Fagprofessionelle i nyere forvaltningslitteratur

(1)

Fagprofessionelle i nyere forvaltningslitteratur

Refereevurdert

Lene Dalsgaard, lektor og studieleder Aalborg Universitet

Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2013, 90. årgang Lene Dalsgaard

Artikler: Fagprofessionelle i nyere forvaltningslitteratur

Grupper af offentligt ansatte, professionelle og fagprofessionelle, er blevet et problem for det offentlige og institutionslederne. Nogle gange går selv ministre ikke af vejen for at anklage ansatte for at hindre politiske intentioner i at blive realiseret, i at være barrierer for reformpolitikker og blot at være interesserede i at lave revirer for sig selv og »mele deres egen kage«. Fordomme eller fakta?

Kritikken er symptom på, at der har udviklet sig en politisk mistillid til mange offentligt ansatte, og især dem med en mellemlang videregående uddannelse. For- valtningslitteraturen omtaler disse grupper som »frontmedarbejderne« (Lipsky 1980), eftersom de har med direkte borgerkontakt at gøre og har haft udbredt diskretion.

Mistilliden gælder især de store og løntunge grupper af veluddannet personale på velfærdsstatens kernefelter, i børnehaver, skoler, socialforvaltninger, jobcentre, sygehuse, behandlingscentre, specialiserede enheder osv. Frontmedarbejderne ses som nogle »primadonnaer«, man må møde med mistillid, og som nogle, der derfor skal kontrolleres. De søger selv at øge professionaliseringen, men imødegås magtfuld af managementlaget. Ledelse i det offentlige er så også selv blevet »professionaliseret«

samtidig med, at lederne har skullet imødegå professionaliseringen af institutionerne ved at svække fagprofessionelles autonomi og indflydelse. Det er meget modsæt- ningsfulde udviklinger, der er i gang.

De fagprofessionelle og deres roller i den offentlige sektor er med forvaltningspo- litikken, der gennem adskillige år har haft New Public Management (NPM) som fællesnævner, sat ind i nogle omstillingsprocesser, hvor de må søge at forsvare tidligere rolletildelinger (Sehested 1996, 2002) eller koble sig på organisationsudviklin- ger for at forny selve professionsgrundlaget (Noordegraaf 2007). Der er ændrede vilkår for både velfærdsinstitutionerne og de ansatte.

Hvis man konsulterer den forvaltningsmæssige faglitteratur, skulle man forvente at finde svar på spørgsmålene om, hvordan de ansatte generelt og de fagprofessionelle i særdeleshed teoretiseres og analyseres. Litteraturen er omfattende og heterogen.

Metoder og konklusioner ligeså. Svarene veksler naturligt med forskernes teoretiske ståsted, og national baggrund og erfaringshorisont spiller givet også ind. Nogle fæl- lestræk gør sig alligevel stærkt gældende, som det skal påvises.

(2)

Det er dele af denne faglitteratur, som behandles i det følgende. Afsættet er nyere politologisk og forvaltningsmæssig litteratur og formålet er at efterspore dels, hvor- dan de fagprofessionelles roller og betydning fremstilles, dels om og hvordan spæn- dingerne mellem den politiske og forvaltningsmæssige ledelsesopfattelse og de fagprofessionelles situation kommer til udtryk. Spørgsmålet er, hvilket syn, der præger bidrag, når det gælder fagprofessionelle og medarbejderne generelt i det offentlige.

Specifikt skal der ses på, hvor og hvordan de fagprofessionelle grupper optræder som aktører i analyserne, og hvilke forklaringer der fremføres overfor spændingerne mellem professionalisering og forvaltningsmodernisering, og om der angives hand- lingsanvisninger.

Forvaltningsforskere må formodes at producere ny viden om, hvad der sker i relationen mellem det offentliges ledelse og de ansatte på serviceområderne. Gennem snart adskillige år er spændingerne blevet kædet sammen med udbredelsen af NPM i de offentlige forvaltningsapparater (Clarke and Newman 1997, Pollitt and Bouckaert 2000, Ferlie and Geraghty 2005, Evetts 2007, 2009, Tidsskrift for Arbejdsliv 2009, De Bruijn 2010). Eftersom det stadig er den centrale forklaringsfigur, bliver det interessant at vurdere, hvordan relationen og skismaer begrundes, og hvilke konklusioner der drages.

Artiklen er baseret på især dansk og anglo-amerikansk forvaltningslitteratur. Et nordisk bidrag er også inddraget. Udvælgelsen er sket blandt udgivelser gennem de seneste år fra forskere der systematisk har arbejdet med forvaltningsorganisering og NPM-reformer, ligesom forskellige forskningstraditioner er søgt dækket, både mainstream-litteratur og kritisk tilgang.

1. Fagprofessionelle og den offentlige sektor

Der er ansat mange slags professionelle og fagprofessionelle i det offentlige, og de har afgørende betydning for organisering og drift af velfærdsfunktionerne. Alligevel – eller måske snarere derfor – har moderniseringsreformerne sat både deres virke og deres antal under kritisk pres. Det første som resultat af de indholdsmæssige ændrin- ger og kontroller i forlængelse af managementstyring ud fra NPM-ideer, og det sidste, når udliciteringer, privatiseringer og andre markedsorienterede tiltag er blevet gennemført. De ansatte berøres af både indholdsmæssige og operationelle reformer.

Spændinger og konflikter er uundgåelige. Fagprofessionelle er stadig betydningsfulde som velfærdsstatens frontmedarbejdere med videns- og sagsbehandlende funktioner som kerne. Ikke mindst, hvor det gælder »people-processing«, affektivt velfærds- arbejde (Hjort 2012).

Disse grupper af ansatte er særligt kvalificerede til at tackle hverdagsproblemer i de forskellige sektorer eller politikfelter de er ansat på, og som over tid har fået sær- lige uddannelsesforløb etableret, der retter sig mod bestemte beskæftigelsesområder inden for det offentlige. Uddannelsen er typisk mindst tre-årig, og den fagprofessionelle skal netop lære at sammenholde teoretisk indsigt med praktisk erfaring i mødet med borgerne. Analytiske evner og skøn hører sammen, for at der kan komme »professionalisme« i opgaveudførelsen. Dermed er vi ved begreberne »professionelle« og

»fagprofessionelle«.

Omkring »professionelle« er der flere teoretiske diskussioner, der føres. Det gæl- der naturligvis selve definitionsspørgsmålet, og herunder betydningen af sondringen

(3)

mellem traditionelle professionelle og nyere fagprofessionelle grupper. Det gælder også forsøg på at sikre sig særlige positioner på et område og egen selektion af medlemmer og meninger. Kontrol af professionsspecifik viden og professionsspecifikke færdigheder er væsentlig herfor. Der foregår også konkurrence professionerne imellem i arbejdsfeltet. Dette er typisk professionssociologiens gebet.

Når det gælder begreberne »profession« og »professionalisering« viser forskningen, at de ikke har et fast og entydigt indhold. Det veksler meget med den sammen- hæng, profession bruges i. Hovedindholdet ligger dog omkring arbejdets særlige beskaffenhed gennem rekruttering og kvalificering af arbejdskraften, der har bestemt viden og vilje til at udføre opgaverne og omkring måden, arbejdet organiseres på. I sin historiske kerne er professionalisme en »teknisk-rationel« måde at løse problemer på ved hjælp af videnskabelige teorier og metoder og forbundet med mentale og specialiserede processer, som så kodificeres. Der skal en statslig autorisation til.

Nogle grupper har fået en særlig monopolstilling i så henseende, hvor staten define- rer »jurisdiktioner« (Abbott 1988). Professionelle foreninger hjælper dog også med selv ved at formulere standarder og lave kollegial kontrol og reguleringer. Heri ligger en selvforståelse af, at fagligt indhold i arbejdet og institutionel kontrol er forenet, i

»occupational closure« (Freidson 2001).

Så det er både det særlige arbejde (med krav om viden, kunnen og vilje) og den særlige måde at organisere det på (med autorisation, autonomi, autenticitet og legi- timitet), der tæller (Larson 1977, Macdonald 1999, Evetts 2007). Traditionelt har generel viden, der kan appliceres på mange cases, været anset for en central kerne.

