Den gode forvaltning – på basis af hvilke værdier?

Den gode forvaltning

– på basis af hvilke værdier?

Av professor Torben Beck Jørgensen & professor Karsten Vrangbæk, Institut for statskundskab, Københavns Universitet

Refereevurdert

Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 3/2013, 90. årgang Torben Beck Jørgensen & Karsten Vrangsbæk

Artikler: Den gode forvaltning – på basis af hvilke værdier?

1. Den gode forvaltning

Hvad karakteriserer den gode forvaltning? Det er et uundgåeligt spørgsmål for både praktikere og forskere. Spørgsmålet blev taget op på Nordisk Administrativt For- bunds almene møde i Åbo i 2012, hvor bl.a. Lena Marcusson (2012) argumenterede for, at den gode forvaltning kan betragtes som en menneskeret, og Linnéa Henriksson (2012) påpegede sammenhængen mellem den gode forvaltning og social kapital. Bo Rothstein og kolleger går videre og konkluderer med baggrund i empirisk forskning, at det i højere grad er graden af kvalitet i landets offentlige forvaltning (Quality of Government), der skaber velstand, end demokrati eller markedskræfter (Rothstein, 2011; Holmberg & Rothstein, 2012; Halleröd, Rothstein, Daoud & Nandy, 2013;

Rothstein, 2013). Hvad der nærmere bør karakterisere den gode forvaltning, er derfor et centralt spørgsmål. Det gælder ikke mindst lande som de nordiske med en fyldig offentlig sektor.

Moderne betegnelser som »Good Governance«, »Quality of Government« eller den voksende interesse for forvaltningsetik og normer for god forvaltning (Beck Jørgensen & Sørensen, 2013) må ikke dække over det faktum, at spørgsmålet om god forvaltning er lige så gammelt som forvaltningen selv. Nogle få eksempler. Den tysk- romerske kejser Frederik II lagde vægt på troskab og flid (Liber Augustalis fra 1231), efter Jyske Lov fra 1241 skal øvrigheden sørge for »fred og retfærdighed«, og den danske teolog Niels Hemmingsen opstillede i en afhandling fra 1570 fire principper for god regeringsførelse, nemlig klogskab, gudsfrygt, sandhedskærlighed og from- hed. Vi kan faktisk finde stribevis af gode råd og krav til den gode forvaltning gen- nem tiden (Tamm, 1995).

Shakespeare udtrykker en central pointe i denne diskussion – helt på linje med den nutidige diskussion af New Public Management og økonomismen som kontrast til forestillingen om en embedsmandsetik² – når han i skuespillet Som man behager (Anden akt. Scene 3) lader hovedpersonen Orlando sige:

»Du gode, gamle mand, du er et billed på en forsvunden oldtids trofasthed, da pligt og ikke løn var sliddets grund;

du ynder ikke disse tiders mode, hvor tjeneste betyder egennytte,

og hvor en tjener glemmer alt om troskab, så snart han er forfremmet et par grader.«

Shakespeare’s pointe er den helt centrale, at der er en konflikt mellem pligt og tro- skab på den ene side og egennytte og personlig vinding på den anden side, og at egennytten altid er på vej til at tage over, hvis vi ikke passer på. Da vi aldrig kan frakende egennytte og personlig vinding eksistens – det ville være naivt – må diskus- sionen om den gode forvaltning handle om, hvorledes pligten og troskaben skal kon- kretiseres og legitimeres for at indkapsle egennytten.

En måde at gøre dette på, er at specificere hvilke værdier, der bør være retningsgi- vende for offentligt ansatte.³ I denne artikel spørger vi derfor hvilke værdier, der bør karakterisere den gode forvaltning, og artiklen er således normativt orienteret. Den er ikke teoretisk normativ i den forstand, at vi udleder et normativt grundlag eller for- mulerer en specifik offentlig etos, således som f.eks. Bo Rothstein gør, når han ar- gumenterer for upartiskhed som en grundværdi i forvaltningen (Rothstein, 2011).

Artiklen er empirisk normativ, idet vi ud fra forskellige empiriske undersøgelser fra flere lande finder frem til hvilke offentlige værdier, der anses som væsentlige.

Offentlige værdier kan identificeres på flere analytiske niveauer. Man kan finde dem udtrykt i strategiske dokumenter, mission statements, beslutningsregler, organi- satorisk strukturering, offentligt ansattes adfærd og forestillinger om de rigtige vær- dier og i artefakter som bygningsarkitektur, indretning m.v. I denne artikel præsente- rer vi resultater primært fra tre empiriske undersøgelser, der fokuserer på forskellige analytiske niveauer: a) en survey af offentligt ansattes forestillinger om de rigtige værdier i Danmark, USA, Kina og Taiwan, b) officielle kodeks for god forvaltnings- skik fra 13 lande (bl.a. skandinaviske, anglo-saksiske, østeuropæiske og sydeuropæi- ske lande) og c) en survey af offentligt ansattes udsagn om værdier i praksis i Dan- mark.⁴

Disse data har den styrke, at problemstillingen kan belyses fra forskellige sider.

Men man må også spørge, om man kan addere resultaterne fra fire forskellige empi- riske undersøgelser med forskelligt sigte og datagrundlag? Hvis resultaterne peger i forskellige retninger, har vi et fortolkningsproblem. Hvis undersøgelserne derimod peger i samme retning, er det en styrke, ikke mindst når de tre undersøgelser bygger på data fra flere lande. Vore data har dog en fælles svaghed: værdier kan fortolkes forskelligt, og vi har med surveydata og dokumentarmateriale meget begrænsede muligheder for at kontrollere dette.

Selvom sigtet med artiklen er at identificere et universelt forvaltningsetos, begyn- der vi i afsnit 2 med at diskutere det måske mest indlysende, nemlig at et forvalt- ningsetos må være afhængigt af konteksten, f.eks. administrativt niveau, karakteren af de offentlige opgaver, det politiske system og national kultur. Men heroverfor står to dybereliggende argumenter for en universel forvaltningsetos, at tjene og at arbejde med integritet må være vigtigt overalt – som også antydet i de historiske eksempler. I afsnit 3 præsenteres resultaterne fra de tre empiriske undersøgelser i kort form (for nærmere detaljer henvises til de mere udførlige undersøgelsesafrapporteringer).

Vægten ligger både på at demonstrere universaliteten og at diskutere den kontekst,

der forårsager variationer i et etos. I afsnit 4 rejses et nyt kontekstuelt spørgsmål.

Ændrer værdier – og dermed et forvaltningsetos – sig over tid?

2. Kontekst eller universalisme?

Udgør offentligt ansatte en ensartet gruppe? Forvalter de alle sammen i samme be- tydning? Udgør de en uddannelsesmæssigt homogen gruppe? Varetager de forvalt- ningsopgaver af nogenlunde ensartet karakter?

Offentligt ansatte rubriceres traditionelt i generalister og specialister. Med vægten på forvaltning er vi er interesseret i generalisterne, ikke specialisterne som kan have hvert deres fagkodeks. Men hvem er generalisterne? Tidligere var det jurister og i et vist omfang også etatsuddannede. Derefter kom økonomerne, efterfulgt af statskund- skabere. Den uddannelsesmæssige heterogenitet understreges af, at mange speciali- ster – f.eks. læger, sygeplejersker og socialrådgivere, dvs. grupper som har en ganske markant og tydelig faglighed – gennem årene f.eks. har taget masteruddannelser i forvaltning, offentlig ledelse og public governance og på denne måde har »generali- seret« sig. Generalisterne er altså alene uddannelsesmæssigt set en heterogen gruppe.

Har generalisterne så samme slags opgaver? Langtfra. De kan sidde tæt på den politiske ledelse og have politisk rådgivning og policy-udvikling som hovedopgave.

De kan sidde tæt på produktionen. De kan have planlægnings- og analyseopgaver, de kan have overvågnings- og ledelsesopgaver. De kan have ansvar for serviceprodukti- on eller for regulering af borgere og virksomheder.

Denne heterogenitet fører naturligt frem til et kritisk spørgsmål: Giver det overho- vedet mening at arbejde med en forestilling om én god forvaltning. Er realiteten ikke snarere, at den offentlige forvaltning er stærkt differentieret og sammensat af mange forvaltningsmodeller afhængig af forvaltningsniveau og sektorområder? Megen forskning tyder på det (Dunleavy & O'Leary, 1987; Hood & Schuppert, 1988; March

& Olsen, 1989; Ouchi, 1980). Konklusionen er derfor så langt, at et forvaltningsetos formentlig må afhænge af administrativt niveau og opgavernes karakter.

