INNOVATION GENNEM
OFFENTLIGE BYGHERRERS UDBUD
SBI 2018:04
SBi 2018:04
Statens Byggeforskningsinstitut, Aalborg Universitet · 2018
Innovation gennem offentlige bygherrers udbud
Kim Haugbølle
Stefan Christoffer Gottlieb Daniel Pihl
Titel Innovation gennem offentlige bygherrers udbud Serietitel SBi 2018:04
Udgave 1. udgave
Udgivelsesår 2018
Forfattere Kim Haugbølle, Stefan Christoffer Gottlieb, Daniel Pihl
Sprog Dansk
Sidetal 49
Litteratur-
henvisninger Side 45-49
Emneord Innovation, udbud, offentligt indkøb, bygherre, organisation, strategi, forretningsmodel
ISBN 978-87-563-1889-1
Tegninger Kim Haugbølle Omslags-
illustration Kim Haugbølle
Udgiver Statens Byggeforskningsinstitut, Aalborg Universitet, A.C. Meyers Vænge 15, 2450 København SV E-post sbi@sbi.aau.dk
www.sbi.dk
Der gøres opmærksom på, at denne publikation er omfattet af ophavsretsloven.
3
Forord
Denne rapport beskriver resultaterne af en analyse af Statsbyggs udbuds- praksis og en videnopsamling med gennemgang af litteratur og erfaringer med innovation via forskellige udbuds- og samarbejdsformer.
Rekvirenten af analysen er Statsbygg ved afdelingsdirektør Morten Dybes- land, Strategistaben. Projektet blev ledet af seniorforsker ph.d. Kim
Haugbølle og gennemført i samarbejde med videnskabelig assistent Daniel Pihl og seniorforsker ph.d. Stefan Christoffer Gottlieb, alle fra Aalborg Uni- versitet København.
Deklaration af økonomiske interesser:
Der er modtaget økonomisk støtte fra Statsbygg til udarbejdelse af denne rapport.
Statens Byggeforskningsinstitut, Aalborg Universitet København Juni 2018
Ruut Peuhkuri Forskningschef
5
Indholdsfortegnelse
Forord ... 3
Indholdsfortegnelse ... 5
Introduktion ... 7
Baggrund ... 7
Udbuds-, entreprise- og samarbejdsformer ... 7
Udbudsreglernes historik ... 8
Formål ... 10
Læsevejledning ... 10
Undersøgelsesdesign ... 11
Teoretisk ramme: Transitionsteori ... 11
Metodevalg: Litteraturstudie og casestudie ... 12
Litteraturstudie ... 12
Casestudie ... 13
Innovation gennem offentligt indkøb ... 14
Taksonomi over innovationspolitiske virkemidler ... 14
Typer af offentligt indkøb af innovation ... 16
Indkøb ... 16
Innovative offentlige indkøb ... 17
Udvidet typologi over innovative offentlige indkøb ... 18
Virkemidler i forbindelse med offentligt indkøb af innovation ... 20
Eksempler og erfaringer fra byggeriet ... 23
Effektivt indkøb: Den billigste løsning ... 23
Eksempel: ACCOR Hotels (FR) – renovering af hoteller ... 23
Karakteristik og effekt af indkøbsform på innovation ... 24
Tilpasset indkøb: Den bedst tilpassede løsning ... 25
Eksempel 1: BAA (UK) – Heathrow Terminal 5 ... 26
Eksempel 2: DR-BYEN (DK) – nyt hovedkvarter og koncertsal ... 27
Eksempel 3: Rijkswaterstaat (NL) – infrastrukturanlæg ... 27
Karakteristik og effekt af indkøbsform på innovation ... 29
Teknologiindkøb: Den bedst tilgængelige løsning ... 30
Eksempel: BeBo (SE) – energibesparelser i boliger ... 30
Karakteristik og effekt af indkøbsform på innovation ... 31
Eksperimentelt indkøb: Den mest innovative løsning ... 32
Eksempel: Hong Kong Housing Authority (PRC) – tre-kuvert system . 32 Karakteristik og effekt af indkøbsform på innovation ... 34
Case: Statsbygg som offentlig indkøber ... 35
Introduktion til Statsbygg ... 35
Udbuds- og indkøbsstrategi i Statsbygg ... 36
Forskning og udvikling i Statsbygg ... 37
Hidtidig strategi: Fokus på innovation gennem kravstillelse ... 37
Ny strategi for forskning og udvikling 2013-17 ... 37
Implementering af innovation ... 39
Forslag til fremme af innovation gennem Statsbyggs indkøb ... 39
Udvikling af strategiske nicher ... 40
Stabilitet og forandring i sociotekniske regimer ... 41
Udvikle beredskab til at håndtere landskabsforandringer ... 42
Opsamling ... 44
Referencer ... 45
7
Introduktion
Baggrund
Offentlige indkøb i Europa udgør en betydelig del af det samlede indkøb af varer, tjenesteydelser, byggearbejder og forsyning. Offentlige indkøb har derfor været genstand for tiltagende europæisk og international regulering siden 1960’erne. Den europæiske regulering af medlemsstaternes offentlige indkøb og harmonisering heraf har sine rødder i ønsket om at implementere et frit indre marked i det Europæiske Fællesskab (EF) og efterfølgende den Europæiske Union (EU). Forventningen har været, at regulering af offentlige indkøb kunne give substantielle besparelser gennem tre effekter: 1) en di- rekte handelseffekt som følge af lavere priser, 2) en konkurrenceeffekt gen- nem forbedring af virksomhedernes konkurrenceevne, og 3) en restrukture- ringseffekt som følge af en ændret erhvervsstruktur (Bovis, 2007: 13-14).
Det er værd at bemærke, at meget af den europæiske regulering af offent- lige indkøb er blevet til i tæt samspil med de parallelle forhandlinger om fri- handel i regi af først GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) og ef- terfølgende WTO (World Trade Organization), især under rammerne af afta- len ”Agreement on Government Procurement (AGP)” (World Trade Organi- zation, 2012, Bovis, 2007).
Fra 1980’erne blev reguleringen af offentlige indkøb en vigtig prioritet for EU.
De eksisterende europæiske udbudsregler for offentlige bygherrer – stat, re- gioner og kommuner – indeholder muligheder for at fremme innovation ek- sempelvis via udbud efter økonomisk mest fordelagtige tilbud, hvor bygher- ren dog ikke har mulighed for dialog med de bydende. For komplekse pro- jekter er det muligt at benytte reglerne for konkurrencepræget dialog, men disse benyttes sjældent i de nordiske lande i modsætning til fx Frankrig og Storbritannien, hvor konkurrencepræget dialog er mere udbredt (Haugbølle et al., 2015a; Arrowsmith & Treumer, 2012).
Nogle offentlige bygherrer – herunder Statsbygg i Norge – efterlyser imidler- tid generelt bedre, mindre ressourcekrævende og dialogbaserede mulighe- der for samarbejde mellem bygherre, rådgivere og udførende virksomheder under hensyntagen til de almindelige europæiske udbudsretlige principper om gennemsigtighed, ligebehandling, objektivitet og offentlighed.
Udbuds-, entreprise- og samarbejdsformer
Det bør bemærkes, at de europæiske udbudsregler ikke fastlægger hverken entrepriseform eller samarbejdsform. I den offentlige debat blandes udbuds- former, entrepriseformer og samarbejdsformer ofte sammen, men man bør være meget opmærksom på at skelne mellem disse tre principielt forskellige, men ofte i praksis tætknyttede former:
– Udbudsformer dækker vilkårene for indhentning, afgivelse og valg af til- bud på en ordre, som defineret i de europæiske udbudsregler og omsat til national lovgivning.
– Entrepriseformer dækker ansvars- og opgavefordelingen mellem de ind- gående parter, som typisk er beskrevet i nationale standarder, lovgivning mv.
8
– Samarbejdsformer dækker det interne eller eksterne samarbejde mellem en eller flere parter, som i princippet kan være nærmest endeløse variati- oner af organisationsformer eller produktionskoncepter.
I henhold til Direktiv nr. 2004/18/EF har ordregiveren følgende udbudsformer at vælge imellem:
– Offentligt udbud.
– Begrænset udbud.
– Konkurrencepræget dialog.
– Udbud med forhandling efter eller uden forudgående udbudsbekendtgø- relse fx ved projektkonkurrencer.
– Rammeaftaler.
– Dynamiske indkøbssystemer.
– Offentlige bygge- og anlægskontrakter: særlige regler vedrørende socialt boligbyggeri.
Det følger i øvrigt af Artikel 24, at den ordregivende myndighed kan give til- budsgiverne tilladelse til at præsentere alternative bud, når kriteriet for tilde- ling er det økonomisk mest fordelagtige. Den ordregivende myndighed skal dog bl.a. have oplyst herom i udbudsbekendtgørelsen.
Entrepriseformerne omfatter typisk nedenstående former. Der kan være stor forskel i udbredelsen og anvendelsen af de forskellige entrepriseformer fra land til land:
– Fagentreprise.