Gamle professioner som læger, advokater, præster mv., der gennem autorisation fik monopol på bestemte beskæftigelsesfelter, var udgangspunktet. Med udbygningen af velfærdsstaten i efterkrigstiden er større grupper af »semi-professionelle« – eller fag- professionelle – med mellemlange videregående uddannelser kommet til, og de er massivt blevet beskæftiget med kvalificerede opgaveløsninger i det offentlige på centrale velfærdsområder. Det gælder f.eks. grupper som sygeplejersker, lærere, pædagoger, socialrådgivere, jordemødre og politibetjente. For disse grupper behøver der dog ikke at være tale om et beskæftigelsesmonopol inden for et jobfelt, for der foregår til stadighed en kamp om job, privilegier, beskæftigelse og anerkendelse.

Kravet om autorisation følges så op med ønsker om autonomi for de fagprofessionelle, så de selv kan planlægge, implementere og vurdere arbejdsprocesser og resultater på feltet. Forventningen er, at ledelsen ikke blander sig for kraftigt i fagkollekti- vets selvregulering. Dog anerkendes det, at ledelsen har koordinations- og kontrolbe- føjelser. Der er især omkring dette spørgsmål om diskretion, at der er opmærksom- hed i litteraturen. Det offentlige kombinerer professionel og bureaukratisk kontrol, men med NPM er organisatoriske logikker blevet styrket stærkt. Monitoring, måling, manualisering og evaluering er blevet hverdagen. Ledelsen er styrket. Professioner- nes autonomi er mindsket. Ledelsen har fået »management«-karakter i NPM- reformer. Faglig pluralisme er kommet til. Det samme er flertydighed, spændinger og ambivalenser. Utilitaristiske værdier er ligeledes søgt sat i stedet for velfærdsstatslig etos (Dalsgaard og Jørgensen 2010).

Både indholdsmæssig og institutionel kontrol er blevet øget – ikke kun retorisk.

Med indskrænket autonomi kan en faggruppes særlige position og omdømme blive udfordret, og dermed er spørgsmålet om legitimitet for fagprofessionelle grupper også centralt. Uden troværdighed og en social accept i omverdenen og en eksplicit anerkendelse fra arbejdsgiverside vil det være vanskeligt for en faggruppe at opret-

(4)

holde dens status og mulige privilegier. Autenticitet i arbejdet, der gerne er knyttet til en servicenorm i forhold til borgerne, hører sammen med legitimitet for faggruppen.

Funktionelt afgrænses (fag)professionelle ved fælles og selvstændig uddannelse (med inklusions- og eksklusionsregler), fælles viden, metode og eventuelt etik, autonomi i arbejdet og specielle relationer til det offentlige. Arbejdet, der udføres, karak- teriseres forskelligt ud fra den specialiserede viden, evner til at bruge denne viden, empati og en bestemt etisk holdning til at udføre arbejdet på. Opgaveløsninger skal nemlig tjene større formål end blot gratifikation til faggruppens medlemmer. Derfor talte man tidligere om et »kald« for nogle grupper. De bærende søjler for fagprofes- sionalismen er således mekanismer, der har afsæt i uddannelsen: kognitive (viden, oplæring, kompetencer), stipulative (medlemskriterier, standarder, sanktioner) og symbolske (serviceidealer, etiske koder) mekanismer. Samlet bestemmer de et pro- fessionelt projekt (Larson 1977, Noordegraaf 2011b, Järvinen og Mik-Meyer 2012).

Øget professionalisering er noget, hver faggruppe synes at kunne vinde ved, og derfor forfølger de faglige organisationer da også et sådant mål. Realiteten kan dog godt være en modsatgående bevægelse mod de-professionalisering. Det sker også aktuelt. Tre forhold har betydning herfor: a) hvis arbejdsbetingelser og fagligheden er under så stærk ændring mod rutinisering og standardisering af arbejdet samt ledel- sesmæssig kontrol, at faglige, metodiske og etiske hensyn i arbejdet underkendes, b) hvis ledelsen vælger at ansætte andre grupper til at udføre arbejdet, og c) hvis ledelsen vælger at udlicitere arbejdet til producenter, hvor der ikke nødvendigvis er samme kompetencer til stede hos medarbejderne, som der tidligere har været på et offentligt beskæftigelsesfelt.

En kønsdimension er endelig væsentlig, når man taler om forholdet mellem pro- fessioner og fagprofessioner. Der går traditionelt en demarkationslinje mellem de mandsdominerede professioner og de nye kvindedominerede fagprofessionelle grupper, og den er fastholdt. Det implicerer, at det især er brede kvindegrupper, der stær- kest viser eventuel opposition til NPM-tiltagene.

Fagidentiteten og autenticiteten, hvormed arbejdet udføres, er således konkret bestemt af spændingsfeltet mellem gruppens egne ønsker og ydre muligheder i de enkelte institutioner (Evetts 2003, Thomas and Davis 2005). Det er samtidigt karakteristisk, at der sjældent har været tale om åben modstand mod moderniseringsplaner fra personalegruppernes eller fagforeningernes side. Der er udstedt planer, kommu- nikeret og handlet ovenfra – men sjældent råbt højlydt imod eller skabt åbne konflikter nedefra. Det må også forklares. Gør forvaltningslitteraturen det?

2. Fagprofessionelle og NPM i nyere forvaltningslitteratur

Forskning i de fagprofessionelle gruppers roller og arbejde i et moderniseringsterræn er sket med meget forskellige linser: ud fra deres rolle og stedlige betydning for implementeringen (lokalt), i deres organisatoriske placering i større forvaltnings- komplekser (regionalt f.eks. på sygehuse) og i deres opgavevaretagelse inden for statslige sektorer (nationalt). En fjerde fokusvinkel har været samspillet med »brugerne« af offentlige serviceordninger, hvor de politiske bestræbelser er gået på at mægtiggøre brugerne, sikre dem indflydelse vis-a-vis de ansatte, og hvor det da også har været karakteristisk, at brugerne er blevet mere krævende. En sidste linse måtte

(5)

gerne gælde de ansattes bestræbelser på at fastholde og sikre indflydelse og stærkere positioner.

Forvaltningslitteraturen tager NPM-reformer som udgangspunkt. De udfordrer direkte fagprofessionalismens væsentlige støttepunkter som uddannelsesbetinget beskæftigelsesmonopol, diskretion og faglig etik. Næsten alle forskere er enige om, at der er et sammenstød i gang af rationaliteter og opfattelser af, hvad »professionalisme« indebærer. I litteraturen har flere typer af dualismer så fundet indtog: fag- grupper versus organisationer, professionelle versus ledere (Thomas and Davis 2005, Gleeson and Knights 2006). De fleste iagttagere er også enige om, at det ikke har været muligt for professionelle og fagprofessionelle grupper at fastholde samme stærke magt- og indflydelsespositioner, som de tidligere har haft. Her sammenlignes gerne med 1970´ernes og 1980´ernes kontinuært stærke stilling til disse grupper. Da blev der talt om »jerntrekanter«, »monopoler« og faste »bastioner«. Det gør der sjæl- dent i dag.

Vi starter med nyere danske forvaltningsbidrag.

2.1. Danske bidrag

En central indgang er J. Grønnegaard Christensen, Peter Munk Christiansen og Marius Ibsens bog »Politik og forvaltning« (2011), der er skrevet som en lærebog, nu i 3. udgave. Bogen går især ind på de reformer af forvaltningen, der er sket gennem de sidste par årtier, ligesom styringen af velfærdsstaten og samspillet mellem politikere og embedsmænd står centralt. Styringsmidler og styringsproblemer er mest i fokus, og det er her, at forvaltningspersonellet kommer i betragtning.

