Afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition i Danmark

(1)

Afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition

i Danmark

Udredning nr. 6

Institut for Menneskerettigheder 2009

(2)

N a ti o n a le k o n tr o lo r g a n e r

(3)

Afviste asylansøgere og andre udlændinge

i udsendelsposition i Danmark

Udredning nr. 6

Institut for Menneskerettigheder INSTITUT FOR

MENNESKERETTIGHEDER

(4)

Kolofon

Afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition i Danmark

Udredning nr.6/2009

Institut for Menneskerettigheder 2009

Mekanisk, fotografisk eller anden form for gengivelse afUdredning om af- viste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition i Danmarkeller dele heraf skal ske med fuldstændig kildeangivelse.

Redaktion: Lisbeth Garly Andersen (Cand.Scient.Anth.), Anette Faye Ja- cobsen (Cand.Phil., Ph.d.), Birgitte Kofod Olsen (Cand.Jur., Ph.d., Ansv.) Følgende fra Institut for Menneskerettigheder har bidraget til udredningen udover ovennævnte:

Fra Institut for Menneskerettigheder:

Jonas Christoffersen, (Dr.Jur.)

Martine Zeuthen Hansen (Stud.Scient.Anth.) Kim U. Kjær (Cand.Jur., Ph.d.)

Stephaníe Lagoutte (Cand.Jur., Ph.d.)

Frej Klem Thomsen (Cand.Mag., Ph.d.-studerende) Huriye Aydemir Varisli (Cand.Jur.)

Forlagsredaktør: Klaus Slavensky Layout: Carsten Schiøler

Produktion: Handy-Print A/S, Skive Trykt i Danmark 2009

Tak til alle de, der har villet fortælle om deres liv som afviste asylansøgere i Danmark og dele deres erfaringer med os.

ISBN 87-91836-33-6

K o lo fo n

(5)

In d h o ld

Indholdsfortegnelse

Resumé . . . 10

Kapitel 1. Introduktion. . . 13

1.1. Baggrund . . . 13

1.2. Formål. . . 14

1.3. Perspektiv. . . 15

1.4. Indsamling af materiale . . . 15

1.5. Hvem er omfattet af udredningen? . . . 20

1.5.1. Afviste asylansøgere. . . 20

1.5.2. Udlændinge udvist administrativt eller ved dom. . . 21

1.5.3. Tålt ophold. . . 22

1.6. Retlig ramme . . . 22

1.6.1. Opholdspligt . . . 22

1.6.2. Fysiske indkvarteringsforhold . . . 23

1.6.3. Økonomiske og andre ydelser . . . 23

1.6.4. Arbejde . . . 24

1.6.5. Uddannelse . . . 24

1.6.6. Sundhedsbehandling . . . 24

1.7. Oversigt over udredningen . . . 25

Kapitel 2. Udlændinge i udsendelsesposition. . . 27

2.1. Hindringer i forbindelse med udsendelse . . . 27

2.1.1. Irak . . . 27

2.1.2. Iran . . . 28

2.1.3. Somalia . . . 28

2.1.4. Kosovo . . . 29

2.1.5. Statsløse palæstinensere . . . 29

2.1.6. Udsendelsesværn . . . 29

2.2. Frivillig udrejse af Danmark . . . 30

2.3. Udsendelsesfremmende foranstaltninger. . . 31

2.4. Opsummering . . . 32

2.5. Menneskeretlige betragtninger . . . 32

2.5.1. Tvangsmæssig udsendelse . . . 32

2.5.2. Frivillig udrejse på trods af udsendelsesværn . . . 33

2.5.3. Effektiv beskyttelse og respekt for værdighed . . . 34

(6)

In d h o ld

Kapitel 3. Opholdspligt og meldepligt på udrejsecentre. . . 36

3.1. Opholdspligt på udrejsecentre . . . 36

3.2. Meldepligt . . . 38

3.3. Konsekvenser af opholdspligten . . . 39

3.3.1. Personer med udvisningsdom . . . 40

3.3.2. Afviste asylansøgere med ønske om privat bopæl . . . 42

3.3.3. Overholdelse af meldepligt . . . 44

3.5. Menneskeretlige betragtninger. . . 45

3.5.1. Opholdspligt og meldepligt . . . 45

3.5.2. Opholdspligt . . . 46

3.5.3. Meldepligt . . . 51

Kapitel 4. Privatliv og famililiv. . . 53

4.1. Center Sandholm, Center Kongelunden og Kvindecenteret . . . 53

4.1.1. Center Sandholm . . . 53

4.1.2. Center Kongelunden . . . 54

4.1.3. Kvindecenteret / Center Fasan . . . 54

4.2. Fysiske indkvarteringsforhold . . . 54

4.2.1. Køkken- og toiletforhold . . . 55

4.2.2. Kantine . . . 56

4.2.3. Atmosfære . . . 56

4.3. Centerliv og privatliv . . . 57

4.3.1. Relationer og parforhold . . . 57

4.3.2. Privatsfære . . . 58

4.3.3. At være underlagt andres beslutninger . . . 59

4.4. Konsekvenser af frihedsberøvelse . . . 61

4.4.1. Frihedsberøvelse i praksis . . . 61

4.6.1. Boforhold og placering af asylcentrene. . . 65

4.6.2. Centerliv og privatliv . . . 68

4.6.3. Frihedsberøvelse . . . 68

Kapitel 5. Levestandard. . . 74

5.1. Økonomiske ydelser og andre ydelser . . . 74

5.1.1. Selvhushold . . . 74

5.1.2. Kantineordning . . . 75

5.1.3. Uddeling af tøj. . . 75

5.2. Indtægter og udgifter . . . 75

5.2.1. Selvhushold og ernæring. . . 75

(7)

In d h o ld

5.2.2. Oplevelse af selvhushold og økonomi . . . 76

5.3. Supplement til økonomiske ydelser . . . 79

Kapitel 6. Arbejde. . . 82

6.1. Arbejdets betydning . . . 83

6.1.1. Selvværd. . . 83

6.1.2. At have et normalt liv. . . 84

Kapitel 7. Uddannelse. . . 88

7.1. Interne kurser . . . 88

7.1.1.Dansk som andetsprog . . . 89

7.1.2. Ungeundervisning . . . 90

7.1.3. Omsorgsundervisning . . . 90

7.1.4. Begrænsninger i forhold til de interne kurser . . . 91

7.1.5. Et vanskeligt læringsmiljø . . . 93

7.2. Ekstern uddannelse . . . 94

7.2.1. Ekstern praktik . . . 94

7.2.2. Eksterne kurser . . . 95

7.2.3. Anden kompetencegivende undervisning . . . 95

7.2.4. Frisørskole . . . 96

7.3. Begrænsninger i praksis . . . 97

Kapitel 8. Sundhed. . . 101

8.1. Sundhedsbehandling . . . 101

8.1.1. Adgang til sundhedsydelser . . . 102

8.1.2. Tandpleje . . . 104

8.1.3. Anonymitet . . . 104

8.1.4. Oplevelse af sundhedssystemet . . . 104

8.2. Psykiske sundhedsforhold . . . 105

8.2.1. Typer af psykiske og psykosomatiske lidelser. . . 105

8.2.2. Vurderinger fra Røde Kors . . . 106

8.2.3. Forværret sundhedstilstand . . . 107

8.2.4. At miste mening med livet . . . 111

8.2.5. Pres fra myndighederne – en stressfremkaldende faktor 112 8.2.6. Betydning af oplevelser i hjemlandet . . . 115

(8)

In d h o ld

^8.3. Danske og udenlandske undersøgelser . . . 115

8.3.1. Rapport fra Udlændingeservice om udvikling af sundhedsudgifter . . . 116

8.3.2. Undersøgelse af opholdslængde og mental sundhed . . . 117

8.3.3. Undersøgelse af livsvilkår . . . 117

8.3.4. Undersøgelse fra Holland af irakiske asylansøgere . . . 118

8.3.5. Opsummering . . . 119

8.4. Selvopretholdelsesstrategier . . . 119

8.5. Positive faktorer . . . 120

Kapitel 9. Effekt af de udsendelsesfremmende foranstaltninger. . 125

Kapitel 10. Sammenfattende bemærkninger . . . 127

10.1. Udsendelse af afviste asylansøgere . . . 128

10.1.1. Effektiv beskyttelse og respekt for værdighed. . . 129

10.1.2. Forslag til overvejelser om forbedring af forholdene . . . 129

10.2. Opholdspligt og meldepligt . . . 130

10.2.1. Retten til bevægelsesfrihed og til familieliv . . . 131

10.3. Privatliv og familieliv. . . 132

10.3.1. Retten til familieliv og retten til en tilstrækkelig levestandard . . . 133

10.4. Levestandard . . . 135

10.4.1. Retten til en tilstrækkelig levestandard . . . 135

10.5. Arbejde og uddannelse . . . 136

10.5.1 Retten til arbejde . . . 136

10.5.2 Retten til uddannelse . . . 137

10.6. Sundhed . . . 139

10.6.1. Retten til sundhed. . . 140

English summary . . . 143

Litteraturliste . . . 146

(9)

In d h o ld

Bilag 1 – Indstilling til omsorgspladser . . . 148 Bilag 2 – Rapport: Delundersøgelse af afviste asylansøgeres levevilkår 150

(10)

R e s u m é Resumé

Gennem de seneste år har der været stigende fokus på asylansøgeres forhold i Danmark, herunder længden af asylansøgeres ophold i asylcentre og asylansøgeres psykiske og fysiske helbred. Særligt situationen for de afviste asylansøgere, herunder den politik, der sigter på at motivere dem til udrejse, har været genstand for megen diskussion.

