men over tid styres og regule- res de i stadigt stigende grad. Markedsorienteringen fortsætter dog og styrkes i forhold til deres aktiviteter, hvor de indgår og udsættes for konkurrence.

(11)

4. Diskussion: Ægte eller pseudo-selveje?

Selvejende institutioner i Danmark er som vist i litteraturgennemgangen en ganske heterogen gruppe af organisationer, som over tid ændrer sig gennem regulering både indefra og udefra. I denne sammenhæng, hvor fokus er på udviklingen af forståelsen af selvejende institutioner som organiseringsform i offentlig forvaltning, fremgår det tydeligt, at relationerne til de offentlige myndigheder har ændret sig over tid. I be- gyndelsen af 1900-tallet var selvejende organisationer undtagelsen fra den hierarkisk organiserede statsforvaltning. Siden blev organisationsformen mere udbredt. Til gengæld kan der sættes spørgsmålstegn ved, om selvejet styringsmæssigt er »ægte«

eller snarere i stigende grad er blevet »pseudo«, hvilket er udgangspunktet for dis- kussionen af de tre perspektiver i dette afsnit. I denne skelnen ligger ingen normativ betragtning. Pseudo-selveje kan administrativt udmærket fungere lige så rationelt som ægte selveje. Men hvis man ønsker at forstå organiseringsformens styringsmæs- sige potentialer, er det vigtigt at kende forskel på de tre perspektiver, der tegner mo- dellen og definerer rammevilkårene for de dertil knyttede institutioner.

Figur 2 sammenfatter vores argument i en forenklet model, hvori kernen udgøres af »ægte« selvejende institutioner ledet af uafhængige bestyrelser, der administrerer nogle af stifter definerede formål og en grundkapital, som er klart afgrænset fra den- nes formue. Det gælder først og fremmest private fonde med erhvervsdrivende og almennyttige formål. Derimod fremstår mange af de institutioner, der i den offentlige forvaltning er blevet oprettet efter armslængde-principper mest af alt som »pseudo- selveje«, fordi stat og kommuner i praksis fastholder styringen, og grundkapitalen tilbageføres til stifter, hvis det besluttes i det politiske system. Det gælder bl.a. selvejende institutioner oprettet inden for kultur- og uddannelsessektoren.

Figur 2. Tre samfundsvidenskabelige perspektiver på selvejende institutioner.

(12)

Anskuet i det civile serviceperspektiv kan udvikling af selvejende institutioner ses som en proces, hvor hybriditeten ændrer sig over tid, ved at organisationernes omfang, formål, opgaver og kontekst forandres. De drivende kræfter er først og fremmest Finansministeriet og de kommunale forvaltninger. I første omgang kan selve skabelsen af en selvejende institution betragtes som en professionalisering af civile foreningsaktiviteter henimod et mere formaliseret samarbejde mellem offentlige og private aktører. Den selvejende institutions hybriditet opstår således i første omgang ved, at en frivillig organisering »trækkes« i retningen af hierarkiet i formaliseringen af de offentlige services. Ved at få status som selvejende institution opnår institutio- nen en vis grad af autonomi inden for rammerne af egne vedtægter og råderet over den af stifter allokerede formue. I forskningslitteraturen er samarbejdsformen om offentlig service mellem kommune og selvejende institution er blevet kaldt »et offentligt privat partnerskab« (Henriksen et al 2012), der ofte idealiseres som borger- nær og demokratisk (Klausen 1995). Vores litteraturstudie viser dog, at det kan være vanskeligt at fastholde de oprindelige idealer over tid, når kommunerne formaliserer samarbejdet i form af kontraktsyring og skærpet tilsyn.

Markedsorientering af offentlig service gør samtidigt, at hierarkiet i form af de offentlige organisationer ændrer de organisatoriske omgivelser ved at promovere alternative serviceudbud, der konkurrerer med de selvejende institutioner. Det kan både ske ved at offentlige myndigheder hjemtager serviceopgaver i eget regi eller outsourcer til private udbydere på markedsvilkår. Selvejende institutioner kan svare igen ved at genfortolke sig selv i dette krydspres, f.eks. ved at »skubbe« sig fri ved at ændre juridisk form i retning af mere privatretlig karakter. Markedsorientering udgør således ikke kun et eksternt pres på organisationen, men fremstår også som en intern organisatorisk præmis. I sidste instans kan det bevirke, at en selvejende institution nedlægger sig selv. Der er dog også alternativer til direkte nedlæggelse af selvejende institutioner, der bl.a. kan vælge at indgå i offentlige private partnerskaber og andre former for hybride organisationer, der er baseret på blandet ejerskab (Skelcher 2005).