I et særligt kapitel bliver der givet vurderinger af de fagprofessionelle som aktører internt i systemet, og det udvides i et andet kapitel om samspillet med interesseorga- nisationerne. Forfatterne medgiver, at personalepolitik er vigtig, men udmøntningen heraf er ikke nem, for ledelsen er henvist til at bruge andet og mere end »hårde incitamentssystemer«. Det er ikke de ansattes arbejde og arbejdsbetingelser, der interesser forfatterne, men langt stærkere »personaleforbruget« og problemer, som de ansatte og deres indflydelse giver »personaleledelsen« i det offentlige. Styrbarheden er åbenbart et problem netop på grund af de ansatte: »Organisationen skal .. fremhæve nogle grundlæggende værdier, som skal være retningsgivende for medarbejdernes adfærd. Medarbejderne overlades som en konsekvens heraf til selv at vurdere, hvor- dan de vil løse deres arbejdsopgaver, når blot de holder sig inden for organisatio- nens – ofte rundt og sjældent kontroversielt – formulerede værdier« (pp. 224-225).

Udsagnet om, at det overlades til medarbejderne selv at vurdere, hvordan opgaverne skal løses, er overraskende. Det går ganske på tværs af næsten al historisk-empirisk funderet forskning, hvor indskrænkninger af autonomien netop betones. Ofte er der netop ikke tale om »rundt og sjældent kontroversielt formulerede værdier«, men tværtimod om detaljerede proces- og resultatkrav.

Når forfatterne ikke har blik herfor, kan forklaringen givet findes i den bagvedliggende tankefigur hentet i public choice-traditionen, hvor der på forhånd tilskrives aktører bestemte motiver. Egeninteresser er drevet så vidt af de ansatte, at det delvist blokerer for en god styring af den offentlige forvaltning. Personalets indflydelse er institutionaliseret, og det »giver mulighed for at anvende strategier, som går uden om de sædvanlige administrative og bevillingsmæssige kanaler« (p. 233). Personale- grupperne fremstilles som nogle, der kun er interesserede i at øge budgetter og af- presse politikere gevinster til dem selv. De benytter sig af muligheden for »at kort-

(6)

slutte de sædvanlige arbejdsgange ved at politisere personale- og bemandings- spørgsmål« (p. 234).

Der gives ingen nærmere fremstilling af de mange typer af offentligt ansatte, blot en almen advarsel mod dem for kollektivt at ville sabotere normale indflydelseskana- ler og ledelsens reformprojekter.

Omvendt er det lige så problematisk at påstå eller forudsætte, at de (fag)professionelle helt har ladet sig købe af den nyliberale NPM-strategi, som det gøres hos Jan Helbak (2009, 2010). Ifølge Helbak er der sket en fusion af statens og (fag)pro- fessionelles projekter, hvor de sidste vil udnytte NPM til at bringe sig selv fordele, og at dette sker ved at forlade – ja faktisk prisgive – de faglige traditioner og hensyn, som har været basis for at få etableret deres positioner. De (fag)professionelle er blevet de nye magthavere ved at have ladet sig integrere helt i tidens liberalistiske diskurser og forvaltningspolitikker, siges det. Det er en »omvendt« kausalkæde, der starter med en slutning, som aldrig belægges eller bevises, men blot postuleres. Der kan være gode pointer i at sige, at dele af de (fag)professionelle også kan opnå sær- fordele ved at udnytte de nye ledelsesinstrumenter og kontrolfunktioner, som er kommet med NPM, men der er langt fra at konstatere det, og så til at lade det være en konklusion, som gælder alle lag af veluddannede i det offentlige.

De ansatte er det centrale aktiv for det offentlige, og de fagprofessionelle er både som »personale« og som individer og kollektive aktører væsentlige for både demokratiske og samfundsregulerende funktioner. Der er langt mere end personaleforbrug og personalepolitik på spil. Det er nok en implementeringsproblematik, som det anføres hos May og Winter (2007) og Winter og Nielsen (2008), men det er mere end det. Implementeringsvinklen er væsentlig, men den er hverken ny eller dækken- de i forhold til en egentlig analyse af de fagprofessionelles praksis og interessevaretagelse. May og Winters begreber om forskellige »stile« og myndighedshandlinger er dog interessante som analysekategorier, men de synes stadig bundet vel meget til et managementperspektiv.

At de offentligt ansatte møder mere end »hårde incitamentssystemer« er uomtvi- steligt, og f.eks. Niels Åkerstrøm Andersen (2008) har fremstillet nogle af disse mere

»bløde« styringsmåder. »Legende magt« er et andet udtryk for den indbydende »blø- de« måde, de ansatte søges vundet for moderniseringsprojekter på. »Leg«, spil, isce- nesættes i institutionerne uden synlig magt, som socialisationsskabelse. Reelt er der tale om en intimisering og pædagogisering af forholdet mellem ledelse og medarbej- dere og mellem de sidste og borgerne. Det er italesættelsen af nye ledelsesstrategier og spørgsmål om vilkårene for kommunikation, som står i centrum for hans forsk- ningsinteresse. Ud fra socialkonstruktivistiske udgangspunkter er det interessant at iagttage, hvordan de offentligt ansatte bliver sat til at iagttage sig selv gennem brug af »kærlighedstermer« og andre former for selvstyringsmekanismer (Andersen og Born 2001). Igen er det ikke reaktionerne og erfaringer hos de fagprofessionelle selv, der er sat i centrum for konkret analyse, men forsøgene på at påvirke dem fra ledel- sesside. Derfor er denne socialkonstruktivistiske tilgang også bundet til det top- down-perspektiv, den gør en dyd ud af at afsløre som konstrueret.

Andre nyere bidrag, der beskæftiger sig med forvaltningsudviklinger, reproduce- rer typisk dette managementperspektiv. Således også Dorthe Pedersen, Carsten Greve og Holger Højlunds »Genopfindelsen af den offentlige sektor – Ledelsesud- fordringer i reformernes tegn« (2008). Brudflader og krydspres identificeres, men på ledelsesniveau – ikke medarbejderniveau. Perspektivet i forvaltningsstudier er »Of-

(7)

fentlig ledelse i managementstaten«, for nu at tage en central bogtitel (Pedersen 2007). Selv et centralt nyt bidrag som Ove K. Pedersens »Konkurrencestaten« (2011) munder ud i overvejelser over ledelsesproblemer og ledelsesetik. De faglige medar- bejdere er »sat under ledelse« (p. 249) og derfor ikke så interessante. Viljesløse med- løbere? I Dalsgaard og Jørgensen (2010) er nogle af disse mangler søgt udbedret i analyse af den skæbne, som Kvalitetsreformen fra 2007 har fået. Presset på fagligheden fra f.eks. tværfaglige organiseringer er også dyrket andetsteds, f.eks. hos Morten Ejrnæs (2004), og mange professionsspecifikke analyser foreligger (Moos et. al.

2004, Molander og Terum 2008, Järvinen og Mik-Meyer 2012). De sidste analyser er igen gennemført udenfor en forvaltningspolitologisk tradition.

2.2. Et nordisk bidrag

Tor Busch, Erik Johnsen, Kurt Klaudi Klausen og Jan Ole Vanebo har redigeret antologien »Modernisering av offentlig sektor – Trender, ideer og praksiser« (2011) omkring et nordisk perspektiv på modernisering og omstilling i den offentlige forvaltning. Heri udfoldes analyser inden for bredere institutionel-kulturelle forvalt- ningstilgange. Det er tredje udgave af denne omfattende antologi, som er stærkt for- nyet. En flerhed af svenske, norske og danske forfattere går ikke kun bagom de bagvedliggende økonomiske og ledelsesmæssige ideer i moderniseringerne, men lader ligeledes legitimitetsaspekter få en fremtrædende plads. Institutionelle ombygninger i det offentlige, nye grænsedragninger mellem offentligt og privat, udviklingen af interne markeder, kontraktliggørelse, »butiksgørelse« og nye ledelsespraksisser og – problematikker dyrkes. Især de sidste.

Bevægelsen fra forvaltning til forretning illustreres ved forskellige nordiske re- formkomplekser – i Norge f.eks. sygehusreformen fra 2002 og den efterfølgende

»samhandlingsreform« 2009 og i Danmark strukturreformen 2007 – men antologien nøjes ikke med beskrivelser af forandringsprocessen, men søger at uddrage en erfa- ringslære, hvad angår kommunikation, ledelsesretorik og nichepleje. Det er herigennem, at kulturelle aspekter af moderniseringerne vies større opmærksomhed end vanligt. Samtidig gøres institutionelle aspekter centrale i de fleste bidrag. Gerne dog med et administrativt ledelsesperspektiv for øje, for det erkendes, at politikerne meget er rangeret ud på et sidespor. Selv om denne ledelsesfokusering ikke reduceres til et top-down-styringsperspektiv, når analyserne heller ikke her til at gøre de fagprofessionelle til egentlig genstand for analyse. De er der »bare« i institutionerne, og de synes henvist til en passiv modtagerrolle mere end en aktiv aktørrolle. Det påpeges ganske vist, at tillid byrdes ned, når kontrolregimer tager over, at de ansatte »piskes«

med målinger og kontrol, og det gøres klart, at »input-styring« ikke har samme gode betingelser som tidligere, men derudover er analyserne fattige på konkrete vurderinger og udsagn.