– Storentreprise.
– Hovedentreprise.
– Totalentreprise.
Samarbejdsformer kan antage mange forskellige organisatoriske udtryk og produktionskoncepter, herunder fx industrialisering (offsite produktion), part- nering, strategiske partnerskaber, trimmet byggeri (lean construction), inte- grerede leveranceteams (fx ”integrated project delivery (IPD)” og ”integrated design and delivery solutions (IDDS)”) og offentlig-private partnerskaber (public-private partnerships).
Udbudsreglernes historik
Ifølge Bovis (2007: 17-22) har den europæiske regulering af offentlige ind- køb og udbud gennemløbet fire generationer. Den første generation omfat- tede bl.a. EF-Direktiv 70/32, som siden blev fulgt af EF-Direktiv 77/63 om of- fentlige vareindkøb, der introducerede tre grundlæggende principper for of- fentlige indkøb: 1) offentliggørelse af udbud på europæisk plan, 2) forbud mod tekniske handelshindringer, og 3) tildeling på basis af objektive kriterier.
Tilsvarende regulering i EF-Direktiv 71/305 fra 1971 var tidligere blevet gen- nemført for offentlige byggearbejder, hvor formålet primært var at skabe gennemsigtighed, men uden at indføre fælleseuropæiske udbudsregler eller fjerne de nationale licitations- og indkøbsregler.
Anden generation samlede de hidtil adskilte udbudsdirektiver vedrørende of- fentlige vareindkøb i ét direktiv EF-direktiv 88/295, som bl.a. knæsatte en åben udbudsprocedure som standard og udvidede definitionen af, hvilke ty- per af kontrakter som var omfattet. Ligeledes blev de hidtil adskilte direktiver vedrørende offentlige byggearbejder samlet i ét direktiv EF-direktiv 89/440.
En af de vigtigste ændringer var, at direktivet forbød ordregiver at udelukke konsortier eller grupper af virksomheder fra at byde. Endelig blev et nyt di-
9
rektiv EF-Direktiv 90/351 introduceret for forsyningsselskaber for energi, te- lekommunikation, transport og vand, som hidtil ikke havde været omfattet af europæiske udbudsregler (Bovis, 2007: 23-40).
Efter afslutningen af det politisk-administrative projekt med at gennemføre det indre marked fulgte tredje generation af udbudsregler ifølge Bovis (2007:
40-49). Den tiltagende betydning af servicesektoren i forhold til produktions- industrien og forhandlinger i GATT ved Uruguay-runden om fri bevægelig- hed af tjenesteydelser i kølvandet på handelskrige fik i 1992 EF til at indføre tjenesteydelsesdirektivet (Rådets Direktiv 92/50/EØF). Dermed blev tjene- steydelser også omfattet af europæiske udbudsregler. Samtidig blev design- konkurrencer indført som ny udbudsform. Endvidere blev de tidligere direkti- ver for offentlige vareindkøb, byggearbejder og forsyningsselskaber revide- ret og yderligere harmoniseret med tre direktiver (Rådets Direktiv
93/36/EØF, Rådets Direktiv 93/37/EØF og Rådets Direktiv 93/38/EØF).
I 2004 fulgte fjerde generation med vægt på principper om simplificering og harmonisering, og hvor der blev trukket en skarp grænse mellem den offent- lige sektor og forsyningsselskaber. I lyset af den øgede privatisering af forsy- ningsselskaber og deres ofte monopollignende status blev forsyningsselska- ber fortsat reguleret gennem eget EU-Direktiv 2004/17. De tre øvrige områ- der for vareindkøb, byggearbejder og tjenesteydelser blev samlet under ét fælles direktiv for offentlig service (Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv Nr. 2004/18/EF, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, 2006, EU-kommissio- nens forordning nr. 1336/2013). Det nye direktiv introducerede en ny ud- budsform – konkurrencepræget dialog – og tillod brugen af rammeaftaler, men rummede ikke specifikke regler for brugen af offentlig-privat partnerska- ber. Et tidligere Green Paper fra EU-Kommissionen havde dog præciseret principper og forpligtelser for ordregiver i forbindelse med offentlig-private partnerskaber (European Commission, 2000). Notatet definerer også to for- skellige typer af offentlig-private partnerskaber: 1) det kontraktuelle for- mat/koncessionsmodellen og 2) det institutionelle format/joint venture-mo- dellen (Bovis, 2007: 49-62).
I december 2011 fremlagde EU-Kommissionen et nyt forslag til ændring af udbudsdirektivet. En række af de væsentligste ændringer i forhold til tidligere er listet nedenfor (Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, 2013 & 2014):
– Det er blevet nemmere for ordregiver at anvende de fleksible udbudsfor- mer udbud med forhandling og konkurrencepræget dialog.
– Der er indført en ny udbudsprocedure kaldet ”innovationspartnerskaber”, som giver mulighed for at indgå en længerevarende kontrakt med henblik på at udvikle et produkt eller en tjenesteydelse.
– Ordregiver får nu mulighed for at stille krav om mærkningsordninger.
– Pris som tildelingskriterie kan nu betragtes som pris alene eller som total- omkostninger fx livscyklusomkostninger.
– En række uklarheder omkring brugen af rammeaftaler er reduceret, her- under at direktivet giver mulighed for at anvende miniudbud og direkte til- deling i samme rammeaftale.
– Dokumentationskravet for både ordregiver og tilbudsgiver reduceres fx ved at det som udgangspunkt kun er den vindende tilbudsgiver, som skal fremsende dokumentation. Ordregiver skal som noget nyt acceptere en egen-erklæring kaldet ”European Single Procurement Document”
(ESPD).
– Der indføres en række nye procedurer vedrørende ændringer af kontrak- ter i deres løbetid, ligesom det bliver muligt at gennemføre indledende markedsundersøgelser og forudgående inddragelse af ansøgere eller til- budsgivere.
– En række nye formelle procedurekrav indføres fx offentliggørelse af ud- bud på EU-plan, før det kan ske på nationalt plan.
10
– Det nye direktiv stiller krav om, at udbud skal gennemføres elektronisk (e- procurement).
– Det nye direktiv rummer en række forvaltningsmæssige krav bl.a. om skriftlige rapporter og at medlemsstaterne hvert tredje år skal fremsende en rapport til EU-Kommissionen om de udbud, som ikke er omfattet af di- rektivet.
Formål
Formålet med denne rapport er:
1 at analysere sammenhængen mellem udbudsformer og innovation ved offentlige indkøb via litteraturstudie,
2 at analysere Statsbygg’s udbudspraksis af byggeopgaver, og
3 at give forslag til tiltag mv., som en stor offentlig bygherre som Statsbygg kan gennemføre i forbindelse med kommende udbud af byggeopgaver.
Læsevejledning
Nærværende notat er bygget op i følgende dele, som udover en introduktion og en afsluttende opsamling beskriver (figur 1):
– Projektets undersøgelsesdesign, dvs. teoretisk-analytiske ramme og me- todevalg.
– Eksisterende teori og viden om sammenhæng mellem udbudsformer og innovation.
– Analyse af nuværende udbudspraksis og udfordringer i Statsbygg.
– Forslag til afprøvning af nye udbuds- og samarbejdsformer hos offentlige bygherrer som Statsbygg.
INTRODUKTION
INNOVATIONSTEORI OM UDBUD
CASE:
STATSBYGG
OPSAMLING UNDERSØGELSESDESIGN
STATE-OF-THE-ART:
UDBUD I BYGGERIET
Figur 1. Oversigt over rapportens indhold.
11
Undersøgelsesdesign
Undersøgelsen af Statsbyggs udbudsformer tager udgangspunkt i transiti- onsteori med henblik på at skabe en dybere forståelse af Statsbygg og sam- arbejdspartnere i forhold til disses omgivelser. Metodisk hviler analysen på et litteraturstudie og et casestudie af Statsbygg.
Teoretisk ramme: Transitionsteori
Spørgsmålet om, hvordan bygherrer og netværk af bygherrer kan stimulere og styre sociotekniske forandringer i byggeri kræver et teoretisk perspektiv, der er i stand til at tackle 1) såvel forandring som stabilitet, 2) på mikro-, meso- og makroniveau samtidigt, og 3) på kort og lang sigt. Analysen an- vender derfor et multi-level perspektiv til at analysere og vurdere nye ud- buds- og indkøbsformer i Statsbygg. Dette multi-level perspektiv eller transi- tionsteori kombinerer indsigter fra konstruktivistisk tænkning og teknologiso- ciologiske undersøgelser med evolutionær økonomisk teori (for en nærmere redegørelse: Se fx Rip, 1995; Rip & Kemp, 1998; Kemp et al., 1998; Kemp et al., 2001; Geels, 2002; Geels & Schot, 2007). Transitionsteori anvender begreberne nicher, regimer og landskaber for at forstå dynamikken i foran- dring og stabilitet (Geels, 2002):
– Nicher danner mikro-niveauet, hvor nye teknologier opstår og udvikler sig eller forsvinder. Dette sker normalt i et forholdsvist højt tempo.
