Indledning

I dette kapitel beskrives kommissionens overvejelser og forslag vedrørende indsatsen for at forebygge og bekæmpe ungdomskriminalitet. Beskrivelsen omfatter både de overordnede strategiske linjer, som kommissionen foreslår udstukket for indsatsen, og de konkrete initiativer, som kommissionen foreslår iværksat.

Som nævnt i forordet til betænkningen har kommissionen ikke fundet anledning til at forholde sig til den generelle ressourcesituation på de mange områder, der indgår i ungeindsatsen. En del af kommissionens forslag vurderes at have økonomiske konsekvenser, jf. betænkningens bilag 2, og hvis man ønsker at realisere disse forslag, vil det være nødvendigt at finde de nødvendige ressourcer hertil. Ved vurderingen af de økonomiske konsekvenser har kommissionen som nævnt i bilag 2 ikke taget hensyn til eventuelle muligheder for ekstern finansiering, ligesom kommissionen ikke har taget stilling til, hvorvidt udgifterne til forslagene kan holdes inden for eventuelle eksisterende økonomiske rammer. Desuden har kommissionen ikke forsøgt at beregne størrelsen af en eventuel besparende effekt af kommissionens forslag, ligesom kommissionen ikke har taget stilling til, hvordan eventuelle besparelser skal identificeres og indhøstes. Det er dog kommissionens generelle forventning, at en række af kommissionens forslag vil kunne give besparelser, der samlet set overstiger de udgifter, der vil være forbundet med at gennemføre kommissionens forslag.

Ministerierepræsentanterne i kommissionen (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) bemærker, at den eventuelle gennemførelse af kommissionens anbefalinger, som tilkendegivet over for kommissionen, jf. afsnit 1.1. ovenfor, kan forventes at ville ske ved

omprioriteringer inden for de eksisterende økonomiske rammer og tager på den baggrund generelt forbehold for kommissionens forslag, såfremt disse medfører merudgifter, der ikke kan finansieres ved omprioriteringer inden for de eksisterende økonomiske rammer. Dette gælder særligt de initiativer, der må forventes at indebære betydelige merudgifter, og som kan vise sig vanskelige at finansiere ved omprioriteringer. Kommissionens forslag vil skulle ses i sammenhæng med relevante planlagte og eksisterende tiltag på området. Særligt for så vidt angår flertallet i kommissionens forslag i afsnit 2.2.1.3 vedrørende oprettelse af et uddannelsestilbud for 15-17-årige, der løslades fra varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning af en frihedsstraf, bemærker ministerierepræsentanterne, at der allerede findes en række uddannelsestilbud, der kan benyttes til målgruppen, f.eks. tilbud om almen uddannelse for voksne (FVU og AVU), hvor unge under 18 år efter de gældende regler kan optages på særlige betingelser. Dertil kommer Ungdommens

Uddannelsesvejledning, der bl.a. har ansvaret for at tilbyde vejledning om valg af

ungdomsuddannelse og erhverv til alle unge under 25 år, der ikke er i gang med eller har fuldført en ungdomsuddannelse, efter de har forladt grundskolen eller 10. klasse.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen,

Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) bemærker hertil, at flertallets ovennævnte forslag vedrørende oprettelse af et særligt uddannelsestilbud er begrundet i, at det i praksis har vist sig meget vanskeligt at indpasse kriminelle og kriminalitetstruede unge i de eksisterende

uddannelsestilbud, hvorfor det har været vigtigt at pege på nye tiltag på dette område.

Ministerierepræsentanterne i kommissionen skal for så vidt angår kommissionens anbefaling i afsnit 2.2.1.14 og 2.3.4.2 vedrørende oprettelse af yderligere pladser på sikrede døgninstitutioner for børn og unge pege på, at det er i det eksisterende rammeaftalesystem mellem kommunerne og regionerne, at behovet for institutionspladser vurderes og eventuel oprettelse af yderligere pladser besluttes.

Ministerierepræsentanterne bemærker desuden, at nogle af kommissionens forslag vil skulle ses i sammenhæng med regeringens generelle afbureaukratiseringspolitik, f.eks. forslaget i afsnit 2.2.1.1 vedrørende en sammenhængende helhedsplan og dele af forslaget i afsnit 2.2.2.1 vedr.

ydelsesbeskrivelser, akkreditering mv.

For så vidt angår spørgsmålet om en eventuel nedsættelse af den kriminelle lavalder, jf. afsnit 2.3.2.1, er dette spørgsmål for tiden genstand for en omfattende politisk debat, og på den baggrund finder ministerierepræsentanterne ikke at burde tilkendegive en holdning hertil.

Beskrivelsen af kommissionens overvejelser og forslag nedenfor i dette kapitel er opdelt i en del, der vedrører den forebyggende indsats over for ungdomskriminalitet, jf. afsnit 2.2, og en del der vedrører reaktionen på kriminalitet begået af børn og unge, jf. afsnit 2.3.

I det følgende gives dog indledningsvis en kort oversigt over udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge, jf. afsnit 2.1.1, samt en beskrivelse af de centrale internationale forpligtelser på området, som Danmark er omfattet af, jf. afsnit 2.1.2.

