Denne sammenfatning indeholder hovedresultaterne af evalueringen af statens økonomiske styring af den kommunale beskæftigelsesindsats, som er gennemført i første halvdel af 2010.
Evalueringen, der er bestilt af Arbejdsmarkedsstyrelsen, bygger på to undersøgelser. Den ene er en kvalitativ undersøgelse af den økonomiske styrings betydning for kommunernes indsats samt kommunernes holdninger til styringen. Den anden er en kvantitativ undersøgelse, der belyser effekter af centrale reformer af den økonomiske styring.
Den kvalitative undersøgelse bygger især på en interviewundersøgelse i en række kommuner. Den kvantitative undersøgelse, som er gennemført af Michael Svarer og Michael Rosholm – begge professorer på Aarhus
Universitet – er baseret på registerdata. Begge undersøgelser er gennemført i første halvdel af 2010.
Der er 23 konklusioner i evalueringen:
Konklusionerne baseret på den kvalitative undersøgelse:
A. Statens økonomiske styring af beskæftigelsesindsatsen virker. På en række områder er der dog brug for udvikling og forenkling af styrings-systemet.
B. Tre styringsredskaber påvirker for alvor kommunernes beskæftigelses-indsats, nemlig rettidighed, refusionsbortfald for sygedagpenge efter 52 ugers sygdom og differentieringen af refusion for aktive og passive perioder.
Andre redskaber spiller en mere begrænset rolle.
C. Samlet set er der for mange styringsredskaber. Der er en grænse for, hvor mange økonomiske mål kommunerne kan forfølge på samme tid.
Styringsredskaber, der er svære at forstå, gennemskue og måle på, har kun lille eller ingen betydning for beskæftigelsesindsatsen.
D. Statens refusion på forsørgelsesydelser mv. varierer fra ydelse til ydelse.
Det har afledte og utilsigtede konsekvenser. Både i forhold til kommunernes satsning på et givet område og på kontinuiteten for borgerne.
E. En række af de tilbud, borgerne får, synes at have for ringe kvalitet.
Årsagerne er mange – fx administrative og lokalpolitiske. Men også den statslige styring kan spille en rolle.
F. Kommunerne har forståelse for, at staten ønsker styring af
beskæftigelsesområdet, fordi det har stor landspolitisk betydning. Men kommunerne finder, at styringen er for rigid og vidner om statslig mistillid til kommunerne.
G. På alle niveauer i kommunerne har man fokus på rettidighed og på bortfald af refusionen, hvis ikke indsatsen sker til tiden. Disse regler bidrager til, at borgerne får en indsats til tiden. En lempelse af reglerne må forventes at svække rettidigheden.
4/145 H. De økonomiske sanktioner, der er forbundet med manglende rettidighed,
virker som et sikkerhedsnet under jobcentrenes normeringer. I fravær af reglerne vil der formentlig blive flyttet ressourcer fra beskæftigelsesindsatsen til mere højtprofilerede kommunale områder.
I. Kommunerne har stort fokus på at undgå, at sygedagpengesager bliver så langvarige, at statsrefusionen bortfalder.
J. Den økonomiske styring bidrager til, at sygedagpengeområdet får både større bevågenhed og flere ressourcer end kontanthjælpsområdet.
K. Reglerne om refusionsbortfald for sygedagpenge efter mere end 52 ugers fravær skaber fokus på at få lukket sager. Fokus er ikke i samme grad på, hvad sagerne lukkes til.
L. Reglen om, at refusionen på ledighedsydelse bortfalder efter 18 måneder, får kommunerne til at intensivere søgningen efter fleksjob, når grænsen nærmere sig. Eller til, at de genovervejer, om borgeren skal have en anden type ydelse, fx førtidspension.
M. Den høje refusion i aktivperioder har den konsekvens, at kommunerne giver flere aktive tilbud, end de ellers ville have gjort. Borgere går mindre passivt end tidligere.
N. Høj refusion i aktivperioden har særlig betydning for den svageste gruppe borgere. De bliver i langt mindre grad end tidligere overladt til passivitet.
O. Kommunerne aktiverer til tider borgere alene med henblik på at hente den høje refusion hjem.
P. Driftsloftet er vanskeligt at styre efter og har begrænset betydning for beskæftigelsesindsatsen.
Q. De økonomiske styringsregler begunstiger aktivering i forhold til samtaler, hvilket giver en skævhed i valget mellem forskellige former for indsatser.