– Sociotekniske regimer danner meso-niveauet, som tegner sig for de eksi- sterende store systemers og praksissers relative stabilitet over længere tid.
– Sociotekniske landskaber danner makro-niveauet (fx makroøkonomi, dybe kulturelle mønstre, makro-politiske udvikling, osv.), som står udenfor den direkte indflydelse af nicher og regimeaktører. Landskabsforandrin- ger finder normalt sted langsomt, dvs. typisk over årtier.
Begrebet sociotekniske regimer udgør kernen i transitionsteorien. Dette kon- cept bygger på begreberne teknologisk regime (Nelson & Winter, 1982) og teknologiske baner (Dosi, 1982) fra evolutionær økonomi, men udvider dis- ses iboende fokus på ingeniører og teknikere til at omfatte andre grupper som politiske beslutningstagere, brugere og interessegrupper. Disse aktører er også med til at forme socioteknisk forandring, som påpeget af teknologi- sociologer (se fx Bijker, 1995 og Oudshoorn & Pinch, 2003). Geels (2002) identificerer syv dimensioner i et socioteknisk regime:
– Teknologi.
– Brugerpraksis og anvendelsesområder (markeder).
– Symbolsk betydning af teknologi.
– Infrastruktur.
– Erhvervsstruktur.
– Politik.
– Tekno-videnskabelig viden.
12
Figur 2. Et dynamisk multi-level perspektiv på forandring. Tilpasset efter: (Geels, 2002:1263 og Haugbølle et al., 2017: 231).
Det centrale argument i transitionsteorien er, at sociotekniske forandringer opstår gennem interaktion mellem processer på tre forskellige niveauer:
1 Innovationer i nicherne opbygger indre dynamik;
2 Forandringer på landskabsniveau skaber pres på det sociotekniske re- gime.
3 Destabilisering af det sociotekniske regime skaber muligheder for, at in- novationer fra nicher kan blive en del af et eksisterende regime eller etablere et helt nyt regime.
Sociotekniske forandringer kan finde sted gennem mindst fire forskellige om- stillingsveje (Geels, 2002; Geels & Schot, 2007):
1 Transformation.
2 Teknologisk substitution.
3 Re-konfiguration.
4 Samordning – opløsning og nyskabelse.
Metodevalg: Litteraturstudie og casestudie
Undersøgelsen omfatter to forskellige metoder, som er beskrevet nærmere nedenfor:
– Litteraturstudie.
– Casestudie.
Litteraturstudie
Undersøgelsen omfatter et litteraturstudie og indsamling af viden fra webba- serede kilder om generelle sammenhænge mellem udbudsformer og innova- tion ved offentlige indkøb. Litteraturstudiet har i første omgang taget ud- gangspunkt i litteratur og studier, som på forhånd var kendt af forfatterne fra tidligere projekter, konferencedeltagelse mv. Parallelt med forfatternes for- håndskendskab er der også gennemført egentlige litteratursøgninger.
Litteratursøgningen har især taget udgangspunkt i Google Scholar, som dækker bredt over mange fagområder, publiceringskanaler og sprog. Samti- dig giver Google Scholar mulighed for på enkel vis at finde relaterede artikler
13
og opgørelser af antallet af citationer fra andre forskere. Selvom meget vi- denskabelig litteratur stadig ikke er direkte tilgængelig på internettet, har sø- geresultaterne ofte givet tilstrækkeligt brugbare informationer til at rekvirere kilderne fra eget eller andre universiteters forskningsbiblioteker eller via op- slag gennem universitetets elektroniske abonnementer på tidsskrifter.
Søgningerne er foretaget med udgangspunkt i diverse kombinationer af sø- getermer som fx ”client”, ”construction”, ”building”, ”procurement”, ”public” og
”innovation”. Hertil er også anvendt mere specifikke søgetermer som fx
”competitive dialogue”, ”framework agreement” og ”public-private partner- ships”. I de fleste tilfælde har søgningerne genereret et meget stort antal sø- geresultater fx ca. 379.000 hits på ”construction procurement” og ca.
297.000 hits på ”public-private partnerships”. For at reducere det store antal til et mindre og mere overkommeligt antal er søgningerne blevet begrænset til kortere tidsperioder (fx 1990-2014 og 2000-2014) og et udvalg af rele- vante journals, ligesom antallet af citationer og funktionaliteten ”relaterede artikler” er blevet anvendt for at få et indtryk af, hvilke kilder der er mest rele- vante. Det bør dog bemærkes, at det store antal referencer i sig selv gør, at relevante publikationer må forventes at være blevet overset.
Casestudie
Analysen af nuværende udbudspraksis i Statsbygg og forventet brug af un- dersøgelsens resultater er baseret på interviews med centrale medarbej- dere. Der blev gennemført i alt seks interview med medarbejdere i Stats- bygg. Interviewene varede fra ½ til 1½ time og blev alle optaget digitalt. Der blev taget fyldige noter under interviewene. Interviewene er ikke blevet transskriberet ordret, men optagelserne er blevet brugt til at verificere no- terne. Interviewpersonerne omfattede følgende personer og afdelinger i Statsbygg:
– Udviklingskonsulent Morten Dybesland, Strategi- og Utviklingsavdeling.
– Projektchef Roar Bjordahl, Byggherreavdelingen.
– Projektdirektør Bjørn Kyvå, Byggherreavdelingen.
– Projektleder Per Aksel Larsen, Byggherreavdelingen.
– Arkitekt Anne Mette Raaholt, Faglig Ressurssenter.
– Seniorrådgiver Tarja Marketta Koskinen, Strategi- og Udviklingsavdeling.
Resultaterne af undersøgelsen er dels samlet i dette notat dels blevet præ- senteret og drøftet ved et dialogmøde med nøglemedarbejdere i Statsbygg.
Mødets fokus var at drøfte de fremsatte forslag til videre initiativer, som en bygherre som Statsbygg kan iværksætte i tilknytning til konkrete byggepro- jekter.
14
Innovation gennem offentligt indkøb
Et centralt element i projektet er at fremskaffe viden om, hvordan Statsbygg kan fremme innovation i den norske byggesektor gennem indkøb/anskaf- felse (på engelsk ”procurement”), herunder ved anvendelse af forskellige ud- budsformer. Med henblik på at indfri dette formål vil vi i nærværende kapitel lægge grundlaget for denne diskussion ved at gennemgå en række centrale definitioner, pointer og argumenter i den internationale forskning inden for området. I særdeleshed vil vi koncentrere os om debatterne inden for ”(pub- lic) procurement of innovations” med supplerende fokus på litteraturen om
”policy design”. Hovedparten af denne litteratur omhandler ikke byggesekto- ren specifikt, hvorfor vi i et efterfølgende kapitel vil gennemgå en række ek- sempler på erfaringer fra byggeriet med innovation gennem udbud med hen- blik på dels at kontekstualisere den bredere ”innovation procurement” dis- kussion dels at give mulighed for at generalisere de specifikke erfaringer med alternative udbudsstrategier og på den baggrund etablere en forståelse for de konkrete virkemidlers karakter og effekt.
Nærværende kapitel om innovation gennem offentlige indkøb falder i tre ho- veddele. Indledningsvist vil vi beskrive en taksonomi over innovationspoliti- ske virkemidler, som relaterer sig til henholdsvis udbudssiden og efterspørg- selssiden. Dernæst vil kapitlet med udgangspunkt i ovenstående taksonomi redegøre for forskellige typer af offentligt indkøb. Afslutningsvist vil kapitlet præsentere fire hovedgrupper af virkemidler til fremme af innovation gennem indkøb.
Taksonomi over innovationspolitiske virkemidler
Inden vi påbegynder diskussionen om, hvordan innovation kan fremmes gennem ”procurement” (herefter ”indkøb”), er det på sin plads at definere de centrale begreber ”innovation” og ”offentligt indkøb” samt at påpege en cen- tral distinktion mellem ”procurement of innovations” (herefter indkøb af inno- vationer eller innovative offentlige indkøb) hhv. ”innovations in procurement”
(herefter innovation af indkøb) som Hommen & Rolfstam (2009) gør op- mærksom på.
I den internationale litteratur findes adskillige til dels varierende definitioner på innovation afhængig af fagdisciplin. Flere af disse definitioner deler dog den forståelse, at innovation ikke blot omhandler udvikling af en ny ide, men også om at realisere eller omsætte denne i praksis.
OECD & Eurostat (2005: 46) har leveret en af de mest udbredte og aner- kendte begrebssæt til analyser af innovationsaktiviteter. I den såkaldte Oslo- manual defineres innovation således som følger:
“An innovation is the implementation of a new or significantly improved product (good or service), or process, a new marketing method, or a new organisational method inbusiness practices, workplace organisa- tion or external relations.”
Videre hedder det sig, at denne definition på innovation omfatter en bred vifte af mulige innovationer. I særdeleshed skelnes i Oslo-manualen (OECD
& Eurostat, 2005: 47) mellem fire typer af innovation:
15
– Produktinnovation.
– Procesinnovationer.