Formålet med Institut for Menneskerettigheders (IMR’s) udredning er dels at belyse forholdene for afviste asylansøgere i Danmark og andre udlænd- inge i udsendelsesposition, dels at skabe et bedre vidensgrundlag for at af- hjælpe nogle af de mulige uhensigtsmæssige konsekvenser, lovgivningen har for afviste asylansøgere i dag.

Udredningen er baseret på en kombination af datakilder, først og fremmest 60 kvalitative interviews med afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition, gennemført i perioden oktober 2007 til februar 2008, samt interviews med Dansk Røde Kors personale, Rigspolitiet, frivillige organisationer og myndigheder. Herudover har IMR gennemgået udvalgte sagsakter, vagtbøger på asylcentrene, statistisk materiale samt relevante un- dersøgelser. Analysen af interviews og udarbejdelsen af de empiriske kapitler blev afsluttet i efteråret 2008. Herefter er de menneskelige betragtninger blevet udarbejdet.

Udredningen fokuserer på forhold vedrørende bolig, privat- og familieliv, økonomiske, uddannelses- og arbejdsmæssige forhold samt sundheds- mæssige forhold.

Udredningen indeholder herudover analyser af de menneskeretlige forpligtelser, der er indeholdt i FN’s konventioner om civile, politiske, økono- miske og sociale rettigheder samt i den Europæiske Menneskerettig- hedskonvention og andre bindende dokumenter fra Europarådet.

Udredningen indeholder en række konkrete forslag til ændringer af den danske retlige regulering og iværksættelse af andre initiativer til forandring af de faktiske forhold. Disse forslag er samlet i udredningens afsluttende kapitel.

(11)

R e s u m é

Undersøgelsens hovedresultater

Pr. 30. august 2008 er der 653 afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition, hvoraf de største grupper består af irakere, iranere, somaliere, statsløse palæstinensere og personer fra Kosovo. Langt største- delen frygter en tilbagevenden til hjemlandet og ønsker ikke frivilligt at medvirke til en sådan. Mange af de afviste asylsøgere m.fl. kan af forskellige årsager ikke tilbagesendes med tvang, eller deres udsendelse er kom- pliceret af andre årsager. Udredningen viser også, at ikke alle afviste asyl- ansøgere m.fl, der opholder sig i Danmark, kan rejse hjem, selvom de måtte ønske det. Ovennævnte forhold er bl.a. medvirkende til den relativt lange opholdsperiode, der ved udgangen af 2006 gennemsnitligt udgjorde tre år og to måneder.

For at fremskynde udsendelsen af de afviste asylansøgere m.fl., er der iværksat en række udsendelsesfremmende foranstaltninger, herunder reduktion af økonomiske ydelser, påbud om ophold på udrejsecentre, meldepligt hos politiet og risiko for frihedsberøvelse.

Udredningen viser, at de udsendelsesfremmende foranstaltninger griber ind i privat-, familie- og uddannelsesliv og medfører et stort psykisk pres for mange. De udsendelsesfremmende foranstaltninger har ingen doku- menteret effekt i forhold til at motivere dem, der ikke kan tilbagesendes med tvang, til at udrejse. Dette er i særlig grad betænkeligt overfor de personer, der er beskyttet af udsendelsesværnet, fordi det skønnes, at de ved eventuel tilbagevenden vil være i risiko for forfølgelse, tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Undersøgelsen viser endvidere, at specielt frihedsberøvelse er en belastning for det psykiske helbred. Frihedsberøvelse har store konsekvenser med bl.a.

psykiske sammenbrud, selvmordsforsøg og mistrivsel blandt børnene til følge.

Atmosfæren på asylcentrene er præget af frustrationer og konflikter mellem beboere indbyrdes og mellem beboere og personale. Boforholdene er trange og, især for de enlige, præget af mangel på privatliv. I forhold til opholdspligt på udrejsecentre viser undersøgelsen, at denne er belastende, især for personer med relationer udenfor asylcenteret, herunder familiemæssig til- knytning. En del personer opholder sig i praksis udenfor asylcenteret i læn- gere eller kortere perioder.

(12)

R e s u m é

I udredningen bliver de økonomiske ydelser til selvhushold gennemgået.

Her fremgår det, at de afviste asylansøgere opfatter de tildelte beløb som vanskelige at klare sig for. For dem, der ikke er på selvhushold, men spiser i kantinen, er de økonomiske ydelser endnu mere begrænsede, hvilket op- leves som en klar belastning. Mange vælger derfor at supplere de økono- miske ydelser med indtægter fra “sort” arbejde, ofte under dårlige forhold til meget lav løn.

Med hensyn til uddannelse viser undersøgelsen, at den interne undervisning i Røde Kors-regi har en række begrænsninger i forhold til udbuds- mængde, kvalitet og læringsmiljø. Udover Røde Kors’ interne kurser har afviste asylansøgere m.fl. mulighed for at få kompetencegivende undervisning. Selvom lovgrundlaget i et vist omfang tillader ekstern kompetencegivende undervisning af afviste asylansøgere m.fl., er der en række begrænsninger af bl.a. administrativ, organisatorisk og budgetmæssig art, som gør, at det er de færreste, der reelt kan benytte sig af undervisnings- tilbuddene.

Over halvdelen af de afviste asylansøgere m.fl., som IMR har interviewet, lider af psykiske og psykosomatiske sygdomme, og mange oplever, at deres sundhedstilstand er blevet dårligere. At sundhedstilstanden forværres gradvist, og at der sker en akkumulering af sundhedsproblemer over tid, bekræftes også af Røde Kors’ vurderinger samt af nationale og internationale undersøgelser. Herudover viser tal fra Udlændingeservice øgede udgifter til sundhedsbehandling for de enkelte asylansøgere i takt med, at opholdsperioden forlænges. Statistikken viser, at antallet af selvmord ikke er markant anderledes i forhold til den øvrige befolkning, men at antallet af selvmordsforsøg er en del større.

Udredningen viser samtidigt, at en række personer klarer sig relativt godt.

Det drejer sig bl.a. om dem, der er beskæftiget med arbejde eller uddannelse.

Muligheden for i praksis at opholde sig privat, selvom dette i de fleste tilfælde ikke er tilladt, er også en faktor, der bidrager til trivsel og oplevelse af livskvalitet. Materialet viser generelt, at de afviste asylansøger m.fl., der klarer sig bedst sundheds- og trivselsmæssigt, er dem, der er aktive og ikke reagerer passivt på de foranstaltninger, de er underlagt, men selv finder en række pragmatiske løsninger og udveje, der ikke altid er indenfor lovens rammer.

(13)

In tr o d u k ti o n

Kapitel 1. Introduktion

1.1. Baggrund

Gennem de seneste år har der været stigende fokus på asylansøgeres forhold i Danmark. Nogle af de problemstillinger, der har været fokus på i den internationale kritik, i de danske medier og i den generelle debat er læng- den af asylansøgeres ophold på asylcentre, asylansøgeres psykiske og fysiske helbred, børnenes forhold og situationen for afviste asylansøgere.

Særligt situationen for de afviste asylansøgere, herunder myndighedernes tiltag, der sigter på at motivere dem til udrejse, har været genstand for megen opmærksomhed.

Opholdsperioden i asylcentrene er steget i løbet af de senere år. Ifølge Ud- lændingeservice er den gennemsnitlige opholdstid for en asylansøger i Dan- mark steget fra ti måneder i 2001 til tre år og to måneder ved udgangen af 2006.¹Den lange opholdstid skyldes primært, at en del afviste asylansøgere, der har fået endeligt afslag på asyl, ikke kan sendes hjem med tvang og ikke frivilligt medvirker til at tage tilbage. I august 2008 befandt der sig 1640 asyl- ansøgere i Danmark, hvoraf 653 var i udsendelsesposition. I denne gruppe indgår personer på tålt ophold og personer med udvisningsdom (se afsnit 2.1. for en definition af de enkelte grupper).

Efter dansk lovgivning er der ikke nogen øvre grænse for, hvor længe en person kan befinde sig i udsendelsesposition. Flere undersøgelser, internationale såvel som danske, peger på, at et længere ophold i et asylcenter er belastende bl.a. for den mentale sundhed, og at asylansøgernes sundhedstilstand forringes i takt med tiden i asylsystemet². At tidsaspektet er en cen-

1) Udlændingestyrelsen 2005, Opdateret analyse af udviklingen i udgifterne til asylansøgernes sundhedsbehandling i perioden 2001 til 1. halvår 2005.

