HJEMLØSE BORGERES RETTIGHEDER I KOMMUNERNE

(1)

HJEMLØSE BORGERES

RETTIGHEDER I

KOMMUNERNE

(2)

(3)

HJEMLØSE BORGERES

RETTIGHEDER I

KOMMUNERNE

(4)

HJEMLØSE BORGERES RETTIGHEDER I KOMMUNERNE Forfattere: Emil Kiørboe og Mandana Zarrehparvar

Redaktion: Anette Faye Jacobsen

Forskningsassistent: Ina Slot Gregersen Facius ISBN: 978-87-93605-12-1

E-ISBN: 978-87-93605-11-4 Layout: Hedda Bank Grafisk Design Tryk: Toptryk Grafisk Aps

Forsidefoto: Hedda Bank

Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution Wilders Plads 8 K

1403 København K Telefon 3269 8888 www.menneskeret.dk

Denne publikation eller dele af den må reproduceres til ikke-kommercielle formål med tydelig angivelse af kilde.

Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger fx store typer, korte linjer, få orddelinger, løs bagkant og stærke kontraster.

Læs mere om tilgængelighed på www.menneskeret.dk/tilgaengelighed

(5)

INDHOLD

KAPITEL 1 – RESUMÉ 6

KAPITEL 2 – ENGLISH SUMMARY 11

KAPITEL 3 – OM UNDERSØGELSEN 17

3.1 Baggrund 17

3.2 Undersøgelsens formål, fokus og afgrænsning 18

3.3 Undersøgelsens metode og fremgangsmåde 20

3.3.1 Datagrundlag 21

3.3.2 Fremgangsmåde 22

KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK 25

4.1 Definition af hjemløshed 25

4.2 Kortlægning af hjemløshed 26

4.3 Den nationale hjemløsestrategi 30

KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE 34 5.1 Retten til bolig, social sikkerhed og forsørgelse 34 5.2 Sociale og økonomiske menneskerettigheder 37

5.3 Menneskerettigheder og hjemløshed 39

5.4 Kommuner og menneskerettigheder 42

KAPITEL 6 – KOMMUNERNES ORGANISERING 46 6.1 Kommunernes organisering og tværgående samarbejde 47

6.2 Øget specialisering 49

KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER 51

7.1 Indledning 51

7.2 Den lovgivningsmæssige ramme 55

7.2.1 Sociale handleplaner for hjemløse 55

(6)

7.2.4 Dialogprincippet 62

7.2 5 Helhedsprincippet 63

7.3 Sociale handleplaner som garant for en helhedsorienteret indsats 65 7.3.1 Kendskab og holdninger til Sociale handleplaner i

kommunerne 66

7.3.2 Hjemløses syn på handleplaner 71

7.3.3 Handleplan som styringsredskab og ansvaret for en

koordineret indsats 76

7.3.4 Implementering af handleplansredskabet som led i

hjemløsestrategien 84

7.3.5 Handleplan afhænger af kontakt 87

7.3.6 Hvordan udarbejdes sociale handleplaner? 95 7.3.7 ”En handleplan er ikke bedre end dens indhold” 96

7.4 Konklusioner og anbefalinger 98

7.4.1 Én samlet plan for indsatsen og en koordinerende

sagsbehandler 99

7.4.2 Udvikling af handleplansmetode 101

7.4.3 Handlekommuneansvaret 102

KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS 103

8.1 Indledning 103

8.2.1 Adgang til herberg 104

8.2.2 Ydelser under opholdet 110

8.2.3 Kommunetilknytning under opholdet 112

8.2.4 Øvrige botilbud og kommunal boliganvisning 114 8.3 Kommunernes forsyningsforpligtelse og antallet af

herbergspladser 116

8.3.1 Udvikling i antal hjemløse og antal herbergspladser 116 8.3.2 Ophold på herberg i andre kommuner 123

(7)

8.4 Herbergerne og samspillet med den øvrige kommunale indsats 138

8.4.1 Herbergernes opgave 139

8.4.2 Samarbejde mellem kommuner og herberger 143

8.5.1 Mangel på herbergspladser 149

8.5.2 Herbergernes rolle i den samlede kommunale indsats 152 KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER 154

9.1 Indledning 154

9.2.1 Opholdskommunen skal yde hjælp 155

9.2.2 Tidligere opholdskommune skal yde hjælp efter

serviceloven 157

9.2.3 Uenighed mellem flere kommuner 160

9.2.4 Socialrettens sagsbehandlingsregler 162 9.2.5 CPR-lovens regler om folkeregistrering 165 9.3 Samarbejde og uenighed mellem flere kommuner 167

9.3.1 Samarbejde og delegation 167

9.3.2 Identificering af opholds- og handlekommune 170 9.3.3 Betydningen af kommunal uenighed for hjemløse 172 9.3.4 Dokumentation for ophold i kommunen 176

9.3.5 Kompliceret og indviklet regelsæt 178

9.3.6 Folkeregistreringens betydning i praksis 181

9.4.1 Retssikkerhedslovens regler om opholds-, handle- og

betalingskommune 182

9.4.2 Kontrol med hjemløses ophold i kommunen 183

BILAG 185

(8)

RESUME

KAPITEL 1

RESUMÉ

Institut for Menneskerettigheder har undersøgt mulige barrierer for, at hjem- løse modtager den hjælp, som de efter dansk sociallovgivning har krav på.

At have et sted at bo er ofte en forudsætning for at kunne leve en tryg og værdig tilværelse. I menneskeretten forpligter retten til bolig Danmark til at arbejde for at sikre alle en passende bolig, og derfor er hjemløshed i sig selv en menneskeretlig problemstilling.

Selv om Danmark har et veludviklet velfærdssamfund, er der stadig et større antal mennesker, der lever som hjemløse, og over de senere år er der sket en markant stigning. Siden 2009 er antallet af hjemløse steget med 33 procent, mens antallet af unge hjemløse er fordoblet.

I vores undersøgelse har vi valgt at se nærmere på tre forhold:

1) Sociale handleplaner

Kommunerne er forpligtet til at tilbyde en social handleplan til den enkelte hjemløse, der skal sikre sammenhæng og kontinuitet i den samlede indsats. Andre undersøgelser har vist, at kun knap en tredjedel af hjemløse personer har en sådan handleplan. Handleplanen anses for at være det væsentligste styringsredskab til at sikre en sammentænkt, koordineret og helhedsorienteret indsats fra forskellige kommunale forvaltninger, regionale tilbud og statslige myndigheder.

(9)

RESUME

I vores undersøgelse har vi set nærmere på, hvilke barrierer der kan være i forhold til at få udarbejdet handleplaner og på, hvilke erfaringer kommunerne, de hjemløse og andre aktører har med handleplanerne.

Undersøgelsen viser, at der er mange grunde til at sociale handleplaner ikke udarbejdes i det omfang det er tiltænkt i lovgivningen. Undersøgelsen konkluderer, at de sociale handleplaner er afgørende for, at den komplekse og til tider fragmenterede lovgivning og struktur i kommunerne ikke fører til en usammenhængende og fragmenteret indsats for den hjemløse borger.

Undersøgelsen viser, at det kan være vanskeligt for både kommuner og i særdeleshed de hjemløse at orientere sig i de mange planer på social- og beskæftigelsesområdet. Undersøgelsen konkluderer, at der er behov for en klar ansvarsplacering af koordinationsansvaret for indsatsen hos én eller få sagsbehandlere, der kan fungere som den hjemløse borgers primære kontaktperson i kommunen. Undersøgelsen konkluderer også, at der i

kommunerne er forskellige opfattelser af, hvad en handleplan er og hvad den skal bruges til, samt at der er behov for udvikling af metoder til at arbejde med handleplaner som et styringsredskab for den samlede indsats.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

• regeringen tager initiativ til, at antallet af planer på social- og

beskæftigelsesområdet nedbringes og så vidt muligt samles i én samlet tværgående plan.

• kommunerne tildeler borgere med alvorlige sociale problemer, der ikke har eller kun med betydelig støtte kan opholde sig i egen bolig, en koordinerende sagsbehandler, der fungerer som borgerens primære kontaktperson i kommunen, og som har ansvar for udarbejdelse af handleplan og koordination med øvrige forvaltninger og aktører.