Udvider vi perspektivet, er næste spørgsmål, om et forvaltningsetos ikke også må være stærkt afhængig af det politiske system, f.eks. etpartisystemer over for flerparti- systemer, og den nationale (eller regionale) kultur, f.eks. vestlig versus østlig kultur?

Hofstede (2001) placerer således f.eks. Kina som kollektivistisk orienteret i modsæt- ning til Danmark, og Schwartz (1992, 1994, 1999) kategoriserer Kina som konfuci- ansk med stærk vægt på hierarki. Man kan videre argumentere for, at etpartisystemet driver Kina i samme retning, fordi embedsmanden skal orientere sig i en monokratisk verden og skabe sin karriere inden for denne. Vil ikke også et forvaltningsetos påvir- kes af, om man hører hjemme i et højtillidsland eller lavtillidsland, således at et for- valtningsetos i et lavtillidsland ville være meget mere restriktivt og kontrollerende?

Skulle man ikke desto mindre håbe på at kunne identificere et universelt forvalt- ningsetos, må det blive ganske generelt for at favne alle forskellighederne. Og jo mere generelt et etos er, desto luftigere bliver det. På den anden side kunne man argumentere for, at netop pga. forskellighederne er der brug for et etos, der kan defi- nere en kerne i det at være »offentlig forvalter«. Lad os derfor se nærmere på under- liggende argumenter for et universelt etos og spørge: Hvilke basale forestillinger om forvaltningens rolle kan ligge til grund for et universelt etos – dvs. et etos, der gælder

for alle forvaltere på alle niveauer i forskellige politiske systemer, og hvilken værdi- profil vil et sådant etos indeholde?

To basale forestillinger – som motiverer hver sin værdiprofil – er værd at overve- je:

1) Tjeneste

Den offentlige forvaltning styres af politiske herrer. Forvaltningens rolle er derfor altid at sikre, at politiske ønsker gennemføres, uanset hvorledes den/de politiske herrer vælges, dvs. uanset om man indgår i et demokrati, monarki eller diktatur i alle disse systemers forskellige afskygninger. Hvor man befinder sig i verdenen, er også uden betydning. Den væsentligste opgave er at tjene. Udgangspunktet er derfor ly- dighed (»Gehorsam«). I nordeuropæisk sammenhæng udvikles f.eks. en Luthersk inspireret embedsmandsetik centreret omkring tjeneste, pligt og lydighed (Tamm, 1995). Et etos måtte da kredse omkring værdier som politisk loyalitet, neutralitet, tilpasningsevne o.l. I demokratiske systemer begrundes denne (blinde) loyalitet med, at de politiske herrer er legitimt folkevalgte, som kan stilles til ansvar over for be- folkningen.

2) Integritet

Den anden basale forestilling bygger på et helt andet argument. Den offentlige for- valtnings rolle er at forvalte efter regler og faglige standarder for at sikre befolknin- gens bedste. Forvaltningens ansvar er derfor, at de rette beslutninger tages uaf- hængigt af vilkårlige politiske lynnedslag og anden ydre pression. Det vigtigste er sikringen af den uafhængige professionelle beslutningstagen. Retssikkerhed og et moderne fænomen som evidensbaseret forvaltning hører hjemme her. Historisk fin- der vi her overvejelser om ubestikkelighed og integritet i livsførelsen (decorum) og om, hvorledes forvalteren – fyrstetjeneren – kan stå tæt på magten og samtidig beva- re sin egen integritet. Det er som med ild: man skal ikke komme for nær men heller ikke stå for fjernt (Tamm, 1995). Et etos måtte da kredse omkring værdier som inte- gritet, retssikkerhed, upartiskhed og faglighed. Forvalteren er garant for fagligt kor- rekte beslutninger, kontinuitet og robusthed, og den vigtigste loyalitet er mod befolk- ningens langsigtede interesser frem for kortsigtede politiske modeluner.

Disse to forestillinger om forvaltningens rolle er naturligvis i konflikt. Men de overlapper hinanden, fordi begge forestillinger bygger på, at forvalteren ikke handler ud fra egne interesser. Det gør sig gældende over for de politiske herrer gennem kravet om neutralitet (forvalteren har ikke sin egen dagsorden) og over for borgerne gennem kravet om upartiskhed (der må ikke gøres forskel), to værdier, der ligger tæt på hinanden.

I det følgende vil vi præsentere resultater fra tre empiriske undersøgelser, der på forskellig vis kan belyse spørgsmålet om et universelt etos. Kan der peges på univer- selle værdier? Og i givet fald: Ligger vægten på tjeneste eller integritet? Eller har nyere idéer som New Public Management (NPM), borgerinddragelse og netværkssty- ring vundet indpas? I tilslutning hertil skal vi diskutere, om nogle af de ovenfor nævnte kontekstuelle faktorer spiller en rolle. Betyder disse faktorer, at de fundne værdier er kontekstuelle mere end universelle?

3. Empirisk belysning af forvaltningsetos

3.1. Komparativt studie af offentlige ledere i Danmark, Kina, USA og Taiwan Vi vil teste hypotesen om et universelt etos på den skrappest tænkelige måde. Hvis embedsmænd i lande med vidt forskellige nationale kulturer og politiske systemer faktisk mener, at de samme værdier bør være gældende, så har vi sandsynlige kandi- dater til et universelt etos. Vi udvalgte 4 lande: Danmark, USA, Kina og Taiwan.

Herved har vi mulighed for at sammenligne vestlig individualistisk kultur (Danmark, USA) med konfuciansk kollektivistisk inspireret kultur (Kina, Taiwan), og fler- partisystemer (Danmark, USA og Taiwan) med et et-partisystem (Kina).

Konkret blev der i 2011 uddelt spørgeskemaer til studerende på Master of Public Administration eller Master of Public Governance-lignende uddannelser i de fire lande, dvs. til forvaltere under videreuddannelse. Undersøgelsen er ikke uden meto- deproblemer. Antallet af respondenter er lavt i forhold til befolkningstallet, ikke mindst i Kina, og masterstuderende er ikke nødvendigvis repræsentative. F.eks. kan man indvende, at offentligt ansatte, der følger sådanne uddannelser, i et vist omfang kan være præget af et internationalt tankesæt. Over for disse metodemæssige pro- blemer står, at det er en praktisk måde at indsamle data på, og at der blev opnået en høj svarprocent.

Alle respondenter skulle vurdere, hvilke værdier, der burde efterstræbes, ikke om de rent faktisk måtte anses som bestemmende for nogen adfærd. Vi fik herved et indtryk af disse embedsmænds normative univers: hvilke idealer tænker de i? 37 værdier skulle vurderes på en skala fra 1 (uvæsentlig) til 5 (grundlæggende). Hvis en værdi fik en score i alle lande på mindst 4, accepterede vi denne værdi som univer- sel.⁵

15 værdier mødte vores kriterium for universalisme. Af disse var de syv højest rangerede værdier følgende:

– Personlig integritet, – etisk bevidsthed, – retssikkerhed,

– ansvarlighed over for samfundet generelt, – professionelt engagement,

– lige behandling og

– uafhængige professionelle standarder.

Det er tydeligt, at disse værdier trækker i samme retning og understøtter hinanden.

De former en sammenhængende etos, der klart ligger i forlængelse af integritetstan- kegangen. Vi benævner denne gruppe som Corps d’esprit etos.

De næste seks værdier er:

– Commitment til organisationens opgave/mission, – loyalitet over for regler,

– læring og udvikling på jobbet, – godt arbejdsklima,

– tilpasningsdygtighed, – produktivitet.

Disse værdier er tæt på at forme en sammenhængende gruppe, som vi benævner et Organisations-etos. Dette etos er »på vej ud af« integritetsprofilen, for fokus er me- get mere på interne forhold, på hvordan organisationen fungerer.

De sidste to universelle værdier vedrører begge eksterne relationer: Offentligt indseende (åbenhed, transparens) og gode relationer til brugerne. Den første værdi kunne godt kategoriseres ind i korpsånden. Den anden i organisationsetos.

Konklusionen er, at på tværs af store kulturelle og politiske forskelle er der sam- menfaldende synspunkter på, hvad der burde være vigtige værdier. Sikringen af integritet, af den uafhængige professionelt arbejdende forvaltning synes at være det vigtigste. Det understreges af, hvilke værdier der ikke kunne komme med i et univer- selt etos.