Tættest på kommer Nils Brunsson (2011) måske, idet han påpeger, hvor stærkt NPM har villet gøre op med ukomplette organisationer, som ophobede norm- og virkeproblemer: Institutionerne var »arenas for established professions. .. Strong professional norms made it difficult for management to control operations; the man- agement of such units was largely decorative rather than real.« (p. 91). Det er en ret præcis beskrivelse af NPM-diagnosen i forhold til de (fag)professionelles selvstyring.

Men hvad terapien så har ført til på personalesiden, bliver der ikke gjort noget ud af.

Her er det mere de organisatoriske ændringer og de sociale konstruktioner, der er fulgt med moderniseringsplaner, der interesserer. Nye brands, firmatisering og stan-

(8)

dardiserede ideer er nogle af disse. Praksis kan stadig se noget anderledes ud, ja næsten være uforandret, siger Brunsson. Han nøjes med at fastslå, at organisationer fungerer som organisationer, og det vil sige med inkonsistente strategier, begrænset rationalitet, kontrolunderskud og koordination nedefra nok så meget som styring ovenfra. Der sker »de-kobling« – med behov for nye reformforsøg.

Det dokumenteres i andre bidrag i antologien, at over tid sker der mange og mere radikale ændringer end blot sprog og symboler. Også af organisationsmedlemmernes forståelser og handlinger. Moderniseringerne er mere end retorik og næsten religiøse budskaber. Men det er hverken i dette eller andre bidrag i antologien nærmere analy- seret. Til gengæld er demokratiaspekter stærkere kommet til deres ret i antologien, og her er NPM betragtet som yderst problematisk med en indbygget og omfattende suspension af demokratisk kontrol af forvaltningen.

2.3. Anglo-amerikanske bidrag

En hel central reference i den internationale forvaltningslitteratur har siden 1980´erne været Michael Lipskys banebrydende arbejde om »street-level bureaucrats«, front- medarbejdernes særlige forhold og praksis (Lipsky 1980). Han gjorde ikke – som det nogle gange har været tolket – frontmedarbejderne til de egentlige politiske beslut- ningstagere, men hans mange empiriske studier ledte frem til opfattelsen af, at de var helt afgørende for implementering af offentlig politik. Deres afværgemekanismer – i form af begrænsning af efterspørgsel, rationering af service, automatisering og kontrolarbejde – var måder at agere på, der skulle sikre dem selv fortsat diskretion. Dog uden af forvaltningsarbejdet led skibbrud. Det drejede sig præcist om »people- processing«-sammenhænge, hvor de administrative ledere ofte var sat noget udenfor indflydelse på, hvordan der skulle forvaltes og implementeres. Lipsky havde dog nok større blik for ligheder end forskelle mellem frontarbejdere, hvad datidens bureaukratiske forvaltning måske også kunne begrunde.

Andre forskere har talt om de ansattes egne professionelle projekter, der skal gøre grupperne magtfulde. Det kan så også indebære både en lokal strid mellem ledere og grupper af ansatte om status og privilegier og en indbyrdes kamp mellem grupper af ansatte om indflydelsesdomæner. De fagprofessionelle grupper selv prøver på at positionere sig indbyrdes, de konkurrerer, og det er skift i arbejdsopgaver og rutiner særlig egnet til. Viden og operationel viden, der er knap, værdsat og generelt an- vendbar, har været anset for en nøgleressource, og akkrediteret viden er set som en afgørende parameter for en faggruppe, der vil gå professionaliseringsvejen. I mindre grad er professionalisering blevet kædet sammen med regulering. NPM- moderniseringerne har imidlertid ændret noget på betingelserne for professionsstra- tegierne, ligesom de ansattes afværgemekanismer har fået et indskrænket spillerum.

Men hvor meget, og hvordan? Hvad siger nyere studier fra anglo-amerikansk regi?

Få har som Christopher Hood haft indflydelse på teoretiseringen og analyserne af NPM (Hood 1991). Man kunne derfor forvente, at en bog med titlen »The politics of public service bargains – reward, competency, loyalty – and blame« af Christopher Hood og Martin Lodge (2006) ville fremstille de offentligt ansatte som centrale aktø- rer i spillet om, hvordan offentlig serviceproduktion udvikles og ledes. Man bliver imidlertid lidt skuffet med en sådan forventning. Det er ko-handlerne mellem politikere og ledende embedsmænd, der primært analyseres – ikke så meget de »menige«

ansatte, og altså ikke de fagprofessionelle selv. Hood og Lodge koncentrerer sig så stærkt om disse handler – som erstatter en indholdsmæssig professionalisme og of-

(9)

fentlig etik med karrierehensyn, vulgær materialisme og almene statushensyn – at de ansatte mest optræder som brikker i disse spilleres strategier. Ikke som forskellige selvstændige aktører. Mens goder udveksles, bliver effekterne dog synlige hos de fagprofessionelle, der skal lære at tænke og handle »managementagtigt«. Længere ned når analysen reelt ikke i forhold til de fagprofessionelle.

Styrken i Hoods og Lodges analyse er dog, at handler fremstilles som utilsigtede resultater af samspil og fælles valg. Ikke af individuelle. De kan ikke afledes i en rationel analysemodel, der netop misforstår individuelle motiver og handler med kollektive, for de sidste har en anden kompleks karakter. Aktører må studeres i deres historiske, kulturelle, ideologiske og sociale kontekster.

I sin nyeste bog er Christopher Hood nået til at koncentrere sig helt om, hvordan offentlige institutioner gennem spin, bureaukratiske øvelser og selv-fremstilling tackler governance-problemer (Hood 2011). »The blame game« kører gennem måder at præsentere institutioner og resultater, ved at overlade ansvar til agenturer og ved særlige policy-strategier, som skal gøre tiltagene immune for kritik, og det får virkninger på både den organisatoriske arkitektur og på adfærden i det offentlige, siger han. Selv om frontlinjemedarbejdere optræder i spillet om ansvar og skyld, er det på en bekræftende måde. De protesterer ikke. Det fremstilles, som om alle skulle have accepteret at leve i en sådan »teflon«-virkelighed. Men det burde empirisk undersø- ges – ikke forudsættes.

Janet Newman og John Clarke tager i bogen »Publics, Politics & Power« (2009) fat på at rekonstruere en offentlig værdisammenhæng for arbejdet i det offentlige.

Undertitlen »Remaking the Public in Public Services« fortæller en del om den mere kritiske tilgang til studiet af, hvad der sker med og i den offentlige sektor, og hvor begreber som offentlig etos og offentlig værdi heller ikke er forfatterne fremmed.

Meget er ifølge dem gået tabt i NPM-moderniseringerne, således også forståelsen af det genuint fælles og individovergribende i offentlige opgaveløsninger. Derfor vil de korrigere politologiske og forvaltningsmæssige forståelser af, hvad »offentligt« vil sige, og det gør de ved at tegne grænserne mellem privat autoritet og offentlig langt stærkere, og ved at give værdidimensionen er fremskudt plads. Forfatterne advokerer for en ny forståelse af det offentlige og for nye værdibaserede relationer mellem ledere, ansatte og borgere.

Newman og Clarke går eksplicit ind på, hvordan de nye NPM-værdier har skabt dilemmaer for arbejdet i det offentlige og på, hvordan offentligt ansatte dermed får udfordret deres faglighed. Der er sket en rekonstruktion af de offentligt ansatte gennem de seneste årtier, hævder de, ved at nye diskurser, managementpraksisser og teknologier får omformet selve arbejdet og de værdier, der har ligget indhyllet heri.