(10)

RESUME

• Socialstyrelsen – med henblik på at styrke kommunernes arbejde med sociale handleplaner – udarbejder en metode samt metodehåndbog eller lignende baseret på lovgivningens forudsætning om, at den sociale handleplan skal fungere som det koordinerende og centrale styringsredskab i indsatsen på tværs af forskellig lovgivning og forvaltninger.

• Socialstyrelsen reviderer sin metodehåndbog om

Voksenudredningsmetoden, så den i håndbogen beskrevne handleplan ikke betegnes som en social handleplan efter servicelovens § 141, men alene som en plan, der vil kunne indgå i den samlede § 141-handleplan.

• kommunerne bruger muligheden i retssikkerhedsloven til at uddelegere udarbejdelsen af sociale handleplaner til den aktuelle opholdskommune for at sikre adgang til en hurtig og helhedsorienteret indsats i forhold til de komplekse og sammensatte problemer, hjemløse borgere ofte har.

2) Herberger og den øvrige kommunale indsats

Herbergerne spiller en central rolle i hjemløseindsatsen. Herberger er midlertidige botilbud, hvor hjemløse – uden forudgående kommunal visitation – kan henvende sig og få et værelse og basal støtte og omsorg.

Herbergerne kan siges at udgøre det nederste sociale sikkerhedsnet for hjemløse. Antallet af herbergspladser er ikke fulgt med stigningen i antallet af hjemløse. Vi har derfor i undersøgelsen set nærmere på, om der er et tilstrækkeligt antal herbergspladser, ligesom vi har set på herbergernes rolle i den samlede indsats, herunder på samarbejdet mellem herberger og kommunerne.

Undersøgelsen konkluderer, at der er mangel på egentlige herbergspladser, men at der er geografiske forskelle på, hvor stort presset på herbergerne er.

Undersøgelsen konkluderer også, at manglen på en tydelig ansvarsplacering

(11)

RESUME

for at sikre et tilstrækkeligt antal herbergspladser betyder, at det bliver overladt til den hjemløse selv at forsøge at skaffe sig en herbergsplads.

Undersøgelsen viser endvidere, at der er stor forskel på den indsats, der ydes på de enkelte herberger, og på samarbejdet mellem herberger og kommuner.

• Børne- og Socialministeriet – med henblik på at opfylde hjemløses ret til en herbergsplads – tager initiativ til at sikre en tydelig ansvarsplacering for at tilvejebringe det tilstrækkelige antal herbergspladser.

• Børne- og Socialministeriet i samarbejde med kommunerne identificerer de geografiske områder med størst behov for flere herbergspladser med henblik på, at hjemløse kan tilbydes en herbergsplads tæt på det sted de kommer fra.

• Børne- og Socialministeriet tager initiativ til en digitaliseret oversigt over herbergspladser i hele landet, der kan opdateres, når en herbergsplads besættes eller bliver ledig, således at der findes et opdateret og centralt register over de til enhver tid ledige herbergspladser.

• Børne- og Socialministeriet undersøger, om der er behov for en retlig tydeliggørelse af kravene til herbergernes tilbud samt til samarbejdet mellem herberger og kommuner.

• Socialstyrelsen styrker sin indsats i forhold til samarbejdet mellem herberger og kommuner.

3) Samarbejde mellem flere kommuner

Hjemløse bevæger sig som alle andre på tværs af kommunegrænserne.

Det kan rejse spørgsmål om, hvilken kommune der skal yde den hjemløse hjælp. Reglerne, der regulerer dette, skal sikre, at den hjemløse altid har én eller flere kommuner, der skal yde hjælp, men det kan godt være en anden

(12)

RESUME

kommune end den kommune, som den hjemløse opholder sig i. Det kan betyde, at det er en kommune i den anden ende af landet, der skal tilbyde en række ydelser til den hjemløse, ligesom der skal samarbejdes mellem flere kommuner om indsatsen.

Vi har i undersøgelsen set nærmere på erfaringerne med indsatsen, når den hjemløse bevæger sig på tværs af kommunegrænser, og på samarbejdet mellem kommunerne, når flere kommuner skal yde den hjemløse hjælp.

Undersøgelsen viser, at de komplicerede regler om, hvilken kommune der skal yde den hjemløse hjælp, kan have negative konsekvenser for, at hjemløse modtager den hjælp og støtte, de har behov for og krav på. Undersøgelsen viser også, at det volder vanskeligheder at yde den tilstrækkelige hjælp til hjemløse, der ikke opholder sig i den kommune, der skal yde hjælpen.

• Børne- og Socialministeriet undersøger mulighederne for at forenkle retssikkerhedslovens regler om opholds-, handle- og betalingskommune med henblik på, at hjemløse, der bevæger sig på tværs af kommunerne, får den hjælp og støtte, de har behov for og krav på.

• Børne- og Socialministeriet undersøger, i hvilket omfang der stilles krav til hjemløse om at dokumentere deres ophold i kommunen.

• Børne- og Socialministeriet i Vejledning om retssikkerhed og

administration på det sociale område indsætter en samlet gennemgang af retssikkerhedslovens anvendelse i forbindelse med kontrol med hjemløses ophold i kommunerne og dokumentationskrav til hjemløse.

(13)

KAPITEL 2

ENGLISH SUMMARY

The Danish Institute for Human Rights has conducted a study on possible barriers for homeless people’s access to social services that they have a right to, in accordance to Danish legislation.

The right to housing obligates Denmark to take initiatives to secure adequate housing for all. Therefore, homelessness is a human right issue. To have a place to live is often a prerequisite for a safe and dignified life.

Despite the fact that Denmark is a well-developed welfare society, there is a growing number of people living in homelessness. In the course of the recent years, the number of homeless people has increased significantly. Since 2009, the number of homeless people has increased by 33 percent and the number of homeless youth has doubled.

In our study, we have chosen to focus on the following issues:

1) Social action plans

The municipalities are responsible for offering social action plans to a homeless person. Social action plans ensure cohesiveness and continuity for the overall efforts to support a homeless person. Studies show that only one third of the homeless people have such an action plan. The action plan is considered to be the most essential management instrument. The plan will ensure that different municipal administrative units, regional and national

(14)

SUMMARY

authorities efforts are well thought through, coordinated and holistic. This study looks closer at factors that could be possible barriers for compiling social action plans, and the municipality, the homeless people and other stakeholders’ experiences with such action plans.

There are many reasons for not realising social action plans as intended by legislation. The study concludes that the social action plans are crucial in ensuring the complex and at times fragmented legislation and structures in municipalities do not result in incohesive and fragmented support initiatives for the homeless citizens.

The study shows that it can be difficult for municipalities and in particular, for homeless people themselves to familiarise themselves amidst the numerous action plans available on the social and employment area. The study concludes that, in order to have a clear appointment of responsibility for coordination of initiatives, only one or few caseworkers should be involved and they should be the primary contact points for the homeless person. The study also concludes that, municipalities have different perceptions of what a social action plan actually is and what it should be used for and that there is a need to develop methodologies in order to apply the action plans as a management instrument to secure a unified effort.

The Danish Institute for Human Rights recommends that:

• The Government takes initiative to reduce the number of different action plans found in legislation regarding social and employment, to one cross sectional action plan.

• The municipalities appoint one caseworker with the responsibility to coordinate initiatives for vulnerable citizens, and who will be the primary contact person in the municipality with responsibility to compile the social

(15)

SUMMARY

action plan, and who ensures that the action plan is applied across the different legislations and administrations.

• The National Board of Social Services – in order to strengthen the municipalities application of social action plans – develop a method and a methodological manual, based on the premises laid by legislation, to ensure social action plans as a coordinating and central management instrument for initiatives across different legislations and administrations.

• The National Board of Social Services revises its methodology manual regarding “Voksenudredningsmetoden” so that the manual's described action plan, no longer is understood as a social action plan in accordance with Act on Social Services section 141, but that the action plan is included in an overall section 141 social action plan.

• The municipalities apply the admissible provisions in the Act on Legal Protection and Administration in Social Matters to delegate the duty to compile social action plans to resident municipalities, in order to ensure implementation of a rapid and holistic effort in relation to the complex and compounded issues the homeless have.

2) Shelters and the municipal efforts

Shelters play a main role in efforts to support the homeless people. Shelters are temporary housing where the homeless people– without a prior consent from the municipality – can get a room, basic support and care. Shelters constitute the lowermost level of social security for homeless people. The study has therefore, looked closer at whether the shelters have enough capacity. The study has also looked at what role shelters have in the overall effort made to support the homeless people, including looking at the relationship and cooperation between the shelters and the municipalities.