For det første er værdier, der relaterer til tjeneste-profilen, ikke med. Det gælder værdier som politisk loyalitet, gode relationer til højere myndigheder og evne til at fortolke politiske signaler. Det skal understreges, at disse værdier ikke var fraværen- de, men de tilfredsstillede ikke vort kriterium for universalisme.

For det andet er »moderne« værdier, der kan relateres til NPM, netværk o.l., heller ikke med. Ganske vist kan produktivitet/effektivitet nemt rubriceres som en NPM værdi, men det er en ahistorisk betragtning (se afsnit 4.3). Desuden er det langtfra sikkert, at produktivitet/effektivitet altid skal forstås i en driftsøkonomisk sammen- hæng. Det vender vi tilbage til i næste afsnit.

Bag de universelle værdier skjuler der sig vigtige forskelle mellem landene. På næsten alle de værdier, der knytter an til det hierarkiske, scorer Kina systematisk højest og Danmark lavest. Det gælder værdier som evnen til at fortolke politiske signaler, betydningen af gode relationer til højere myndigheder, anerkendelse fra ledelsen, og betydningen af høj løn og karrieremuligheder som motivationsfaktor.⁶ Mens Danmark således placerer sig solidt i integritetsprofilen, skal Kinas integritets- profil balanceres med en høj score på at tjene-profilen. Det kinesiske etpartisystem og kulturtræk som konfucianisme kan antages at spille en rolle som forventet.

Der er også interessante variationer mellem Danmark og USA. USA scorer højt på vigtigheden af at lytte til den offentlige opinion (ikke at forveksle med offentligt indseende), som er en bundscorer i Danmark, og USA scorer en hel del lavere på politisk loyalitet end Danmark. Det afspejler utvivlsomt en amerikansk politisk kultur med en indgroet skepsis over for politik og myndigheder; det, som mange gennem udvandring i sin tid ønskede at slippe for. Formuleret lidt mere spidst: Den amerikan- ske politiske kultur synes at være mere populistisk orienteret, mens den danske ikke helt har sluppet enevældens »vi alene vide«.

For Danmarks vedkommende tegner der sig i hvert fald et billede af en normativ orientering, der understreger a) den ikke-hierarkiske, flade organisation, og b) den selvstændigt arbejdende, faglige organisation. Dette billede rimer med Danmarks placering på to af Hofstede’s kulturdimensioner. Blandt udvalgte europæiske lande scorer Danmark således meget lavt på magtdistance og struktureringsbehov (Mourit- zen & Svara, 2002). Danmarks relativt entydige placering i integritetsprofilen under- streges videre af, at ansvar overfor samfundet generelt og uafhængige professionelle standarder vurderes som vigtigere (score > 4) end at lytte til den offentlige opinion, politisk loyalitet, og gode relationer til brugerne (score < 4).⁷

3.2. Officielle kodeks for god forvaltningsskik i 13 lande

Spørgeskemaundersøgelsen refereret ovenfor fortalte os, hvilke værdier de adspurgte embedsmænd fandt vigtige som idealer. Sat på spidsen har vi at gøre med uofficielle ønskedrømme. Det er derfor af betydelig interesse at finde data, som udtrykker offi- cielle værdier på systemniveau. Officielle kodeks for god forvaltningsskik er her et godt udgangspunkt.⁸

Sådanne kodeks har forskellige navne som f.eks. kodeks for god adfærd, kodeks for etisk adfærd etc. De findes for forskellige niveauer og forskellige grupper af offentligt ansatte. De indsamlede kodekser repræsenterer det nationale niveau og adresserer den pågældende stat som helhed eller den centrale statslige administration.

Regionale og kommunale kodekser samt kodekser for specifikke faggrupper er ikke med i undersøgelsen.

Der blev indsamlet kodekser fra 13 lande ud fra følgende landegruppering: Nor- den (Danmark, Norge), Sydeuropa (Italien, Spanien), Østeuropa (Estland, Polen, Rumænien) samt anglo-saksiske lande (England, Canada, New Zealand). For at sikre en vis repræsentation af lande udenfor vestlige demokratier blev der indsamlet ko- deks fra Syd-Korea, Tyrkiet og Sydafrika. Endelig indgår »model-kodeks« fra FN og Europarådet.

Lægger man de enkelte kodekser ved siden af hinanden, er forskellene markante.

Det canadiske kodeks er på 43 sider med illustrationer, mens det estiske kodeks er på 1½ side. Sprog og kommunikationsstil varierer også, fra en anglo-saksisk essayistisk stil til en italiensk legalistisk stil. Men bag disse ydre forskelle gemmer der sig en ganske stor overensstemmelse i henseende til hvilke værdier, der anses som de vig- tigste. Næsten uden afvigelser fokuserer alle kodekser på nedennævnte otte værdier.⁹ – Almennytten,

– regimeværdighed,¹⁰ – politisk loyalitet, – offentligt indseende, – neutralitet/upartiskhed, – effektivitet,

– ansvarlighed og – retssikkerhed.

Støtter disse officielle værdier op omkring embedsmændenes ønskedrømme? Både ja og nej. Der er værdier, der i overvejende grad støtter korpsånden, integritet (almen- nytten, regimeværdighed, upartiskhed og retssikkerhed). Tjeneste finder ligeledes støtte (politisk loyalitet, neutralitet). Ansvarlighed og effektivitet må nærmere ind- holdsbestemmes, førend vi kan henføre dem til en af værdiprofilerne. Men samlet set peger disse værdier hen mod det klassiske weberianske bureaukrati med vægt på den rationelle-legale autoritet.

Konklusionen understøttes, når vi samtidig noterer os, hvilke værdier, der ikke er inkluderede. Her er det igen karakteristisk, at nye idealer glimrer ved deres relative fravær, som f.eks. a) borgerinddragelse, brugerdemokrati, b) markeder, konkurrence, offentlig-private partnerskaber, c) netværk og multilevel governance og d) reform- og forandringstidsånden, hvor fænomener som innovation, risikovillighed og entusiasme er marginaliserede i kodekserne. Læser man teksterne nøje, vil man også lægge mærke til, at effektivitet ikke optræder i en driftsøkonomisk kontekst – det handler

derimod om at sikre, at offentlige midler ikke finder vej ned i de forkerte lommer, altså at undgå korruption. Forestillingen om en konkurrencestat (Pedersen, 2011) har ikke på nogen synlig måde sneget sig ind her.

Er der variationer mellem landene? I al korthed står Norge og Danmark for en skandinavisk tilbagelænet tilgang, både i indhold, stil og typografi. Der er større fokus på dialog, bruger-orientering og medarbejdernes selvudvikling. I det danske kodeks fortælles det, at arbejdet er præget af uformelle relationer, og at problemer typisk løses af ledelse og medarbejdere sammen efter en fælles diskussion af forskel- lige synspunkter. Selvom vi fjerner en vis idyllisering, er kontrasten til de øst- og sydeuropæiske kodekser tydelig. Disse kodekser er mere stramme og med et mere restriktivt indhold. Formodningen er her, at disse forskelle afspejler dels nord- og sydeuropæiske forskelle i tillid og korruptionsniveau og dels de øst-europæiske lan- des specifikke politiske historie.

3.3. Studie af danske offentlige ledere

Ingen af de to refererede undersøgelser kan fortælle os noget sikkert om adfærd. Den første undersøgelse fortæller os noget om embedsmænds normative idealer; den anden om officielle idealer. I en undersøgelse fra 2001 kommer vi måske adfærden nærmere (Vrangbæk, 2003). I undersøgelsen svarede 2377 danske offentlige ledere på spørgsmål om hvilke værdier, der var vigtige i deres organisations kerneprodukti- on; altså ikke hvilke værdier, der burde være de vigtigste, men hvilke man mente rent faktisk var de vigtigste.¹¹

Offentlige organisationer holder fast i flere værdier på tværs af politiske og admi- nistrative niveauer og sektorer. De fem højest rangerede værdier er:

– Innovation og fornyelse

– uafhængige professionelle standarder – generelt ansvar over for samfundet – offentligt indseende

– retssikkerhed

Den højest rangerede værdi – innovation og fornyelse – repræsenterer en afvigelse i forhold til de allerede refererede undersøgelser. Selvom man måske kan tvivle på, at innovation og fornyelse virkelig skulle være den vigtigste realiserede værdi, er det interessant at notere sig, at forandringsaspektet nu bringes på banen. Diskussionen heraf tages op i afsnit 4. De øvrige fire værdier harmonerer godt med integritetsprofi- len og udgør en offentlig etos med en vis styrke. Udover selve udbredelsen er der en indre sammenhængskraft. De fire værdier har hver for sig og sammen et skær af

»almennytte« over sig og kan støtte hinanden. De står som vigtigere end politisk styring, brugerindflydelse og balancering af forskellige interesser. Det giver en indi- kation af, at den offentlige sektor først og fremmest har sine egne indre værdier for derefter at orientere sig generelt ud til samfundet – mere end nedad mod borgerne eller opad mod politikerne. Bemærk også, at den værdi, som de offentlige ledere rangerer lavest, er at lytte til den offentlige opinion.