– Marketinginnovationer.
– Organisatoriske innovationer.
Indledningsvist betragter vi en taksonomi over innovationspolitiske virkemid- ler som fremført af Edler & Georghiou (2007), hvor der skelnes mellem virke- midler på henholdsvis udbuds- og efterspørgselssiden.
På udbudssiden (figur 3) findes de tiltag eller virkemidler, der er rettet mod at reducere barrierer for produktion (udbud) af innovative varer og ydelser.
Dette kan eksempelvis tage form af subsider, skattelettelser eller støtte til of- fentlig forskning.
Figur 3. Taksonomi over innovationspolitiske virkemidler på udbudside. Kilde: Bearbejdet efter (Edler & Georghiou, 2007: 953).
Ifølge Edler & Georghiou (2007: 952) finder vi på efterspørgselssiden:
”…all public measures to induce innovations and/or speed up diffusion of innovations through increasing the demand for innovations, defining new function requirements for products and services or better articulat- ing demand”.
Virkemidler på efterspørgselssiden kan ifølge Edler & Georghiou (2007: 953) opdeles i følgende fire hovedgrupper (figur 4):
– Systemiske politikker, fx gennem stimulering/støtte til industriklynger.
– Regulering, fx gennem indførelse/håndhævelse af industristandarder.
– Offentlige indkøb af innovative varer eller ydelser.
– Stimulering af privat efterspørgsel, fx gennem subsidier eller støtteordnin- ger.
16
Figur 4. Taksonomi over innovationspolitiske virkemidler på efterspørgselsside. Kilde: Bearbejdet efter (Edler & Georghiou, 2007: 953).
Edler & Georghiou (2007: 953) gør opmærksom på, at selvom offentligt ind- køb som selvstændig kategori spiller en vigtig rolle i forbindelse med fremme af innovation ved at bringe leverandører og brugere sammen, så hviler en stor del af de innovationspolitiske virkemidler på efterspørgselssiden på bru- gen af (direkte) regulering og standardisering. I lighed med Edler & Geor- ghiou (2007) vil vi efterfølgende fokusere på offentligt indkøb, men samtidigt berøre andre virkemidler om nødvendigt i diskussionen af Statsbyggs ud- budspraksis, herunder hvilken rolle forskellige udbuds-, entreprise- og sam- arbejdsformer spiller i forbindelse med fremme af innovation i den norske byggesektor.
Typer af offentligt indkøb af innovation
Med udgangspunkt i ovenstående taksonomi vil vi nedenfor redegøre for for- skellige typer af offentligt indkøb.
Indkøb
Ifølge Edler et al. (2005: 7) henviser indkøb til “…the buying or purchasing of a product – i.e. a material good or an intangible service.” I de mest basale termer kan indkøb betragtes langs to dimensioner henholdsvis privat/offent- ligt og almindeligt/innovativt som illustreret i figur 5. Den første dimension omhandler, hvorvidt køberen er en privat organisation eller en offentlig orga- nisation eller myndighed. Den anden dimension vedrører genstanden for indkøbet, i dette tilfælde om der er tale om indkøb af allerede eksisterende og velkendte produkter (”regular”) eller af produkter som ikke eksisterer på markedet (”innovative”), men som kan udvikles inden for en overskuelig tids- periode.
17
Regular Innovative
Public
Private
Figur 5. Indkøbsdimensioner. Kilde: Tilpasset efter (Edler et al. 2005: 8).
Således henviser offentligt indkøb ifølge Hommen & Rolfstam (2009: 20) til fremskaffelsen eller tilegnelsen (gennem køb eller indkøb) af varer og ser- vices foretaget af staten eller offentlige organisationer. For at have indfly- delse på innovation skal det offentlige indkøb påvirke enten retningen eller hastigheden af den teknologiske udvikling, eller begge parametre. Dette kan imødekommes gennem øgede FoU investeringer eller gennem øget anven- delse af FoU-resultater. Et andet centralt kendetegn ved offentligt indkøb er, at offentligt indkøb påvirker innovation gennem transaktioner relateret til ud- viklingen af en ny teknologi og altså ikke gennem direkte FoU-aktiviteter (Hommen & Rolfstam, 2009: 20). Hermed forekommer innovative offentlige indkøb i krydsfeltet mellem en udbudsside og en efterspørgselsside, hvor den offentlige part agerer med henblik på at indkøbe eller bestille en
vare/ydelse/system, der ikke allerede findes, men som kan udvikles gennem FoU-aktiviteter.
Innovative offentlige indkøb
Dette kan ses som en afspejling af evolutionærøkonomen Joseph Schumpe- ters definition, hvor en innovation ifølge Hommen & Rolfstam (2009: 21) be- står i at frembringe nye kombinationer af ny eller eksisterende viden, res- sourcer, udstyr etc. Hommen & Rolfstam (2009) lægger i særdeleshed vægt på distinktionen mellem produkt- og procesinnovationer, idet dette lægger op til en skelnen mellem på den ene hånd, hvad der produceres, og på den an- den, hvordan der produceres.
Når Hommen & Rolfstam (2009) understreger denne distinktion skyldes det, at de som tidligere nævnt argumenterer for, at offentligt indkøb påvirker in- novation gennem transaktioner relateret til udviklingen af en ny teknologi.
Hvor produktinnovationer således indebærer indkøb af en vare eller ydelse, og dermed per definition implicerer en transaktion, som ifølge Williamson (1981: 552) finder sted, når en vare eller ydelse føres over et teknologisk ad- skilt interface, kan en procesinnovation finde sted internt i en virksomhed uden at involvere en transaktion (Hommen & Rolfstam, 2009: 21).
Med ovenstående distinktion in mente er vi fremme ved den indledende po- inte om forskellen mellem innovative offentlige indkøb og innovation af ind- køb. I lighed med Hommen & Rolfstam (2009) ligger vores fokus på indkøb af innovation, dvs. den proces hvorved offentlige organisationer anskaffer el- ler tilvejebringer produkter, der er nye, hvorimod vi ikke adresserer procesin- novationer, dvs. udvikling af nye organisationsinterne procedurer for hvordan indkøb af produkter kan finde sted.
På baggrund af ovenstående taksonomi identificerer Edler & Georghiou (2007: 952-953) flere typer af offentligt indkøb (se også Edler et al., 2005).
Her skelner de mellem:
– Generel kontra strategisk indkøb.
– Direkte kontra katalytisk indkøb.
– Kommerciel kontra præ-kommerciel indkøb.
18
Generel kontra strategisk indkøb
Ifølge Edler & Georghiou (2007) og Edler et al. (2005) kan offentlige indkøb generelt være organiseret således, at innovation optræder som et selvstæn- digt essentielt kriterium i udbudsmaterialet. Dette vil sige, at der i forbindelse med indkøb af et produkt eller ydelse kan angives fx konkrete funktionskrav eller lignende, som de bydende skal indfri. I byggeriet er der imidlertid qua fx det danske bygningsreglement eller den norske vejledning om tekniske krav til bygninger (”byggverk”) bestemmelser, der kan sætte grænser for, hvor skærpede krav der kan stilles, og dermed hvor innovative løsninger der kan leveres.
I tilgift hertil kan offentlige indkøb også tilrettelægges som strategiske ind- køb. Disse forekommer, når efterspørgslen efter bestemte teknologier, pro- dukter eller ydelser er tilskyndet af et ønske om at stimulere markedet. Med andre ord fremfor at opfylde et direkte behov knyttet eksempelvis til udførel- sen af et konkret byggeprojekt har strategiske indkøb et bredere erhvervspo- litisk eller sektorielt sigte fx i forbindelse med eksport- eller erhvervsfremme.
Direkte kontra katalytisk indkøb
En yderligere distinktion foretages af Edler & Geroghiou (2007) mellem di- rekte og katalytisk indkøb. Direkte indkøb forekommer, når en offentlig orga- nisation indkøber innovative produkter eller ydelser med henblik på at til- fredsstille egne behov. I modsætning hertil er katalytisk indkøb kendetegnet ved, at den offentlige organisation enten initierer eller medvirker i et indkøb, men hvor den indkøbte innovation bruges eksklusivt af private slutbrugere (Edler & Georghiou, 2007: 954). Som en mellemform mellem direkte og ka- talytisk indkøb finder vi kooperativt indkøb, som finder sted, når offentlige ak- tører indkøber i fællesskab med private virksomheder, og hvor de anskaf- fede innovationer bruges af begge parter. I sådanne situationer er den of- fentlige organisations rolle ofte at tilvejebringe eller accelerere et gryende marked, som kan stimulere privat efterspørgsel (Edler et al., 2005: 16).
Kommerciel kontra præ-kommerciel indkøb
Slutteligt skelner Edler & Georghiou (2007: 954) mellem kommercielle kontra præ-kommercielle indkøb. Præ-kommercielle indkøb er målrettet innovative produkter, der endnu ikke er færdigudviklede, og som har behov for yderli- gere FoU-finansiering for at markedsmodnes. Edler & Georghiou (2007:
954) forklarer følgende:
“In practical terms the procurement [of pre-commercial innovations] in fact is an R&D service contract, given to a future supplier in a multi- stage process, from exploration and feasibility to R&D up to prototyp- ing, field tests with first batches and then, finally, commercialisation.”