The study concludes that the shelters do not have the necessary capacity.

There are though, geographical differences, as to where in the country

(16)

SUMMARY

shelters experience a lack of capacity. The study also concludes that, due to lack of clear appointment of responsibility, to ensure sufficient shelter capacity, the homeless people are left to their own avail when trying to find an available shelter. Furthermore, the study shows that there are significant differences between the shelters as to the level of services provided as well as differences in the extent of cooperation between shelters and municipalities.

The Danish Institute for Human Rights recommends that:

• The Ministry for Children and Social Affairs – in order to fulfill the homeless persons right to a shelter – takes initiative to ensure clear appointment of responsibility in providing the necessary shelter capacity.

• The Ministry for Children and Social Affairs in cooperation with the

municipalities, identify the geographical pressure points, in order to provide shelters closer to where the homeless person belongs.

• The Ministry for Children and Social Affairs takes initiative to establish a digital platform, to identify where in the country there are available shelter capacity. In doing so, there will, at all times exist an updated and central register of all available shelter capacity.

• The Ministry for Children and Social Affairs investigates the need for a legal clarification of requirements made to the service shelters provide and to the cooperation between the shelters and municipalities.

• The National Board of Social Services strengthen its efforts in regards to enhance the cooperation between the shelters and municipalities.

3) Cooperation between municipalities

Homeless people move, as all others, across municipal boundaries. This raises the question: which municipality must provide homeless people with

(17)

SUMMARY

services. The legal provisions that regulate the question at hand, stipulate that the homeless must always be ensured that, municipalities provide the needed services, even if it is another municipality than the one the homeless resides in. This means that a municipality on the other side of the country might have the obligation to provide a range of services to a homeless person. Likewise, there is an obligation to cooperate between municipalities in providing the necessary support.

Our study has looked closer at the experiences with services provided, when a homeless person moves cross municipal boundaries, and looked into the cooperation between the municipalities in providing help to homeless people.

The study shows that the complex legislation regarding municipalities’

obligations to provide services have negative consequences for homeless people who move across municipal boundaries. Furthermore, the study shows that some municipalities have imposed continuous documentation on homeless people before providing services, as proof for their residence in the municipality.

The Institute for Human Rights recommends that:

• The Ministry for Children and Social Affairs – with a view to ensure

homeless people moving across municipal boundaries have access to their rights to services – investigate the possibilities to simplify provisions in the Act on Legal Protection and Administration in Social Matters regarding, residence, acting and paying municipalities.

• The Ministry for Children and Social Affairs (Børne- og Socialministeriet) investigate to which extent the municipalities impose homeless people documentation of their residence.

(18)

RESUME

• The Ministry for Children and Social Affairs incorporate an overall review and application of the Act on Legal Protection and Administration in Social Matters provisions regarding control of homeless people in its Guidelines on Legal Protection and Administration in Social Matters.

(19)

KAPITEL 3

OM UNDERSØGELSEN

3.1 BAGGRUND

Denne undersøgelse er udarbejdet som led i Institut for Menneskerettig- heders arbejde med at kortlægge, hvordan menneskerettighederne i praksis gennemføres på de områder, der administreres af kommunerne.

En stor del af den menneskeretlige beskyttelse gennemføres i praksis af kommunerne. Det gælder særligt for de økonomiske og sociale menneskerettigheder. Selv om dansk sociallovgivning sjældent henviser direkte til økonomiske og sociale menneskerettigheder, så implementerer sociallovgivningen mange af disse rettigheder. Det gælder fx retten til en passende bolig, retten til arbejde, til en passende levestandard og til social sikkerhed, der er omfattet af en række menneskerettighedskonventioner.

Hjemløshed er først og fremmest en alvorlig menneskeretlig problemstilling for de mennesker, det rammer, men kan også ses som en indikator på

strukturelle problemer på boligmarkedet og i den sociale indsats.

Selv om Danmark har et veludviklet velfærdssamfund, er der stadig et større antal mennesker, der lever som hjemløse. Over de senere år er der sket en markant stigning heri. I løbet af den uge i 2017, hvor VIVE senest kortlagde antallet af hjemløse i Danmark, var i alt 6.635 mennesker hjemløse.¹

(20)

KAPITEL 3 – OM UNDERSØGELSEN

3.2 UNDERSØGELSENS FORMÅL, FOKUS OG AFGRÆNSNING Med denne undersøgelse vil vi se nærmere på hjemløse borgeres adgang til at modtage hjælp efter dansk sociallovgivning. Vi har fokus på, hvilke barrierer der kan være for, at hjemløse rent faktisk modtager den hjælp, de har krav på. Hjemløse har – afhængig af den enkeltes situation – krav på en række sociale ydelser, både forsørgelsesydelser, beskæftigelsesrettede ydelser og service- og sundhedsydelser, herunder psykiatrisk behandling, ophold på herberger og forsorgshjem samt stof- og alkoholbehandling.

Hjemløshed er et komplekst problem, der ikke alene vedrører mangel på en bolig, men ofte er forbundet med sociale problemer, fattigdom og psykisk sygdom. Hjemløshed kan derfor ikke løses eller afhjælpes alene ved at stille en bolig til rådighed for alle, men forudsætter en bredere indsats.

Hjemløshed er således et selvstændigt (bolig)socialt problem, men kan også være et symptom på eller et resultat af øvrige sociale problemer.

De forskellige sociale ydelser, fra pengeydelser som kontanthjælp og førtidspension til naturalieydelser som væresteder, boliganvisning, hjælpemidler til personer med handicap, boformer, misbrugsbehandling og socialpædagogisk støtte, implementerer på forskellig vis de sociale og økonomiske rettigheder for hjemløse personer med en mangfoldighed af forskellige problemer. Da de mange forskellige ydelser samlet er med til at implementere de sociale og økonomiske rettigheder, kan man ikke direkte koble én bestemt ydelse til en bestemt rettighed. Det er ikke formålet med undersøgelsen at gennemgå de mange forskellige ydelser og kommunernes sagsbehandling i forhold hertil, for herved at undersøge opfyldelsen

af de sociale og økonomiske menneskerettigheder. Det er heller ikke

undersøgelsens hensigt at undersøge kommunernes indsats i forhold til den nationale hjemløsestrategi, herunder bostøttemetoder eller tilgange som

(21)

Housing First, se nærmere herom i kapitel 4.3. I stedet har vi valgt at fokusere på de strukturelle rammer for indsatsen i kommunerne.

I vores undersøgelse har vi valgt at se nærmere på tre forhold:

1) Sociale handleplaner

Kommunerne er forpligtede til at tilbyde en social handleplan til den enkelte hjemløse, der skal sikre sammenhæng og kontinuitet i den samlede indsats.

VIVE’s rapport ”Hjemløshed i Danmark 2017” viser, at kun knap en tredjedel af de hjemløse har en sådan handleplan.² Handleplanen anses for at være det væsentligste styringsredskab til at sikre en sammentænkt, koordineret og helhedsorienteret indsats fra forskellige kommunale forvaltninger, regionale tilbud og statslige myndigheder.

I undersøgelsen vil vi se nærmere på, hvilke barrierer der kan være i forhold til at få udarbejdet handleplaner, og på kommunernes, de hjemløses og andre aktørers erfaringer med handleplanerne.

2) Herberger og den øvrige kommunale indsats

Herbergerne spiller en central rolle i hjemløseindsatsen. Herberger er midlertidige botilbud, hvor hjemløse og funktionelt hjemløse – uden forudgående kommunal visitation – kan henvende sig og få et værelse og basal støtte og omsorg. Herbergerne kan siges at udgøre det nederste sociale sikkerhedsnet for hjemløse. Antallet af herbergspladser er ikke fulgt med stigningen i antallet af hjemløse.

I undersøgelsen vil vi se nærmere på, om der er et tilstrækkeligt antal

herbergspladser og på herbergernes rolle i den samlede indsats, herunder på samarbejdet mellem herberger og kommunerne.

(22)

3) Samarbejde mellem flere kommuner

Hjemløse bevæger sig som alle andre på tværs af kommunegrænserne.

Det kan rejse spørgsmål om, hvilken kommune der skal yde den hjemløse hjælp. Reglerne, der regulerer dette, skal sikre, at den hjemløse altid har én eller flere kommuner, der skal yde hjælp, men det kan godt være en anden kommune end den kommune, som den hjemløse opholder sig i. Det kan betyde, at det er en kommune i den anden ende af landet, der skal tilbyde en række ydelser til den hjemløse, ligesom der skal samarbejdes mellem flere kommuner om indsatsen.