Denne fortolkning finder støtte, når vi ser på, hvilke personlige egenskaber eller kompetencer hos offentligt ansatte, der sættes højt. Her finder vi i toppen faglighed, personlig integritet, evne til nytænkning og evne til at kunne omgås andre, mens vi i bunden finder politisk fornemmelse, økonomisk sans og risikovillighed. Den lave

placering af risikovillighed står i en vis ironisk kontrast til innovation, fornyelse samt nytænkning.

Ser vi på hvilke faktorer, der kan tænkes at motivere personalet, finder vi i toppen professionelt og fagligt engagement, et godt forhold til brugerne og udvikling på jobbet. Som de lavest rangerede motivationsfaktorer finder vi overholdelsen af øko- nomiske rammer, et godt forhold til overordnede myndigheder, en god løn og karrie- remuligheder.

Her genfinder vi forestillingen om den flade og selvstændigt arbejdende forvalt- ning, og det er slående i hvor høj grad denne værdiprofil ligner den korpsånd, vi fandt i den første undersøgelse.

Har disse værdier samme styrke over alt i den offentlige sektor? Teoretisk set er det nærliggende at argumentere for, at værdiers vigtighed må variere med opgave og administrativt niveau som tidligere anført. Hvordan kan sådanne variationer tænkes at udfolde sig? Lad os antage, at vort værdiunivers indeholder de syv værdier, som det norske Hermansen-udvalg (1989) fandt grundlæggende i betænkningen »En bedre organisert stat«:

– Retssikkerhed – Faglig autonomi – Brugerorientering – Systemloyalitet – Politisk loyalitet

– Medarbejderudvikling og -medvirken – Forretningsmæssig drift

Vil de altid være lige vigtige? Næppe. For det første kan de ikke altid være lige vigti- ge, da nogle af dem nemt kommer i konflikt med hinanden, f.eks. retssikkerhed og forretningsmæssig drift. For det andet er det troligt, at deres betydning netop afhæn- ger af, hvor vi er i det offentlige system. Som tankeeksperiment kunne man forestille sig, at de varierer på følgende måde (Beck Jørgensen, 1995):

– Serviceproducerende institutioner som et sygehus, et universitet eller en skole:

faglig autonomi, medarbejderudvikling og –medvirken samt brugerorientering, – Et statsligt eller kommunalt selskab: brugerorientering og forretningsmæssig drift, – Et byrådssekretariat eller et centraladministrativt departement: politisk loyalitet og

systemloyalitet,

– En skatteforvaltning eller en socialforvaltning: retssikkerhed og brugeroriente- ring,

– Justitsministeriets lovafdeling: retssikkerhed og systemloyalitet.

Hvad siger vore data om dette? Selvom variationerne generelt set er beskedne, er der nogle karakteristiske forskelle. Retssikkerhed, politisk loyalitet og produktivitet spil- ler en mere beskeden rolle på institutionsniveauet (f.eks. hospitaler, skoler, børneha- ver) end på forvaltningsniveauet, mens omvendt individuelle brugerbehov, bruger- demokrati, kontinuitet og ligestilling spiller en større rolle på institutionsniveauet.

Her er der en forventet variation.

Skelner vi mellem statslige og kommunale institutioner, finder vi, at de kommuna- le institutioner scorer meget højere end de statslige på brugerbehov, brugerdemokrati,

og offentligt indseende. Vi finder videre, at de kommunale institutioner ligeledes scorer meget højere end de statslige institutioner på værdier som politisk loyalitet, udvikle netværk og balancering af interesser. Det afspejler, at kommunale institutio- ner befinder sig tættere på politikere end de statslige institutioner.

Ser vi på vurderingerne af personalekompetencer, kan vi få andre nuanceringer frem. Både politisk fornemmelse og økonomisk sans er relativt set en bundscorer, når vi ser på gennemsnitstal. Men på forvaltningsniveauet mener 75 % af de adspurgte, at politisk fornemmelse er en vigtig kompetence, mens det tilsvarende tal på instituti- onsniveauet er 33 %. Differentierer vi yderligere, opdager vi, at tallet for ministeriel- le departementer er 96 %, mens det for statsvirksomheder og statslige selskaber er 27

%. Vi finder også store variationer i vurderingen af økonomisk sans som en kompe- tence. 42 % af de adspurgte ledere i kommunale institutioner finder økonomisk sans vigtigt; i statslige virksomheder og selskaber er tallet 74 %.

Konklusionen er samlet, at selvom integritetsprofilen står stærkt, er det troligt, at også administrativt niveau og opgave – ved siden af politisk system og national kul- tur – påvirker udformningen af en værdiprofil.¹²

3.4. Sammenfatning: Konturerne af et universelt etos med variationer

Vi har nu præsenteret resultaterne fra tre forskellige undersøgelser: 1) offentligt an- sattes normative orientering i fire lande, 2) værdier i officielle kodeks fra 13 lande og 3) danske offentlige lederes opfattelse af vigtige værdier i deres organisations kerne- produktion.

Undersøgelserne peger på, at det kan give god mening at tale om et universelt forvaltningsetos. Kernen i dette er den værdiprofil, der blev benævnt integritet. Vær- dier som personlig integritet, etisk bevidsthed, retssikkerhed, ansvarlighed over for samfundet generelt, offentligt indseende og professionelle standarder er vigtige in- gredienser. Men analysen af de officielle kodekser peger på, at tjeneste-profilen også spiller en rolle. Her er politisk loyalitet og gode relationer til overordnede myndighe- der centrale elementer.

Mens integritetsprofilen implicerer, at forvaltningen bør række udover eller ved siden af de politiske herrer og borgerne – man er hævet over andre (i al ydmyghed) for at tjene samfundets almene interesse – implicerer tjenesteprofilen faktisk det modsatte: lydighed over for de politiske herrer. I et samlet forvaltningsetos, der rummer begge profiler, er der med andre ord en indbygget værdikonflikt. Det svarer helt til Webers bemærkninger om, at det moderne rationelt-legale bureaukrati har brug for arbitrære (politiske) lynnedslag udefra for at rokke ved bureaukratiets selv- godhed. Omvendt har politiske styringssystemer brug for et embedsværk til at dæm- pe politiske konflikter og moderere kortsigtede og ensidige politiske initiativer. Alt i alt viser undersøgelserne hen til en klassisk vestlig opfattelse af den konstitutionelle stat, en distinkt opfattelse af statens rolle og hvorledes den bør organiseres. Som tidligere nævnt er der meget få referencer til mere moderne idealer. Brugerdemokrati, markeder, offentlig-privat samarbejde, netværk og forandringsivrighed er marginali- serede idealer.

Bag forestillingen om et universelt forvaltnings-etos er der vigtige variationer. For det første er der karakteristiske forskelle mellem lande. Kina fremstår her som et land, der er meget vertikalt orienteret i modsætning til især Danmark. Ligeledes er der interessante forskelle mellem USA og Danmark. Danmark har en politisk kultur, som er mindre populistisk end den amerikanske. Den danske embedsmand er i højere

grad hævet over sine omgivelser – i en meget konkret kontrast til det amerikanske spoils system.

Forskelle i nationale kodekser viser også hen til nationale variationer. I forhold til andre europæiske lande har Danmark og Norge en mere afslappet stil og større fokus på dialog, bruger-orientering og medarbejdernes selvudvikling. I den sammenhæng er det vigtigt også at huske, at Danmark sammen med Norge og Sverige i alle under- søgelser kommer ud som et højtillidsland: høj generel tillid til medmennesker, høj tillid til offentlige organisationer (højere end til politiske institutioner, fagforeninger og medier) og lav korruption.