Lighed er f.eks. blevet underordnet begreber om valg, ansvarlighed, fleksibilitet og tilgængelighed. Meningen med de ansattes arbejde skifter karakter, og det skaber spændinger i forhold til de ansattes værdier, som er erhvervet gennem uddannelse og praksis. Universalistiske ideer og omsorgsnormer er blevet fortrængt gennem moder- niseringsprocesserne. Alligevel tilskrives der stadig en stor del autoritet og legitimitet til de grupper af (fag)professionelle, som udfører arbejdet. Borgerne værdsætter faktisk de fagprofessionelles arbejde. Højt endda. Det bekræfter survey efter survey.

Re-professionaliseringer ses dog også, men det sker i eller tæt på den administrative ledelse. Derfor ser Newman og Clarke et stort behov for demokratisk at få indflydelse på, hvordan en post-NPM-modernisering udformes. Det bliver også et spørgsmål om magt og alliancer for de fagprofessionelle grupper. Samtidigt er forfat-

(10)

terne meget omhyggelige med at understrege, at managementlaget ikke er én monoli- tisk og sammenhængende størrelse, men selv en »assemblage«. Der er flere rationaliteter og logikker på spil, og derfor er der handlemuligheder for faggrupperne – også i forhold til ledelsesrepræsentanter. Det er ikke én alternativ forestilling, der skal arbejdes for, men tale om processer, der skal involvere »a more relational and negotia- ted conception of public service as ethical work« (p. 122). Alligevel kan man ikke reducere striden til en etisk eller filosofisk diskussion, for det er indretningen af praksis, det gælder. Professionelle, personlige og etiske dilemmaer er noget, som der hele tiden må arbejdes på at reducere negative virkninger af. Det er et fagprofessionelt kardinalpunkt, som kompliceres af, at der aldrig er tale om kun én form for tænkning og styring i et regime, men om sameksistensen af flere, hvoraf én så kan være domi- nerende i en periode.

Næste skridt måtte være konkretiseringer og sandsynliggørelse af, at faggrupperne selv kan bruge noget af dette tankestof til at få analyse, strategi og handling til at hænge bedre sammen. De må selv involvere sig i reguleringsformerne. Hovedinte- ressen ligger hos Newman og Clarke på arbejdets nye former i forlængelse af reorga- niseringer og servicestrategier, mere end den ligger hos de fagprofessionelle selv og deres professionsstrategier.

3. Forståelse af de fagprofessionelle i nyere forvaltningsforskning

3.1. Forskningstraditioner og blinde vinkler

Styringen og organiseringen af den offentlige sektor ændrer sig, og det samme gør professionaliseringen. I forvaltningsforskningen har fokus vist sig hele tiden at være på ledelses- og styringsproblematikker, og især hvordan management håndterer kompleksitet og krav til modernisering af de offentlige institutioner. Der er i forskningen forskellige forsøg på at forklare lederadfærd som resultat af både målsætten- de, problemsættende og italesat adfærd, og organisations- og politikudviklinger er kædet sammen med ideer og strategier (hårde eller bløde udgaver af NPM, HRM osv.). Management og kontrolformer dominerer altså. Demokrativinkler ses sjældne- re. Studier af fagprofessionelle yderst sjældent. Kønsperspektiver er helt fraværende.

Som vi har set, er der også forskellige analytiske tilgange repræsenteret i forvaltningslitteraturen. Især tre perspektiver gør sig gældende: et systemisk-ledelsesmæs- sigt, et institutionelt-kulturelt og et symbolanalytisk.

Det første perspektiv, det systemisk-ledelsesmæssige er mest udbredt og udtalt top- down. Perspektivet dyrker de organisatoriske og ledelsesmæssige problemer med at

»styre« og reorganisere den offentlige sektor, og det er i den sammenhæng, at de fagprofessionelle dukker op. Mest som objekter for reformprojektet, som forstyrrel- seselementer eller endog som mulige blokader for en rationel systemstyring (jf.

Grønnegård Christensen et al.). Instrumentelle ledelsesmodeller og public choice- teori er de foretrukne forklaringsmodeller. Økonomisk interessevaretagelse gøres til noget centralt for aktørerne, og der er lagt vægt på incitamentsstyring ved siden af ledelsens forsøg på at opstille mål-middel-kæder i forvaltningsarbejdet og kontrollere de fagprofessionelle.

I et institutionelt-kulturelt perspektiv kan det offentliges virke præsenteres som resultat af flere eller mange aktørgruppers sammenspil, og her er det ikke kun rationel adfærd, der er på spil, men også netværks- og »skraldespande«-modeller og andre

(11)

forklaringer, hvor normer og traditioner ligeledes virker ind (jf. Tor Busch et.al.). Det giver større fornemmelse for de konkrete og kulturelle elementer, der også spiller ind, når politikker skal udvikles og gennemføres. Herunder også for den træghed eller den kontinuitet, der er i offentlige institutioners virke. Der tales om »stiaf- hængighed« og institutionernes evne til at klare en »kulturel kompatibilitetstest«

(Brunsson og Olsen 1993). I dette perspektiv bliver det vanskeligere at forudsige resultater af forhandlinger og samspil, men at der er tale om et spil (herunder an- svarsplaceringer og »teflon«-prægede afværgehandlinger) er oplagt. De nordiske landes noget fodslæbende NPM-moderniseringer er eksempler på, at udgangspunkter og nationale traditioner og normer er væsentlige at inddrage i enhver analyse. Et normativt behov for inddragelse af offentlige værdier er også påpeget (Newman and Clarke).

Endelig giver det symbolske perspektiv mulighed for at identificere det spin, den retorik og de symbolhandlinger, der er kommet til at præge mange aspekter af institu- tionsvirket i det offentlige. Ritualer og retorik kan erstatte reelle moderniseringer, og NPM opfattes som især nye måder at italesætte de offentligt ansatte på og få dem vundet for et moderniseringsprojekt (jf. Brunsson, Åkerstrøm Andersen). Mode og myter indgår i den »kærlige« omfavnelse af de ansatte, der er iværksat som ledelses- strategi, men med sigte på at få dem til at ændre selvbillede og adfærd. Diskursanaly- ser fortæller om (ledelses)strategier, men ikke meget om reaktioner og resultater.

Aktørerne optræder så at sige i et magtfrit rum.

I de nyere analyser, der har været behandlet her, er de fagprofessionelles situationer, aktioner og reaktioner for det meste en blind vinkel. Det må være konklusionen.

Faktisk uagtet forskernes baggrund og bevæggrunde. Den nyere politologiske og forvaltningsmæssige forskning halter bagefter med at få personalet på sigtekornet og give dem den opmærksomhed, som deres reelle betydning for det offentliges virke og den politiske skudlinje, de er i, skulle tilsige. Som faglig-politiske aktører er de del af den offentlige sektor selv, betydningsfulde for borgerne og politikimplementeringer- ne og væsentlige for de videre demokratiske samfundsprocesser. De er ikke viljeløse ofre eller agenter for en politisk-administrativ ledelse – og slet ikke, når vi bevæger os ud over snævre myndighedsopgaver.

Hver professionel eller fagprofessionel gruppe har forkærlighed for bestemte kognitive og sociale praksisser, som andre får vanskeligt ved at tilegne sig. Nogle lag af fagprofessionelle kan så også lettere goutere NPM-bundne forvaltningsarrange- menter, hvis det gavner deres egne projekter. De stærke opstramninger af ledelsen i det offentlige og indførelsen af mangeartede kontrolsystemer har haft sit rationale i at skulle nedbryde de (fag)professionelles diskretion og magtpositioner. Der er ligefrem blevet talt om »the managerial state« (Clarke and Newman 1997). Dermed er der mere end antydet, at det er radikale forandringskrav, der ligger bag. Markedsoriente- ring og entreprenørmodeller kridter en ny bane op at spille på for de fagprofessionelle. Netop fordi den offentlige sektor mangler det pres fra markederne og afprøvning af købelyst, som private erfarer, søges NPM-reformerne iværksat ovenfra. Landene har imidlertid forskellige rytmer, tidsstrukturer og institutioner for det. Så selv om det er fælles diskurser, der kører, bliver de institutionaliserede resultater forskellige. Det må forskningen være opmærksom på, som den også må tage de forskelligartede situationer og udviklinger inden for de enkelte grupper af (fag)professionelle i betragtning. Den nyere forvaltningsforskning synes at have standset før analyse af gruppernes situation og særtræk.

