6. maj 2022
Forsvarsaftale: Øget holdbarhed, men hårde prioriteringer venter
Den nye forsvarsaftale indebærer, at regeringen i en kommende 2030-plan vil sigte efter et underskud på 0,5 pct. af BNP. I Finansministeriets seneste fremskrivning, forventede ministeriet imidlertid et underskud på 0,7 pct. af BNP i 2030. Dermed indebærer aftalen en lille opstramning samtidig med, at forsvarsudgifterne øges.
Opstramningen vil betyde, at den finanspolitiske holdbarhed forbedres, men at skatterne skal stige eller velfærden forringes. Hvis ikke velfærden skal udhules, skal skattetrykket stige med 0,9 procentpoint.
ANALYSE
Udarbejdet af
Jon Nielsen
ChefanalytikerKontakt
Chefanalytiker
Jon Nielsen
40 54 18 80
jn@ae.dk
Kommunikationschef
Jesper Kirkbak
50 73 71 34
jk@ae.dk
Det nye nationale kompromis om forsvaret indebærer, at regeringen i en kommende 2030-plan vil sigte efter et underskud på 0,5 pct. af BNP. I Finansministeriets seneste langsigtede fremskrivning af de offentlige finanser, forventede ministeriet imidlertid et underskud på 0,7 pct. af BNP i 2030. Dermed indebærer aftalen en forbedring af de offentlige finanser på 0,2 pct, af BNP i 2030.
Hvis opstramningen er permanent, betyder den, at de offentlige finanser bliver forbedret i de kommende årtier, hvor ekstrastore ældreårgange presser budgetterne og skaber en ”hængekøjelignende” udvikling i den offentlige saldo. Hvor vi ellers har udsigt til underskud frem til 2059, vil vi med den nye aftale få overskud i 2050. Og derefter vil vi gradvist opbygge markant større overskud. Det fremgår af Figur 1A, hvor vi også har illustreret, hvordan saldoen ville udvikle sig, hvis man havde sigtet på balance i 2030, som regeringens og støttepartiernes forståelsespapir indikerer. I så fald ville vi i 2060 få et overskud på 2,4 pct. af BNP.
Opstramningen – når vi sammenligner med Finansministeriets tekniske fremskrivning – betyder også, at nettogælden vil stige mindre i hængekøjeårene, end der var udsigt til i Finansministeriets fremskrivning. I 2060 har vi udsigt til en offentlig nettogæld på 1 pct. af BNP. Det er en reduktion på 10 procentpoint i forhold til Finansministeriets hidtidige forventninger. Det fremgår af Figur 1B. På langt sigt vil vi opbygge en betydelig nettoformue i begge forløb. Hvis vi skulle have balance i 2030, ville vi allerede i 2060 få en
Hovedkonklusioner
Som led i det nye kompromis om forsvaret, vil regeringen i en kommende 2030-plan styre efter et underskud på 0,5 pct. af BNP i 2030. Det er en lille opstramning sammenlignet med
Finansministeriets hidtidige fremskrivninger, hvor ministeriet har forventet et underskud på 0,7 pct. i 2030.
Dermed øges den finanspolitiske holdbarhed med 0,2 pct., så de offentlige finanser bliver endnu mere overholdbare, end de var i udgangspunktet. Dermed indebærer aftalen, at vi binder os til at føre en endnu mere holdbar finanspolitik, end vi gjorde i udgangspunktet, samtidig med at vi øger
udgifterne til forsvaret.
Hvis det skal kunne lade sig gøre, skal skatterne stige på langt sigt, eller de offentlige udgifter skal falde. Hvis aftalen finansieres med højere skatter, skal skattetrykket stige fra 44,6 pct. til 45,5 pct. i 2033. Hvis aftalen omvendt finansieres af lavere velfærdsudgifter, skal velfærdsudgifterne i 2033 falde fra 22,0 pct. af BNP til 21,1 pct. af BNP.
Forsvarsaftalen øger overholdbarheden
nettoformue på knap 30 pct. af BNP.
Beregningerne bag figurerne er uddybet i bilaget sidst i analysen.
FIG U R 1A
Dermed øger forsvarsaftalen den finanspolitiske holdbarhed, når vi sammenligner med
Finansministeriets hidtidige forventninger. Den finanspolitiske holdbarhed måler, hvor meget vi kan øge det offentlige forbrug med (eller sænke skatterne med) og stadig have en stabil eller faldende offentlig gæld på langt sigt.
Hvis opstramningen på 0,2 pct. af BNP er permanent, øger aftalen holdbarheden med 0,2 pct., jf. figur 2.
De offentlige finanser var i forvejen overholdbare, dvs. at den nuværende økonomiske politik omfordeler fra nuværende generationer til fremtidige. Med aftalen er den check, vi lægger i børneværelset, blevet endnu større.