For det andet fandt vi forskelle i værdiprofiler på forskellige administrative ni- veauer og for organisationer med forskellige opgaver. Retssikkerhed, politisk loyali- tet og produktivitet spiller en større rolle på forvaltningsniveauet, mens individuelle brugerbehov, brugerdemokrati, kontinuitet og ligestilling scorer højere på instituti- onsniveauet. Skelner vi mellem statslige og kommunale institutioner, finder vi ek- sempelvis, at de kommunale institutioner scorer meget højere end de statslige på brugerbehov, brugerdemokrati, og offentligt indseende. Man kan med andre ord gradbøje et universelt etos også efter niveau og opgaver.

Der er med andre ord a) nationale kontekster for så vidt angår politisk system og kultur og b) organisatoriske faktorer som administrativt niveau og opgaver, som formentlig påvirker, hvorledes man fortolker og implementerer de universelle værdi- er – som herved i implementeringen må fremstå som mindre universelle og mere kontekstuelle.

Spørgsmålet er, hvad der kan forklare forekomsten af dette universelle forvalt- ningsetos. En ting er vort udgangspunkt i de to basale forestillinger om forvaltnin- gens rolle. Forvaltningens rolle er X, derfor finder vi værdi Y og Z. Det er jo ret beset en rationel forklaring. Kan vi ikke desto mindre pege på andre faktorer, der nærmere forklarer udbredelsen af netop disse offentlige værdier? Spørgsmålet er mere konkret, om de universelle træk i det fundne forvaltningsetos er resultatet af forskellige trende – om universalismen så at sige er et barn af sin tid. Velafprøvede svar findes ikke, men nogle rimelige hypoteser kan præsenteres.

– Et stort antal internationale organisationer som f.eks. OECD, FN, Transparency International, UNICORN, Verdensbanken og World Economic Forum samarbej- der om og spreder idéer om, hvorledes den »gode« stat skal opbygges, og hvad man skal forstå ved »good governance«. Sammen med internationale konsulent- firmaer medvirker det til at skabe policy diffusion og imitation med værdi- isomorfi som et resultat. Der er klart også den mulighed, at de lande, der har udar- bejdet officielle kodeks, kan have imiteret hinanden eller taget udgangspunkt i ek- sisterende model-kodeks.

– Korruption er i stigende grad opfattet som et af de væsentligste problemer i stats- bygning. Udviklingen eller fastholdelsen af en klassisk weberiansk forvaltning kan ses som et redskab mod korruption og specielt integritets-profilen kan ses som den værdiprofil, der bedst kan inddæmme egennytte og personlig vinding. Flere af de officielle kodekser – f.eks. det koreanske og ikke mindst model-kodekserne fra FN og Europarådet – henviser eksplicit til korruptionsfænomenet som det centrale onde, der skal bekæmpes.

– Nogle stater er afhængige af accept fra internationale eller supranationale organi- sationer. Givet Polens, Estlands og Rumæniens nyere politiske historie er det be-

mærkelsesværdigt, hvor meget deres kodekser minder om de skandinaviske og anglo-saksiske kodekser. En forklaring kan være, at disse kodekser bevidst imite- rer EU's optagelsesbetingelser (Københavner-kriterierne) og medlemslandenes kodekser for at håndtere strategiske eksterne betingelser.

– I de senere år er bureaukratiet som organisationsform taget til nåde af mange for- skere (f.eks. du Gay, 2000; Goodsell, 1994; Olsen, 2006). Det er muligt, at det universelle forvaltningsetos afspejler denne udvikling, og at vægten på især inte- gritetsprofilen skyldes en almen reaktion mod moderne modestrømninger som borgerdeltagelse, markeder og netværk.

– Den komparative undersøgelse af foretrukne værdier i Danmark, Kina, USA og Taiwan bygger på spørgeskemasvar fra offentligt ansatte, der følger masteruddan- nelser inden for offentlig ledelse m.v. Det kan ikke udelukkes, at respondenterne netop ved at følge disse uddannelser er blevet påvirket af globaliserede idéer om den gode forvaltning.

Det kritiske spørgsmål er derfor, om de fundne værdier, som er resultatet af målinger på bestemte tidspunkter, er stabile over tid. Hvis ikke vi kan finde stor værdistabilitet over tid, er det vanskeligt at tale om et universelt etos. Vi skal derfor se nærmere på værdidynamik.

4. Værdidynamik

Værdier er luftige størrelser, og det er af mange grunde vanskeligt at måle værdier.

Det er endnu sværere at undersøge værdiforandringer over tid, dels fordi fortiden ikke byder på mange slags data – vi er stort set henvist til dokumenter og artefakter – dels fordi fortolkningen af værdier kan være afhængig af den tid, de er indlejret i. Der findes med andre ord ikke tilfredsstillende data på værdiforandringer og – stabilitet.

Vore allerede refererede undersøgelser giver dog forskellige interessante indikationer på værdiforandringer, ligesom undersøgelser af dokumentarmateriale – stillingsan- noncer og rapporter vedrørende administrative reformer – tillader os at gå længere tilbage i tid.

4.1. Kan der spores forandringer i de refererede undersøgelser?

I surveyen af offentlige ledere (Vrangbæk, 2003) blev spurgt, om der er værdier, som har fået en mere fremtrædende plads inden for de sidste 10 år. Fornyelse og innovati- on var her en absolut topscorer, og sammenhængende hermed blev kontinuitet frem- hævet som en værdi, det var blevet sværere at leve op til. Det antyder i sig selv et forandringsskred, men efterlader os selvfølgelig med et nyt spørgsmål: fornyelse og innovation af hvad? Men det mest interessante er dog, at ingen af de centrale værdier, som indgår i integritetsprofilen, blev fremhævet hverken som hæmmede eller mere fremtrædende. Her er der åbenbart stabilitet.

Dernæst kan vi sammenligne denne undersøgelse (fra 2001) med det danske data- sæt i undersøgelsen af offentlige ledere i Danmark, Kina, Taiwan og USA fra 2011 (Vrangbæk & Beck Jørgensen, 2012). Selvom tallene ikke er helt sammenlignelige, får vi en antydning af, om der er sket et værdiskred fra 2001 til 2011. Det korte svar er, at der generelt er tale om stor stabilitet. Værdierne i integritetsprofilen ligger sta- dig i top i 2011, men ligestilling og produktivitet har sneget sig ind blandt de højt

placerede værdier. Der er heller ikke store ændringer i vurderingerne af motivations- faktorer og personalekompetencer.

4.2. Hvilke kompetencer efterspørges der i stillingsannoncer 1966–2006?

Man kan til survey data og kodekser for god forvaltningsskik rejse adskillige kritiske spørgsmål. Er det varm luft? Blot ord og snak? Er der ikke blot tale om statements, alle sammen formuleret i relativt uforpligtende situationer?

Stillingsannoncer har her to fordele. Ansættelse af nyt personale er for de fleste organisationer en kritisk og vigtig beslutning. Den første offentlige screening af kandidater til ledige stillinger finder sted ved udformningen af en stillingsannonce, og her burde vi derfor kunne finde spor af, hvilke idealer den gode embedsmand skal leve op til. For det andet er det muligt at gå et par generationer tilbage i tid.

Vi undersøgte stillingsannoncer over en 50 års periode¹³. I første omgang blev der samlet stillingsannoncer ind i Danmark. Undersøgelsen blev derefter udvidet til også at inddrage Holland for at få et indtryk af, om der var der var tale om specifikke danske forhold. I begge lande blev der samplet omkring 30 stillingsannoncer for hvert 10-år fra 1966 til 2008. Undersøgelsen blev af praktiske grunde afgrænset til stillingsannoncer vedrørende akademiske stillinger i staten.

Undersøgelsen har et minus. Det er meget sjældent, at stillingsannoncer direkte nævner bestemte værdier. Vi kan til en vis grad udlede værdier indirekte gennem sprog, logoer o.l., men der er klart store fortolkningsproblemer. Vi er derfor gået en lidt anden vej og har primært benyttet os af statskundskabens traditionelle skelnen mellem tre slags rekrutteringsprincipper (Peters, 2001):

– merit: de ansatte skal have en specifik uddannelse på et bestemt niveau samt even- tuelt specifikke erfaringer,

– patronage: de ansatte står tæt på den politiske ledelse i henseende til holdninger og loyalitet,

– repræsentativ forvaltning: sammensætningen af forvaltningens personale afspejler de borgere, den betjener eller regulerer.

Merit er i hele perioden det dominerende selektionsprincip. Dette støtter kraftigt integritetsprofilen. Men merit skifter karakter. Fra at fokusere på noget rent tek- nisk/fagligt – f.eks. juridisk embedseksamen med første karakter – drejes merit over tid mod personlige egenskaber, såsom praktisk erfaring, kommunikationsevner, sprogkundskaber, social intelligens, robusthed, resultatorientering, humoristisk sans o.l.