(12)

Udvidelser af perspektivet – herunder det disciplinære – er således nødvendigt.

Her er især professionssociologien, hvor faggruppernes historik, situationer og egne tolkninger af pres og positioner dyrkes langt mere intensivt, oplagt at kombinere med traditionel forvaltningspolitologi. Mange professionsspecifikke studier er gennemført i Danmark (Moos et.al. 2004, Hansen 2010), og centrale indsigter findes videre hos Katrin Hjort (2005, 2008, 2012). Også almene bidrag fra industrial relations- litteraturen (Bild et al. 2007), uddannelsesforskningen (Jørgensen 2009) og organisa- tionsstudier (Jespersen 2005) er værd at inddrage i en styrket forskning. Internationalt findes der en bredere og rigere kontinental litteratur, der er værd at konsultere, hvor forvaltningsproblematikker og professionalisme stærkere kædes sammen (De Bruijn 2010, Noordegraaf 2007, 2011a og b).

3.2. Professionsopfattelser og professionsstudier

En ny forskningsstrategisk satsning på at sammenkæde flere perspektiver og traditioner forekommer uomgængelig. Indholdsmæssigt kan der understreges nogle indsigter og afsæt for en sådan bredere forskning med forholdet mellem det offentlige, forvaltningen og de (fag)professionelle i centrum. Indsigter skal findes mellem yderpositio- ner, der enten fremstiller de fagprofessionelle som allerede de-professionaliserede ofre for NPM-moderniseringerne eller som strategiske aktører, der selv kontrollerer offentlige politikfelter, hele stillingsområder og lokale arbejdskulturer. Det er i den mere kreative daglige praksis, at der findes måder at udføre arbejdet på, som både giver mening og identitet til de ansatte, og som samtidig får det offentliges reguleringer og opgaveløsninger gennemført, så effektivitet og legitimitet ikke lider skade.

Der skal medieres mellem hensynene.

Den indbyggede spænding mellem faggruppens selvregulering og organisationens – og det vil sige den NPM-inspirerede forvaltningsledelses – krav til opgaveudførel- sen er dog markant og manifest. En »organisatorisk« (eller NPM)-forståelse og en

»faglig« professionalisme-forståelse kan nemt sættes op over for hinanden. Men så er det, at dikotomier og modsætninger let sættes op som faste størrelser: mellem fagfæl- lesskaber og organisationer og mellem fagprofessionelle og ledere. Det bliver gerne til urokkelige dualismer. En mere fælles og dynamisk forståelse må efterlyses.

Modpolerne signalerer en daglig kamp om kontrol. I praksis laves der mange kompromisser mellem faglig inputstyring, standardiserings- og regelstyring og så outputstyring (Gleeson and Knight 2006). Der er rimeligvis også stor forskel de enkelte funktionsområder imellem, hvordan samspillet konkret følger bestemte, indarbejdede normer for, hvordan hverdagens opgaveløsninger tilrettelægges og udføres. Opgavernes karakter betyder meget for, hvor megen selvstyring, der kan laves, og hvor meget arbejdet kan styres ovenfra. NPM-moderniseringerne har klart styrket ledelsens koordinations- og kontrolarbejde på bekostning af faggruppernes egen inputstyring. Samtidig kan man dog konstatere det noget paradoksale, at mens der ivrigt tales om behovet for vidensgørelse og selvstændigt tænkende og handlende ansatte, der ønsker at kunne træffe beslutninger og sikre tilpasninger med professio- nelt tilsnit, så er det standardisering: kontrol, overvågning og kontraktliggørelse, der udbredes med manualisering af arbejdet til resultat. Der synes ledelsesmæssigt at være stor afstand mellem holdning og handling i forvaltningerne.

En væsentlig pointe er, at det er et relationelt og dynamisk analyseperspektiv, der er perspektivrigt. Man kan ikke isoleret betragte noget fra systemside eller fra profes- sionsside, uden at gå galt i byen. Så synes aktørerne på forhånd at blive tilskrevet

(13)

bestemte motiver og roller i stedet for, at man analyserer den konkrete formning og omformning af motiver, interesser og roller. Fagprofessioner må tilsvarende arbejde på stærkere at få institutionaliseret deres kognitive, stipulative og symbolske repræ- sentationer i organisationerne.

Selvreflektion og organisationsforståelse er nødvendige. Fagligt selvstyre har givetvis en tendens til at lukke sig om sig selv, fordi de (fag)professionelle søger at definere et eget rum for tolkninger og handlinger, så alene »standen« bestemmer, hvilke metoder, der skal anvendes, og hvad der »fagligt set« gør godt. En ren inputstyring synes så at blive beskrevet. Begrænsninger i en sådan faglig selvstyring vil nemt ses som »bureaukratisering« eller utidig ledelsesindblanding, som udvidelse af organisationens ledelsesrum. Man skal imidlertid ikke glemme, at offentligt ansatte altid har fungeret i og vidst, at de opererede i en hierarkisk struktur. Så den rene selvstyring har aldrig været en realitet. Autonomien er således relativ. Derfor kan faggrupperne stadig godt ønske at blive ladt i fred, men på den anden side vil de også anerkendes og præmieres, ligesom fagfællesskaber forlanger ydelser fra magtcentret (bl.a. ressourcer). I denne dobbelthed kombineret med pres fra borgere, medier mv., bliver den offentlige sektors indsatser udviklet. Ledelsen har et slutteligt ansvar for service, ydelser og sagsafgørelser, og derfor har der ikke været tale om, at nogen profession helt har fået lov at udvikle et selvstændigt fagligt reservat uden indblan- ding oven- eller udefra.

Professionerne har haft og har deres værdier og strategier at forfølge, men de må altid formuleres og formes i forhold til andre, til de omgivelser og de organisatoriske ledelsessammenhænge, de virker i. Der er flere styrings- og »governance«-logikker på spil. Organisatorisk ansvar og fagligt ansvar er således noget, der defineres gennem samme processer. Derfor kan aktørgrupper godt have forskellige ønsker til vær- dipræmisser som udgangspunkt. Viden kan ved stærkere monopolisering hos en gruppe også ende med at »sidde fast« mellem faggrupperne i stedet for at blive ud- vekslet og brugt dem imellem.

Spændinger mellem managementgørelse og professionalisering holdes intakt, selv om der udvikles nye former for styringer og nye ledelsesmodeller i det offentlige. I litteraturen omtales flere nye former: f.eks. »purified«, »situated« og »hybridized«

professionalisme (Noordegraaf 2007). Men der er nok mere på spil; hybride former er sjældent stabile. Tilsvarende kan der konstateres nye forskelligartede ledelsesmodeller. Det kan måske føre til, at der dannes nye ledergrupper, hvor både fagspeciali- ster og generalister virker sammen. Nyudviklede lederuddannelser peger i hvert fald på, at der tænkes i at inkorporere flere typer af ansatte i ledelsen fremover. Det ses i Danmark f.eks. på sygehusområdet (Jespersen 2005) og på beskæftigelsesområdet (Baadsgaard m.fl. 2012). Hybride ansættelsesformer følger nok i kølvandet på de nyeste udviklinger. Mange fagprofessionelle grupper har tradition for kollektivt baseret ledelsesstyring, og de er specielt i forandringsprocesser udfordret af kun individbaserede. Team-ledelse mix´er ledere og fagprofessionelle, så de er henvist til hinandens indsats og forståelse, hvis omorganiseringer skal gøres mulige. Selv om det måske fører til en flerhed af konflikter, kan der over tid godt forhandles samarbejde på plads – og måske endog udvikle sig kooperative strategier. Det kan der kun siges noget om, hvis man analyserer processerne.

(14)

3.3. Professionalisering efter NPM?

I store dele af litteraturen vurderes det, at fortsatte reformer ikke bliver succesfulde ved en alt for hård og konfrontativ ledelsespraksis over for de store grupper af fagprofessionelle. Hård NPM har lagt vægt på indførelse af »accounting logic« – en slags »tællelighedens regime« – gennem målinger af output og resultater, med »reward or punish«-strategier (»performance management«) og med stærk ledelsesstil.