Udlændingeservice 2007, Analyse af udgifterne til asylansøgernes godkendelseskrævende sundhedsbehandlinger i perioden 2003 til 1. halvår 2006.

2) Se fx Laban et al 2004. Problematikken omkring opholdstid er herudover blevet rejst af forskellige internationale organer. Her kan bl.a. nævnes: Commissioner for Human Rights, Memorandum to the Danish Government, Assessment of the progress made in implement- ing the 2004 recommendations of the Council of Europe Commissioner for Human Rights, CommDH (2007) 11, Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention, August 2006, CERD/C/DEN/CO/17, Committee Against Torture, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 19 of the Convention, Conclusions and recommendations of the Committee against Torture, Denmark, 16 May 2007, CAT/C/DNK/CO/5, Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, Draft Report of the Committee on Civil liberties, Justice and Home Affairs on the delegation to Denmark, Rapporteur: Mrs Martine Roure.

(14)

In tr o d u k ti o n

tral faktor påpeges også i en undersøgelse af asylcentre i Danmark gen- nemført af SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd i 2007 (SFI). SFI giver bl.a. eksempler på familier, der ved ankomsten til Danmark var relativt velfungerende, og hvor forældrene på trods af deres svære vilkår var i stand til at tage vare på børnene, efter to, tre, fire, fem års ophold i asylsystemet bryder sammen.³

1.2. Formål

Formålet med denne udredning er at undersøge forholdene for afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition i Danmark, herunder udlændinge med udvisningsdom og udlændinge på tålt ophold. I den forbindelse vil udredningen se på en række af de konsekvenser, som lovgivningen, herunder de udsendelsesfremmende foranstaltninger, har i praksis. I undersøgelsen fokuseres på forhold vedrørende bolig, privat- og familieliv, økonomiske, uddannelses- og arbejdsmæssige forhold samt sundhedsmæssige forhold. Der er særligt fokus på den gruppe af afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition, der ikke ønsker at udrejse frivilligt, og som ikke kan tilbagesendes med tvang.

Institut for Menneskerettigheder (IMR) vil med denne udredning bidrage til at give et mere detaljeret og nuanceret billede af en gruppe, der ofte fi- gurerer i medier og debat, men som der alligevel er begrænset viden om.

Foruden at beskrive forholdene for de afviste asylansøgere m.fl. i Danmark og i den forbindelse også de menneskeretlige forpligtelser, der knytter sig til opholdet, er målet med undersøgelsen også at skabe et bedre vidensgrundlag for konkrete forslag til, hvad der kan – og eventuelt skal – gøres for at afhjælpe nogle af de mulige uhensigtsmæssige konsekvenser, lovgivningen har for afviste asylansøgere m.fl. i dag.

Udredningen fokuserer påoplevelsenhos afviste asylansøgeres m.fl. af, hvordan dansk lovgivning og praksis påvirker dem i det daglige. IMR har såle- des valgt et perspektiv, der sætterindivideti centrum, for dermed at belyse og anskueliggøre, hvordan den enkelte person i udsendelsesposition oplever sit liv med de basale rettigheder, der skal sikres også for denne gruppe, samt hvordan begrænsningerne i disse rettigheder påvirker hans eller hen- des dagligdag og liv.

3) Se Christensen og Andersen, 2006.

(15)

In tr o d u k ti o n

I det følgende anvendes for enkelhedens skyld, og fordi de afviste asyl- ansøgere udgør den største gruppe af interviewpersoner, fællesbetegnelsen

’afviste asylansøgere’ som dækkende for hele gruppen af udlændinge i udsendelsesposition. Hvis formålet er at beskrive et særligt forhold, der kun gør sig gældende for en af grupperne, vil dette blive præciseret⁴(se i øvrigt afsnit 1.5. for en nærmere gennemgang af de forskellige grupper).

1.3. Perspektiv

Selv om IMR i udredningen fokuserer på individets forhold, må det tages i betragtning, at afviste asylansøgere på grund af deres særlige opholdssta- tus ikke nyder samme beskyttelse af deres menneskerettigheder som statsborgere og andre personer, der opholder sig i Danmark. Der følger således nogle begrænsninger i deres rettigheder, som er en naturlig konsekvens af, at de har modtaget afslag på deres ansøgning om asyl eller af anden grund ikke har opholdstilladelse i Danmark.

På trods af dette har de dog en række grundlæggende menneskerettigheder, der skal sikres, ligesom de indgreb, der gøres i deres personlige integritet og frihed, må ske med respekt for de menneskeretlige krav til nødvendighed og proportionalitet.

Menneskerettighederne anvendes på denne måde som standard for den enkelte afviste asylansøgers liv og udfoldelsesmuligheder, for de fysiske rammer, som de afviste asylansøgere lever indenfor, samt de øvrige vilkår, som er afgørende for deres trivsel og dagligdag.

Vurderingen af forholdene for de afviste asylansøgere hviler dermed på menneskerettighederne med det indhold, de er givet i internationale konventioner og i den praksis, der er udviklet først og fremmest af den Euro- pæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD), men der tages også hensyn til praksis fra andre internationale kontrolorganer, der har til opgave at over- våge staternes overholdelse af deres internationale forpligtelser, herunder FN-komitéer og Europarådsorganer.

1.4. Indsamling af materiale Metode og datagrundlag

Udredningens datagrundlag udgøres i første række af en empirisk under- søgelse, der er udført med udgangspunkt i kvalitative metoder. De kvalita-

4) Se tilsvarende valg af terminologi hos Rigspolitiet.

(16)

In tr o d u k ti o n

tive metoder, der er benyttet, er især semi-strukturerede interviews, men også uformelle ophold i centrene samt besøg de forskellige steder, hvor de afviste asylansøgere har en del af deres hverdag.⁵

Undersøgelsen er foretaget med tilladelse fra Dansk Røde Kors og med fri adgang til alle centre. I en periode på ca. fem måneder (oktober 2007 – februar 2008) blev der udført 60 interviews, primært med afviste asylansøgere, men også med udlændinge med udvisningsdom og udlændinge på tålt ophold. Der er udelukkende foretaget interviews med voksne. Udover disse interviews er der foretaget ca. 20 interviews med Røde Kors-personale, Rigs- politiet og forskellige frivillige organisationer og uddannelsesinstitutioner.

Interviewene er blevet foretaget på Center Sandholm (30 interviews), på Center Fasan (syv interviews), Center Kongelunden (seks interviews), på Røde Kors-huset (syv interviews), på en frisørskole i København (ni interviews) og på en videregående uddannelsesinstitution (et interview).

Datamaterialet omfatter desuden data fremkommet ved gennemgang af Røde Kors-journaler og udtalelser, statistik fra Rigspolitiet, sagsakter fra Flygtningenævnet og Udlændingeservice, vagtbøger på Center Sandholm og forskellige oplysninger fra Udlændingeservice mv. Herudover indgår såvel andre danske som internationale undersøgelser på området i udredningen.

Interviewpersoner / informanter

Udvælgelsen af interviewpersoner/informanter afspejler undersøgelsens fokus på de personer i udsendelsesposition, der ikke medvirker frivilligt til at udrejse og ikke kan tilbagesendes tvangsmæssigt eller på anden måde er forhindret i at blive udsendt. Sammensætningen af den udvalgte informant- gruppe er ydermere karakteriseret af et ønske om at sikre så meget bredde og variation i gruppen som muligt. I det følgende beskrives gruppen af informanter nærmere.

Landespredning

De personer, som IMR har talt med, kommer fra 22 lande. Størstedelen af de interviewede er fra Irak. Iranere, somaliere og statsløse palæstinensere er

5) To antropologer fra IMR har udført den kvalitative undersøgelse. Den semi-strukturerede interviewform er valgt fordi den er velegnet til at indsamle informationer om personers oplevelser, synspunkter og selvforståelse. Der er udarbejdet en interviewguide med grund- spørgsmål, for at kunne identificere hvor udbredte de forskellige mønstre er og for hvem.

(17)

In tr o d u k ti o n

derudover stærkt repræsenteret i mængden af interviewpersoner. Disse afviste asylansøgere er samtidig dem, der har opholdt sig længst i Danmark.⁶ Begge køn

40 mænd og 27 kvinder er blevet interviewet. Sammensætningen af informanter afspejler fordelingen i den samlede gruppe af afviste asyl- ansøgere, hvor mænd er i overtal.

Alder over 18 år

Yngre såvel som ældre er blevet interviewet, primært yngre afviste asyl- ansøgere. Yngre afviste asylansøgere (mellem 20 og 40 år) er i overtal i den samlede gruppe af afviste asylansøgere.

Familier såvel som enlige

Der er interviewet enlige såvel som familier, med en overvægt af interviews med enlige. Enlige er også stærkest repræsenteret i den samlede gruppe af afviste.⁷

Opholdstid i Danmark

Informanternes opholdstid varierer fra ét til syv år. To tredjedele af informanterne har opholdt sig i Danmark i mere end fire år. Den gennemsnitlige opholdsperiode for alle asylansøgere er tre år og to måneder, for afviste er den længere, men der er ingen opgørelser over dette.