Patronage spiller ingen rolle – og ville nok heller ikke kunne aflæses i stillingsan- noncer. Derimod begynder politik at spille en særlig rolle som politisk funktionalitet – det at kunne agere i et politisk felt, tænke politisk, aflæse politik, have lyst til at udvikle politik, kunne det politiske håndværk, lægge strategier o.l. Man kunne kalde dette for en udvikling af en proaktiv politisk loyalitet.¹⁴

Repræsentativitet kommer over tid til at spille en vis rolle. Lige muligheder mht.

køn, race og etnicitet bliver i stigende omfang indføjet i annonceteksterne, og i det seneste 10-år ønsker man også, at den pågældende organisation skal afspejle samfun- dets mangfoldighed. Dertil kommer, at mangfoldighed anses som godt for organisa- tionen. Men organisationens brugere er aldrig nævnt.

New Public Management kommer ind i sproget og i baggrundsinformation (»Vo- res omsætning er på …«; »Her i huset er bundlinjen …«). Annoncernes billede af den ansættende organisation bliver også mere virksomhedslignende, og man øjner tydeligt fremvæksten af Human Resources afdelinger i annoncernes layout og sprog- brug. Men ellers reflekteres NPM ikke direkte i kravene til ansøgerne. I den seneste periode er NPM i Holland på vej ud, og i Danmark bliver NPM aldrig et domineren- de indslag. Det hører med til billedet, at der i de sidste år optræder en modtendens til NPM og opfattelsen af offentlige organisationer som enkeltstående virksomheder. I begge lande rummer annoncerne i stigende omfang brug af nationale symboler. Det viser sig i Danmark gennem en kraftigt øget anvendelse af kongekrone og rigsvåben og signalerer herved en orientering mod et større system end den organisation, der konkret søger medarbejdere.

Den samlede konklusion er, at traditionen for så vidt består. Merit er fortsat det vigtigste princip, men det udvikler sig i forskellige retninger og rummer krav om til dels diffuse personlige egenskaber, som ikke altid harmonerer. Merit suppleres også med repræsentativitet, som ikke nødvendigvis er i harmoni med merit, og med poli- tisk funktionalitet, hvor den proaktive politiske loyalitet heller ikke nødvendigvis harmonerer med merit. Derudover præges annoncerne over tid af en mere markant virksomhedsretorik. Anderledes formuleret udvandes den ellers dominerende integri- tetsprofil, og den får i stigende grad konkurrence fra en moderne udgave af politisk loyalitet. Med analysen af udviklingen i jobannoncer kommer der dermed mere tve- tydighed ind i billedet.

En annonce i djøf-bladet fra 27.september, 2013 giver et – formentlig tilspidset – indtryk af udviklingen. Den danske Kvalitets- og Tilsynsstyrelse søger 4 kontorche- fer. I annoncen står der intet om ønsket faglighed, uddannelse, opgavemæssig erfa- ringer o.l. Det må vel være forudsat, at der er noget. Annoncen er derimod velforsy- net med specifikationer af proceskompetencer eller personlige egenskaber:

– udviklingsorienteret – politisk tæft

– resultatorienteret/gennemslagskraft – kommunikative evner

– samarbejdsevner

– kan give retning, engagere, motivere

– lede i overensstemmelse med koncernens ledelsespolitik

– efterleve ministeriets værdier: enkelhed, handlekraft, kreativitet, ordentlighed Tager man annoncen seriøst, kan der ikke selekteres efter klassisk merit, dvs. uddan- nelse og arbejdserfaringer, for sådanne specifikke meritter er ikke efterspurgt. Det er alene de personlige kompetencer, der kan afgøre sagen. Analysen af jobannoncer rejser et centralt spørgsmål: kan et personale, der rekrutteres efter disse principper være fremtidens bærere af en integritetsprofil?

4.3. Værdier og administrative reformer

Et studium af danske reformbetænkninger i det 20. århundrede muliggør en vurde- ring af, om offentlige værdier ændrer sig i løbet af en længere periode. Eller sagt mere præcist: hvilke værdier udtrykkes der i reformtekster? Vi har derfor analyseret 10 vigtige statslige reformbetænkninger – fra 1923 til 2007.¹⁵

Analysen viser, at de offentlige værdier, der med størst iver italesættes i en given betænkning, varierer over tid. Kort fortalt er værdier som politisk loyalitet, retssik- kerhed og generelt samfundsansvar dominerende i betænkninger før 1980, mens betænkninger efter 1980 inkluderer individuelle brugerbehov, karrieremuligheder, innovation og fornyelse samt produktivitet som dominerende værdier. Vi ser her en glidning i de nævnte værdiers vigtighed før og efter 1980. Det er nærliggende at fortolke denne udvikling som historien om, hvordan nye forestillinger om staten som den responsive stat med New Public Management som en samlende ideologisk over- bygning træder ind på scenen.

To forhold kan moderere denne fortolkning. For det første kan de klassiske værdi- ers dominans i den tidlige periode fortolkes som barrierer for opnåelse af større ef- fektivitet, og der danner sig på den måde et billede af en langvarig kamp for at værne om effektivteten. Sammenhængende hermed hører det for det andet med til billedet, at produktivitet faktisk har været en vigtig værdi i hele perioden – omend mest frem- hævet i den sene periode.

Det mest interessante er i virkeligheden, at fortolkningen af produktivitet svinger mellem efficiens og effektivitet. Produktivitet udvikler sig fra en snæver forståelse (hurtighed i sagsbehandlingen) til en bredere forståelse knyttet til målopfyldelse.

Forestillingerne om, hvad der kan fremme produktivitet, ændres ligeledes i en virk- somhedsorienteret retning: fra regelforenkling til eksempelvis innovation, frit-valg- ordninger og medarbejderentusiasme. Undersøgelsen af administrative reformbe- tænkninger understøtter derved analysen af stillingsannoncer.

Undersøgelsen bygger på reformtekster alene, og vi kan derfor kun se, hvilke værdier der udtrykkes i reformtekster. Ved at se på en nyere reform – den omfattende danske opgave- og strukturreform fra 2007 – kan vi indsamle data fra involverede aktører og derved stille et andet spørgsmål: flytter administrative reformer på offent- lige værdier?

Reformen indebar bl.a. sammenlægning af mange kommuner og overførsel af en række opgaver til kommunerne. I forbindelse med reformen udsendte vi spørgeske- maer elektronisk til kommunale topchefer/direktionsmedlemmer i de nye kommuner.

Vi spurgte her om, hvilke forventninger de havde til reformens indflydelse på en lang række forhold, herunder forskydninger i værdier, motivationsfaktorer og ønskede personalekompetencer.¹⁶ Det skal understreges, at vi ikke på denne måde får sikre data på faktiske forandringer, kun forventninger.

Integritetsprofilen styrkes i den forstand, at man forventer væsentlig styrket rets- sikkerhed og faglighed. Men offentlig indsigt og et generelt samfundsansvar scorer meget lavere og forsvinder på den måde ud af integritetsprofilen. Det hører med, at de fire værdier, der i størst grad forventes styrket, er fornyelse og innovation, karrie- remuligheder for personalet, udvikling af netværk og produktivitet. Her ser vi en mulig udvikling, der ikke passer ind i integritetsprofilen.

Det samme gør sig gældende, når vi ser på hvilke motivationsfaktorer og person- lige kompetencer, man regner med vil få større betydning. De opprioriterede motiva- tionsfaktorer er udvikling på jobbet, professionelt-fagligt engagement og karrieremu- ligheder. Det professionelt-faglige engagement rummes inden for en integritetsprofil, men det er nærliggende at se udvikling på jobbet og karrieremuligheder som en indi- vidualisering af rollen som offentlig ansat.

Forskydningerne i de forventede personlige kompetencer favoriserer evnen til at tænke strategisk, evne til nytænkning, fagligt drive og tilpasningsdygtighed. Også her

kan vi betone det faglige aspekt, men strategisk tænkning og tilpasningsdygtighed peger i retning mod politisk funktionalitet og tjeneste-profilen. Politisk funktionalitet understreges af, at 84 % af de kommunale topchefer mener, at deres vigtigste opgave er at tage initiativ over for politikerne og udvikle nye former for opgaveløsning, mens kun 18 % mener, at den vigtigste opgave er at være lydhør over for politikerne.

Til dette skal vi lægge, at bundscorerne blandt personlige kompetencer er personlig integritet og loyalitet over for regler.