Desuden viser litteraturstudiet også, at der hele tiden opstår nye selvejende institutioner i form af foreninger. I Danmark vælger borgergrupper stadigvæk at overtage opgaver, som stat og kommune har lukket ned, f.eks. lukning af skoler, hvor foræl- drene opretter en friskole, typisk organiseret som selvejende institution. Derved bruges den selvejende institution som organisationsform til at »trække« en offentlige service væk fra det offentlige.

Det leder til en lignende proces på statsligt niveau, hvor selvejende institutioner bruges i en politisk dikteret professionalisering og markedsorientering, hvor den selvejende institution er et »skub« væk fra hierarkiet, som beskrevet i det statslige styringsperspektiv. Det finder sted ved at offentlige organisationer omdannes til mere selvstændige former, der kaldes selvejende institutioner. Som Greve (2002) påpeger, kan det gøres både for at skabe armslængde fra politik eller for at skabe øget politisk fokus på et område ved, at det får selvstændighed. På den måde sker der en juridisk og finansiel justering af organiseringen, men selve håndteringen af den offentlige service forbliver nogenlunde uændret. Vore analyser viser desuden, at dette »skub væk« fra hierarkiet ofte får karakter af det, som Brunsson (2002) karakteriserer som

»The Organization of Hypocrisy«, hvor det, man siger, beslutter og faktisk gør i den offentlige forvaltning, langt fra altid er i fuld overensstemmelse. Ved at kalde offentlige institutioner »selvejende«, men i praksis behandle dem som en integreret del af det forvaltningsmæssige hierarki med dertil knyttede styringsmæssige begrænsninger

(13)

i autonomien, udvider man således et beslutningsmæssige handlerum uden samtidig at fraskrive sig retten til at budgetstyring.

Sådanne tvetydigheder lader sig tydeligst illustrere i kultursektoren. Forvaltnings- politisk er der her en stærk tradition for armslængde-principper knyttet til begrebet public service inden for radio og TV. Også mange museer, teatre og andre kulturin- stitutioner har opnået en vis grad af selveje. De er vel at mærke yderst sjældent organiserede som erhvervsdrivende fonde med dertil hørende forbud mod tilbageføring af grundkapitalen til de oprindelige stiftere. En så høj grad af autonomi ønsker danske beslutningstagere tilsyneladende ikke at give offentlige institutioner med mindre, at målet er en egentlig privatisering. I så fald vælger man typisk transformering til statsligt selskab (Christensen 2015). Frem til udgangen af 1990’erne havde det reklamefi- nansierede TV2 således selvejende status, men med henblik på helt eller delvis salg er virksomheden nu organiseret som statsligt aktieselskab. Ganske vist blev TV2 frem til slutningen af 1997 administreret som fondslignende institution, men staten har hele tiden påberåbt sig hjemfaldsret – i modsætning til fondslovgivningens krymperegl.

På det seneste har »pseudo-selveje« også gjort sig særligt gældende i uddannelsessektoren. På gymnasie-området skelner Undervisningsministeriet således eksplicit mellem »ægte selveje«, der omfatter skoler oprettet på privat initiativ, og »statsligt selveje«, der omfatter skoler, som stod uden ejer ved nedlæggelsen af amtskommu- nerne i 2006. Begge typer er helt afhængige af statsbevillinger. Det gælder også de danske universiteter, der i 2003 ved revision af styrelsesloven mistede det interne, kollegiale selvstyre. I den forbindelse anbefalede OECD at gøre de højere læreanstal- ter til erhvervsdrivende fonde, men Finansministeriet foretrak at give dem særstatus som »statsfinansierede selvejende institutioner« (Lund og Berg 2016: 110).