Juridisk status

Langt hovedparten af interviewene er med afviste asylansøgere (53 personer). Herudover er syv personer med udvisningsdom blevet interviewet og én person på tålt ophold. Seks ikke-afviste asylansøgere er ydermere blevet interviewet. Flere personer har fået ændret juridisk status i løbet af under- søgelsen.⁸

6) Interview oversigt i personer: Afghanistan (1), Algeriet (2) Congo (1), Eritrea (1), Etiopien (1), Iran (7), Irak (29), Kina (1), Kosovo (1), Libanon (5), Liberia (1), Libyen (1), Marokko (1), Mon- tenegro (1), Rusland (1), Serbien (1), Somalia (5), Sri Lanka (2), Statsløsepalæstinensere, Li- banon (1), Statsløse palæstinensere, Syrien (1), Syrien (2), Tjetjenien (1).

7) Der er blevet interviewet 12 familier, 35 enlige, 10 personer, der er kommet til Danmark sammen med familien, men nu er over 18 år og syv personer, der har familie- eller kæreste relationer i Danmark udenfor asylcenteret.

8) Interviewerne har kendskab til to familier, der i interviewperioden har fået opholdstilladelse og en enkelt, der har fået genoptaget sin sag. Efter interviewperiodens afslutning har interviewerne kendskab til, at fire af familierne og tre enlige har fået opholdstilladelse. Inter- viewerne har ikke fulgt alle interviewpersoner i hele perioden og nogle har interviewerne kun mødt en enkelt gang. Flere kan derfor have ændret status end IMR har kendskab til.

(18)

In tr o d u k ti o n

Igangværende aktiviteter

Der er forskel på informanternes aktivitetsniveau. Hovedparten af de interviewede er i gang med enten Røde Kors-kurser, praktik, uddannelse eller

“sort” arbejde. Andre opholder sig primært på asylcentrene i løbet af dagen og har et lavere aktivitetsniveau.

Helbred

Informanternes mentale såvel som fysiske helbred varierer. Der er ikke spe- cifikt fokus på syge afviste asylansøgere. Center Kongelunden, der er et center for bl.a. omsorgskrævende asylansøgere, er det sted, hvor færrest interviews er blevet gennemført (seks ud af 60 interviews).

Der er ikke gennemført interviews med frihedsberøvede afviste asyl- ansøgere i Ellebæk, men derimod enkelte interviews med tidligere indsatte og deres pårørende.⁹

Kontakt til interviewpersoner

IMR har i hovedparten af tilfældene selv skabt kontakten med inter- viewpersonerne, og interviewerne har i perioden næsten dagligt opholdt sig i de forskellige asylcentre, særligt Center Sandholm. Røde Kors har været behjælpelig med at skabe kontakt til enkelte informanter, f.eks. identificeret afviste asylansøgere under uddannelse, eller hjulpet med at skabe kontakt til informantgrupper, som interviewerne ikke selv havde kunnet få kontakt med, eller som ikke var stærkt nok repræsenteret i gruppen af informanter.¹⁰ Ved at foretage interviews på en række steder og deltage i forskellige aktiviteter har interviewerne mødt afviste asylansøgere i forskellige situationer, hvor de har været mere eller mindre aktive, hvilket afspejler sig i bredden af informanternes udsagn.¹¹Selve adgangen til informanterne har været be- tinget af deres lyst til at tale med interviewerne, nogle har selv kontaktet os, andre har IMR selv opsøgt.

9) Ellebæk er en institution for asylansøgere, der er frihedsberøvet i henhold til Udlændin- geloven. Ellebæk ligger ved siden af Center Sandholm. Interviews med frihedsberøvede asylansøgere blev fravalgt dels af tidsmæssige årsager, dels fordi forholdene under Krimi- nalforsorgen ikke er i fokus i udredningen.

10) Røde Kors hjalp f.eks. med at skabe kontakt med en familie, som opholdt sig på Center Sandholm på tålt ophold (udelukket fra asyl pga. krigsforbrydelse, jf. § 10 i Udlændinge- loven). På Center Fasan, hvor der var få afviste, hjalp Røde Kors også med den indledende kontakt til enkelte informanter.

11) Interviewerne har mødt de afviste asylansøgere og skabt kontakt med dem på en række steder. På centrene: Til meldepligten, i kantinen, i systuen, til fodboldkamp og i forbindelse med lommepengeudbetaling. Udenfor centrene: På uddannelsesstederne, i Røde Kors-huset, til demonstration på Christiansborg, i forbindelse med private besøg osv.

(19)

In tr o d u k ti o n

Ved således at være til stede i asylcentrene og på bl.a. uddannelsesstederne over tid er det lykkedes dels at skabe tillid, dels at opklare eventuelle tvivls- spørgsmål om interviewernes rolle. De afviste asylansøgere er blevet grun- digt informeret om, hvad IMR er, og i den forbindelse også gjort opmærk- som på, at IMR ikke kan være direkte behjælpelig med deres sag. Interview- erne har generelt oplevet stor imødekommenhed og har ikke haft problemer med at skabe kontakt til informanterne. I de tilfælde, hvor Røde Kors har skabt kontakten for IMR, har de afviste asylansøgere også altid været villige til at tale med interviewerne.

Interviewene er typisk af to timers varighed og har som regel fundet sted på de afviste asylansøgeres værelser eller i lokaler, IMR har fået stillet til rådig- hed. Flere personer er blevet interviewet to-tre gange, men disse interviews tæller kun med som ét interview. I enkelte tilfælde er familier blevet interviewet sammen, eller to personer, der bor sammen, hvorfor antallet af interviewpersoner er større end det samlede antal interviews. Interviewene er ikke båndede, men fremgår af noter skrevet under interviewet. Der har typisk været to personer til stede fra IMR under hvert interview, en inter- viewer og en, der har skrevet noter. Enkelte interviews er blevet gennemført via tolk, i de tilfælde hvor informanterne hverken kunne udtrykke sig på engelsk eller dansk.¹²Alle interviews er efterfølgende blevet anonymiseret.

Centerledere og Røde Kors-medarbejdere er for at sikre anonymitet alle betegnet som Røde Kors-medarbejdere. Ingen interviews er foretaget under tilstedeværelse af børn.

Observationer

De afviste asylansøgeres beskrivelser af deres forhold virkede til tider ensi- dige, og det var en særlig udfordring at komme om bag denne fremstilling for at sikre et nuanceret billede.¹³Det har i den forbindelse været vigtigt, at interviewene har været forholdsvis lange, typisk to timer, med mulighed for at spørge ganske detaljeret, ligesom flere informanter er blevet interviewet mere end én gang.

12) Mange afviste asylansøgere, specielt de, der har et længerevarende ophold bag sig i Dan- mark, taler enten engelsk eller dansk, og det sproglige har således ikke udgjort en væsent- lig begrænsning i forhold til kommunikationen.

13) Selvom alle interviewede blev informeret om, at IMR ikke har indflydelse på behandlin- gen af deres sag, kan det ikke udelukkes, at informanterne alligevel håber, at IMR kan gøre en forskel og derfor primært præsenterer deres situation ud fra dette perspektiv. Herud- over ved informanterne, at IMR laver en udredning, der vil blive præsenteret for Folke- tinget, og har derfor en interesse i først og fremmest at fremhæve de forhold, som de me- ner, bør ændres.

(20)

In tr o d u k ti o n

Interviewerne har herudover mødt de afviste asylansøgere i en række uformelle sammenhænge, ikke kun i interviewsituationen, og har derved fået en række informationer og gjort en række observationer, som yderligere kan bidrage til at nuancere billedet. Informationerne, som IMR har modtaget i de mere uformelle sammenhænge, og de observationer interviewerne har gjort i hele perioden, er vigtige supplementer til de interviews, der er foretaget. Herudover bidrager adgangen til sagsakter og samtaler med andre informanter end de afviste asylansøgere til dataenes validitet.

Cases

I analysen indgår flere cases, i form af eksempler på interviewpersoners forhold og livssituation. Cases skal således ikke læses som gennemsnitlige sa- ger, men som enkelte eksempler på, hvordan det daglige liv i det danske asylsystem kan tage sig ud.

1.5. Hvem er omfattet af udredningen?

IMR’s undersøgelse omfatter afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition, herunder udlændinge med udvisningsdom og ud- lændinge på tålt ophold.

I det følgende vil de enkelte grupper blive defineret nærmere:

1.5.1. Afviste asylansøgere

Med afvist asylansøger menes en udlænding, der har fået endeligt afslag på asyl i henhold til § 7 i udlændingeloven. Afviste asylansøgere vil som hovedregel skulle tage ophold i et udrejsecenter, enten Center Avnstrup eller Center Sandholm. Asylbehandlingen kan naturligt opdeles i tre faser. Afvi- ste asylansøgere befinder sig i fase tre. De tre faser beskrives i det følgende:

Fase et:

Fase et er den fase, hvor Udlændingeservice på baggrund af politiets under- søgelser om rejserute mv. tager stilling til, om en asylansøger enten skal overføres/tilbageføres til et andet EU-land efter Dublin-forordningens regler eller afvises til et sikkert tredjeland (udenfor EU). Den første fase hand- ler således udelukkende om at fastslå, hvilket land der skal realitetsbe- handle ansøgningen om asyl og ikke om, hvorvidt ansøgeren kan anerken- des som flygtning eller ej.