FIG U R 1B
Hvis vi omvendt skulle have haft balance i 2030, ville vi få en holdbarhed på 1,8 af BNP. Sammenlignet med det forløb, svækker aftalen altså holdbarheden med 0,5 procentpoint.
Forbedringen af de offentlige finansers holdbarhed vil skulle ske via enten højere skatter eller lavere offentlige udgifter. Selvom vi har overholdbare offentlige finanser i udgangspunktet, binder aftalen altså politikerne til at hæve skatterne eller sænke udgifterne på langt sigt.
På mellemlangt sigt – frem mod 2030 – betyder aftalen, at det hidtidige finanspolitiske råderum stort set
FIG U R 2
Prioriteringer venter forude
kun rækker til at dække det demografiske træk, dvs. den forbrugsvækst der følger mekanisk af at der kommer flere børn/ældre.
Dermed indebærer aftalen, at vi på trods af øget holdbarhed får færre frihedsgrader i finanspolitikken, fordi vi binder os til at føre en endnu mere holdbar finanspolitik, end vi gjorde i udgangspunktet, samtidig med at vi øger udgifterne til forsvaret. Den skattestigning eller velfærdsforringelse, som politikerne har bundet sig til, skal altså både finansiere holdbarhedsforbedringen og de ekstra udgifter.
Stigningen i forsvarsudgifter er på ca. 0,7 pct. af BNP om året fra 2033, og opstramningen sammenlignet med Finansministeriets forventninger er som sagt på 0,2 pct. af BNP om året fra 2030 (ekskl.
nettorenteindtægter). Dermed skal udgifterne sænkes eller skatterne hæves med i alt 0,9 pct. af BNP om året for at finansiere både forsvarsudgifterne og opstramningen. Hvis vi omvendt skulle have balance i 2030, ville vi skulle sænke udgifterne eller hæve skatterne med 1,4 pct.
Hvis aftalen finansieres af højere skatter fra 2025 og frem, vil skattetrykket i 2033 skulle stige fra 44,6 pct. af BNP til 45,5 pct. Det fremgår af Figur 4. Den konkrete indfasning af skattestigningerne i figuren har vi selv antaget. Indfasningen afhænger nemlig af, hvordan underskuddet skal udvikle sig frem mod 2030, og det nævner forsvarsaftalen ikke noget om. Vi har antaget en lineær indfasning af stigningen i forsvarsudgifterne frem mod 2030, som frem til 2024 finansieres af højere underskud. Beregningerne er uddybet i bilaget sidst i analysen.
I figuren har vi også illustreret, hvordan skattetrykket skulle udvikle sig, hvis vi skulle have balance i 2030, og hele opstramningen skulle tages over skatten. I så fald ville vi i 2033 få et skattetryk på 46,0 pct.
Hvis aftalen omvendt finansieres af lavere velfærdsudgifter, så vil det offentlige forbrug eksklusive forsvar i 2033 skulle falde fra ca. 22,0 pct. af BNP i Finansministeriets tekniske fremskrivning til 21,1 pct.
af BNP. Det fremgår af Figur 3, hvor vi har beregnet, hvordan velfærdsudgifterne eksklusive forsvarsudgifterne udvikler sig, hvis hele opstramningen finansieres af ringere velfærd.
Som man kan se, vil udgifterne stadig være højere end et scenarium, hvor vi til al fremtid fastholder serviceniveauet på 2022-niveau, dvs. hvor udgifterne følger det demografiske træk. Men udgifterne pr.
elev, patient og plejehjemsbeboer vil stige mindre end den generelle velstand i samfundet (det neutrale forløb for velfærden, som Finansministeriets tekniske fremskrivning udtrykker).
Igen har vi selv gjort os antagelser vedrørende underskuddets og forsvarsudgifternes udvikling frem mod
FIG U R 3
2030 og 2033, men selv med underskudsfinansiering på kort sigt vil man kun lige akkurat kunne dække det demografiske træk i en kommende 2030-plan, hvis hele opstramningen skal ske via
velfærdsudgifterne.
Dermed vil velfærden ikke fuldt ud kunne følge den generelle velstandsfremgang i økonomien, men der vil stadig være mere end plads til at dække det demografiske træk. Vi vil med andre ord kunne fastholde det serviceniveau, som borgerne i dag oplever i den offentlige sektor, men ikke øge serviceniveauet i takt med det serviceniveau, som borgerne oplever i den private sektor. Dermed vil borgerne opleve en relativ velfærdsforringelse i den offentlige sektor – vi vil opleve det, som om den offentlige service bliver mindre og mindre tidssvarende.
FIG U R 4
Over de sidste ti år er velfærden sakket bagud i forhold til den generelle velstand i økonomien og har i perioder ikke engang kunnet dække den demografiske regning. Velfærden er med andre ord blevet forringet sammenlignet med servicen i den private sektor – og i perioder er velfærden også blevet forringet sammenlignet med årene før. Som et resultat er antallet af offentlige arbejdstimer pr. borger faldet markant i de sidste ti og er i dag på et historisk lavt niveau.1 Det har sat sit præg på folkeskolerne, på den sociale indsats, i psykiatrien og i ældreplejen.2 Hvis velfærden igen står for skud, når de ekstra forsvarsudgifter skal finansieres, vil vi i 2030 stå med en velfærd, der er blevet udhulet år for år i tyve år.