5. Konklusion

Artiklen er baseret på en systematisk gennemgang af samfundsvidenskabelig litteratur om selvejende institutioner. Den identificerer, præsenterer og diskuterer på dette grundlag tre samfundsvidenskabelige perspektiver; det private fondsperspektiv, det civile serviceperspektiv og det statslige styringsperspektiv. Artiklen viser, at skandinavisk forskning på dette felt især er udført i et civilt serviceperspektiv med fokus på relationen til foreningsliv og frivillighed. Perspektivet indebærer, at selvejende institutioner – ægte såvel som »pseudo« – rummer nogle forvaltningspolitiske kvaliteter, bl.a. borgernærhed og demokratisk deltagelse i styringsprocesserne. Artiklen supple- rer dette perspektiv ved at vise at i forhold til offentlige services, så tilbyder selvejende institutioner en tredje vej mellem ren privatisering og ren indordning i det administrative hierarki både for de selvejende institutioner og de offentlige myndigheder.

Dette sker fordi, der både foregår en professionalisering i retningen af hierarkiet og en markedsorientering. Artiklen viser således, at selvejende institutioner bedst lader sig analysere som hybrider i forhold til markedskræfter både som eksternt pres og intern organisatorisk præmis. Selvejende institutioner er altså ikke kun en hybrid organiseringsform i mellem hierarkiske styring og civilsamfundets frivillige foreningsliv, som ellers ofte fremført i litteraturen.

Artiklen dokumenterer derfor vigtigheden af at supplere det civile serviceperspektiv, der hidtil har domineret den samfundsvidenskabelige forskning på feltet, med to

(14)

andre perspektiver, der synliggør private og offentlige kvaliteter ved selvejende institutioner. Hvis man alene betragter organisationsformen som en ramme om uddelege- ring af velfærdsydelser finansieret af stat og kommune, udnyttes potentialet ved selvejet ikke fuldt ud. For det første, ved i højere grad at inddrage det privatretlige fondsperspektiv, vil man forvaltningspolitisk mere klart og utvetydigt kunne introdu- cere og fastlægge rammer for ægte selveje, der kan fungere som praktiske alternativer til statsejede aktieselskaber og andre former for privatisering af offentlig virksomhed. For det andet påpeger artiklen, at statslig og/eller kommunal styring har sin berettigelse, når der indgår skattemæssig finansiering og andre offentlige hensyn i relation til den selvejende institutions aktiviteter. Den parlamentariske styringskæde trækker uvægerligt i retning af »pseudo«-selveje – herunder hjemfaldsret ved privatisering eller ophør af aktiviteterne. Selvom der således i den aktuelle danske praksis sjældent er tale om »ægte« selveje i fondslovgivningens privatretlige forstand, kan det statslige styringsperspektiv udmærket bidrage konstruktivt til at skabe mere fleksibilitet og armslængde i forvaltningen, uden at de folkevalgte og den departementale organisation mister styringen. Fordelen ved »pseudo«-selveje er således, at den dele- gerede autonomi kan kaldes tilbage, hvis der er politisk flertal for noget sådant. De fleste selvejende institutioner i Danmark fremstår kort sagt som lag-på-lag hybrider, der hverken er fuldkommen civile, helt statslige eller ubetinget privatretlige.

Det er også denne tvetydige hybriditet, der kan få selvejende institutioner til at fremstå som et forvaltningspolitisk problem blandt andet på grund af juridisk uklarhed, hvor de ifølge Poul Meyer (1975: 91) er »irrationelle momenter«. Modsat Mey- er påpeger artiklen, at det er særligt problematiske, når offentlige myndigheder for- søger at indordne selvejende institutioner i forvaltningshierarkiet med håndfaste styringsværktøjer, f.eks. af budgetmæssig art. Det er tvetydigheden, der giver denne organiseringsform mulighed for at balancere statslig og kommunal kontrol med civil borgerinddragelse og privat markedsorientering. På den baggrund kunne det fremad- rettet være hensigtsmæssigt empirisk at undersøge en bredere vifte af selvejende institutioner – ægte såvel som »pseudo« – i form af sammenlignende studier på tværs af de nordiske lande med henblik på at afdække organiseringsformens historiske relevans og aktuelle variation i praksis.

Litteraturliste

Andersen, E. (1962) Legater og stiftelser med særlig henblik på fundatsers oprettelse og ændring. København: Juristforbundets Forlag.