I undersøgelsen vil vi se nærmere på erfaringerne med indsatsen, når den hjemløse bevæger sig på tværs af kommunegrænser, og på samarbejdet mellem kommunerne, når flere kommuner skal yde den hjemløse hjælp.

3.3 UNDERSØGELSENS METODE OG FREMGANGSMÅDE

Udgangspunktet for undersøgelsen er menneskeretligt. Det vil sige, at undersøgelsens formål og valget af problemstillinger er tilrettelagt med henblik på at undersøge, om og hvordan hjemløses menneskerettigheder i praksis gennemføres i kommunerne. Det betyder også, at vi i analysen af det indsamlede materiale har anvendt en menneskeretlig baseret tilgang.

Vi har taget afsæt i de menneskeretlig standarder, som Danmark har påtaget sig, og analyserer, hvordan de standarder er gennemført på nationalt

niveau (lovgivning, politikker mv.). Udgangspunktet for analysen er derved at undersøge, om praksis, dvs. selve implementeringen af de nationale bestemmelser og indsatsen på et givet område, giver borgeren adgang til at få opfyldt sine rettigheder.

Rapporten bygger dels på den tilgængelige viden om hjemløshed og om kommunernes indsats, herunder instituttets tidligere arbejde på

(23)

området, dels på kvalitative interviews med myndigheder, Kommunernes Landsforening, bosteder, civilsamfundsorganisationer og hjemløse borgere.

Interviewenes formål er at undersøge de forskellige aktørers erfaringer på de tre udvalgte områder og derigennem belyse udfordringer i forhold til opfyldelsen af sociale og økonomiske menneskerettigheder for hjemløse borgere.

3.3.1 DATAGRUNDLAG

For at belyse de tre problemstillinger bedst muligt har instituttet valgt at interviewe aktører i den kommunale hjemløseindsats, repræsentanter for organisationer, der arbejder på hjemløseområdet, samt hjemløse borgere. Vi har desuden interviewet en repræsentant for Socialstyrelsen, som varetager udviklings-, rådgivnings- og implementeringsopgaver på hele det sociale serviceområde og som blandt andet understøtter kommunerne i deres indsats på hjemløseområdet.

Kommunerne har det primære ansvar for at yde støtte til hjemløse borgere blandt andet ved udarbejdelse af sociale handleplaner, at sikre et tilstrækkeligt antal herbergpladser og ved tildeling af sociale ydelser.

Kommunerne har desuden anvisningsret til den almene boligsektor med henblik på at kunne løse kommunernes boligsociale problemer. Vi har interviewet fire kommuner – to store og to mindre kommuner, hvoraf to kommuner er storbykommuner og to er provinskommuner.

For at få et indblik i den overordnede kommunale politik på hjemløseområdet har vi interviewet en repræsentant fra Kommunernes Landsforening.

Herbergerne spiller som nævnt en central rolle i hjemløseindsatsen, og omkring 40 procent af de hjemløse opholder sig på herberger og natcaféer.

(24)

Instituttet har interviewet to bosteder, et beliggende i Region Midtjylland og et i Region Hovedstaden. Her har vi talt med forstanderne for herbergerne.

Vi har interviewet en repræsentant fra SAND – De Hjemløses Land-

sorganisation samt to jurister fra Gadejuristen. Gadejuristen yder udgående retshjælp og andre former for støtte til og for udsatte mennesker. Begge organisationer arbejder tillige med fortalervirksomhed for hjemløse og andre udsatte borgeres interesser og rettigheder.

Rapportens valgte problemstillinger belyses også fra brugernes synspunkter og erfaringer, og vi har gennemført to fokusgruppeinterviews med i alt seks hjemløse borgere. Kontakten til borgerne blev formidlet gennem en tidligere ansat på instituttet, som også arbejdede på herberget Roskildehjemmet og gennem SAND – De Hjemløses Landsorganisation.

Der er ikke interviewet så mange hjemløse personer og repræsentanter for kommuner, at der kan gives et repræsentativt billede af de problemstillinger, vi undersøger. Det er heller ikke muligt på baggrund af denne undersøgelse nærmere at beskrive, hvordan alle landets 98 kommuner i praksis arbejder med indsatsen for hjemløse. Vi har i stedet sammensat et bredt udvalg af forskellige informanter, der kan belyse de valgte problemstillinger fra forskellige vinkler. Hertil inddrages tillige viden fra andre undersøgelser, der allerede findes på området.

3.3.2 FREMGANGSMÅDE

Interviewpersonerne blev kontaktet i perioden juli – november 2016.

Interviewpersonerne fra myndighederne er blevet valgt af myndighederne selv efter at være blevet kontaktet med information om undersøgelsens tema og formål. Tre af de kommunale respondenter havde lederstillinger

(25)

i kommunens socialforvaltning, mens den fjerde kommune valgte to medarbejdere fra kommunens gadeteam som respondenter.

Interviewene er gennemført i perioden august – december 2016 og er enten gennemført på interviewpersonernes arbejdspladser, på instituttet eller via Skype/telefon. Fokusgruppeinterviewene med de hjemløse borgere er foretaget på herberget Roskildehjemmet og i de hjemløses landsorganisation SANDs lokaler.

I forbindelse med både de individuelle interviews og fokusgruppeinterviews er der anvendt en semistruktureret interviewguide.³ En semistruktureret interviewguide er valgt for at sikre, at de relevante spørgsmål bliver berørt, men at der samtidig er en tilstrækkelig åbenhed, der kan muliggøre, at interviewpersonen kan fremkomme med sine synspunkter og erfaringer.

Der er undervejs tilføjet enkelte spørgsmål til interviewguiden på baggrund af temaer taget op af øvrige respondenter. Alle interviews er indledt

med en bredere præsentation af undersøgelsen og dens formål samt en præsentation af de tre udvalgte områder for undersøgelsen.

Fokusgruppeinterviews er valgt som interviewmetode i forhold til de hjemløse borgere, dels af hensyn til at få flere hjemløse personers

erfaringer med i datagrundlaget, dels fordi metoden kan gøre det lettere for deltagerne at udveksle erfaringer, når der er andre til stede, der har samme problematikker.

Alle interviewene er transskriberet, bortset fra ét, da interviewet ikke blev optaget. De transskriberede interviews er fremsendt til respondenterne med markering af de citater, der er medtaget i denne rapport. Citaterne i denne rapport stammer, medmindre andet er angivet, fra det transskriberede

(26)

materiale. Citaterne er renskrevet af instituttet med henblik på at øge læsbarheden. Respondenterne har ikke forud fået forelagt citaterne i den sammenhæng, de er bragt i denne rapport, og har dermed ikke godkendt den sammenhæng, vi har valgt at bringe citaterne i.

(27)

KAPITEL 4

HJEMLØSHED I DANMARK

4.1 DEFINITION AF HJEMLØSHED

Der findes ikke en ”hjemløselov” eller lignende i Danmark og dermed heller ikke en retlig definition af hjemløshed. VIVE (sammenlagt SFI og KORA) har siden 2007 hvert andet år fortaget en hjemløsetælling i uge 6 og har taget udgangspunkt i en definition af hjemløshed baseret på boligsituationen – altså fraværet af en fast bolig. VIVE benytter sig af følgende definition:

”Som hjemløse regnes personer, som ikke disponerer over egen (ejet eller lejet) bolig eller værelse, men som er henvist til midlertidige boalternativer, eller som bor midlertidigt og uden kontrakt hos slægtninge, venner eller bekendte. Som hjemløse regnes også personer uden et opholdssted den kommende nat.”⁴

Den samme definition blev anvendt i Hjemløsestrategien, se nedenfor kapitel 4.3. Det er en bred definition, som muligvis også kan omfatte personer, som i den brede offentlighed næppe betragtes som egentlig hjemløse, eksempelvis unge, der midlertidigt må bo hos venner og familie, mens de leder efter en lejlighed. VIVE har derfor forsøgt at afgrænse definitionen ved at undtage en række persongrupper, der ikke regnes som hjemløse.