Derfor bør man finansiere forsvarsudgifterne ved at øge underskuddet med mere, end der p.t. er lagt op til, eller alternativt ved at lægge en mindre forsvarsskat på skatteprocenterne. De offentlige finanser er overholdbare, så det giver ikke mening at øge holdbarheden.
Efter forsvarsaftalen har der været en debat om, hvorvidt finansieringen var ansvarlig. Den debat bør til gengæld forstumme. Der er ingen tvivl om, at det er ansvarligt at sigte på et underskud på 0,5 pct. af BNP i 2030. I den aktuelle situation ville det tværtimod give mening at tære på den finanspolitiske holdbarhed frem for at øge den.
Forsvarsaftalen indebærer en opstramning på den faktiske offentlige saldo på 0,2 pct. af BNP i 2030. Vi har antaget, at opstramningen indfases lineært i 2025-2030, når man ser bort fra nettorenter – dvs. at opstramningen på den primære offentlige saldo indfases lineær. I 2022-2024 har vi antaget, at de ekstra forsvarsudgifter finansieres via højere underskud. Konkret kræver det en opstramning på 0,203 pct. af BNP på den primære offentlige saldo, hvis den faktiske offentlige saldo skal strammes med 0,2 pct. af BNP i 2030 med den givne indfasningsprofil.
Efter 2030 har vi antaget, at opstramning på godt 0,2 procentpoint på den primære saldo fastholdes i al fremtid. Derudfra har vi beregnet udviklingen i den offentlige saldo og gæld.
Forsvarsaftalen indebærer forsvarsudgifterne op på 2 pct. i 2033. I udgangspunktet forventede Forsvarsministeriet et forsvarsbudget på 34,2 mia. kr. i 2030 (2021-priser)3, hvilket med
De ekstra forsvarsudgifter bør finansieres med højere gæld og højere skatter
Bilag: Sådan har vi gjort
Finansministeriets seneste fremskrivning af BNP svarer til 1,3 pct. af BNP. Dermed skal forsvarsudgifterne stige med ca. 0,7 pct. af BNP i 2033 sammenlignet med Forsvarsministeriets hidtidige forventninger. Vi antages, at der i 2022-2023 bevilges 3,5 mia. kr. om året ekstra til forsvaret og at de ekstra
forsvarsudgifter derefter indfases lineært frem til 2033.
Opstramningen og de ekstra forsvarsudgifter betyder, at de offentlige indtægter enten skal hæves med 0,9 pct. af BNP eller de offentlige udgifter skal sænkes med 0,9 pct. af BNP, når vi ser bort fra
nettorenter, dvs. ser på deprimæreindtægter/udgifter. I analysen har vi illustreret de mulige effekter på skattetrykket ved at lægge 0,9 pct. til Finansministeriets fremskrivning af skattetrykket, givet den nævnte indfasning.
Desuden har vi illustreret de mulige effekter på velfærdsudgifterne, som her er taget som det offentlige forbrug eksklusiv afskrivninger og eksklusiv forbrug, der indgår i forsvarsbudgettet. Vi har derfor beregnet et skøn for, hvor meget af forsvarsudgifterne, der er offentligt forbrug. Frem til 2018 har vi antaget, at forsvarsbudgettet er fordelt på forbrugsudgifter og øvrige udgifter efter samme forhold som udgifterne til offentlig forvaltning og service på COFOG-gruppe ’2.Forsvar’ fordeler sig på driftsudgifter og kapitaludgifter. Stigningen i forsvarsbudgettet efter 2018 antages at være fordelt mellem forbrug og øvrige udgifter efter samme forhold som det bevillingsløft fra 2018, der blev aftalt i Forsvarsforliget 2018.4
1Jf. https://www.ae.dk/analyse/2021-12-naesten-uaendret-antal-offentligt-ansatte-pr-
indbygger-frem-mod-2025
2
Folkeskolen: https://www.ae.dk/sites/www.ae.dk/files/dokumenter/analyse/ae_hver- femte-folkeskole-er-forsvundet-paa-10-aar.pdf Det specialiserede socialområde og
voksenpsykiatrien: https://www.ae.dk/analyse/2020-02-flere-og-flere-er-socialt-udsatte- men-udgifterne-halter-efter Børn/ungepsykiatrien: https://www.ae.dk/analyse/
2020-01-udgiften-pr-patient-i-boern/unge-psykiatrien-er-22-pct-lavere-end-i-2012 Ældreplejen: https://www.ae.dk/sites/www.ae.dk/files/dokumenter/analyse/ae_flere- aeldre-mindre-hjemmehjaelp.pdf
3