Andersen, L. L. (2002) Fra stiftelse til fond. København: Gads Forlag

Betænkning nr 970 (1982) Betænkning om Fonde. Justitsministeriet den 14. juli 1978 nedsatte udvalg

Boje, T. P., T. Fridberg og B. Ibsen (red) (2006) Den frivllige sektor i Danmark – omfang og betydning. København: Socialforskningsinstituttet

Boje, T. P., og Ibsen (red). (2006) Frivillighed og nonprofit i Danmark – omfang, organisation, økonomi og beskæftigelse. København: Socialforskningsinstituttet Brunsson, N. (2002) The Organization of Hypocrisy: Talk, Decisions and Actions in

Organizations. 2nd Edition. København: Copenhagen Business School Press

(15)

Bruton, D. G., M.W. Peng, D. Ahlstrom, C. Stan og K. Xu (2015) » State-owned enterprises around the world as hybrid organizations« The Academy of Manage- ment Perspectives, 29 (1): 92-114.

Carlsen, M. H. og H. Højlund (2014) »Frivilligt engagement – kun hvis lederen mag- ter det. En analyse af daginstitutionslederens betydning for et frivilligt engagement i de selvejende daginstitutioner« Arbejdspapir. Frederiksberg: Copenhagen Business School

Christensen, L. T. (2015) » The return of the hierarchy. SOEs in marketisation«

International Journal of Public Sector Management, 28 (4/5): 307 – 321.

Christensen, L. T. (2016) State-owned Enterprises as Institutional Market Actors in the Marketization of Public Service Provision: A Comparative Case Study of Dan- ish and Swedish Passenger Rail 1990–2015, København: CBS PhD Series (http://openarchive.cbs.dk/)

Christensen, T., og P. Lægreid. (2011) »Complexity and hybrid public administration -theoretical and empirical challenges« Public Organization Review, 11: 407-423.

Civilstyrelsen (2017) Fonde, der er undtaget efter fondlovens regler. Tilgået 27.

februrar 2017 fra http://www.civilstyrelsen.dk/da/fondskontor/Fonde/fonde_

undtaget.aspx

Denis, J.-L., E. Ferlie og N. Van Gestel (2015) » Understanding hybridity in public organizations« Public Administration, 93 (2): 273-289.

Finansministeriet (1998) Fonde med offentlig interesse. København: Finansministeriet Finansministeriet (2001) Kassetænkning. perspetkiv og indsats. En tværministeriel

afrapportering. København: Finansministeriet

Finansministeriet, Kulturministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvik- ling, Velfærdsministeriet, Undervisningsministeriet og Økonomi- og Erhvervsmi- nisteriet (2009) Selvejende institutioner – styring, regulering og effektivitet. Kø- benhavn: Finansministeriet

Finansministeriet (2011): Budgetvejledningen 2011. København: Finansministeriet Flinders, M. V. og M. J. Smith (red) (1999) Quangos, accountability and reform, the

politics of quasi-government. London: Palgrave Macmillan

Fode, C. og M. R. Sørensen (2011) Selvejende Institutioner, https://www.dagens dagsorden.dk/selvejende-institutioner, udgivet 13. maj 2011, tilgået 26 juli 2018 Greve, C. (1998) Den grå zone – fra offentlig til privat virksomhed. 2. udgave. Kø-

benhavn: Jurist- og Økonomforbundets Forlag

Greve, C. (2002) »Selvejende stiftelser – et politologisk perspektiv« i L. L. Andersen

& K. Olsson (red): Stiftelser i Norden II. København: Gads Forlag.

Greve, C. (2008) »Reguleret konkurrence gennem reformer -institutionalisering af markedsmekanismer over tid« i D. Pedersen, C. Greve og H. Højlund (red): Gen- opfindelsen af den offentlige sektor. Ledelsesudfordringer i reformernes tegn. Kø- benhavn: Børsens Forlag.

Greve, C., M. Flinders, M. og S. Van Thiel(1999) » Quangos—what's in a name?

Defining quangos from a comparative perspective« Governance, 12(2): 129-146.

Greve, C., P. Lægreid, P. og L. Rykkja (red) (2016). Nordic Administrative Reforms.

Lessons for Public Management. London: Palgrave MacMillan

Henriksen, L. S. og P. Bundesen (2004 ) »The Moving Frontier in Denmark: Volun- tary-State Relationships since 1850« Jnl Soc. Pol., 33 (4): 605-625.