Det er personer, der bor i fremlejet bolig, eller som bor varigt hos familie eller venner, personer, der bor i længerevarende botilbud, studerende, der søger tilflytning til en anden by ved studiestart, unge, der ønsker at flytte hjemmefra, personer, der midlertidigt er uden bolig på grund af brand

(28)

KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK

eller lignende, og personer, der opholder sig på krisecenter på grund af vold i familien. Hjemløse uden fast ophold i Danmark indgår i tællingen, men opgøres særskilt, da der ikke for denne gruppe kan kontrolleres for dobbelttællinger via CPR-numre, ligesom denne gruppe har begrænset kontakt med særligt offentlige tilbud og derfor ikke bliver registreret her.⁵ Hjemløse-definitionen dækker over blandt andet gadesovere, brugere af natvarmestuer og herberger, personer, der overnatter hos familie og venner, og personer, der står foran en udskrivning fra hospital eller løsladelse fra fængsel uden en boligløsning.⁶ Omfattet er tillige personer, der på grund af boligmangel overnatter på hotel, vandrehjem, kolonihavehus, campingvogn eller lignende.

Servicelovens § 110, der vedrører herberger, definerer herbergernes målgruppe som personer, der ud over mangel på bolig tillige har sociale problemer. Boligløshed alene giver ikke adgang til ophold på et herberg. Til gengæld omfattes også såkaldt funktionelt hjemløse, dvs. personer, som har en bolig, men som af en eller anden grund ikke kan opholde sig der, og som tillige har sociale problemer, se også uddybende kapitel 8.2.

Instituttet har ikke til brug for denne undersøgelse fundet anledning til at anvende en forud fastsat definition af hjemløshed. Instituttet har imidlertid i valget af temaer for undersøgelsen, ved udvælgelsen af respondenter og under interviews, fokuseret på, at hjemløshed ikke alene vedrører fravær af en bolig, men er tæt knyttet til sociale problemer, psykisk sygdom og misbrug.

4.2 KORTLÆGNING AF HJEMLØSHED

VIVE har siden 2007 kortlagt antallet af hjemløse i Danmark hvert andet år. Seneste opgørelse er fra 2017 og opgør antallet af hjemløse til 6.635

(29)

personer. Opgørelsen er et øjebliksbillede af antallet af hjemløse personer i den uge, optællingen foretages (uge 6). Antallet af hjemløse er steget fra 4.998 personer i 2009, 5.290 i 2011, 5.820 i 2013, 6.138 i 2015 til 6.635 hjemløse i 2017. Det svarer til en stigning på 33 procent fra 2009 til 2017.⁷ SFI skønnede i kortlægningen fra 2015, at omkring 15.000 personer blev ramt af hjemløshed i løbet af 2015.⁸

I samme periode er der sket en stigning i antallet af ”gadesovere”, som i 2017 udgjorde cirka 10 procent af de hjemløse personer. Omkring 38 procent af de hjemløse opholder sig på herberger, forsorgshjem eller overnatter på natvarmestuer, mens omkring 33 procent opholder sig midlertidigt hos familie eller venner.⁹

Ved kortlægningen fra 2015 var det 52 procent af de hjemløse, der havde været hjemløse i mindre end ét år, mens det i 2017 er steget til 55 procent.

Omkring en fjerdedel har været hjemløse i mere end to år. Der er sket en stigning i andelen af hjemløse, der har været hjemløse i mere end ét år.¹⁰ Antallet af unge hjemløse er steget med 102 procent siden 2009, mens antallet af hjemløse mellem 25 og 29 år er steget med 107 procent siden 2009.¹¹

Kortlægningen viser, at hovedparten af hjemløse personer er mænd med etnisk dansk baggrund. 82 procent har dansk nationalitet, herunder 7

procentpoint med grønlandsk baggrund. 13 procent af de hjemløse personer er indvandrere og 8 procent er efterkommere af indvandrere.¹² Hovedparten af de hjemløse er mænd. Sammenlignet med kortlægning fra 2015 er andelen af hjemløse kvinder dog steget fra 22 procent i 2015 til 25 procent i 2017. Andelen af hjemløse kvinder der har daglig omsorg for børn er også steget fra 11 procent i 2015 til 18 procent i 2017.¹³

(30)

2009 2011 2013 2015 2017

Antal 700 600 500 400 300 200 100 0

2009 2011 2013 2015 2017 år

2015 I løbet af året (skøn)

Optalt i uge 6 33 %

FLERE HJEMLØSE

FLERE GADESOVERE

RAMT AF HJEMLØSHED

6.635 6.635 6.138 5.820 5.290 4.998

Antal 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

2009 2011 2013 2015 2017 år 18-24 år 25-29 år UNGE HJEMLØSE

15-16.000 6.635

(31)

2017

Et eller begge problemer

2017 Procent

Procent

Procent TYPER AF HJEMLØSHED

KØNSFORDELING

38 33

10 20

Herberg og nat- varmestue

Famile/

venner Gaden Andet 75 %

25 %

HJEMLØSE MED ANDRE ALVORLIGE PROBLEMER

61 % Misbrug

32 % Begge

53 % Psykisk sygdom

79 % 82 % ANDELEN AF HJEMLØSE KVINDER

DER HAR DAGLIG OMSORG FOR BØRN 2015

2017 11 18

(32)

Langt de fleste hjemløse er på overførselsindkomst som kontanthjælp og førtidspension. Mange har også somatiske og/eller psykiske sygdomme, og dødelighed blandt hjemløse er markant højere end resten af befolkningen.¹⁴ Kortlægningen viser også, at 61 procent af de hjemløse har et misbrug af alkohol eller narkotika, og at 53 procent lider af psykisk sygdom. Omkring 32 procent af de hjemløse borgere har både psykisk sygdom og misbrug. Samlet set har 82 procent af de hjemløse mænd og 79 procent af de hjemløse kvinder enten en psykisk sygdom, misbrugsproblem eller begge dele.¹⁵ Hjemløse befinder sig hovedsageligt i de tre største danske byer,

København, Aarhus og Odense. Halvdelen af det samlede antal hjemløse er hjemmehørende i hovedstadsområdet.¹⁶

4.3 DEN NATIONALE HJEMLØSESTRATEGI

I 2008 iværksatte satspuljepartierne ’Hjemløsestrategien’ som en stor strategisk satsning for at reducere hjemløsheden i Danmark. Strategien indebar i første omgang, at otte udvalgte kommuner blandt andet skulle etablere boliger til hjemløse samt afprøve tre bostøttemetoder til at få udsatte borgere ud af hjemløshed. Yderligere ni kommuner blev en del af strategien med henblik på at afprøve to ud af de tre bostøttemetoder. Der blev afsat omkring 500 mio. kr. til Hjemløsestrategien fra 2009 til 2013.

Efterfølgende har satspuljepartierne i 2015 afsat knap 10 mio. kr. til, at yderligere 26 kommuner i samarbejde med Socialstyrelsen kan implementere metoderne fra Hjemløsestrategien.¹⁷ Satspuljepartierne har endvidere med satspuljeaftalen for 2016 afsat 31,6 mio. kr. til at udvide hjemløserejseholdet under Socialstyrelsen, der støtter kommuner og herberger med at implementere metoderne fra Hjemløsestrategien.¹⁸

(33)

Selv om Hjemløsestrategien som program blev afsluttet i 2013, og hverken metoder eller principper fra strategien er lovfæstet, forfølges strategien fortsat via satspuljeprojekter og i kommunerne. Skiftende regeringer har tillige haft udbredelse af metoderne fra Hjemløsestrategien som et væsentligt element i den politiske prioritering for at reducere hjemløshed.¹⁹ Regeringen har således i sit regeringsgrundlag tilkendegivet, at den vil fremlægge et forslag til en handlingsplan for bekæmpelse af hjemløshed, der bygger videre på erfaringerne fra Hjemløsestrategien.²⁰

Hjemløsestrategien havde to formål. Dels at afprøve metoder i arbejdet med hjemløse borgere og dels at nedbringe antallet af hjemløse i Danmark.

Strategien indebar fire overordnede målsætninger:

• At ingen borgere ufrivilligt skal overnatte på gaden

• At unge hjemløse skal tilbydes alternativer til herberg

• At reducere længerevarende ophold på herberger

• At sikre boligløsning ved løsladelse fra fængsler og udskrivning fra hospitaler eller behandlingstilbud.²¹

Strategien er overordnet baseret på en ”Housing First”-tilgang, der indebærer, at der tidligt i forløbet skal sikres en permanent boligløsning med bostøtte til den hjemløse. Dette er en ændring af den tidligere anvendte tilgang ved den kommunale boliganvisning, hvor den hjemløse først blev tilbudt en bolig, når denne gennem forskellige sociale eller behandlingsmæssige tiltag blev skønnet ”boligparat”.²² Hjemløsestrategien implementerer denne tilgang med fokus på at afprøve og udvikle tre evidensbaserede bostøttemetoder

(34)

med henblik på at bringe borgeren ud af hjemløshed og fastholde boligen.