De fagprofessionelles magt har skullet knægtes. De ansatte er blevet mødt med mistillid og kontrol. Blødere NPM-udgaver med vægt på værdibaseret ledelse, kvalitets- projekter og HRM-tiltag synes at vinde frem. Samarbejdsprojekter, tværsektorielle opgaveløsninger og nye hybride ledelsesmodeller forekommer mest udsigtsrige, for de fagprofessionelle kan ellers mobilisere modstand i et sådant omfang, at projekte- rede ændringer ikke realiseres. Så bliver modernisering nok så meget kosmetik som ny politik. Så kunne der måske med større ret tales om modstand, hvad der for nogle ligner »blokeringer« fra de (fag)professionelles side. NPM-bølgen er skyllet ind over de vestlige forvaltninger om ikke som et religiøst vækkelsesmøde, så dog som en uimodståelig ny filosofisk overbygning. Grundværdier er skiftet ud. Den svage modstand har også gjort ændringer af praksis mulig over tid.

Ledelse og fagprofessionel selvstændighed er henvist til hinanden. De er ikke altid hinandens modsætninger. Det er samtidig værd at slå fast, at det er kollektive beslutninger og processer, der er de interessante. Individbaserede teorier og modeller kommer hurtigt til kort her. Det er fælles fagprofessionelle ønsker om ikke at blive udsat for overdreven top-down-styring og kontrol i hverdagen, der er indeholdt i modstanden nedefra mod øget bureaukratisering, kontrol og managementstyring.

Fælles indstillinger og handlinger kan ikke stemples som forsøg på at kortslutte de- mokratiet eller institutionernes daglige virke, men må nok så meget ses som ønsker til en anderledes og bedre regulering, som fagkollektiver kan bidrage til.

Faktum er, at roller og værdier er blevet ændret, ansvarlighed sat under pres af kravet om at stå til regnskab frem for blot at være faglig ansvarlig – »accountability«

i stedet for »responsibility« – og de fagprofessionelles indflydelse i den offentlige sektor er stærkt udfordret. Det peger på såvel intern-professionel som ekstern-politisk opmærksomhed. Og det kalder i allerhøjeste grad på forvaltningsmæssige analyser, for det er her en frugtbar kombination af betingelsessammenhængene mellem offentlige reguleringer, økonomi, organisering og de ansatte kan foretages. Interessant er det også at konstatere, at selv OECD (2010) har erkendt, at der er behov for en efter- NPM-æra for de vestlige offentlige forvaltninger. Det er blevet for synligt, hvilke problemer og dysfunktioner, der er indeholdt i kopieringen af den private sektors ledelsesmåder og i den hårde styring af ikke kun økonomi, men også institutioner og de offentlige ansatte efter NPM-opskrifter. Dermed er vi dog ikke i en efter-NPM- æra.

Dikotomien stat – (fag)professionelle bør måske også opløses noget, for den mo- derne velfærdsstat blev netop udviklet med (fag)professionel viden og ekspertise som integreret del. Michael Lipsky (1980) var fra starten opmærksom på behovet for at fastholde fokus på fornyelse af værdigrundlaget for de fagprofessionelle – »keeping new professionals new« – ved at studere deres relation til andre aktørgrupper, sociale bevægelser og politiske udviklinger. Professionel identitet er lige så meget en nøgle- faktor som viden og kunnen. Og hvordan identiteten tillæres, reproduceres og udvikles, burde der være meget mere forskning omkring. Det er også først ad den vej, at f.eks. en tese om fragmentering af grupper får empiriske ben at gå på. På samme

(15)

måde mangler der forskning med et eksplicit komparativt tilsnit, så man systematisk kan teste teser om velfærdsregimers og statstraditioners betydning. Igen synes de studier, der er lavet med et klart komparativt design (se f.eks. Harrison and Pollitt 1994, Harrison and Schultz 1989, Moran 1999), at være rundet af professionssociologien og den specialiserede sektorforskning mere end af forvaltningsforskningen.

Teoretisk tænker mange sig, at bredere »governance«-tilgange nu kan ses som brugbare alternativer til NPM-ideerne og de bagvedliggende økonomisk-inspirerede public choice- og principal-agent-teorier. Governance-litteraturen i dens forskellige afskygninger lægger ikke stærk vægt på vertikale rapporterings-, kontrol- og monito- ringssystemer, lige så lidt som den tiltror økonomiske incitamenter samme styrings- potentiale, som public choice har været advokat for, og som det er blevet realiseret i NPM-moderniseringerne. Governance-studierne betoner netværk, horisontal styring, partnerskaber, koalitioner og alliancer – i varierende modelleringsforsøg. Komman- dostyring foreslås endog erstattet af styring ud fra offentlig værdi og fælles projekter (Moore 1995, Benington and Moore 2011). Der lægges vægt på fremgangsmåder og styringsmåder ved siden af hierarkiet. Konsultation med fagprofessionelle grupper er indeholdt heri, og det med betydelig indflydelse fra de sidstes side. Herigennem søges konsensus og legitimitet. Håbet heri er måske også en revival til de fagprofessionelle og genopbygning af autoritet.

At organisatoriske kapabiliteter må udvikles i de professionelle domæner står klart. At det også kan betyde »multi-professionalisme« er ikke usandsynligt. Forbed- ret regulering er en vej fremad for organisationerne og de (fag)professionelle, for professionalisme ses også gennem andres øjne. Forskningens fokus har imidlertid hidtil ligget på ledelsessiden og ved managementstrategier.

Det er dog ikke korrekt at fremstille udviklingen som en retlinet historisk bevæ- gelse fra bureaukratisk forvaltning over NPM til »new public governance« (NPG), som det er blevet gjort i dele af forvaltningslitteraturen (Sørensen and Torfing 2007).

Her tager mainstream-tankegangen fejl, for det er mere et ønske end en faktuel kon- statering. Der er konflikter indbygget på alle niveauer og i alle forvaltningsorganise- ringer, og udviklingen er ikke endimensionel. Frem for alt er der flere »governance«- former på spil. Der er ikke kun samarbejdsorienterede, tværfaglige og horisontale opgaveløsninger at finde, men også stadig hierarkisk ledelse og tilbageholdenhed med at give de fagprofessionelle selvstændige skønsbeføjelser. Den faglige professionalisme er blevet svækket, og fagkollektiver er blevet fragmenterede. Man må ikke overse de modsætningsfuldheder og spændinger, der er indeholdt i forvaltningsmo- derniseringer, og derfor er et konfliktperspektiv frugtbart og nødvendigt. Der må i analyser gives plads for flere slags governance-former: restriktive, kalkulatorisk- managementorienterede, interventionsfremmende og samarbejdsorienterede. De giver hver især muligheder og begrænsninger for organisering og professionalisering.

Forvaltningsforskningen mangler endnu at få inddraget de fagprofessionelle som fast undersøgelsesgenstand og få udviklet forskningsstrategier, der både indfanger den organisatoriske virkelighed og giver mulighed for at vurdere grundlaget for reor- ganisering af professionalismen. Behovet for at etablere en ny forbindelse i forskningen mellem organisationsledelser og fagprofessionelle skulle de ovenstående littera- turdiskussioner gerne have hjulpet med til at afdække.

(16)

Litteratur

Abbott, A. (1988): The System of Professions: An Essay on the Division of Expert Labor. Chicago: University of Chicago Press

Andersen, N. Åkerstrøm (2008): Legende magt. København: Hans Reitzels Forlag Andersen, N. Åkerstrøm og Born, A. (2001): Kærlighed og omstilling. Italesættelsen

af den offentligt ansatte. København: Nyt fra Samfundsvidenskaberne

Baadsgaard, K. et al. (2012): Jobcentre og klemte kvalifikationer. Aalborg: CARMA Benington, J. and Moore, M.H. (eds.) (2011): Public Value – Theory and Practice.

Basingstoke: Palgrave Macmillan

Bild, T. et.al. (2007): Arbejdsliv og politik – signalement af lønmodtagere i det 21.