Fase to:

Er der ikke grundlag for at overføre/tilbageføre eller afvise asylansøgeren, bliver sagen realitetsbehandlet i Danmark, og udlændingemyndighederne

(21)

In tr o d u k ti o n

(Udlændingeservice, Integrationsministeriet og Flygtningenævnet) skal nu tage stilling til, om ansøgeren er berettiget til opholdstilladelse i Danmark som flygtning i henhold til udlændingelovens § 7.

I henhold til § 7, stk. 1, gives der opholdstilladelse til en udlænding, som er omfattet af FN’s Flygtningekonvention (de såkaldte konventionsflygt- ninge), og efter § 7, stk. 2, gives der opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen ved en tilbagevenden til sit hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (normalt kaldet beskyttelsesflygtninge eller B-flygtninge).

Fase tre:

Hvis myndighederne vurderer, at asylansøgeren ikke er berettiget til asyl, vil vedkommende få afslag på opholdstilladelse og blive pålagt udrejse.

Hermed er asylansøgeren overgået til fase tre. Det er som nævnt personer i denne fase, udredningen fokuserer på. Når der er grund til at fokusere på afviste asylansøgere, der er pålagt at udrejse, skyldes det, at en række afviste asylansøgere ikke kan udsendes tvangsmæssigt af forskellige årsager (se nærmere afsnit 2.1.)

Udover de almindelige, afviste asylansøgere omfatter udredningen også udlændinge, som er udvist på grund af kriminalitet el.lign. efter dom eller administrativ beslutning:

1.5.2. Udlændinge udvist administrativt eller ved dom

Udlændinge, der er udvist ved dom som følge af kriminalitet begået i Dan- mark, jf. udlændingelovens §§ 22-24, eller udvist administrativt, jf. ud- lændingelovens §§ 25-25 c, mister i forbindelse med deres dom/

administrative udvisning deres lovlige opholdsgrundlag i Danmark og pålægges at udrejse af landet. Udviste ved dom/administrativt udviste skal, indtil de udrejser, opholde sig på Center Sandholm. Nogle udviste er fri- hedsberøvet op til udsendelsen. Af fremstillingstekniske årsager vil begre- bet udlænding med udvisningsdom i det følgende også dække over administrativt udviste.

Disse udlændinge vil ofte kunne udsendes uden videre, men i nogle tilfælde kompliceres udsendelsen af praktiske årsager, og i andre tilfælde kan udsendelse ikke finde sted på grund af risikoen for forfølgelse m.v. i modtagerlandet. Se nærmere herom i det følgende.

(22)

In tr o d u k ti o n

1.5.3. Tålt ophold

Nogle udlændinge har ikke opholdstilladelse og kan ikke udsendes tvangs- mæssigt på grund af risikoen for forfølgelse m.v. i modtagerlandet (beskyt- telsesværnet). Det gælder personer, der er udelukket fra asyl på grund af udlændingelovens § 10, for eksempel fordi vedkommende har begået en krigsforbrydelse, men som samtidig er beskyttet mod udsendelse, fordi ud- sendelsesværnet, § 31 i udlændingeloven, forhindrer en sådan. Dette kan skyldes, at udlændingen risikerer at blive forfulgt i sit hjemland eller vil risikere dødsstraf, eller blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Udlændinge på tålt ophold pålægges som hovedregel at opholde sig på Center Sandholm.

Tilsvarende kan beskyttelsesværnet hindre udsendelse af udviste udlænd- inge, herunder udviste ved dom eller administrativt udviste.

For enkelhedens skyld vil vi – som nævnt i afsnit 1.2. – i udredningen bruge terminologien ’afviste asylansøgere’ for alle ovenstående grupper, med mindre vi vil beskrive et særligt forhold, der gør sig gældende for en af grupperne, hvilket så vil blive præciseret.

1.6. Retlig ramme

I det følgende beskrives den retlige ramme for henholdsvis afviste asyl- ansøgere, udvisningsdømte og personer på tålt ophold.¹⁴

1.6.1. Opholdspligt

Afviste asylansøgerehar påbud om ophold i et udrejsecenter, pt. enten Cen- ter Avnstrup eller Center Sandholm (§ 42 a, stk. 8, i udlændingeloven). Dette er en del af de udsendelsesfremmende foranstaltninger. Hvis de har særlige behov, kan de få tilladelse til at bo i f.eks. Center Kongelunden. Der er enkelte situationer, hvor en afvist asylansøger kan få lov til at bo privat. Det gælder bl.a., hvis vedkommende allerede boede privat i fase to (inden med- delelse af endeligt afslag) og f.eks. har et lille barn med den person, vedkommende er privat indkvarteret hos. I disse tilfælde kan udlændingen fortsætte med at bo privat på trods af, at den pågældende er i udsendelsesposition. Anmodninger om privat ophold afgøres af Udlændingeservice.

14) 1.6. er en kort opsummering af den retlige ramme på de forskellige områder, der uddybes nærmere i de forskellige kapitler.

(23)

In tr o d u k ti o n

I 2008 besluttede regeringen, at op til 50 familier, der havde opholdt sig mere end tre år i asylcentre efter endeligt afslag, kunne få tilbud om at bo i en særlig bolig udenfor asylcentrene.¹⁵

Forudvisningsdømtegælder det, at de ifølge udlændingeloven har pligt til at bo på Center Sandholm. For de udvisningsdømte er der ifølge Udlændin- geservice ingen undtagelser fra denne pligt. Se nærmere om opholdspligt i kapitel tre.

Forpersoner på tålt opholdgælder det, at de skal opholde sig på Center Sand- holm. Hvis de har særlige behov, kan de få tilladelse til at bo i f.eks. Center Kongelunden. Dette blev vedtaget som led i en ændring af udlændingelo- ven i 2002.¹⁶I særlige tilfælde kan personer på tålt ophold få tilladelse til privat indkvartering, f.eks. hvis de har en ægtefælle med opholdstilladelse i Danmark, som de kan bo hos. Der er i april 2008 en til to personer, der har opnået en sådan tilladelse.¹⁷De pågældende personer boede allerede privat inden lovens skærpelse i 2002. Se nærmere herom i kapitel 3.

1.6.2. Fysiske indkvarteringsforhold

Indkvarteringsforholdene varierer fra center til center, ligesom der på hvert center er forskellige rumstørrelser. I Center Sandholm indkvarteres familier i enten et værelse, der varierer fra 11 m²op til 20 m²(sidstnævnte bruges til familier på op til fire medlemmer), eller to værelser (42 m²) og nogle få tre- værelses lejligheder (53 m²).¹⁸I løbet af 2007 blev der bygget nye boliger til familier på Sandholm med to sammenhængende værelser. Indkvarterings- forholdene afhænger ikke af, om der er tale om en afvist asylansøger, en person på tålt ophold eller en person med en udvisningsdom. Se nærmere om indkvarteringsforholdene i kapitel fire.

1.6.3. Økonomiske og andre ydelser

De flesteafviste asylansøgereer på selvhushold, hvilket vil sige, at de får ud- betalt penge til mad og daglige fornødenheder og selv skal lave mad. Der er en gruppe af afviste asylansøgere, der midlertidigt ikke er på selvhushold, fordi de på grund af forskellige typer regelbrud er blevet overflyttet til Sandholm.¹⁹Ydelserne tilafviste asylansøgerepå selvhushold består i en

15) Se herved Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, notat 16. januar 2008.

16) Lov nr. 365 af 6. juni 2002.

17) Oplyst af Udlændinge Service i telefonsamtale april 2008.

18) Røde Kors hjemmeside.

19) Udlændingeservice,Mad fra eget køkken, august 2007.

(24)

In tr o d u k ti o n

grundydelse på ca. 45 kr. pr. dag pr. voksen og ca. det samme beløb pr. barn.

Hertil kommer en mindre tillægsydelse på knap otte kr. pr. dag, der udbe- tales, såfremt den afviste asylansøger overholder sin kontrakt med asylcenteret, herunder forskellige rengøringsforpligtelser.²⁰

Udviste ved dom og personer på tålt opholder ikke omfattet af selvhusholds- ordningen, men har mulighed for at spise i kantinen i Center Sandholm. De modtager ingen kontante ydelser bortset fra en ydelse på ca. 8 kr. pr. dag pr.

person, hvis den enkelte er berettiget hertil via overholdelse af kontrakt med asylcenteret. Det er Udlændingeservice, der træffer afgørelsen om, hvilke beboere der skal på selvhushold. Afgørelser herom kan påklages til Mini- steriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration.

Udviste ved dom, personer på tålt opholdog deenkelte afviste asylansøgere, der ikke er på selvhushold, modtager hver fjortende dag en hygiejnepakke og en børnepakke, hvis de har mindreårige børn.