2.1.1. Kort oversigt over udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge

Som baggrund for kommissionens overvejelser vedrørende indsatsen mod ungdomskriminalitet har kommissionen fået udarbejdet en grundig undersøgelse og analyse af udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge, jf. kommissionens udredningsrapport, der er vedlagt betænkningen som bilag 3. Udredningsrapporten indeholder således i del I en gennemgang af de nyeste tilgængelige oplysninger vedrørende udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge, herunder vedrørende særlige sider af kriminaliteten som f.eks. kriminalitet blandt drenge og piger, betydningen af rusmidler, særlige risikofaktorer og beskyttende faktorer mv.

I det følgende vil kommissionen kort fremhæve de væsentligste pointer fra udredningsrapporten vedrørende kriminalitetsudviklingen blandt børn og unge. For en uddybende beskrivelse henvises til udredningsrapporten.

I udredningsrapporten omtales selvrapporteringsundersøgelser, der viser, at færre og færre unge har erfaringer med kriminalitet, og at den samlede kriminalitet, de unge rapporterer at have begået, er

mindsket. Samtidig viser udviklingen i den registrerede ungdomskriminalitet, at de unge registreres for færre formueforbrydelser såsom indbrudstyverier, brugstyverier og andre tyverier, mens der er sket en vækst i antallet af registrerede røverier og voldsforbrydelser. Sidstnævnte kan langt hen ad vejen forklares med, at vold i stigende grad anmeldes til politiet. Hverken selvrapporteringsundersøgelserne eller offerundersøgelser tyder på, at den samlede faktiske vold blandt unge skulle være steget.

Billedet af udviklingen er ganske tilsvarende for børn under den kriminelle lavalder (-14 år), og er, i hvert fald for så vidt angår den registrerede kriminalitet, endvidere identisk med udviklingen, der gør sig gældende for de lidt ældre (de 18-20-årige).

2.1.2. Danmarks internationale forpligtelser

Danmark har indgået en række folkeretlige forpligtelser, der særligt vedrører behandlingen af børn og unge, der mistænkes, er tiltalt eller dømt for at have begået kriminelle handlinger. Disse forpligtelser er naturligvis, hvor det er relevant, inddraget i kommissionens overvejelser og forslag.

Kommissionen ønsker imidlertid her at give en indledende oversigt over Danmarks internationale forpligtelser på dette område. Det skal i den forbindelse nævnes, at Danmark desuden har indgået en række internationale forpligtelser af mere generel karakter, der også har betydning for børn og unge, herunder særligt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Disse generelle forpligtelser har også indgået i kommissionens overvejelser og er omtalt nedenfor i de relevante afsnit, men er ikke omtalt i dette afsnit.

FN’s Børnekonvention, der blev vedtaget af FN’s Generalforsamling den 20. november 1989 og trådte i kraft den 2. september 1990, er særlig relevant i denne sammenhæng.¹ Danmark ratificerede konventionen den 19. juli 1991 og blev dermed folkeretligt bundet af konventionsforpligtelserne.

Børnekonventionen indeholder en lang række rettigheder for børn,²

Med henblik på at overvåge overholdelsen af Børnekonventionens bestemmelser er der i henhold til konventionens artikel 43 oprettet en Komité vedrørende Barnets Rettigheder (Børnekomitéen).

Komitéen udfører bl.a. sit arbejde ved at gennemgå og kommentere de beretninger vedrørende konventionens gennemførelse og overholdelse, som medlemsstaterne, herunder Danmark, er forpligtet til at afgive hvert 5. år, jf. konventionens artikel 44, stk. 1, litra b. Danmark har foreløbig

hvoraf en del kan genfindes i generelle menneskeretskonventioner udstedt af FN eller i regionalt regi, mens andre bestemmelser er særlige for Børnekonventionen.

1 Den fulde ordlyd af konventionen kan findes på

2 Med ”barn” menes i Børnekonventionens terminologi ethvert menneske under 18 år, medmindre barnet bliver myndigt tidligere efter den lov, der gælder for barnet, jf. konventionens artikel 1.

afgivet 4 beretninger til Børnekomitéen. Komitéen afgiver desuden generelle udtalelser vedrørende rettighederne i medfør af konventionen, og komitéen har i sin generelle udtalelse nr. 10 af 25. april 2007 således specifikt gennemgået rettighederne for børn og unge under 18 år, der har begået kriminelle handlinger.³

Efter konventionens artikel 40, stk. 1, har ethvert barn, der mistænkes eller anklages for eller er fundet skyldig i at have begået strafbart forhold, ret til at blive behandlet på en måde, der er i overensstemmelse med fremme af barnets sans for værdighed og værdi, som styrker barnets respekt for andres menneskerettigheder og fundamentale frihedsrettigheder, og som tager barnets alder og ønskeligheden af at fremme, at barnet resocialiseres og påtager sig en konstruktiv rolle i samfundet, Børnekonventionens artikel 3 rummer en række generelle principper, der gælder for behandlingen af børn og unge under 18 år. Det fremgår således af konventionens artikel 3, stk. 1, at barnets tarv skal komme i første række i alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutioner for social velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer. I sin udtalelse nr. 10 påpeger Børnekomitéen i relation til denne bestemmelse, at børn og unge i forhold til voksne har særlige forudsætninger og behov, der bør føre til en begrænsning af ansvaret for børn og unge, der begår kriminelle handlinger. Komitéen fremhæver, at de repressive hensyn, der ofte vejer tungt i forbindelse med strafferetlige sanktioner, må vige for rehabiliterende hensyn og princippet om restorative justice, jf. herom afsnit 2.3.5 nedenfor.