De tre bostøttemetoder er henvendt til forskellige målgrupper blandt de hjemløse. Der er tillige som led i strategien etableret såkaldte skæve boliger, nye pladser i både midlertidige og længerevarende boformer (§§ 107 og 108 boformer) samt flere herbergspladser.²³

Erfaringerne fra Hjemløsestrategien viser, at en højere andel af de hjemløse end hidtil antaget kan bo i almindelige boliger, forudsat at de modtager intensiv bostøtte. Trods Hjemløsestrategien steg hjemløsheden med 7 procent i de deltagende kommuner. Hjemløsheden steg imidlertid i samme periode med samlet 41 procent i landets øvrige kommuner.²⁴

Selv om tiltagene i Hjemløsestrategien evalueres som effektfulde, har en række strukturelle forhold været medvirkende til, at den overordnede målsætning med strategien om reduceret hjemløshed ikke blev opnået. 8 af de 17 kommuner havde endvidere opstillet en række konkrete målsætninger om færre gadesovere, færre unge på herberger, kortere ophold på herberger og færre personer, der løslades fra fængsler til hjemløshed. Ingen af disse målsætninger blev opnået. Der peges i den forbindelse særligt på, at der er stor mangel på boliger, som modsvarer de hjemløses betalingsevne.

Dette fremhæves særligt i forhold til unge, hvor hjemløsheden er steget markant. Endelig peges der på den økonomiske krise, der har medført flere arbejdsløse og flere generelle kommunale sparerunder, uden at effekten af den økonomiske krise dog har været undersøgt nærmere.²⁵

VIVE’s kortlægning af hjemløshed i Danmark viser, at det er 29 procent af de hjemløse mænd og 34 procent af de hjemløse kvinder, der modtager støtte fra en bostøttemedarbejder eller en støttekontaktperson og 28 procent af de hjemløse der er skrevet op til en bolig.²⁶

(35)

Hjemløsestrategiens hovedelementer er netop at sikre en permanent bolig tidligt i forløbet kombineret med intensiv bostøtte. Meget tyder derfor på, at hjemløsestrategiens hovedelementer og metoder kun i et vist omfang er implementeret i kommunerne.

SFI og Rambøll har evalueret Socialstyrelsens evaluerings- og forankrings- projekt af Hjemløsestrategien i kommunerne over en toårig periode fra 2014 til 2016. Af evalueringsrapporten fremgår, at der i de 24 projektkommuner i alt blev påbegyndt 363 indsatsforløb. Når det sammenholdes med antallet af hjemløse og antallet af brugere af landets herberger, er det kun en lille del af de hjemløse, der modtager en indsats baseret på Hjemløsestrategiens metoder som Housing First og evidensbaserede bostøttemetoder. Til

sammenligning var i alt 6.236 borgere indskrevet på et herberg i løbet af 2015.²⁷

(36)

KAPITEL 5

DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE

Hjemløse er beskyttet af de samme menneskerettigheder som alle andre. Retten til bolig, som er omfattet af en række menneske rettigheds- konventioner, forpligter staterne til at arbejde for at sikre alle en passende bolig, og derfor er hjemløshed også i sig selv en menneskeretlig problemstilling. At have et sted at bo er ofte en forudsætning for at kunne leve en tryg og værdig tilværelse.

Hjemløse må i mange henseender betragtes som en særlig udsat og marginaliseret gruppe, både i forhold til retten til bolig samt andre

økonomiske og sociale rettigheder og også i forhold til visse borgerlige og politiske rettigheder.

5.1 RETTEN TIL BOLIG, SOCIAL SIKKERHED OG FORSØRGELSE FN’s Verdenserklæring om Menneskerettigheder angiver blandt andet, at enhver har ret til en sådan levefod, som er tilstrækkelig for hans og hans families sundhed og velvære, herunder til føde, klæder, bolig, lægehjælp og nødvendige sociale goder.²⁸ Verdenserklæringen er ikke juridisk bindende.

Retten til bolig, til en passende levestandard og til social sikkerhed er også omfattet af internationale konventioner, som er juridisk bindende, dels på globalt niveau under FN, dels på regionalt niveau under Europarådet og EU.²⁹

(37)

KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE

Af FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder (ØSKR) fremgår, at enhver har ret til en passende levestandard, som er tilstrækkelig for hans og hans familie, herunder til føde, klæder, bolig og til den fortsatte forbedring af levevilkår.³⁰ Af konventionen fremgår også, at enhver har ret til social tryghed, herunder socialforsikring.³¹

En række andre FN-konventioner indeholder også bestemmelser, der i forskelligt omfang beskytter retten til bolig, til en passende levestandard og social sikkerhed: FN’s konvention om flygtninges retsstilling (Flygtningekonventionen), FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (Racediskriminationskonventionen), FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (Kvindekonventionen), FN’s konvention om barnets rettigheder (Børnekonventionen) og FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap (Handikapkonventionen).³²

Den Europæiske Socialpagt fra 1961 indeholder retten til social, juridisk og økonomisk beskyttelse af familielivet ved hjælp af blandt andet sociale og familieydelser og tilvejebringelse af boliger for familier.³³ Socialpagten indeholder også retten til social sikkerhed og til at drage nytte af sociale velfærdsforanstaltninger.³⁴ I den Reviderede Europæiske Socialpagt fra 1996, som Danmark dog ikke har tilsluttet sig, findes en særskilt bestemmelse om retten til bolig.³⁵

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) indeholder i artikel 8 en beskyttelse af retten til respekt for privat- og familieliv, hjem og korrespondance. Bestemmelsen beskytter først og fremmest mod indgreb i allerede etablerede hjem. Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (EMD) praksis kan bestemmelsen også

(38)

indeholde positive forpligtelser for staten, men EMD har udtalt, at artikel 8 ikke forpligter staterne til at stille en bolig til rådighed for personer, der på grund af pengemangel ikke er i stand til at opretholde eller anskaffe sig en bolig.³⁶ Tillægsprotokol 1, artikel 1, indeholder en beskyttelse af ejendomsretten, der efter EMD praksis i et vist omfang beskytter berettigede forventninger på at modtage sociale ydelser.³⁷

EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder indeholder også en bestemmelse om retten til privat- og familieliv svarende til EMRK og indeholder derudover en bestemmelse om ret til boligstøtte.³⁸ Det fremgår af EU-chartret, at retten til social bistand og boligstøtte anerkendes og respekteres, og at denne rettighed skal sikre en værdig tilværelse for alle, der ikke har tilstrækkelige midler, med henblik på at bekæmpe social udstødelse og fattigdom.³⁹

Der udarbejdes løbende en række ikke-juridisk bindende fortolkningsbidrag, vejledninger og anbefalinger fra komitéer, der overvåger staternes

implementering af konventionerne. Der er overvågningskomitéer knyttet til størstedelen af FN-konventionerne, ligesom FN’s Menneskerettighedsråd har antaget en såkaldt Specialrapportør til at overvåge staternes implementering af retten til bolig og en Specialrapportør for ekstrem fattigdom og

menneskerettigheder, der flere gange har haft fokus på hjemløshed.

Rapportørerne afrapporterer årligt til rådet og udarbejder tematiske rapporter.⁴⁰Den Europæiske Socialkomité (Socialkomitéen) overvåger implementeringen af Den Europæiske Socialpagt.

Enkeltpersoner eller grupper, som mener, at deres rettigheder er krænket, kan på nærmere bestemte betingelser klage til FN’s konventionskomitéer.

Danmark har dog ikke tiltrådt den protokol, der giver klageadgang til FN’s

(39)

Komité for Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder (ØSKR-komitéen), så det er ikke muligt at indbringe en individuel klage til FN-systemet for krænkelse af en borgers rettigheder efter ØSKR i Danmark.