Afviste asylansøgere, udviste ved dom og personer på tålt opholder berettiget til udlevering af tøj og sko to gange årligt, uafhængigt af om de er på selvhushold eller ej. Udleveringen er baseret på et pointsystem. Med udgangspunkt i et fastsat antal point kan asylansøgerne vælge mellem forskellige pro- dukter. Se nærmere om husholdsform og sociale ydelser i kapitel fem.

1.6.4. Arbejde

Afviste asylansøgere, udviste ved dom og personer på tålt opholdmå ikke arbejde i Danmark. Se nærmere om arbejde i kapitel seks.

1.6.5. Uddannelse

Afviste asylansøgere og personer på tålt opholdhar i et begrænset omfang ret til at modtage forskellige former for undervisning.Udviste ved domhar kun ret til at modtage undervisning, såfremt de samarbejder om deres udsendelse.

Se nærmere herom i kapitel syv.

1.6.6. Sundhedsbehandling

Afviste asylansøgere, udviste ved dom og personer på tålt opholdi Danmark er ikke omfattet af det danske sygesikringssystem og har derfor ikke adgang til samme sundhedsydelser som andre borgere i Danmark. Sundhedsbe- handlingen varetages af Røde Kors indenfor retningslinjer udstukket af Ud-

20) BEK nr. 1402, 2007, § 3 stk.5, 6 og 7.

(25)

In tr o d u k ti o n

lændingeservice. Betingelserne for behandling er, at den skal være nødven- dig, uopsættelig eller smertelindrende for at kunne blive bevilget.²¹Se nær- mere herom i kapitel otte.

1.7. Oversigt over udredningen

I kapiteltogives et overblik over antallet af afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition, herunder udviste ved dom og udlænd- inge på tålt ophold. Kapitlet redegør bl.a. for de specifikke hindringer, der gør sig gældende i forhold til hjemsendelse til nogle af de lande, hvor hovedparten kommer fra. Herudover beskrives udsendelsesværnet og forholdene for udlændinge på tålt ophold. Kapitlet gennemgår endelig de udsendelsesfremmende foranstaltninger. Kapitlet beskriver forholdene inden der blev indgået hjemsendelsesaftale med de irakiske myndigheder.

I kapiteltreredegøres for udlændingelovens bestemmelser vedrørende opholdspligt på udrejsecentre for afviste asylansøgere og deres anvendelse i praksis, samt den meldepligt som afviste asylansøgere er pålagt. Konse- kvenserne af opholdspligten på asylcentre for personer med familie udenfor centeret belyses via en række eksempler. Herudover redegøres for over- holdelsen af opholdspligten og meldepligten i praksis.

I kapitelfirebeskrives de asylcentre, hvor interviewene er blevet gennem- ført, herunder de fysiske indkvarteringsforhold. Herudover gennemgås centrale aspekter vedrørende privat- og familieliv. I kapitlet gennemgås endvidere den lovmæssige ramme for brugen af frihedsberøvelse og nogle af de konsekvenser, som frihedsberøvelsen har i praksis. Kapitlet indeholder endelig en diskussion af muligheden for privatliv på et asylcenter.

I kapitelfemredegøres for de økonomiske og andre ydelser, som afviste asyl- ansøgere modtager. Disse ydelser sammenholdes med en opgørelse af de udgifter, afviste asylansøgere må antages at have for bl.a. at sikre en til- strækkelig kost. Kapitlet belyser endvidere, hvordan afviste asylansøgere søger at supplere de statslige ydelser.

I kapitelseksbeskrives reglerne omkring afviste asylansøgernes forbud mod at tage arbejde. Kapitlet behandler de arbejdsforhold, som afviste asyl- ansøgere trods forbuddet er involveret i, og giver en beskrivelse af de vil-

21) Udlændingeservice, Retningslinier for sundhedsbehandling af voksne asylansøgere mv., 20. december 2006.

(26)

In tr o d u k ti o n

kår, dette arbejde foregår under. I kapitlet behandles endvidere den betydning, det har at have et arbejde.

I kapitelsyvgennemgås den lovmæssige ramme for undervisning og uddannelse af afviste asylansøgere. Endvidere belyses nogle af de begræns- ninger, der er for uddannelse i praksis. I kapitlet behandles herudover de enkeltes oplevelse af at være i gang med en uddannelse.

I kapitel otte gennemgås sundhedsbehandling og nogle af de sundheds- mæssige problematikker, der gør sig gældende og de tendenser, der viser sig sundhedsmæssigt. Herudover refereres undersøgelser af bl.a. vente- tidsbelastninger, der er foretaget i dansk såvel som international kontekst.

Kapitelniindeholder en samlende oversigt over de menneskeretlige konsekvenser af regulering og praksis i forhold til afviste asylansøgere samt forslag til overvejelser om forbedring af forholdene.

(27)

U d læ n d in g e i u d s e n d e ls e s p o s it io n

Kapitel 2. Udlændinge i udsendelsesposition

I august 2008 befandt der sig 1.640 asylansøgere i Danmark på centre drevet af Dansk Røde Kors. Heraf var 653 afviste asylansøgere i udsendelsesposition. De største grupper af afviste asylansøgere er irakere (317), iranere (67), somaliere (49), statsløse palæstinensere (22) og personer fra Kosovo (18).²² IMR har i denne udredning valgt særligt at fokusere på den del af udlænd- inge i udsendelsesposition, der ikke frivilligt medvirker til udrejse og ikke kan udsendes tvangsmæssigt, samt de grupper, hvor udsendelse er kom- pliceret af andre årsager. Tilsammen udgør disse udlændinge langt flertal- let af de personer, der er i aktuel udsendelsesposition.

Disse udlændinge er samtidig blandt dem, der har opholdt sig længst i det danske asylsystem, og for manges vedkommende gælder, at der ikke umid- delbart er udsigt til, at de udrejser af Danmark – frivilligt eller ved tvang.

De personer, der udrejser frivilligt eller kan tvangshjemsendes af myndighederne, og som følge heraf kun opholder sig kort tid i Danmark som afviste, er ikke i samme omfang genstand for undersøgelsen.

2.1. Hindringer i forbindelse med udsendelse

I det følgende vil de specifikke hindringer, der gør sig gældende i forhold til tvangshjemsendelse til Irak, Iran, Somalia og Kosovo, blive beskrevet, da det er disse lande, hovedparten af de afviste asylansøgere kommer fra. Andre udsendelseskomplikationer, især i forhold til statsløse palæstinensere, vil herudover kort blive beskrevet. Endelig vil det generelle udsendelsesværn, der beskytter mod udsendelse i særlige tilfælde, kort blive gennemgået.

2.1.1. Irak

De irakiske myndigheder i Bagdad har siden magtovertagelsen i 2004 med henvisning til levevilkårene og sikkerhedssituationen i Irak indtil for nyligt afvist at modtage irakiske statsborgere, der er blevet hjemsendt med tvang.

Det betyder, at det kun er de irakere, der frivilligt medvirker til udrejse, der

22) Rapport fra Rigspolitiets Udlændingeafdeling august 2008. Siden august 2008, altså efter undersøgelsestidspunktet, er tallene faldet. De seneste tal per april 2009 er følgende: irakere (282), iranere (69), somaliere (47), statsløse palæstinensere (15) og personer fra Kosovo (12). Ifølge en orientering fra Rigspolitiet om udsendelse af afviste asylansøgere til Irak er antallet af afviste irakere i aktuel udsendelsesposition per 23. maj 2009 faldet yderligere til 244 personer (Rigspolitiets Udlændinge Afdeling, Orientering om udsendelse af afviste asylansøgere til Irak 28. maj 2009).

(28)

U d læ n d in g e i u d s e n d e ls e s p o s it io n

har kunnet sendes tilbage til Irak. Tilbagesendelsen har været stillet i bero i flere år, men i februar 2008 begyndte forhandlingerne med de irakiske myndigheder at blive intensiveret. I maj 2008 blev der åbnet op for hjemsendelse af ti irakere med udvisningsdom. Sagerne var ikke del af en større hjemsendelsesaftale med Irak, og udsendelserne fandt sted, selv om UNHCR fra- rådede det bl.a. med henvisning til sikkerhedssituationen.²³Herudover er enkelte afviste irakere blevet udsendt, selv om de ikke har medvirket frivilligt, og flere er blevet frihedsberøvet med henblik på udsendelse. I de tilfælde, hvor udsendelserne er blevet gennemført, beror udsendelsen på in- dividuelle aftaler mellem Rigspolitiet og de irakiske myndigheder. Langt størstedelen af de afviste irakere ønsker ikke frivilligt at udrejse. Udrednin- gen er færdiggjort inden der blev indgået en hjemsendelsesaftale med de irakiske myndigheder med henblik på hjemsendelse af irakere.