For så vidt angår mere specifikke rettigheder fremgår det bl.a. af konventionens artikel 37, litra a, at fængsel på livstid uden mulighed for prøveløsladelse ikke må kunne idømmes for forbrydelser begået af personer under 18 år, jf. nærmere herom i afsnit 2.3.3 nedenfor. De deltagende stater skal desuden sikre, at ingen person under 18 år ulovligt eller vilkårligt berøves sin frihed. Anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling af et barn eller en ung under 18 år skal følge lovens forskrifter og må kun bruges som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum, jf. konventionens artikel 37, litra b. Ethvert barn, der er berøves friheden skal behandles menneskeligt og med respekt for menneskets naturlige værdighed og på en måde, der tager hensyn til dets aldersmæssige behov. Især skal ethvert barn, der er berøvet friheden, holdes adskilt fra voksne, medmindre en sådan adskillelse ikke anses at tjene barnets tarv, og skal have ret til at opretholde kontakt med sin familie gennem brevveksling og besøg, bortset fra under særlige omstændigheder, jf. konventionens artikel 37, litra c. Af konventionens artikel 37, litra d, fremgår endvidere, at ethvert barn, der er berøvet sin frihed, har ret til hurtig juridisk og anden passende bistand samt ret til at få lovligheden af sin frihedsberøvelse prøvet ved en domstol eller anden kompetent, uafhængig og upartisk myndighed og til hurtig afgørelse af enhver sådan sag.

3 General Comment no. 10/2007; Children’s rights in juvenile justice. Udtalelsen kan findes på

i betragtning. Med henblik herpå og under hensyn til vedkommende bestemmelser i internationale instrumenter skal de deltagende stater ifølge konventionens artikel 40, stk. 2, især sikre,

a) at intet barn mistænkes eller anklages for at have begået strafbart forhold eller anses for skyldig heri på grund af handlinger eller undladelser, som ikke var forbudt ved national eller international ret på tidspunktet for overtrædelsen, og

b) at ethvert barn, der mistænkes eller anklages for at have begået strafbart forhold, har mindst følgende garantier,

- at blive anset for uskyldig, indtil skyld er bevist i henhold til loven,

- at blive oplyst straks og direkte om anklagernes indhold, om fornødent gennem sine forældre eller værge, og til at få juridisk eller anden passende bistand til forberedelse og fremstilling af sit forsvar,

- at få sagen afgjort, uden forsinkelse, af en kompetent, uafhængig og upartisk myndighed eller dømmende organ efter en upartisk procedure i henhold til loven med tilstedeværelse af en juridisk eller anden passende rådgiver, medmindre dette ikke anses for at tjene barnets tarv, især i betragtning af dets alder eller situation, dets forældre eller værge,

- ikke at blive tvunget til at afgive vidneudsagn eller tilstå skyld; ret til at udspørge eller få forhørt vidner, som påberåbes mod barnet, og til for egen regning og på lige vilkår at få vidner indkaldt til forhør,

- hvis det anses for at have begået strafbart forhold, at få beslutningen derom og enhver foranstaltning, der er truffet som følge deraf, prøvet af en højere kompetent, uafhængig og upartisk myndighed eller dømmende organ i medfør af loven,

- at få gratis bistand af en tolk, hvis barnet ikke kan forstå eller tale det sprog, der anvendes, og

- at få sit privatliv respekteret fuldt ud på alle stadier af sagsforløbet.

De deltagende stater skal efter konventionens artikel 40, stk. 3, desuden sørge for at fremme indførelsen af love, fremgangsmåder, myndigheder og institutioner, som er specielt tilpasset børn, der mistænkes, anklages eller anses for at have begået strafbart forhold, herunder især

a) fastlæggelse af en minimumsalder, under hvilken børn anses ikke at være i stand til at begå strafbart forhold, jf. nærmere herom afsnit 2.3.2 nedenfor og bilag 5, og

b) forholdsregler, hvor det er hensigtsmæssigt og ønskeligt, til at tage vare på sådanne børn uden at involvere retsinstanserne, forudsat at menneskerettigheder og retsgarantier respekteres i fuldt omfang.

Endvidere skal forskellige forholdsregler, såsom omsorg, vejledning og tilsynsføring, rådgivning, prøveløsladelse, plejeaftaler, undervisning og erhvervsorienterede uddannelsesprogrammer og andre alternativer til anbringelse i institution, være til rådighed for at sikre, at børn behandles på en måde, der tjener deres tarv og står i passende forhold til både deres personlige forhold og til forbrydelsen, jf. konventionens artikel 40, stk. 4.