En vigtig skelnen mellem kommercielt indkøb og præ-kommercielt indkøb er, at den offentlige part i forbindelse med præ-kommercielt indkøb ikke betaler hele udgiften ved udviklingen og modningen af den pågældende innovation, idet denne ikke eksklusivt får alle fordele ved samarbejdet, idet også andre efterfølgende kan drage nytte af FoU-arbejdet. Præ-kommercielt indkøb spil- ler således en rolle i forhold til at initiere et marked for et nyt produkt.
Udvidet typologi over innovative offentlige indkøb
På baggrund af Edler et al. (2005) og Edquist & Hommen (2000) har Rolf- stam (2012) foreslået en udvidet typologi for offentligt indkøb af innovation.
Typologien er en matrice bygget over to dimensioner, som definerer aktivite- ter i forbindelse med innovative offentlige indkøb (figur 6):
“The first dimension captures the mode of interaction from which the social need that motivates the procurement process has evolved. The
19
other dimension concerns the impact of the procurement in relation to the market” (Rolfstam, 2012: 7).
Figur 6. Typologi for offentligt indkøb af innovation. Kilde: Bearbejdet efter (Rolfstam, 2012: 11).
Typologien repræsenterer et forsøg på at optegne centrale aspekter af oven- stående typer af offentlige indkøb ved at skelne mellem hvilket behov, som indkøbet af innovationen skal tilfredsstille henholdsvis hvilken funktion eller rolle indkøbet spiller i forhold til markedet. Således kan vi langs den ene di- mension genfinde diskussionen vedrørende direkte, kooperativt og katalytisk indkøb. Rolfstam (2012) tilføjer dog et ekstra element kaldet distribueret of- fentligt indkøb af innovation, som er en situation i hvilken en offentlig organi- sation tilvejebringer en mulighed for en leverandør til at undersøge og ud- nytte et behov – uden dog at forpligte sig på et indkøb (Rolfstam, 2012: 8).
Langs den anden dimension afspejler typologien den rolle eller effekt, som det innovative offentlige indkøb har på markedet. Her skelnes mellem fire forskellige markedsudviklingsfaser:
– Initiering: Det offentlige indkøb leder til etablering af et nyt marked.
– Eskalering: Det offentlige indkøb medvirker til at stimulere udvikle et alle- rede eksisterende marked.
– Konsolidering: Det offentlige indkøb medvirker gennem harmonisering el- ler standardisering til at konsolidere et ellers fragmenteret marked om- kring et givent produkt eller løsning.
– Destruktion: Det offentlige indkøb medvirker gennem fx teknologisk sub- stitution til at udfase eksisterende produkter eller løsninger til fordel for nye.
Hver enkelt celle i matricen repræsenterer en distinkt type af offentligt ind- køb af innovation. I tilgift hertil repræsenterer hver celle også forskellige suc- ceskriterier i forhold til de interaktionskapabiliteter, som det må forventes er mest kritisk for hver indkøbstype (Rolfstam, 2012: 12). Dette skal forstås så- ledes, at fx vigtigheden af interaktionskompetencer stiger i takt med, at gra- den af samarbejde stiger, hvorimod at teknologisk viden bliver mere vigtig jo tættere man kommer på øverste venstre hjørne i matricen (Rolfstam, 2012:
12). Med andre ord fordrer forskellige indkøbsformer forskellige organisatori- ske kapabiliteter på udbuds- såvel som efterspørgselsside, ligesom forskel- lige virkemidler kan bringes i spil med henblik på at indfri de intentioner, der ligger til grund for indkøbet. Disse virkemidler kigger vi nærmere på efterføl- gende.
20
Uyarra & Flanagan (2009) har udarbejdet en enklere model til forståelse af effekterne af offentligt indkøb på innovation, som tager udgangspunkt i to di- mensioner: Typen af marked og typen af produktion (figur 7). Denne model opfatter offentligt indkøb som et firfelt bestående af fire typer:
– Effektivt indkøb – fokus på at reducere omkostninger.
– Tilpasset indkøb – fokus på tilpasse løsninger til kundebehov.
– Teknologiindkøb – fokus på at øge efterspørgsel efter nye løsninger.
– Eksperimentelt indkøb – fokus på at fremme udvikling af nye løsninger.
Figur 7. Fire typer af offentligt indkøb. Kilde: Bearbejdet efter (Uyarra & Flanagan, 2009: 18).
En mere detaljeret gennemgang af centrale karakteristika ved de fire forskel- lige typer af offentligt indkøb er beskrevet nedenfor (figur 8).
Figur 8. Karakteristika ved fire forskellige typer af offentlig indkøb. Kilde: Bearbejdet efter (Uyarra & Flanagan, 2009: 22).
Denne model vil danne udgangspunkt for det efterfølgende kapitel om ek- sempler og erfaringer med at fremme innovation i byggeriet gennem ud- buds- og indkøbsformer.
Virkemidler i forbindelse med offentligt indkøb af innovation
I den følgende præsentation og diskussion af forskellige virkemidler til fremme af innovation lægges vægt på at forstå samspilsmekanismer mellem udbuds- og efterspørgselsside. Fokus er altså ikke på udvikling af nye ud- budsprocedurer, men på at etablere viden om, hvordan forskellige allerede eksisterende eller institutionaliserede procedurer for indkøb af nye produkter eller ydelser kan anvendes til at fremme innovation.
21
I et studie omhandlende offentligt indkøb af innovation har Georghiou et al.
(2014) oplistet en række virkemidler, der understøtter offentligt indkøb af in- novation gennem at adressere flere mulige barrierer mod innovation eller dif- fusion af innovation. Disse barrierer fremgår af figur 9.
Figur 9. Betydning af barrierer i forbindelse med indkøb af innovation. Kilde: Tilpasset efter (Georghiou et al., 2014: 9).
De forskellige barrierer grupperes af (Georghiou et al., 2014: 9-10) under fire forskellige kategorier af virkemidler, som kan anvendes til at stimulere inno- vation:
– Kompliceret anskaffelsesproces, manglende feedback og mangelfuld in- teraktion mellem parter er (efter ensidigt fokus på pris alene) den næst- største oplevede barriere. Dette kan tilskrives mangler i forbindelse med rammebetingelser.
– Offentlige indkøberes manglende interesse i og evner til at stille krav om innovation er en barriere, der ifølge Georghiou et al. (2014) skyldes manglende organisatoriske kapabiliteter.
– En tredje gruppe af barrierer tilskrives en manglende eller mangelfuld vi- den om indkøbsprocedurer og muligheder for at udnytte leverandørers in- novationspotentiale. Disse mangler kan adresseres gennem innovations- politiske virkemidler rettet mod at identificere, specificere og signalere be- hov bedre.
– Slutteligt er en fjerde kategori af barrierer identificeret, der tilskrives of- fentlige køberes karakter af at være risikoaverse. Georghiou et al. (2014) argumenterer således for, at offentlige kunder er langt mindre villige til at tage risici i forbindelse med indkøb af innovationer, end tilfældet er med private kunder. Årsagen hertil er fraværet af innovationspolitiske virkemid- ler, der giver incitamenter til at prioritere innovative løsninger.
Disse observationer stemmer overens med Uyarra et al. (2014: 634), der pointerer:
“The main barriers reported by suppliers refer to the lack of interaction with procuring organisations, the use of over-specified tenders as op- posed to outcome based specifications, low competences of procurers and a poor management of risk during the procurement process. Such barriers are perceived most strongly by R&D intensive organisations.
Our results also indicate that certain organisations, particularly smaller firms and not-for-profit organisations, encounter greater difficulties with innovation arising from the procurement process, for instance in rela-
59,3%
46,1%
40,5%
39,9%
37,8%
35,0%
32,5%
27,3%
26,9%
21,2%
15,5%
14,1%
7,9%
27,4%
33,1%
35,4%
36,3%
34,6%
36,0%
38,6%
33,2%
40,6%
29,5%
23,7%
29,5%
21,0%
13,4%
20,8%
24,1%
23,8%
27,6%
29,0%
28,9%
39,6%
32,5%
49,3%
60,8%
56,4%
71,1%
0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 120,0%
Too much emphasis on price Lack of interaction with procuring body Variants not allowed Risk aversion of public procurers Specifications too prescriptive Low capabilities of procurers Poor management of risk Constracts not long enough General lack of demand for innovation Constracts not large enough Contracts too large Inadequate management of IPR Contracts too long
Not at all significant Moderately significant Very significant
22
tion to contract size, lack of useful feedback and communication of op- portunities. Government procurement policies are queried in light of the findings.”
Med henblik på at overkomme disse barrierer, præsenterer Georghiou et al.
(2014: 4) nedenstående oversigt over innovationspolitiske virkemidler og de markedsfejl eller mangler, som virkemidlerne adresserer (figur 10).