(16)

Henriksen, L. S., S. R. Smith, S. R. og A. Zimmer (2012) »At the Eve of Conver- gence? Transformations of Social Service Provision in Denmark, Germany, and the United States« Voluntas, 23: 458-501.

Hjort-Lorentzen,. R., F. P. G.Salicath og E. Rosendahl (1896-1904) Repertorium over Fonde og milde Stiftelser i Danmark med Færøerne, Island, Grønland og De vestindiske Øer stiftede inden Udgangen af 1894 (Bind I-VI). København: Gads Forlag

Ibsen, B., og U. Haberman (2006) »De selvejende institutioner«. I T. P. Boje og B.

Ibsen (red): Frivillighed og nonprofit i Danmark – omfang, organisation, økonomi og beskæftigelse. København: Socialforskningsinstituttet.

Jakobsen, G. (2000/01) »Organisationsformer i »den sociale økonomi« i Danmark og disses samspil med det offentlige« Kooperativ Årsbok : 79-101.

Kaufmann, E. (1973) Erhvervsdrivende selvejende institutioner. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag

Klausen, K. K. (1995) »De frivillige organisationer og velfærdsstaten – En skandinavisk tredje-sektor-model« I S. Christensen og J. Molin (red): I den gode sags tje- neste. Frivillige organisationer i Danmark. København: Handelshøjskolens For- lag

Klausen, K. K., og P. Selle (1996) » The third sector in Scandinavia« Voluntas, 7 (2):

99-122.

Konkurrencerådet (2016) Offentlige aktiviteter på kommercielle markeder. Køben- havn: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

la Cour, A. (2012) » The Love Affair Between the Policy and Voluntary Organiza- tions« I N. Å. Andersen og I.-J. Sand (red): Hybrid Forms of Governance. Lon- don: Palgrave Macmillan

Levinsen, K., M. Thøgersen, M. og B. Ibsen (2012) »Institutional Reforms and Vol- untary Associations« Scandinavian Political Studies, 35 (4): 295-318.

Lund, A. B., og C. E. Berg (2016). Dansk Fondshistorie. København: Jurist- og Økonomforlagets Forlag

Lund, A. B., L. Nord og J. Roppen (2009) Nye udfordringer for gamle medier: Skan- dinavisk public service i det 21. århundrede. Göteborg: Nordicom

Meyer, P. (1975). Offentlig Forvaltning. 2. udgave . København: G.E.C. Gads Forlag Mogensen, K. (1969) » Selvejende institutioner og fonds« Revision & Regnskabsvæ-

sen, 48: 309-324.

Organisationen af Selvejende Institutioner (2010) Nyhedsbrev, februar 2010

Rigsrevisionen (2012) Notat til Statsrevisoerne om revision af selvejeområdet. Kø- benhavn: Rigsrevisionen

Skelcher, C. (2005) »Public–Private Partnerships and Hybridity« I E. E. Ferlie, L. E.

Lynn og C. Pollitt (red): Oxford Handbook of Public Management. Oxford: Ox- ford University Press

Skelcher, C. og S. R. Smith (2015) » Theorizing hybridity: institutional logics, com- plex organizations, and actor identities: the case of nonprofits « Public Admin- istration, 93(2): 433-448.

Statsrevisorerne (1992). Beretning om selvejende institutioners retlige stilling. Kø- benhavn: Rigsrevisionen

Thomsen, S. (2017) The Danish Industrial Foundation. København: DJØF Publishing

(17)

Thøgersen, M. (2013) »Selvejende institutioner i Danmark. Institutionernes udvikling, udbredelse og karakter på udvalgte samfundsområder.« Arbejdsnotat Netværk for Forskning i Civilsamfund og frivllighed, 1

Thøgersen, M. (2015) »Explaining Collaboration and Commitment in Danish Non- Profit Organizations: Linking Institutional Environments to Outcomes« Voluntas, 26:1639-1665.

Noter

1. Hvor intet andet er anført bygger gennemgangen af det private fondsperspektiv på forarbejder offentliggjort i Lund og Berg (2016).

2. Hvor intet andet er anført bygger dette afsnit på Greve, 1998 & 2002.