Borgere kan på nærmere bestemte vilkår indbringe sager om krænkelse af EMRK for konventionens kontrolorgan, EMD. I modsætning til FN’s traktatkomitéer træffer EMD juridisk bindende afgørelser i de enkelte sager.⁴¹ 5.2 SOCIALE OG ØKONOMISKE MENNESKERETTIGHEDER

Retten til bolig, til en passende levestandard og social sikkerhed hører til den kategori af menneskerettigheder, der betegnes som økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.⁴² Disse rettigheder er ofte formuleret anderledes end borgerlige og politiske rettigheder. De er typisk ikke formuleret som en individuel rettighed, men som en ”mål og middel-rettighed”: Beskyttelsen af en specifik rettighed angives som mål, og statens forpligtelse til at tage alle passende skridt med henblik på at sikre denne rettighed angives som middel.⁴³ Af ØSKR fremgår eksempelvis, at staterne anerkender retten til blandt andet bolig, og at staterne vil træffe passende foranstaltninger til at sikre virkeliggørelsen af denne rettighed.⁴⁴

Økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder må i vidt omfang søges opnået gradvist og fremadskridende via blandt andet politiske og lovgivningsmæssige tiltag. Det fremgår eksempelvis af ØSKR, at staterne er forpligtet til ”i videst mulig udstrækning og ved alle egnede midler, herunder især lovgivnings- foranstaltninger, at træffe forholdsregler med henblik på den fremadskridende fulde virkeliggørelse af de i denne konvention vedtagne rettigheder”.⁴⁵

ØSKR-komitéen har i en generel kommentar om fortolkningen af ØSKR udtalt, at medlemsstaternes forpligtelse til at sikre den fremadskridende

(40)

fulde virkeliggørelse af rettighederne både indebærer en handleforpligtelse og en resultatforpligtelse.⁴⁶ Handleforpligtelsen fremgår af artikel 2(1), som forpligter staterne til at ”træffe forholdsregler” og ”at tage skridt” til at sikre den fulde virkeliggørelse af rettighederne, mens resultatforpligtelsen – ”den fulde virkeliggørelse” – forudsætter, at indsatsen rent faktisk har effekt.

Komitéen har udtalt, at staterne forventes at handle hurtigt og effektivt, men at handleforpligtelsen også må ses i lyset af statens tilgængelige ressourcer.

Staten er forpligtet til at anvende det maksimale af de tilgængelige

ressourcer på at virkeliggøre konventionens rettigheder.⁴⁷ Da staternes fulde virkeliggørelse af ØSKR må ske ”fremadskridende”, kræver det tungtvejende grunde at sænke beskyttelsesniveauet bevidst.⁴⁸

ØSKR-komitéen anser rettighederne for at indeholde en kernebeskyttelse, som angiver et minimumsniveau for den menneskeretlige beskyttelse. Dette minimumsniveau er staterne forpligtet til at sikre allerede ved konventionens ikrafttræden, og minimumsniveauet er således ikke en målsætning, der skal opnås gradvist.⁴⁹ Derudover er medlemsstaterne forpligtet til at sikre, at der ikke sker diskrimination af bestemte befolkningsgrupper i forhold til beskyttelsen af rettighederne.⁵⁰

Den Europæiske Socialkomité har anlagt en tilsvarende forståelse, når opfyldelsen af en rettighed efter Den Europæiske Socialpagt er særlig kompleks eller omkostningsfuld for staten. Medlemsstaterne er forpligtet til at iværksætte foranstaltninger, der muliggør opfyldelsen af socialpagtens formål inden for en rimelig tid, med målbar fremgang, men også med en vis grad af hensyntagen til statens tilgængelige ressourcer. Socialkomitéen har i den forbindelse understreget, at staten må være særlig opmærksom på udsatte gruppers rettigheder.⁵¹

(41)

Rettighederne i EMRK beskrives almindeligvis som borgerlige og politiske rettigheder. Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis må rettighederne fortolkes således, at de yder en praktisk og effektiv beskyttelse.

Det betyder blandt andet, at rettighederne også kan omfatte positive forpligtelser for staten til at sørge for visse socioøkonomiske forhold, når dette er nødvendigt for at sikre en praktisk og effektiv beskyttelse af EMRK’s rettigheder.⁵² EMD overlader dog generelt staterne en bred skønsmargin i sådanne tilfælde.

Menneskeretten indeholder sjældent handlingsanvisende krav til, hvordan staten skal implementere rettighederne, og staten nyder en stor grad af valgfrihed i forhold til at vælge, hvordan man vil sikre menneske rettighederne.

Selv om dansk sociallovgivning sjældent henviser direkte til økonomiske og sociale menneskerettigheder, så gennemfører sociallovgivningen i praksis mange af disse rettigheder. De forskellige sociale ydelser, fra pengeydelser som kontanthjælp og førtidspension til naturalieydelser som væresteder, boliganvisning, hjælpemidler til personer med handicap, boformer, misbrugsbehandling og socialpædagogisk støtte, implementerer på forskellig vis de sociale og økonomiske rettigheder for hjemløse personer med en mangfoldighed af forskellige problemer. Da de mange forskellige ydelser samlet er med til at implementere de sociale og økonomiske rettigheder, kan man ikke direkte koble én bestemt ydelse til en bestemt rettighed.

5.3 MENNESKERETTIGHEDER OG HJEMLØSHED

Hjemløse må som nævnt betragtes som en særlig udsat og marginaliseret gruppe, både i forhold til retten til bolig og andre økonomiske og sociale rettigheder.⁵³

(42)

Staternes forpligtelse til at tage skridt til den fulde virkeliggørelse af retten til bolig for alle mennesker og derfor også at træffe foranstaltninger med henblik på at undgå hjemløshed omfattes af ØSKR. ØSKR-komitéen

understreger, at hjemløshed ikke alene er et problem i udviklingslande med store ressourcemæssige begrænsninger, men at der også er betydelige problemer med hjemløshed i nogle af verdens mest økonomisk udviklede lande.⁵⁴

Retten til bolig forpligter staterne til at arbejde for at sikre alle en passende bolig, og derfor er hjemløshed i sig selv en menneskeretlig problemstilling.

At have et sted at bo er ofte en forudsætning for at kunne leve en tryg og værdig tilværelse.

På baggrund af en formålsfortolkning af konventionen og forpligtelsen til at anvende det maksimale af statens tilgængelige ressourcer er det som nævnt ØSKR-komitéens opfattelse, at ØSKR implicit indeholder en

”minimumskerneforpligtelse” for hver enkelt rettighed, som alle stater stort set uafhængigt af tilgængelige ressourcer skal opfylde, og som kræver umiddelbar handling.⁵⁵ Blandt sådanne tiltag i relation til retten til bolig nævner komitéen, at alle stater skal have en national boligstrategi, der skal afspejle en bred inddragelse og deltagelse af alle berørte, herunder hjemløse.⁵⁶ Komitéen fremhæver ligeledes, at betydelig mangel på boliger eller anden husly (shelter) ikke kan anses for at være i overensstemmelse med konventionens forpligtelser.⁵⁷

Ved ØSKR-komitéens gennemgang i 2011 af Danmarks gennemførelse af ØSKR udtrykte komitéen bekymring over den vedvarende forekomst af hjemløshed i Danmark, særligt blandt udlændinge. Komitéen anbefalede blandt andet, at Danmark træffer alle hensigtsmæssige foranstaltninger for

(43)

at forbedre både udbuddet og kvaliteten af ”modtageinstitutioner”, blandt andet krisecentre, døgninstitutioner og sociale rehabiliteringscentre, samt udformer passende politikker og programmer for at fremme den sociale reintegration af hjemløse.

Der findes en række ikke-juridisk bindende fortolkningsbidrag fra blandt andet FN’s Menneskerettighedsråds Specialrapportør for retten til en passende bolig, der i sin årsrapport fra 2005 til FN’s Menneskerettighedsråd satte fokus på hjemløshed og hjemløses ret til bolig. Heri anbefales

blandt andet at adressere strukturelle problemstillinger som fattigdom, diskrimination og begrænsninger i adgangen til sociale boliger (almene boliger).

Specialrapportøren har i 2015 afleveret en tematisk rapport om hjemløshed til FN’s Menneskerettighedsråd.⁵⁸ I rapporten argumenterer rapportøren for at anvende en tredimensionel menneskeretlig tilgang til hjemløshed. Den første dimension fokuserer på manglen på et hjem, hvorved både forstås de fysiske rammer, en bolig giver, men tillige at boligen er et sikkert sted at danne familie eller andre sociale relationer og deltage i samfundslivet.