Figur 10. Virkemidler til understøttelse af offentligt indkøb af innovation. Kilde: Tilpasset efter (Geor- ghiou et al., 2014: 4).
Tilpasning af rammebetingelser med henblik på at skabe rum for innovati- onsfremmende indkøbsprocesser er den første type af virkemidler, der iden- tificeres. Det er ikke umiddelbart muligt for enkeltstående offentlige efter- spørgere at påvirke rammebetingelserne, idet rammebetingelser i sidste ende er reguleret gennem WTO’s aftale om offentlige indkøb samt EU’s ud- budsdirektiv. Implementeringen af udbudsdirektivet i de enkelte medlems- lande og EØS-lande som Norge sker ved administrativ forskrift svarende til en bekendtgørelse. Senest har udbudsdirektivet åbnet for anvendelse af in- novationspartnerskaber og teknisk dialog, hvilket kan ses som en prioritering af innovationsfremmende procedurer på bekostning af mere traditionelle konkurrenceprægede procedurer (Georghiou et al., 2014: 5).
De tre øvrige kategorier af virkemidler er alle virkemidler, der er mulige at anvende for enkeltstående offentlige efterspørgere. Disse omfatter blandt andet udarbejdelse af strategier til indlejring af innovative indkøb i organisati- onen, prækommercielt indkøb, etablering af innovationsplatforme samt ud- bud med krav om innovation (Georghiou et al., 2014: 5).
23
Eksempler og erfaringer fra byggeriet
En række studier har i det seneste årti undersøgt bygherrernes rolle for inno- vation i byggeriet, navnlig gennem den australske konferenceserie ”Clients Driving Innovation” (Brown et al. 2005, 2006 og 2008). Konferenceserien blev efterfølgende fulgt op af en antologi (Brandon & Lu, eds. 2008), som sætter fokus på rammerne for innovation, selve innovationsprocessen og im- plementeringen af nye ideer i praksis. En anden central antologi er Ørstavik et al. (eds. 2015), som behandler innovation i byggeriet generelt, men også indeholder flere studier af bygherrens rolle i forhold til innovation. Især of- fentlige bygherrer bliver opfordret til at tage føringen i en forandring af byg- gebranchen mod at levere bedre værdi for pengene, fremme en bæredygtig udvikling, forbedre produktiviteten osv. Det kræver dog en bedre forståelse af, hvordan bygherrer kan påtage sig denne opgave, som påpeget af den in- ternationale byggeforskningsforening CIB’s permanente arbejdsgruppe W118 om bygherrerelateret forskning og udvikling (Haugbølle og Boyd, 2016).
I det foregående kapitel blev fire forskellige typer af offentligt indkøb beskre- vet, nemlig:
– Effektivt indkøb.
– Tilpasset indkøb.
– Teknologiindkøb.
– Eksperimentelt indkøb.
I det følgende gives eksempler for hver af de fire typer af indkøb på, hvordan bygherrer enten individuelt eller kollektivt kan indkøbe ydelser fra byggeriets virksomheder på en måde, som fremmer innovation i byggeriet.
Effektivt indkøb: Den billigste løsning
Nedenfor gives et eksempel på effektivt indkøb via en privat bygherres tilret- telæggelse af sin indkøbsprocedure med henblik på at fremme den billigste løsning.
Selvom eksemplet på enkelte punkter er specielt bl.a. eksistensen af et indu- strialiseret koncept for opførelse af hotelbyggerierne i sin tid, så afspejler ek- semplet omvendt også det dominerende rationale bag den offentlige regule- ring af byggeriets udbuds- og entrepriseformer og størstedelen af indkøb af (offentligt) byggeri, nemlig at bygherren kan tilrettelægge sine indkøb så det bliver billigst muligt.
Eksempel: ACCOR Hotels (FR) – renovering af hoteller
ACCOR Hotels er en af verdens største hotelkæde, som dækker hele mar- kedet med forskellige typer af hoteller rettet mod forskellige kundesegmen- ter. ACCOR Hotels omfatter en serie forskellige brands såsom Formule 1, Ibis, Sofitel, Novotel m.fl. Hotelkæden Formule 1 er rettet mod det franske lavprismarked for overnatninger. Hotelkæden blev ved sin fremkomst betrag- tet som et revolutionerende hotelkoncept baseret på omfattende brugerana- lyser til at klarlægge behov og funktionalitet (fx behov eller ej for morgen- mad, reception, arkitektonisk kvalitet mv.) og et præfabrikeret industrielt byg- gekoncept. Tilsvarende var design og produktion af de i alt 282 hoteller med
24
over 20.000 værelser i Frankrig frem til midten af 1990’erne også forud for sin tid ved at indgå i tæt partnerskab med en ekstern producent, som deltog i udviklingen af konceptet. Producenten DUMEZ tog dermed en del af udvik- lingsrisikoen på sig. Til gengæld var DUMEZ garanteret halvdelen af marke- det, mens den anden halvdel blev opført af to andre entreprenører for at AC- COR Hotels kunne undgå at være fuldt afhængige af én leverandør
(Bougrain & Salagnac, 2009).
I 2003 stod det klart for ledelsen af lavpris-kæden Formule 1, at det var nød- vendigt at tilpasse hotelkæden til ændrede markedsforhold. Belægningspro- centen var faldende bl.a. som følge af kortere arbejdstider for forretningsrej- sende, som derfor ikke længere havde brug for så mange overnatninger som hidtil. Desuden havde hotelkæden et negativt image blandt de fritidsrej- sende. For at vende denne tendens blev renoveringen af de i alt 282 hoteller i kæden lanceret for at forbedre hotelkædens appel overfor nye kunder. Re- noveringen omfattede bl.a. et nyt logo, nye værelser og introduktionen af nye fælles faciliteter som fx cafeteria (Bougrain & Salagnac, 2009;
Haugbølle et al., 2015b).
Renoveringsprojektet fandt sted i perioden 2007-10 og omfattede ti entrepre- nører og fem rådgivere fordelt på forskellige regioner i Frankrig. ACCOR Ho- tels’ tekniske afdeling indførte en række nye elementer i renoveringsproces- sen for at fremme læring og en løbende forbedring af produktiviteten. Disse elementer omfattede (Bougrain & Salagnac, 2009; Haugbølle et al., 2015b):
– Langsigtede rammekontrakter med rådgivere og entreprenører for at sikre kontinuitet i teams.
– En plug-and-play tilgang med en gentagen rotationsordning, hvor 8 nye værelser hver uge blev lukket for renovering i en periode på 2 uger (dvs. i alt 16 værelser lukket på samme tidspunkt), så resten af hotellet kunne være åbent, mens renoveringen stod på.
– Anvendelse af just-in-time princippet med levering af materialer mv. fra flere producenter for at sikre, at renoveringsarbejdet ikke gik i stå på no- get tidspunkt. Hvis dette ikke var muligt af forskellige årsager i de enkelte regioner, kunne hver entreprenør opbygge et lokalt lager svarende til re- novering af seksten værelser.
– En aftale om en 11. entreprenør som back-up, der kunne træde til, hvis en af de andre entreprenører skulle støde på vanskeligheder eller ikke kunne lave arbejdet som lovet.
Den industrialiserede renoveringsproces blev muliggjort af den udstrakte standardisering af hotellerne i Formule 1-kæden. Under udførelsen stod det dog også hurtigt klart, at der var behov for justeringer af konceptet fx vedrø- rende pladsbehov og logistik omkring materialer. Ligeledes stod det klart, at entreprenøren hellere ville holde 24 værelser lukkede ad gangen for at opnå stordriftsfordele. Byggeriets fragmentering forhindrer ofte kontinuitet og læ- ring fra projekt til projekt, men i det aktuelle eksempel lykkedes det bl.a. fordi bygherren styrede processen, lyttede til entreprenørernes anbefalinger og til- passede planerne efter de indhøstede erfaringer (Bougrain & Salagnac, 2009; Haugbølle et al., 2015b).
Karakteristik og effekt af indkøbsform på innovation
Det dominerende rationale bag indkøbsformen generelt og eksemplet kon- kret er ønsket om at fremme den billigst mulige løsning, hvor pris og volu- men er den centrale motivation jfr. Uyarra & Flanagan (2009). I det konkrete eksempel understøttes det yderligere af indgåelse af langvarige rammeafta- ler med både rådgivere og entreprenører. Samtidig indgår bygherren flere parallelle aftaler for at sikre konkurrence og undgå at blive afhængig af én stor leverandør.
25
Det er typisk for denne form for indkøb generelt, at produktet er relativt stan- dardiseret og uden særlige karakteristika. Det gør sig også gældende i det konkrete eksempel, hvor fokus på pris og volumen understøttes af det oprin- delige industrialiserede og standardiserede hotelkoncept for Formule 1.