Reglerne medfører uproduktiv kommunal tænkning i kontering.
R. Hverken beskæftigelsestilskud, bloktilskud, udligningsordninger eller budgetgaranti spiller nogen nævneværdig rolle som styringsredskaber i forhold til beskæftigelsesindsatsen.
S. Puljer og tilskud er effektive statslige redskaber til at dreje kommunernes indsats i en bestemt retning.
T. Staten har andre virkningsfulde styringsredskaber end de økonomiske, fx ministermål og benchmarking. Disse ikke-økonomiske styringsredskaber virker, om end i forskelligt omfang.
5/145 Konklusionerne baseret på den kvantitative undersøgelse:
Konklusion 1 – aktiveringsomfang, kontanthjælp: 1. juli 2006 blev refusion til kommunerne for udgifter til kontanthjælp ændret. Med ændringen blev statens refusion gjort afhængig af, om den ledige var i et aktivt tilbud eller ej.
Den kvantitative undersøgelse viser, at aktiveringsomfanget er steget med ca. 8 pct. som følge af reformen, og at det især er brugen af vejledning og opkvalificering, der har trukket udviklingen. I 2009 var der ca. 103.000 kontanthjælpsmodtagere og ca. 30.000 aktiverede. Undersøgelsens resultat kan omsættes til, at der i stedet for 30.000 aktiverede ville have været mellem 22.000 og 24.000 aktiverede i fravær af reformen. Resultaterne tyder endvidere på, at den øgede aktivering på den ene side har fastholdt ledige længere på kontanthjælp og på den anden side ført til mindre tilgang til kontanthjælp således, at det samlede antal kontanthjælpsmodtagere er upåvirket af reformen.
Konklusion 2 – tilgang til fleksjob: Fra 1. januar 2002 ændredes
refusionsprocenten for løntilskud til fleksjob fra 100 pct. til 65 pct., og for ledighedsydelse ændredes refusionsprocenten fra 0 pct. til 35 pct.
Undersøgelsen tyder ikke på, at refusionsændringen vedrørende fleksjob har medvirket til at begrænse tilgangen til fleksjob. I forhold til ændringen i refusion for ledighedsydelse er der for få personer til at lave en statistisk analyse af effekten af reformen. Analysen kan hverken af- eller bekræfte, at reformen har påvirket tilgangen til førtidspension. Udviklingen i antallet af fleksjob er steget markant i perioden fra 2000 og frem, og analysens resultater er som følge deraf følsomme over for, hvordan der korrigeres for denne vækst.
Konklusion 3 – afgang fra sygedagpenge: Fra 5. juli 1999 ændredes den statslige refusion af sygedagpenge. Mens der tidligere var refusion på 50 pct. af sygedagpengene fra ottende sygdomsuge og frem, bortfalder refusionen nu efter 52 uger. Analysen viser, at afgangen fra sygedagpenge til andre offentlige ydelser øges omkring det tidspunkt, hvor den statslige refusion ophører. Der findes dog ikke nogen effekt på afgangen fra sygedagpenge til selvforsørgelse som følge af refusionsændringen.
Resultatet implicerer, at for hver 100 sygemeldte, der opnår 52 ugers sygefravær, vil antallet, der opnår 1½ års sygefravær (inden de afgår til anden offentlig forsørgelse), reduceres fra ca. 68 til ca. 62. Til gengæld er afgangen fra sygedagpenge til anden offentlig forsørgelse reduceret som følge af reformen tidligt i sygdomsforløbet hvilket bevirker, at flere personer opnår 52 ugers sygdom.
Det bemærkes, at den kvalitative konklusion M og den kvantitative konklusion 1 omhandler samme emne. Konklusionerne understøtter hinanden. På samme måde har den kvalitative konklusion K samme emne som den kvantitative konklusion 3. Også disse konklusioner understøtter hinanden.
6/145 Læsevejledning til denne evaluering: Kapitel 2 er en oversigt over statens
økonomiske styringsredskaber i forhold til beskæftigelsesindsatsen. Dermed definerer kapitlet centrale begreber, der anvendes gennem evalueringen.
Kapitel 3 er en kort gennemgang af de metoder, der er anvendt i såvel den kvalitative som den kvantitative undersøgelse. Kapitel 4 er evalueringens ene hovedkapitel og indeholder de kvalitative resultater. Kapitel 5 er evalueringens andet hovedkapitel og indeholder de kvantitative resultater.
7/145