Samlet ser vi ikke konturerne af en klassisk weberiansk embedsmand. Men det er ikke NPM, der toner frem. At arbejde for at lægge opgaver ud til virksomheder, at konkurrenceudsætte og skabe frit-valg-ordninger hører til lavest prioriterede opgaver i modsætning til at skabe netværk og samtalefora og at leve op til netværkssamfun- dets kompleksitet og krav om fleksibilitet. Vi ser en bevægelse hen mod en netværk- ende forandringsagent, ikke en købmand.

Lægger vi resultaterne vedrørende værdiforandringer fra analysen af jobannoncer, opgave- og strukturreformen og statslige reformbetænkninger sammen, får vi et billede af offentlige værdier, som afviger fra det billede, vi fik gennem surveys og officielle kodekser. Faktisk er det påfaldende, at de peger på værdier og forestillinger om den offentlige sektor, som netop ikke var inkluderet i surveys og de officielle kodekser: udvanding af merit, virksomhedsorientering, netværk og politisk funktio- nalitet, altså en bevægelse væk fra integritetsprofilen.

5. Afsluttende bemærkninger

Hensigten med denne artikel var at skabe et grundlag for at diskutere hvilke værdier, der kan karakterisere en forvaltning, for at vi kan kalde den god. Ud fra empiriske undersøgelser fra flere lande finder vi frem til, hvilke værdier offentligt ansatte finder attraktive eller allerede højt prioriterede.

Undersøgelserne afdækker værdier på flere måder. En komparativ survey i flere lande afdækker offentligt ansattes normative orientering, eller hvad man mere tilspid- set kunne kalde »drømme« om den gode forvaltning: hvilke værdier burde være de vigtigste? Disse offentlige værdier kan samles i en integritetsprofil og rummer føl- gende værdier:

Personlig integritet, etisk bevidsthed, retssikkerhed, ansvarlighed over for samfundet generelt, pro- fessionelt engagement, lige behandling og uafhængige professionelle standarder.

Denne undersøgelse støttes af en undersøgelse af danske offentlige lederes vurderin- ger af, hvilke værdier der faktisk er de vigtigste. Hensigtserklæringer i kodekser for god forvaltningsskik tilføjer, hvad man fra officielt hold anser for vigtige værdier.

Integritetsprofilen står stadig stærkt her, men suppleres med tjenesteprofilen.

Ud fra disse data er det derfor ikke urimeligt at tale om et universelt offentligt etos. Vi har undervejs bemærket variationer i værdiopfattelser på tværs af politiske systemer, nationale kulturer, forvaltningsniveauer og opgaver. Dette er forventeligt, og det er derfor vigtigt, at vi drøfter, hvordan et universelt etos kan tilpasses til de mange forskellige funktionsbetingelser, som findes for forskellige dele af den offent- lige sektor i forskellige lande. Vi ved dog ikke meget om, hvorledes formulerede værdier omsættes til konkrete handlinger i den offentlige sektor. Det er blandt andet

et spørgsmål om forholdet mellem universalisme og kontekstualitet. Her er der brug for meget mere viden og en ny forskningsdagsorden.

Spørgsmålet er videre, om det offentlige etos er under forandring eller ligefrem nedbrydning. De undersøgelser, der fokuserer på værdidynamik, indeholder alle værdielementer, der er fremmede for integritets- og tjenesteprofilerne, såsom udvan- ding af merit som selektionskriterium ved ansættelser, virksomhedstænkning, vægt på strategisk tænkning og politisk funktionalitet i modsætning til personlig integritet og regelloyalitet. Vi har med andre ord to sæt observationer:

– surveys og kodekser peger på et universelt etos og værdistabilitet, – reformrelaterede data og stillingsannoncer peger på værdiforandringer.

Spørgsmålet er, hvorledes disse to sæt observationer kan forholde sig til hinanden, eller hvorledes stabilitet og dynamik kan forstås sammen. Vi skal kort præsentere to hovedsynspunkter.

For det første kan vi tage udgangspunkt i, at surveydata og kodekser forsyner os med data på et plan for tale og bevidsthed, mens reformtekster og stillingsannoncer repræsenterer handlingsplanet. Denne tankegang rummer flere muligheder. Tale og handling kan være dekoblede, dvs. der er ganske enkelt ikke nogen kobling mellem det tænkte og talte og faktisk handling. Det er videre muligt, at det universelle for- valtningsetos står som et ideal, som fastholdes trods barske realiteter. En tredje og mere kynisk mulighed er, at de universelle værdier er stabile og universelle, fordi de er attraktive for den enkelte forvalter. Der er tale om feeling-good-values, der ikke har meget med virkeligheden at gøre. Denne kritik er naturligvis især relevant for integritets-værdiprofilen. Til både tjeneste- og integritetsværdiprofilerne kan man også spørge, om de fungerer som et nobelt cover up for magtprocesser og egennytte- baserede handlinger? Er der blot tale om en nyttig og agtværdig facade?

For det andet er den mulighed, at de to datasæt peger på en faktisk udvikling.

Klassisk myndighedstænkning a la Weber afløses af en ny tid, der er sammensat af forskellige alternative forvaltningsmodeller med andre idealer, hvor både netværkere og købmænd kan føle sig hjemme. Vi kan også se både integritetsprofil og tjeneste- profil som udtryk for en maskinopfattelse af forvaltningens rolle, der nu – fordi merit i stigende omfang bliver udformet som proceskompetencer – er på vej til at blive afløst af en forvaltning med plads til selvstændige og aktive ansatte.

Spørgsmålet er her naturligvis i hvilket omfang, det universelle forvaltningsetos udfordres. Det er muligt, at integritetsprofilen kan betragtes som en fast værdikerne, mens forandringerne sker i ydre lag som fremtoning og retorik¹⁷ eller som omfor- tolkninger af bestemte værdier. Eksempelvis kan man argumentere for, at politisk loyalitet i dag ikke blot er at lytte til politikernes dagsorden men at være med til at skabe den. I så fald kan man tale om en modernisering af offentlige værdier.

Værdidiskussionen kan med andre ord ikke afsluttes en gang for alle, men må netop være en løbende refleksion i forhold til, hvordan den offentlige forvaltnings rolle og opgaver udvikler sig i samspil med det øvrige samfund. Ikke desto mindre mener vi, at vi med påvisning af værdielementer, som med en vis ret kan siges at udgøre et universelt offentligt etos, giver et vigtigt indspil, som kan være med til at løfte diskussionen af den offentlige forvaltnings rolle i forhold til værdiskabelse. I vores perspektiv er værdiskabelse ikke alene knyttet til den økonomiske term, men skal forstås langt bredere som understøttelse af en række samfundsmæssige værdier

knyttet til den privilegerede rolle, som vi tildeler staten som autoritativt beslutnings- forum for fordeling af samfundsgoder og håndtering af interesse- og værdikonflikter.

Referencer

Andersen, L. B., T. Beck Jørgensen, A.M. Kjeldsen, L.H. Pedersen & K. Vrangbæk (2012) »Public Value Dimensions: Developing and Testing a Multi-Dimensional Classification«, International Journal of Public Administration, 35(11): 715–728.

Andersen, L. B., T. Beck Jørgensen, K. Vrangbæk & Y. Zhang (2012) »The Norma- tive Orientations of Civil Servants in China, Denmark, Taiwan, and the United States«. Paper presented at the 3^rd International Public Values Consortium Work- shop at the Department of Public Administration, University of Illinois at Chica- go. http://polsci.ku.dk/arbejdspapirer/vrangbaek_publikationer/

Asboe Kristensen, A. & T. Beck Jørgensen (2008) »Fremtidens kommuner – lokale statskontorer«, Politik, 11(3): 79–94.

Beck Jørgensen, T. (1995) »Et differentieret syn på politikere og embedsmænd«, i Christensen, J. P., T. Knudsen & D. Tamm (red.): Politikere og embedsmænd.

København: Projekt Offentlig sektor – vilkår og fremtid: 103–111.

Beck Jørgensen, T. (2003) På sporet af en offentlig identitet – værdier i stat, amter og kommuner. Aarhus: Aarhus Universitetsforlag.

Beck Jørgensen, T. & L. B. Andersen (2011) »An aftermath of NPM: Regained Relevance of Public Values and Public Service Motivation« in Christensen, T. &

P. Lægreid (eds.) The Ashgate Research Companion to New Public Management.

Franham: Ashgate Publishing: 335–348.