Det er karakteristisk for denne indkøbsform generelt, at bygherren typisk op- træder med arms længde til leverandørerne. Det er imidlertid ikke tilfældet i det konkrete eksempel, hvor bygherren går meget aktivt til værks i forhold til at styre processen på endog meget detaljeret vis. Det kan forklares med, at den mindst mulige forstyrrelse af den daglige drift af hotellerne er kritisk for hotelkædens drift, indtjening og kundetilfredshed. Det er dog samtidig en ak- tiv rolle, som stiller store krav til bygherrens kompetencer.
Innovationstypen vil sædvanligvis have karakter af at være regulær, dvs.
drevet frem af leverandører med henblik på forbedring af egne produkter og processer, som kan anvendes over for i princippet alle typer af kunder. Det vil sikkert være gældende ved masseproduktion af produkter, men det synes ikke at være tilfældet i det konkrete eksempel, hvor både udviklingen af det oprindelige byggekoncept og den senere renovering af hotelkæden ikke er eller har kunnet nyttiggøres i form af en fortsat produktion eller forbedring af processer. Det rejser spørgsmål om, i hvilken udstrækning erfaringer fra masseproducerende erhverv kan overføres til byggeri og renovering, hvor en høj grad af specificitet af produktet i form af en bygning gør sig gældende.
Effektivt indkøb vil ofte ske med udgangspunkt i klare specifikationer af pris kontra kvalitet og i form af aggregering af efterspørgsel. Begge karakteristika gør sig gældende for renoveringen af hotellerne. Det bør dog bemærkes, at aggregering af efterspørgsel alene er foregået inden for rammerne af byg- herrens egen hotelkæde og altså ikke har været udstrakt til at omfatte andre typer af hotelkæder inden for koncernen eller hoteller inden for andre hotel- koncerner. Volumen har til gengæld været stort inden for Formule 1-kæden selv.
Der er dog også risici og faldgruber ved denne form for indkøb. For bygher- rens vedkommende drejer det sig fx om afhængighed af få leverandører og/eller mangel på konkurrence. For at imødegå denne risiko har ACCOR Hotels da også valgt at udbyde opgaverne regionalt i rammeaftaler til flere leverandører. For leverandørernes vedkommende drejer det sig typisk om at blive afhængig en bestemt kunde eller af forældede løsninger. Ingen af disse risici synes dog at have været aktuelle i det konkrete eksempel, når det gæl- der renoveringsopgaven. Derimod har bygherrens insisteren på at have en 11. entreprenør i reserve til at overtage eller supplere de øvrige entreprenø- rer, hvis de ikke var i stand til at løse deres opgaver, været ganske usæd- vanlig.
Tilpasset indkøb: Den bedst tilpassede løsning
De mange eksperimenter med nye udbuds- og samarbejdsformer i byggeriet i de senere år som fx partnering, konkurrencepræget dialog mv. kan alle i større eller mindre udstrækning betragtes som eksempler på såkaldt ”tilpas- set indkøb”.
Nedenfor gives tre eksempler på tilpasset indkøb via nye udbuds- og samar- bejdsformer i byggeriet. Eksemplerne er naturligvis ikke fuldt dækkende, men giver dog en ide om rækkevidden af denne indkøbsform. De tre eksem- pler er:
26
– British Airport Authority (UK) – Integrated Project Delivery ved Heathrow Terminal 5.
– DR-BYEN (DK) – partnering ved nyt hovedkvarter og koncertsal til Dan- marks Radio.
– Rijkswaterstaat (NL) – konkurrencepræget dialog ved tre på hinanden føl- gende infrastrukturprojekter.
Eksempel 1: BAA (UK) – Heathrow Terminal 5
I 1989 udbød British Airports Authority (BAA) opførelsen af en ny terminal 5 til Heathrow lufthavnen i London. Målet med opførelsen af den nye terminal var at øge lufthavnens kapacitet med 28 millioner besøgende passager om året (Caldwell et al., 2009). På daværende tidspunkt, blev projektet anset for at være et af de største byggeprojekter i Europa, og det mest komplekse og udfordrende projekt som ejeren af Heathrow BAA nogensinde havde igang- sat (Brady & Davies, 2014). På grund af projektets størrelse, blev leveran- cen opdelt i fire hoveddele: Jernbaneanlæg og tunneler, bygninger, lufthav- nens infrastruktur, og systemer. Den sidste del gik på tværs af de andre tre hoveddele ved at omfatte integrationen af al informationsteknologi og under- støttende systemer (Brady & Davies, 2014). Hver af hoveddelene var heref- ter opdelt i 16 større projekter og 147 underprojekter.
I planlægningsfasen gennemførte BAA et systematisk og omfattende case- studie af byggeprojekter i Storbritannien over en milliard pund samt nyåb- nede internationale lufthavne (Brady & Davies, 2014). Undersøgelsen identi- ficerede to områder, der bidrog til forsinkelser og budgetoverskridelser på projekterne: Mangel på samarbejde mellem parterne og bygherrens modvil- lighed til at påtage sig ansvaret for projektrisikoen. For at undgå disse pro- blematikker valgte bygherren at have fokus på de to områder, og gjorde der- med integrerede projektteams og risikostyring til rygraden i projektet.
Projektet blev leveret til tiden (to dage før planlagt aflevering) og inden for budgetrammen (Davies et al., 2009; Brady & Davies, 2010) samt afsluttede med en imponerende sundheds- og sikkerhedsopgørelse (Deakin & Kouki- adaki, 2009). Brady & Davies (2014) fremhæver to elementer, der bidrog til projektets succes: Opdelingen af projektet i mindre dele og BAA’s dobbelt- rolle som tovholder mellem de enkelte systemer og projektdele. Herudover forsøgte bygherren at undgå budget- og tidsplansoverskridelser ved kun at implementere allerede kendte eller afprøvede teknologier for at reducere risi- koen.
På trods af projektets succes, opstod der på åbningsdagen utallige små pro- blemer, hvilket førte til aflysningen af adskillige fly, tab af tusinder af kufferter og frustrerede passagerer (Brady & Davies, 2014). Efterfølgende tilstod BAA, at de mange problemer kunne skyldes et ringe samarbejde med deres primære kunde, British Airways, op til afleveringen. Set i bakspejlet ønskede BAA en mere trinvis overlevering af terminalen.
Projektet blev udbudt som et integreret leverancesystem og hovedsageligt tre elementer bidrog til projektets succes:
– Bygherres omfattende undersøgelse af lignende byggerier forud for ud- buddet synliggjorde en række fokusområder, som projektet kunne styres efter.
– Implementering af teknologier i den nye terminal skulle være afprøvede for at mindske usikkerheden ved integrering i projektet og brugen af tek- nologierne i det færdige byggeri.
– Opdelingen af det komplekse projekt i mindre dele og BAA’s dobbeltrolle som både bygherre og tovholder mellem de enkelte delleverancer.
27 Eksempel 2: DR-BYEN (DK) – nyt hovedkvarter og koncertsal
Danmarks Radio (DR) iværksatte i 1999 opførelsen af et nyt domicil i den nordlige del af Ørestad, kaldet DR-BYEN. Da projektet stod færdigt i 2009, blev det anslået til at være 1,7 milliarder kroner dyrere (i 1999-priser) end forventet (business.dk, 2009). Anlægsbudgettet var på 3 milliarder kroner i starten af projektet, angivet med en usikkerhed på -10 til +15 procent (Jen- sen, 2006), men endte på 4,7 milliarder kroner. For at finansiere projektet optog DR et lån med statsgaranti. I 2000 blev projektet udbudt som en hel- hedsplan, hvorefter projektet blev opdelt i fire segmenter med hver deres gruppe af rådgivere og entreprenører. DR ville gerne udbyde projektet i stor- entrepriser, men flere af entrepriserne blev opdelt i fagentrepriser, da diffe- rencen mellem tilbuddene på en af entrepriserne varierede med et tocifret millionbeløb (Kulturministeriet, 2008).
Udbudsformen blev valgt på baggrund af bygherrerådgiveren COWI’s anbe- faling, som indebar en række tiltag, der mindede om partnering (såsom workshops, fælles projektkontor og incitamentsordninger) for at øge samar- bejdet på tværs af fag og organisationer (Kulturministeriet, 2008). DR skøn- nede på daværende tidspunkt, at markedet ikke var modent nok til en fuld partneringmodel, hvor entreprenører og rådgivere overtager en del af den ri- siko for budgetoverskridelser, der ellers ville tilfalde bygherren (Otbo, 2008).
Bygherre formulerede derfor den såkaldte ”DR-model for partnering”, hvor DR bar risikoen for budgetoverskridelser. DR-modellen afveg fra partnering ved at indeholde faste ydelser og et fastsat anlægsbudget, og tillod derfor ikke en successiv og systematisk konkretisering af projektets forudsætnin- ger, muligheder, økonomi og de involverede parters forpligtelser i sagen (Kulturministeriet, 2008). Hvert segment blev udbudt i tidlige EU-udbud, hvor rådgiverne blev fundet ved projektkonkurrencer, mens entreprenørerne blev valgt ved udbud af stor- eller fagentrepriser med prækvalifikation (Kulturmini- steriet, 2008).