århundrede. København: Nyt fra Samfundsvidenskaberne

Brunsson, N. (2011): »New Public Organizations: A Revivalist Movement.« I Busch , T. et.al. (red.): Modernisering av offentlig sektor – Trender, ideer og praksiser, pp. 89-103. 3. udg. Oslo: Universitetsforlaget

Brunsson, N. og Olsen, J.P. (1993): The Reforming Organization. London:

Routledge

Busch, T., Johnsen, E. og Klausen, K.K. (red.) (2011): Modernisering av offentlig sektor – Trender, ideer og praksiser. 3.udg. Oslo: Universitetsforlaget

Christensen, J. G., Christiansen, P.M. og Ibsen, M. (2011): Politik og forvaltning. 3.

udg. København: Hans Reitzels Forlag

Clarke, J. and Newman, J. (1997): The Managerial State. London: Sage Publications Clausen, H. O. og Smith, B. (2007): »Arbejdsmarkedsreformer – fra idé til implementering.» I SFI: Når politik bliver til virkelighed. Festskrift til Søren Winter, pp.75-92. København: Socialforskningsinstituttet

Dalsgaard, L. og Jørgensen, H. (2010): Kvaliteten der blev væk – Kvalitetsreform og modernisering af den offentlige sektor. København: Frydenlund

Davies, C. (2000): »The Demise of Professional Self-Regulation: a moment to mourn?« I Lewis, G., Gewitz, S. and Clarke, J. (eds.) Rethinking Social Policy, pp. 276-289. London: Sage Publications

Davies, H., Nutley, S. and Smith, P. (2000): What Works? Evidence Based Policy and Practice in Public Services. Bristol: The Policy Press

De Bruijn, J.A. (2010): Managing professionals. London: Routledge

Ejrnæs, M. (2004): Faglighed og tværfaglighed. København: Akademisk Forlag Evetts, J. (2009): »New Professionalism and New Public Management – Changes,

Continuities and Consequences.« Comparative Sociology, Vol. 8 (2): 247-266.

Evetts, J. (2007): »Introduction: Trust and Professionalism – Challenges and Occupa- tional Changes.« Current Sociology, Vol. 54 (4):515-531.

Evetts, J. (2003): »The Sociological Analysis of Professionalism: Occupational Change in the Modern World.« International Sociology, Vol. 18 (2):395-416.

Ferlie, E., and Geraghty, K.J. (2005): »Professionals in Public Services Organiza- tions – Implications for Public Sector »Reforming.« I Ferlin, E., Lynn Jr., L.E.

and Pollitt, C. (eds.): The Oxford Handbook of Public Management, pp. 422-445.

Oxford: Oxford University Press

Freidson, E. (2001): Professionalism: The Third Logic. Cambridge: Polity Press Gleeson, D. and Knights, D. (2006): »Challenging Dualism: Public Professionalism

in »Troubled« Times.« Sociology, Vol. 40: 277-295

Hansen, S. J. (red.) (2010): Professionelle i velfærdsstaten, København: Hans Reit- zels Forlag

(17)

Harrison, S. and Pollitt, C. (1994): Controlling Health Professionals. Buckingham:

Open University Press

Harrison, S. and Schultz, R. (1989): »Clinical Autonomy in the UK and the USA – Contrasts and Convergence.« I Greddi, G. and Bjorkman, J.W. (eds.): Controlling Medical Professionals: The Comparative Politics of Health Governance, pp. 198- 209. London: Sage Publications

Helbak, Jan (2010): »Statssystemets magtforskydning og professionernes udgang.«

Kritisk Debat, december 2010, 5. årg., København

Helbak, Jan (2009): »Professioner – fællesinteressernes advokater?» Kritisk Debat, 49. udg., 6. årg., København

Hjort, K. (2012): Det affektive arbejde. Frederiksberg: Samfundslitteratur

Hjort, K. (2008): Demokratiseringen af den offentlige sektor. Frederiksberg: Roskil- de Universitetsforlag

Hjort, K. (2005): Professionaliseringen af den offentlige sektor: Frederiksberg: Ros- kilde Universitetsforlag

Hood, C. (2011): The Blame Game – Spin, Bureaucracy, and Self-Preservation in Government. Princeton and Boston: Princeton University Press

Hood, C. (1991): »A Public Management for All Seasons?« Public Administration, Vol. 69 (1):3-19.

Hood, C. and Lodge, M. (2006): The politics of public service bargains – reward, competency, loyalty – and blame. Oxford: Oxford University Press

Jespersen, P. K. (2005): Mellem profession og management – Ledelse i danske syge- huse. København: Handelshøjskolens Forlag

Järvinen, M. og Mik-Meyer, N. (2012): At skabe en professionel – Ansvar og auto- nomi i velfærdsstaten. København: Hans Reitzels Forlag

Jørgensen, C. H. (2009): »Fag mellem arbejde, organisation og uddannelse – har fagene fremtiden bag sig?« Tidsskrift for Arbejdsliv, Vol. 11 (3):13-31.

Larson, M.S. (1977): The Rise of Professionalism. A Sociological Analysis. Berke- ley:University of California Press

Laursen, P.F. et.al. (2005): Professionalisering – En grundbog. Roskilde: Roskilde Universitetsforlag

Lipsky, M. (1980): Street-level Bureaucracy –Dilemmas of the Individual in Public Service. New York: Russel Sage Foundation

Macdonald, K. (1999): The Sociology of the Professions. London: Sage

May, P. J. and Winter, S.C. (2007): Politicians, Managers, and Street-Level Bureau- crats: Influences on Policy Implementation. Oxford: Oxford University Press Molander, A. og Terum, L. I. (red.) (2008): Profesjonsstudier. Oslo: Universitetsfor-

laget

Moore, M. H. (1995): Creating Public Value: Strategic Management in Government.

Cambridge: Harvard University Press

Moos, L., Krejsler, J. og Laursen, P.J. (red.) (2004): Relationsprofessioner. Køben- havn: Danmarks Pædagogiske Universitetsforlag

Moran, M. (1999): Governing the Health Care State: A Comparative Analysis of the United Kingdom, the United States and Germany. Manchester: Manchester Uni- versity Press

Newman, J. and Clarke, J. (2009): Publics, Politics and Power: Remaking the Public in Public Services. London: Sage

Noordegraaf, M. (2011a): »Risky Business: How Professionals and Professional Fields (Must) Deal with Organizational Issues.« Organization Studies, Vol.32 (10):1349-1371.

(18)

Noordegraaf, M. (2011b): »Remaking professionals? How associations and professional education connect professionalism and organizations.« Current Sociology, Vol. 59 (4):465-488.

Noordegraaf, M. (2007): »From »Pure« to »Hybrid« Professionalism: Present-Day Professionalism in Ambiguous Public Domains.« Administration and Society, Vol. 39 (6):761-785

OECD (2010): Public Administration after »New Public Management.« Paris:

OECD

Pedersen, D, Greve, C. og Højlund, H. (red.) (2008): Genopfindelsen af den offentli- ge sektor – Ledelsesudfordringer i reformernes tegn. København: Børsens Forlag Pedersen, D. (red.) (2007): Offentlig ledelse i managementstaten. København: Sam-

fundslitteratur

Pedersen, O. K. (2011): Konkurrencestaten. København: Hans Reitzels Forlag Pollitt, C. and Bouckaert, G. (2000): Public Management Reform: A Comparative

Analysis. Oxford: Oxford University Press

Sehested, K. (2002): »How New Public Management Reforms Challenge The Roles of Professionals.« International Journal of Public Administration, Vol.

25(12):1513-1537.

Sehested, K. (1996): Professioner og offentlige strukturændringer. København: AKF Sørensen, E. and Torfing, J. (eds.) (2007): Theories of Democratic Network Govern-

ance. Basingstoke: Palgrave-Macmillan

Thomas, R. and Davies, A. (2005): »Theorizing the micro-politics of resistance: New Public Management and managerial identities in the UK public services.« Organ- izational Studies, Vol. 26 (5): 683-706.

Tidsskrift for Arbejdsliv (2009): Temanummer om professionalisering og faglighed.

11. årgang, nr. 3, Odense

Winter, S. og Nielsen, V.L. (2008): Implementering af politik. Århus:Academica