Den anden dimension fokuserer på den sociale eksklusion, som manglen på et hjem medfører, hvor hjemløse er en socialgruppe, som kan blive udsat for diskrimination og stigmatisering. Den tredje dimension handler om at anerkende hjemløse som rettighedsbærere, der kæmper for overlevelse og værdighed. Denne dimension medfører, at hjemløse anerkendes for deres unikke kendskab til det system, der forhindrer dem i at få opfyldt deres rettigheder, og at de anerkendes som den centrale aktør for at skabe forandringer. Rapportøren fremhæver, at den menneskeretlige tilgang til hjemløshed afviser ’moralske’ forklaringer på hjemløshed som personlige fejl og svigt, der skal imødegås med velgørenhed, og i stedet fokuserer på

(44)

mønstre af ulighed og uretfærdighed, der forhindrer hjemløse i at være lige medlemmer af samfundet.⁵⁹

FN’s bæredygtige udviklingsmål inkluderer et mål om at bygge inkluderende, robuste og bæredygtige byer og bosættelser samt en delmålsætning om at sikre alle mennesker passende, sikker og betalelig (affordable) bolig inden 2030 og dermed afskaffe hjemløshed.⁶⁰

Af Grundlovens § 75, stk. 2, fremgår, at den, der ikke selv kan ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden, er berettiget til hjælp fra det offentlige.

Højesteret har, blandt andet i en dom fra 2012, fastslået, at bestemmelsen om offentlig hjælp i Grundlovens § 75, stk. 2, indebærer, at der er en grænse for, hvor lave offentlige ydelser må være. Således skal et ”eksistensminimum” sikres, og man kan ved domstolene få efterprøvet, om det minimum er opfyldt. Højesteret har i samme dom fastslået, at grundlovens krav om et eksistensminimum også gælder for udlændinge. Den nedre grænse for et eksistensminimum fandtes dog i den konkrete sag at ligge under de ydelser, sagen vedrørte, og det står fortsat ikke klart, hvor domstolene vil trække grænsen.⁶¹

5.4 KOMMUNER OG MENNESKERETTIGHEDER

Alle offentlige myndigheder, herunder kommuner og regioner, er forpligtet til at efterleve Danmarks menneskeretlige forpligtelser.

Når en stat tiltræder en menneskerettighedskonvention, forpligter staten sig til at efterleve de krav, som konventionen indeholder. Som udgangspunkt er det alene staten, der påtager sig disse forpligtelser, og dermed også kun staten, som er ansvarlig for opfyldelsen af forpligtelserne – ikke private.

(45)

Statens forpligtelser gælder som udgangspunkt der, hvor staten udøver jurisdiktion, det vil først og fremmest sige inden for statens territorium. Staten kan krænke sine forpligtelser, når handlinger eller undladelser kan henregnes til offentlige myndigheder. Staten er i folke- og menneskeretlig forstand også ansvarlig for handlinger eller undladelser, som foretages af lokale myndigheder, også i tilfælde, hvor de lokale myndigheder har en større eller mindre grad af selvbestemmelse, hvad enten dette er fastsat i forfatninger eller almindelig lovgivning. I folkeretten taler man om statens enhed.⁶² Kommunerne er offentlige myndigheder med en vis grad af

selvbestemmelse. Uanset om kommunerne varetager lovdefinerede opgaver eller handler på eget initiativ inden for reglerne om kommunalt selvstyre, vil eventuelle handlinger eller undladelser, der medfører krænkelser af borgernes menneskerettigheder, betyde, at den danske stat har krænket sine internationale forpligtelser.

Konventioner, som Danmark har indgået, opfyldes i praksis ved, at regeringen og Folketinget gennemfører konventionsforpligtelserne på en af følgende tre måder: ved inkorporering, ved omskrivning eller ved konstatering af normharmoni. Inkorporering betyder, at man gør hele konventionen til dansk lov, omskrivning betyder, at man ændrer de dele af dansk lovgivning, det kræver for at bringe dansk ret i overensstemmelse med konventionen, mens normharmoni betyder, at man konstaterer, at konventionens krav godt kan opfyldes inden for dansk ret uden at foretage ændringer heri.

Det er sjældent, at menneskerettighedskonventionerne inkorporeres i dansk ret. Det er kun sket en enkelt gang med inkorporeringen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) i 1992. Anvendelse af inkorporeringsmetoden betyder, at den folkeretlige forpligtelse fuldt og helt

(46)

optages i den nationale retsanvendelse, således at de nationale myndigheder skal lægge konventionen til grund.⁶³ Inkorporering har særlig betydning, hvis der er konflikt mellem dansk ret og konventionen, fordi konventionen da som dansk lov kan lægges til grund. Det samme er tilfældet, hvis der mangler en hjemmel i dansk ret til at opfylde en given forpligtelse, fordi konventionen, som en del af dansk lovgivning, selvstændigt kan udgøre hjemmelsgrundlaget.

Folketingets Ombudsmand har i sin praksis gjort opmærksom på

forvaltningsmyndighedernes pligt til på egen hånd at være opmærksom på relevante bestemmelser i EMRK i forbindelse med deres virksomhed. I den konkrete sag mente et socialt nævn i en klagesag ikke at være forpligtet til at inddrage konventionen, fordi nævnet måtte kunne gå ud fra, at en lov vedtaget af Folketinget var i overensstemmelse med gældende love og regler. Ombudsmanden udtalte, at forvaltningen af egen drift skal inddrage menneskeretlige forpligtelser ved retsanvendelsen i konkrete sager, og at det sociale nævn ved afgørelsen af konkrete sager skulle inddrage konventionens bestemmelser, hvis det var relevant for sagen. Dette gælder for alle typer af sager.⁶⁴

Det mest almindelige er, at man ved tiltrædelsen af konventioner konstaterer, at der foreligger normharmoni. Dermed konstaterer man, at dansk ret

allerede er i overensstemmelse med konventionen eller i øvrigt indeholder tilstrækkelig mulighed for, at myndighederne i deres praksis kan opfylde konventionen.⁶⁵

Det betyder, at myndighederne i deres praksis skal fortolke dansk lovgivning på en måde, så man undgår, at Danmark krænker sine internationale

forpligtelser. Kommuner skal således i myndighedsudøvelsen inddrage

(47)

menneskerettighederne, når det er relevant for sagen med henblik på at undgå, at Danmark krænker sine internationale forpligtelser.

Det menneskeretlige aspekt er kun sparsomt omtalt og behandlet i den forvaltningsretlige teori. Menneskerettighederne synes ikke for alvor at være slået igennem som en del af det forvaltningsretlige paradigme i dansk ret, og der findes ikke nogen videre udfoldet behandling af menneskeretlige problemstillinger i de værker, som ellers beskæftiger sig med den retlige ramme for kommunale myndigheders virksomhed. Det er i den forvaltningsretlige teori indtil videre kun i forbindelse med myndigheders udøvelse af skøn, at menneskerettigheder overhovedet omtales. Det synes at være grundopfattelsen i de forvaltningsretlige værker, at

menneskerettigheder bør inddrages i forbindelse med skønnet, men muligvis ikke i andre forbindelser, og der er således en vis usikkerhed om omfanget og rækkevidden af den menneskeretlige beskyttelse i denne kontekst.^{66 67}

(48)

KAPITEL 6 – KOMMUNERNES ORGANISERING

KAPITEL 6

KOMMUNERNES ORGANISERING

Denne undersøgelse handler om hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne og vi har som nævnt valgt at fokusere på de strukturelle rammer for indsatsen.

Et tilbagevendende tema som undersøgelsens respondenter har beskrevet, er de enkelte kommuners interne organisering, den øgede specialisering i kommunerne og det svære samarbejde på tværs af

kommunernes forvaltninger. Hjemløse borgeres komplekse og sammensatte problematikker kræver ofte medvirken fra flere kommunale forvaltninger samtidig, hvilket kræver samarbejde om den samlede indsats.

Problemstillingen fremhæves af respondenterne i forhold til alle undersøgelsens tre områder, der behandles i kapitel 7, 8 og 9. Vi har derfor i dette kapitel valgt at give en samlet introduktion til nogle af de problemstillinger og dilemmaer, der kan være knyttet til spørgsmålet om kommunernes interne organisering og samarbejde på tværs af forvaltningerne. Det er ikke denne undersøgelses formål at afdække og analysere kommunernes interne samarbejde i dybden, men da respondenterne løbende refererer til dise problemstillinger gives i dette kapitel en kort beskrivelse af de vanskeligheder, der kan være ved det tværgående samarbejde.