Valget om at anvende partnering-lignende tiltag gav DR en række udfordrin- ger. Pointen med partnering er blandt andet, at størstedelen af byggeriets parter, især rådgivere og entreprenører, involveres tidligt i projektet. På pro- jektet blev entreprenørerne involveret sent, hvilket kan have haft indflydelse på projektets udførelse (Otbo, 2008). I store organisationer og langvarige byggeprojekter sker der ofte en stor udskiftning af nøglepersoner i projektle- delsen, hvilket også skete i forbindelse med opførelsen af DR-BYEN, i løbet af de 10 år hvor projektet stod på (Kulturministeriet, 2008). Udskiftning kan have haft en negativ indflydelse på projektforløbet. Herudover var partnering ret nyt i Danmark i starten af årtusindeskiftet. Parterne måtte først til at lære hvordan ”den rigtige holdning” til partnering var for at praktisere samarbejds- formen.
Eksempel 3: Rijkswaterstaat (NL) – infrastrukturanlæg
Konkurrencepræget dialog er en relativ ny udbudsform, som især har fundet udbredelse i Frankrig og Storbritannien og til dels Holland (Arrowsmith &
Treumer, 2012). Brugen af denne udbudsform er dog meget beskeden (Haugbølle et al., 2015a).
Den hollandske statslige bygherre Rijkswaterstaat for infrastrukturanlæg har inden for de seneste 10 år iværksat tre på hinanden følgende projekter, hvor bygherren har afprøvet og opbygget erfaringer med brugen af konkurrence- præget dialog i indkøbsprocessen. De tre projekter er (Volker & Hoezen, 2017; Hoezen, 2012):
– Case 1: Coen Tunnel-projektet omfattede opretholdelsen af den eksiste- rende tunnel plus opførelse af en ny tunnel ved siden af den nuværende
28
for at udvide tunnelens kapacitet fra 2 til 3 baner i hver retning plus etab- lering af yderligere 2 vendbare baner, der giver mulighed for 5 baner af trafik i den ene retning i myldretiden. Varigheden af kontrakten blev fast- sat til 30 år fra 2008 til 2036 med en kontraktværdi på € 600 mio. Bygge- riet startede i 2009 og blev afsluttet i 2014 med nogen forsinkelse og bud- getoverskridelse.
– Case 2: Motorvej A15 omfattede 37 km kapacitetsudvidelse af den vigtige trafikkorridor, som forbinder havnen i Rotterdam til det europæiske bag- land. Projektet var teknisk udfordrende og komplekst, fordi motorvejen lø- ber gennem et tætbefolket og tætindustrialiseret område og omfattede en tunnel- og brokonstruktion. Projektet startede i slutningen af 2011 med en byggeperiode på ca. 5 år. Vedligeholdelse sker de efterfølgende 20 år ved samme konsortium. Det samlede budget er ca. 1,5 mia. €, hvilket gør det til en af de største kontrakter nogensinde indgået af Rijkswaterstaat.
– Case 3: Motorvej A12 vedrørte genopbygning og kapacitetsudvidelse af en af de vigtigste trafikkorridorer, som forbinder Schiphol Lufthavn og Rot- terdam havn med den østlige del af landet og dermed Tyskland. Projektet var moderat komplekst som følge af den begrænsede plads til at rumme udvidelsen. Det samlede budget var på 260 mio. €. Projektet blev udbudt i 2010 og afleveret i december 2013 med efterfølgende vedligeholdelse over de næste 20 år af det samme konsortium. Projektet blev afleveret tre måneder før tid og involverede flere innovative løsninger i konstruktionen af de infrastrukturelle anlæg omkring projektet. Konsortiet modtog en bo- nus for tidlig levering.
Volker & Hoezen (2017) foreslår nedenstående model (figur 11) til at forstå læring i en bygherreorganisation vedrørende indkøb (”procurement”), forplig- telse (”commitment”) og projektstyring (”project governance”).
Figur 11. Model for læring i bygherreorganisation. Kilde: Tilpasset efter (Volker & Hoezen, 2017: 142).
Volker & Hoezen (2017) peger på, at bygherrens indkøbsform kan påvirke projektstyringen. Trods store ligheder i udbudsprocedurerne og aftalevilkår blev der fundet væsentlige forskelle i interaktionen mellem bygherrens orga- nisation og de kontraherende parter. Disse forskelle er hovedsageligt relate- ret til, at udbuds- og indkøbsform ikke alene er en formel, legal relation, men også etablerer en uformel, psykologisk kontrakt mellem de deltagende par- ter.
Forskellene i projekterne vedrørte hovedsagelig meningsskabelse eller for- ståelsesproblemer (”sense-making”) om kontraktklausuler, bødegrundlag (Case 1) og specifikationer for kvalitetsstyringssystemet (Case 2). Som reak- tion på konflikter genforhandlede parterne de formelle aftaler (Case 1 og 2), udskiftede nøglepersoner (Case 2) og indledte samtaler for at overvinde in- formationsasymmetri (Case 2). På grund af åbenheden i bygherreorganisati- onen om disse forhold var parterne i Case 3 i stand til at forudse disse mu- lige forskelle og investere i et samarbejdsforhold fra projektets begyndelse.
29
Selvom disse forståelsesproblemer ikke fuldt ud kan undgås, viser resulta- terne, at bygherreorganisationer kan give bedre rum til forebyggelse og handle på deres erfaringer i situationer, der ellers kunne eskalere.
Volker & Hoezen (2017) peger på, at begge parter ved etablering af projekt- styringsstrukturen kan sætte tonen i "design" af projektstyring for de menne- sker og informationssystemer, som skal understøtte denne struktur. Hvert projekt krævede således specifikke tilpasninger, men læring fra tidligere pro- jekter øger niveauet af meningsskabelse (”sense-making”), hvilket igen for- bedrer mulighederne for at håndtere designprocessen ved at reducere usik- kerheden hos de involverede aktører. Afslutningsvis konkluderer Volker &
Hoezen (2017), at en formel evaluering af hvert projekt vedrørende indkøb og projektstyring kan bidrage væsentligt til at udvikle en bygherreorganisati- ons evne og kapacitet til at lære og udvikle sig.
Karakteristik og effekt af indkøbsform på innovation
Det er karakteristisk for denne indkøbsform generelt jfr. Uyarra & Flanagan (2009) og for de tre eksempler konkret, at den offentlige bygherre typisk op- træder i rollen som niche-bruger. Det dominerende rationale bag indkøbsfor- men generelt og eksemplerne konkret er ønsket om tilpasning (”customisa- tion”) af sædvanligvis kendte produkter, processer og tjenesteydelser til spe- cifikke krav hos den offentlige bygherre med henblik på at skabe øget værdi for bygherren og dennes brugere. Der er således ikke et ønske om at koordi- nere eller aggregere den offentlige efterspørgsel for at drive innovation.
Interaktionen mellem den offentlige bygherre og leverancesystemet vil typisk have karakter af at være gentagen bl.a. fordi kontrakter typisk er langvarige, bygherren er professionel flergangsbygherre mv. I alle tre eksempler anven- des krævende udfaldskrav og konkurrence som de centrale drivkræfter for at opnå et bedre resultat. Desuden er det netop igennem bygherrens øgede styring af de bydendes samarbejde, at de bydende går sammen i konsortier for at kunne levere de ønskede ydelser for derigennem at sikre en stærkere koordinering mellem de respektive leverandører.
Eksemplerne kan alle i sig selv betragtes som innovative tiltag rettet mod selve indkøbsformen, men de behøver ikke af den grund af have en effekt på innovation af byggeri som produkt. Faktisk vil ønsket fra offentlige byg- herrer ofte være at reducere eventuelle risici, som det fx sås i eksemplet med Heathrow Terminal 5, hvor bygherren primært ønskede at anvende vel- kendte og afprøvede løsninger. Tilsvarende blev DR-BYENs villighed til at anvende uprøvede bubble-deck etagedæk en bekostelig affære for bygher- ren.
De tre eksempler understreger også nogle af de barrierer mod innovation, som generelt kan forventes for denne type af indkøb. For alle eksemplernes vedkommende er der tale om store projekter, hvor der i udgangspunktet vil være få mulige leverandører, hvilket kan føre til begrænset konkurrence. En anden kendt barriere er fragmenterede leverancer, som med overvejende positive erfaringer er forsøgt imødegået via forskellige tiltag rettet mod at for- bedre samarbejdet i både Heathrow Terminal 5 og DR-BYENs brug af fælles tegnestue på de tre første segmenter. Erfaringerne har været mindre posi- tive, hvis ikke direkte negative, ved infrastrukturprojekterne i Nederlandene og ved det fjerde og sidste segment – koncertsalen – i DR-BYEN. En tredje teoretisk kendt barriere for innovation er et for stærkt fokus på omkostnin- gerne hos udbyderen. I DR-BYEN løb omkostningerne helt løbsk på opførel- sen af koncertsalen, hvilket peger på, at for lidt fokus på omkostningerne også kan være en barriere mod innovation ved at skabe en langsigtet pro- jektekstern effekt i form af endnu større aversion mod at løbe risici.