Beck Jørgensen, T. & M.R. Rutgers. (2011) »Tracing Public Values Change. A His- torical Study of Civil Service Job Advertisements«. Paper presented at the 10th Public Management Research Association Conference, Department of Public Administration, Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, Syracuse University. http://polsci.ku.dk/arbejdspapirer/vrangbaek_publikationer/

Beck Jørgensen, T. & D.-L. Sørensen (2013) »Codes of Good Governance. National or Global Public Values?« Public Integrity, 15(1): 71–95.

Beck Jørgensen, T. & K. Vrangbæk (2011) »Value Dynamics: Towards a Frame- work for Analyzing Public Value Changes«, International Journal of Public Ad- ministration, 34(8): 486–496.

Beck Jørgensen, T., K. Vrangbæk & D.-L. Sørensen (2013) »The historical devel- opment of values in Danish administrative reform«. Paper presented at the 11th Public Management Research Association Conference, La Follette School of Pub- lic Affairs, University of Wisconsin. http://polsci.ku.dk/arbejdspapirer/vrang- baek_publikationer/

Christensen, J. P., T. Knudsen & D. Tamm (red.) (1995): Politikere og embedsmænd.

København: Projekt Offentlig sektor – vilkår og fremtid.

Du Gay, P. (2000) In Praise of Bureaucracy. London: Sage.

Dunleavy, P. & O’Leary (1987) Theories of the state. The politics of liberal democ- racy. London: MacMillan.

Foss Hansen, H. & T. Beck Jørgensen (2009) »Den danske forvaltningsmodel og globaliseringens udfordringer« i M. Marcussen & K. Ronit (red.) Globaliserin- gens udfordringer. Politiske og administrative modeller under pres. København:

Hans Reitzels Forlag.

Goodsell, C. (1994) The Case for Bureaucracy: A Public Administration Polemic.

Chatham, N.J.: Chatham House.

Halleröd, B., B. Rothstein, A. Daoud & S. Nandy (2013) »Bad Governance and Poor Children: A Comparative Analysis of Government Efficiency and Severe Child Deprivation in 68 Low- and Middle-income Countries«, World Development, 48:

19–31.

Henriksson, L. (2012) »Socialt kapital och tillit – trumf i Norden«. Nordisk Administ- rativt Tidsskrift, 89(2/3): 127–135.

Hermansen-udvalget (1989) En bedre organisert stat. NOU 1989:5.

Hofstede, G. (2001) Culture’s consequences. Comparing values, behaviors, institut- ions and organizations across nations. London: Sage.

Holmberg, S. & B. Rothstein (eds.) (2012) Good Government. The Relevance of Political Science. Cheltenham: Edward Elgar.

Hood, C. (1991) »A Public Management for All Seasons? Public Administration, 69(1): 3–19.

Hood, C. & Schuppert, G.F. (eds.) (1988) Delivering public service in Western Eu- rope. Sharing Western European experience of para-governmental organizations.

London: Sage.

Lundquist, L. (1998) Demokratins väktare. Lund: Studentlitteratur.

Lundquist, L. (2001) Medborgardemokratin och eliterna. Lund: Studentlitteratur.

March, J.G. & J.P. Olsen (1989) Rediscovering institutions. The organizational base of politics. New York: The Free Press.

Marcusson, L. (2012) »Den goda förvaltningen – en mänsklig rättighet i välfärdssta- ten?« Nordisk Administrativt Tidsskrift, 89(2/3): 97–107.

Mouritzen, P.E. & J.H. Svara (2002) Leadership at the Apex. Politicians and Admin- istrators in Western Local Governments. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

Olsen, J.P. (2006) »Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy«, Journal of Public Administration Theory and Research, 16(1): 1–24.

Ouchi W.G. (1980) »Markets, Bureaucracies and Clans«. Administrative Science Quarterly, 25, 129–141.

Pedersen, O.K. (2011) Konkurrencestaten. København: Gyldendal Akademisk.

Peters, B.G. (2001) The Politics of Bureaucracy. Abingdon: Routledge.

Rothstein, B. (2011) The quality of government : corruption, social trust, and ine- quality in international perspective. Chicago : University of Chicago Press.

Rothstein, B. (2013) »God offentlig förvaltning är Sveriges största tillgång«. Dagens Nyheter, 2013-10-13 http://www.dn.se/debatt/god-offentlig-forvaltning-ar- sveriges-storsta-tillgang/

Sabatier, P. & H.C. Jenkins-Smith (1999) »The Advocacy Coalition Framework: An Assessment«. In P. Sabatier (ed.), Theories of the Policy Process. Boulder:

Westview Press: 117–168.

Schwartz, S. H. (1992) »Universals in the content and structure of values: Theory and empirical tests in 20 countries«. In M. Zanna (Ed.), Advances in experimental social psychology. New York: Academic Press.

Schwartz, S. H. (1994) »Are there universal aspects in the content and structure of values?« Journal of Social Issues, 50: 19–45.

Schwartz, S. H. (1999) »Cultural value differences: Some implications for work«.

Applied Psychology: An International Review, 48: 23–47.

Tamm, D. (1995) »Kongens, statens eller folkets tjener? Dansk embedsmandsetik set i historisk perspektiv«, i Christensen, J. P., T. Knudsen & D. Tamm (red.): Politi-

kere og embedsmænd. København: Projekt Offentlig sektor – vilkår og fremtid:

77–100.

Vrangbæk, K. (2003) »Værdilandskabet i den offentlige sektor. Resultater fra en survey«, i Beck Jørgensen, T. (red): På sporet af en offentlig identitet – værdier i stat, amter og kommuner. Aarhus: Aarhus Universitetsforlag: 105–133.

Vrangbæk, K. & T. Beck Jørgensen (2012) »Forandring i offentlige organisationers værdilandskab i det nye årtusinde?«, Nordiske OrganisasjonsStudier, 14(4): 27–

48.

Noter

1. Vi takker for konstruktive kommentarer fra Hanne Foss Hansen og to anonyme reviewers.

2. Se f.eks. Hood (1991), Beck Jørgensen & Andersen (2011) og Lundquist (1998, 2001).

3. For en præsentation af udviklingen og aktualiseringen af værdistyring og diskussionen af offent- lige værdier, se Beck Jørgensen (2003: 12-19).

4. De empiriske undersøgelser, der trækkes på, er gennemført som led i den danske magtudredning og projektet Public Service Motivation and Public Values.

5. For yderligere oplysninger om undersøgelsen, dens metode, resultater m.v. henvises til Ander- sen, Beck Jørgensen, Vrangbæk & Zhang (2012).

6. Sammenhængene er statistisk signifikante, se Andersen, Beck Jørgensen, Vrangbæk & Zhang (2012).

7. De særlige karakteristika ved dansk forvaltning er uddybet i Foss Hansen & Beck Jørgensen (2009).

8. Undersøgelsen er afrapporteret i Beck Jørgensen & Sørensen (2013).

9. Kun i syv tilfælde – i fire kodekser – er en af de otte centrale værdier ikke nævnt.

10. Regimeværdighed betyder, at det offentlige skal optræde udadtil på en måde, der indgyder tillid og respekt.

11. For yderligere oplysninger om metode, datagrundlag, svarprocenter etc. henvises til Vrangbæk (2003).

12. I det danske datasæt fra den komparative survey af fire lande fra 2011 genfindes denne differen- tiering. Se Andersen et al. 2012.

13. Undersøgelsen er afrapporteret i Beck Jørgensen & Rutgers, 2011.

14. I danske stillingsannoncer minder politisk funktionalitet om en af de bagvedliggende dimensio- ner i begrebet om Public Service Motivation, nemlig Attraction to policy making – dvs. det at være motiveret til at gøre godt for andre gennem deltagelse og engagement i det politiske sy- stem, mens der i de hollandske stillingsannoncer er en drejning i retning af Public Interest- dimensionen – dvs. trangen til at gøre godt for samfundet baseret på værdier og pligtfølelse.For sammendrag og oversigt over de forskellige dimensioner i PSM-begrebet, se Beck Jørgensen &

Andersen, 2011: 338.

15. Undersøgelsen er afrapporteret i Beck Jørgensen, Vrangbæk & Sørensen (2013).

16. Undersøgelsen er afrapporteret i Asboe Kristensen & Beck Jørgensen (2008).

17. I så fald har vi et eksempel på »the core-periphery-hypothesis« udviklet af Sabatier & Jenkins- Smith (1999). Forandringer sker ikke i kernen men i ydre lag, se også Beck Jørgensen & Vrang- bæk (2011: 493 ).