2.1.2. Iran

Tvangsmæssig udsendelse af iranske statsborgere kan kun ske i de tilfælde, hvor de afviste asylansøgere er i besiddelse af et gyldigt pas. Det er et ufra- vigeligt krav fra de iranske myndigheder, at en iransk statsborger selv skal ansøge om udstedelse af et pas. Hvis en afvist asylansøger ikke ønsker at medvirke til dette, kan en udsendelse ikke gennemføres. I Rigspolitiets rapport fra april 2008 fremgik det, at kun én af de afviste iranske asylansøgere i udsendelsesposition ønskede at medvirke til udsendelse.²⁴Rigspolitiet oplyser endvidere i et interview med IMR, at situationen i forhold til Iran er meget fastlåst, og at der ikke pågår forhandlinger om hjemsendelser med de iranske myndigheder.²⁵

2.1.3. Somalia

På grund af borgerkrig og mangel på en central regering og myndigheds- personer i Somalia til drøftelse af hjemsendelsesspørgsmålet er det ikke muligt for de danske myndigheder at tilbagesende afviste asylansøgere med tvang, bortset fra til Somaliland. Rigspolitiet konstaterede i sin rapport fra april 2008²⁶, at ingen af de afviste asyl ansøgere i aktuel udsendelsesposition ønskede at medvirke til udsendelse. Mht. Somalia anfører Rigspolitiet i et interview med IMR, at situationen er fastlåst, og at man pga. situationen i landet ikke forventer nogen ændringer i praksis indenfor den nærmeste tid.²⁷

23) Jf. nærmere herom nedenfor i afsnit 2.5.

24) Rigspolitiets Udlændingeafdeling april 2008.

25) Møde med Rigspolitiet 24/1/2008.

26) Rigspolitiets Udlændingeafdeling april og august 2008.

27) Møde med Rigspolitiet 24/1/2008.

(29)

U d læ n d in g e i u d s e n d e ls e s p o s it io n

2.1.4. Kosovo

Etniske serbere og romaer har ikke tidligere kunnet tvangstilbagesendes til Kosovo, da dette ikke har været accepteret af FN’s midlertidige admini- stration i Kosovo (UNMIK). I februar 2008 blev Kosovo imidlertid aner- kendt som en selvstændig stat, og situationen kan derfor komme til at ændre sig. Rigspolitiet har endnu ingen erfaringer med udsendelser til Kosovo efter selvstændigheden, men forventer, at der hurtigt vil blive fastlagt proce- durer for samarbejdet med myndigheder i Kosovo om udsendelser. Indtil videre forhandles udsendelser til Kosovo fortsat med UNMIK.²⁸

2.1.5. Statsløse palæstinensere

Udover de komplikationer, der er i forhold til tvangsmæssig hjemsendelse til ovennævnte lande, er der også komplikationer for personer, der frivilligt ønsker at medvirke til udrejse. For statsløse palæstinensere gælder det, at udsendelse til f.eks. Libanon og Syrien kan være vanskelig, især hvis de pågældende personers tilhørsforhold skal godtgøres på anden måde end via statsborgerskab. Rigspolitiet oplyser dog i sin rapport af april 2008, at udsendelse til Libanon er blevet gradvis nemmere. Over halvdelen af de statsløse palæstinensere i udsendelsesposition samarbejder med politiet om udrejse. For dem, der samarbejder om udrejse, gælder det, at flere har søgt om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 2, hvorefter opholdstilladelse kan gives til personer, der har samarbejdet i 18 måneder om udsendelse, men hvor politiet betragter udsendelsen som udsigtsløs.

Mange får dog afslag på opholdstilladelse efter denne bestemmelse, fordi politiet på trods af vanskelighederne i forbindelse med gennemførelsen af udrejsen, fortsat ikke betragter udrejsen som udsigtsløs. Der er som loven er i dag, ikke nogen øvre grænse for, hvor længe Rigspolitiet kan fortsætte med at anse udsendelse som ikke-udsigtsløs med den konsekvens, at den pågældende ikke kan få opholdstilladelse.

2.1.6. Udsendelsesværn

Udsendelsesværnet efter udlændingelovens § 31 beskytter mod udsendelse til forfølgelse iht. Flygtningekonventionens artikel 1A samt mod udsendelse, hvor den enkelte vil risikere dødsstraf eller tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. I gruppen beskyttet af udsendelsesværnet indgår personer, der har fået afslag på deres asylansøg- ning i Danmark, eller er udelukket fra asyl, men som samtidig ikke kan tilbagesendes tvangsmæssigt på grund af risiko for overgreb i hjemlandet.

28) Rigspolitiets Udlændingeafdeling april og august 2008.

(30)

U d læ n d in g e i u d s e n d e ls e s p o s it io n

Dette kan f.eks. være udlændinge, der er dømt som krigsforbrydere i deres hjemlande. Gruppen omfatter også personer, der er udvist ved dom eller administrativt, jf. udlændingelovens § 22-25c.

Disse udlændinge er således i en position, hvor de er beskyttet mod tvangs- mæssig udsendelse, men de kan ikke få opholdstilladelse i Danmark, hvor- ved de befinder sig på et såkaldt tålt ophold i Danmark på ubestemt tid. En af de muligheder, de har, er at søge om genbosættelse i et andet land end deres hjemland. Dette sker dog stort set aldrig. En anden mulighed af mere teoretisk karakter er at udrejse frivilligt, til deres hjemland med den dertil knyttede risiko for overgreb.

Gruppen omfattede i februar 2009 19 personer.²⁹ 2.2. Frivillig udrejse af Danmark

Hvis de afviste asylansøgere ikke frygtede en hjemsendelse og ville medvirke til en sådan frivilligt, ville en del afviste asylansøgere fra henholdsvis Iran, Irak, Somalia og Kosovo kunne hjemsendes. Hjemsendelses- spørgsmålet ville dog, som vist ovenfor, ikke være løst i forhold til flere stats- løse palæstinensere eller de personer, der er beskyttet af udsendelsesvær- net. Ikke alle afviste personer, der opholder sig i Danmark, kan rejse hjem, selvom de måtte ønske det.

Langt størstedelen af de afviste asylansøgere ønsker dog ikke at udrejse frivilligt og begrunder i interviewene deres ønske om ikke at udrejse på for- skellig vis. Mange er urolige for deres personlige sikkerhed. Mange irakere, herunder det kristne mindretal, og somaliere henviser til den ustabile situation i deres hjemlande og i den forbindelse mangel på sikkerhed. Reporta- ger i medierne fra deres hjemlande forstærker ofte deres frygt for at tage tilbage, også selvom de er stærkt utilfredse med deres vilkår i Danmark og den situation, de befinder sig i. Andre har også bekymringer over deres sikkerhed af mere individuel art. Forlydender om, hvad der venter dem, der er blevet udsendt med tvang, mindsker heller ikke de afviste asylansøgeres frygt for at tage tilbage. Flere tilbagesendte ringer til dem, der fortsat opholder sig i Danmark, og beretter bl.a. om deres mistrivsel og ønske om igen at forsøge at komme til Danmark, eller et andet land. Sådanne beretninger bestyrker manges beslutning om ikke frivilligt at medvirke til en tilbage- sendelse.

29) Oplyst af Rigspolitiet marts 27/2/2009

(31)

U d læ n d in g e i u d s e n d e ls e s p o s it io n

Udover bekymringer om sikkerhed er problemet for mange, at de har været i Danmark i op til ti år. Flere familier har børn, der er født og går i skole i Danmark, og som er bedre til dansk end til forældrenes modersmål. Andre har forladt deres hjemland på et meget tidligt tidspunkt i livet og har hverken netværk, familie eller kontakter i hjemlandet. Derfor har de kun en meget vag idé om, hvordan det ville være at vende tilbage og etablere en ny til- værelse. Deres udgangspunkt for at vende hjem er derfor svagt. I nogle tilfælde er familiemedlemmer flygtet til nabolande, Europa eller USA og er således ikke længere bosat i hjemlandet.

For udvisningsdømte med familie i Danmark, herunder børn, er det ikke kun den personlige sikkerhed og elementer af ovennævnte faktorer, de lægger vægt på. Det er også afgørende for deres beslutning om ikke frivilligt at udrejse, at de ved udrejse i nogle tilfælde ville miste samværet med deres børn, eller få et meget begrænset samvær, især i de tilfælde, hvor de f.eks. er skilt fra deres ægtefælle, og hvor den tidligere ægtefælle ikke øn- sker at følge med til hjemlandet. For andre udvisningsdømte, der ikke har børn, gælder det, at de i mange tilfælde i praksis ville blive skilt fra den øvrige familie ved tilbagevenden, herunder nære relationer som forældre og søskende. Dette forhold vil typisk også være afgørende i forhold til deres ønske om at forblive i Danmark.

2.3. Udsendelsesfremmende foranstaltninger

De styrende principper for politikken overfor afviste asylansøgere er, at de skal udrejse, fordi de af myndighederne er uønskede i Danmark: De har fået endeligt afslag på deres ansøgning og skal dermed ikke længere opholde sig i Danmark (udlændingeloven § 30, stk. 1 og stk. 2). For dem, der ikke udrejser frivilligt og ikke kan udsendes tvangsmæssigt, er princippet, at de skal pålægges strenge vilkår, der ikke er attraktive, for at de således skal blive motiveret til at udrejse frivilligt eller medvirke til at gøre en udsendelse mu- lig.

For at få den afviste asylansøger til at udrejse anvendes de såkaldte “udsendelsesfremmende foranstaltninger”.³⁰ I de udsendelsesfremmende foranstaltninger indgår opholdspligt på et udrejsecenter, dvs. Center Avnstrup eller Center Sandholm, reduktion af de økonomiske ydelser, reduktion af de uddannelsesmæssige tilbud samt meldepligt hos politiet en til to gange om ugen. Herudover kan politiet med hjemmel i udlændingeloven under nær-

30) Indføjet i Udlændingeloven ved lov nr. 291 af 30. april 2003

(32)

U d læ n d in g e i u d s e n d e ls e s p o s it io n

mere angivne omstændigheder frihedsberøve afviste asylansøgere som en udsendelsesfremmende foranstaltning.

De udsendelsesfremmende foranstaltninger anvendes overfor alle afviste asylansøgere, der ikke samarbejder med politiet om udrejse af landet. For- anstaltningerne gælder også for de personer, der er beskyttet af udsendel- sesværnet og dermed befinder sig i landet på tålt ophold, om end i en særligt tilpasset form. Samtidig med, at de er beskyttet mod tvangsmæssig udsendelse, er de underlagt de udsendelsesfremmende foranstaltninger og til- skyndes til at udrejse frivilligt til deres hjemland eller et tredjeland.

De udsendelsesfremmende foranstaltninger har stor betydning for de afviste asylansøgere, hvilket vil blive beskrevet nærmere i de følgende kapitler.

Herudover vil den effekt, de udsendelsesfremmende foranstaltninger har i forhold tilreeltat motivere til udrejse, blive diskuteret særskilt i kapitel 9.

2.4. Opsummering

En række specifikke hindringer gør sig gældende i forhold til tvangshjemsendelse til Iran, Somalia, Irak og Kosovo. Herudover er der en række komplikationer forbundet med udsendelse af statsløse palæstinensere. Udsen- delsesværnet, der beskytter mod udsendelse til forfølgelse, er ydermere en hindring for udsendelse.

Ikke alle afviste kan rejse hjem, selvom de måtte ønske det. Undersøgelsen viser samtidig, at hovedparten af de afviste asylansøgere af forskellige grunde frygter en hjemsendelse og derfor ikke frivilligt ønsker at medvirke til en sådan. Samtidig viser gennemgangen, at de afviste asylansøgere oplever et psykisk pres for at udrejse gennem de udsendelsesfremmende foranstaltninger, og at dette pres også rammer dem, der ellers er beskyttet mod udsendelse af udsendelsesværnet.

2.5. Menneskeretlige betragtninger 2.5.1. Tvangsmæssig udsendelse

Tvangsmæssig udsendelse af afviste asylansøgere kan give anledning til krænkelse af refoulementsforbuddet, dvs. forbuddet mod at tilbagelevere eller udlevere en person til en anden stat, hvor der er vægtige grunde til at antage, at han eller hun vil være i fare for at blive underkastet tortur.

(33)

U d læ n d in g e i u d s e n d e ls e s p o s it io n

Forbuddet er indeholdt i såvel FN’s konvention om civile og politiske rettigheder artikel 7 som FNs Torturkonvention artikel 3 og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel 3.

UNHCR har opfordret Danmark til at undlade udsendelse af afviste asyl- ansøgere til Irak. UNHCR har således udtalt kritik af den danske praksis og tilkendegivet, at samtlige irakere fra den centrale og sydlige dele af landet bør anses som flygtninge i henhold til FN’s Flygtningekonvention. Med hensyn til irakiske asylansøgere fra den nordlige, kurdisk kontrollerede del af landet, har UNHCR opfordret til, at deres behov for beskyttelse vurderes konkret og individuelt efter Flygtningekonventionen.³¹

Det afgørende efter den internationale menneskeret er, at der skal indgå en konkret vurdering af de forhold, som personen vil skulle leve under i mod- tagelseslandet med henblik på at sikre, at der ikke består en risiko for, at vedkommende vil blive udsat for tortur eller anden umenneskelig, nedværdi- gende eller grusom behandling eller straf. Denne vurdering foretages i Dan- mark af Flygtningenævnet.

2.5.2. Frivillig udrejse på trods af udsendelsesværn

Den særlige opholdsretlige status som afvist asylansøger på tålt ophold er en følge af det udsendelsesværn, der er beskrevet i afsnit 2.5.1. I dansk ret er udsendelsesværnet indeholdt i udlændingelovens § 31.

Tilstedeværelsen af udlændinge på tålt ophold er således en umiddelbar konsekvens af de danske myndigheders anerkendelse af, at udsendelse vil indebære en konventionskrænkelse. Samtlige sådanne afgørelser fra Flygt- ningenævnet indeholder en passus om, at det påhviler udlændingen at udrejse straks, men at tvangsmæssig udsendelse dog ikke kan ske til hjemlandet, jf. udlændingelovens § 31.

Det tålte ophold må efter Instituttets opfattelse indebære ende facto-ret til ophold i Danmark, idet tålt ophold netop er karakteriseret ved fraværet af et andet land, hvortil den pågældende kan udsendes tvangsmæssigt, og idet en frivillig tilbagevenden til det hjemland, hvor udlændingen risikerer at blive udsat for tortur eller andre grove overgreb, hverken kan forventes eller forlanges.

31) Addendum to UNHCR’s eligibility guidelines for assessing the international protection needs of Iraqi asylum seekers, dec. 2007.

(34)

U d læ n d in g e i u d s e n d e ls e s p o s it io n

Tålt ophold her i landet må derfor karakteriseres som et lovligt ophold, hvilket også er lagt til grund af Integrationsministeriet i forslag til lov om æn- dring af udlændingeloven i 2008.

Det er behæftet med tvivl, om afviste asylansøgere er omfattet af bevægel- sesfriheden i EMRK 4. tillægsprotokol artikel 2. Det forudsætter, at deres ophold i Danmark er lovligt i EMRK’s forstand.

Det har almindeligvis været antaget, at afviste asylansøgere, herunder udviste personer på tålt ophold, ikke har lovligt ophold i Danmark, men Inte- grationsministeriet har i bemærkningerne til lov nr. 1397 af 27. december 2008 antaget, at personer på tålt ophold er omfattet af bevægelsesfriheden.

Ministeriet har ikke begrundet fortolkningen, hvorfor det er vanskeligt at vurdere, om synspunktet også må antages at gælde andre personer, der ikke kan udsendes af Danmark.

IMR er tilbøjelig til at mene, at de pågældende er omfattet af bevægelsesfri- heden. For det første straffes de ikke for at opholde sig i Danmark, hvilket må formodes at skyldes, at de anses for at have den fornødne tilladelse til at opholde sig i Danmark, jf. udlændingelovens § 59, stk. 1. Det kan siges at gælde, uanset om opholdet skyldes folkeretlig nødvendighed (tålt ophold) eller andre grunde (før, under og efter behandling af asylansøgning). For det andet er de regler om processuelt ophold, der normalt påberåbes til at af- grænse det lovlige opholds udstrækning, ikke lovfæstede, hvorfor nogen direkte regulering af opholdets karakter ikke ses at foreligge. Spørgsmålet er ikke afklaret i praksis eller teori.³²IMR vil derfor i denne udredning lægge til grund, at alle de af udredningen omfattede personer er omfattet af be- vægelsesfriheden.

Såfremt det antages, at andre afviste asylansøgere end dem på tålt ophold ikke nyder nogen beskyttelse af deres bevægelsesfrihed, så vil de kunne pålægges vilkårlige og uproportionale opholdspligter, ligesom deres rets- beskyttelse vil være begrænset, navnlig til beskyttelse mod frihedsberøvelse og af retten til privat- og familieliv.

2.5.3. Effektiv beskyttelse og respekt for værdighed

Samlet set giver den retlige og faktiske behandling af afviste asylansøgere på tålt ophold og i udsendelsesposition og for hvem, der iværksættes ud-

32) Jens Vedsted-Hansen i Udlændingeret, 3. udgave, JØP, (2006), s. 14 ff.

(35)

U d læ n d in g e i u d s e n d e ls e s p o s it io n

sendelsesfremmende foranstaltninger anledning til at fremhæve, at afviste asylansøgere har krav på effektiv beskyttelse, dvs. såvel retligt som faktisk, af deres grundlæggende menneskerettigheder, men dog under visse be- grænsninger på grund af deres opholds særlige karakter. Når der i konkrete tilfælde gøres indgreb i beskyttede rettigheder, skal det derfor sikres, at menneskerettens krav om nødvendighed og proportionalitet er opfyldt.

Så længe afviste asylansøgere opholder sig lovligt i Danmark, eller deres ophold her i praksis accepteres, bør de sikres vilkår, der sikrer dem et værdigt liv med adgang til faktisk at udøve og nyde deres menneskerettigheder. Det har især betydning i forhold til opfordringer og foranstaltninger om frivillig udsendelse, når de afviste asylansøgere er beskyttet af udsendelsesvær- net, men det gælder i forhold til alle øvrige rettigheder.