OFFENTLIGE UDGIFTER
9. april 2021Ny beregning: Der er stadig plads til at lempe
budgetloven
Budgetloven kræver, at vi højst må have et underskud på 0,5 pct. af BNP på den strukturelle offentlige saldo. Det bygger på en regnekonvention, som Finansministeriet senest brugte i 2014. AE har tidligere vist, at beregningen bliver mere lempelig, hvis man opdaterer den med de seneste data. Det gælder stadig. Konkret tilsiger regnekonventionen, at saldokravet kan lempes til 1 pct. af BNP.
ANALYSE
Udarbejdet af
Jon Nielsen
ChefanalytikerKontakt
Chefanalytiker
Jon Nielsen
40 54 18 80
jn@ae.dk
Lavet i samarbejde med FH.
Budgetlovens saldokrav på 0,5 pct. af BNP bygger på en beregning af Finansministeriet fra 2014. Her opdaterer vi beregningen med de seneste data.
Budgetlovens krav til den strukturelle saldo er fastsat således, at underskuddet på den faktiske saldo selv ikke i en lavkonjunktur vil overstige 3 pct. af BNP og dermed overskride Maastricht-traktatens krav til den faktiske saldo. Man skal med andre ord – selv i gode tider – kunne tåle den automatiske saldoforværring der sker i lavkonjunkturer. Det kræver, at man i gode tider har noget luft ned til 3%-grænsen.
Beregningen af budgetlovens saldokrav bygger på en beregning af, hvor meget luft man skal have ned til 3%-grænsen.
Beregningen følger en formel, som Europa-Kommissionen har fastsat:
(1) Strukturelt saldokrav = -3 - Budgetelasticitet*Repræsentativt konjunkturgab
hvor budgetelasticiteten er den faktiske offentlige saldos følsomhed over for konjunkturer, og ’det repræsentative konjunkturgab’ er et mål for konjunkturgabet på bunden af en ”normal” lavkonjunktur.1 [1]
Finansministeriet har senest beregnet saldokravet i 2014. AE opdaterede beregningen i 2018 og
konstaterede i den forbindelse, at især det repræsentative konjunkturgab er ret følsomt over for, om man
Hovedkonklusioner
Budgetlovens saldokrav på 0,5 pct. af BNP bygger på en beregning fra 2014, der følger en regnekonvention, som EU-Kommissionen bruger, og som Finansministeriet har tilpasset.
Hvis man bruger regnekonventionen på nye data, kan man lempe saldokravet til 1 pct. af BNP.
Genberegning af budgetlovens saldokrav
’Det repræsentative konjunkturgab’ er defineret som 5%-percentilen af det sammenvejede
konjunkturgab, som Finansministeriet anvender i beregningen af den strukturelle saldo. Det er altså defineret sådan, at konjunktursituationen i 19 ud af 20 år er mere gunstig, end når konjunkturgabet svarer til ’det repræsentative konjunkturgab’. Det er en beregningskonvention og ikke en definition, der er funderet i nogle økonomiske sammenhænge.
Ud over at se bort fra de 5% værste konjunkturår, så Finansministeriet bort fra det værste finanskriseår, da de i 2014 beregnede ’det repræsentative konjunkturgab’. Det følger igen en praksis, som Europa- Kommissionen har fastlagt. Det værste finanskriseår er det år i 2009-2013, hvor det sammenvejede konjunkturgab var mest negativt.
I tabellen herunder har vi opdateret beregningen af det repræsentative konjunkturgab. I
Finansministeriets beregning fra 2014, tog de udgangspunkt i to forskellige dataperioder (1981-2012 og 1991-2013). Ved at anvende to dataperioder på 22 og 31 år, afveg Finansministeriet fra EU-
Kommissionens sædvanlige regnepraksis, idet EU-Kommissionen altid lægger de seneste 25 dataår til grund. Ligesom Finansministeriet har vi foretaget beregningen med og uden 1980’erne og har her forlænget dataperioden frem til 2020. Dog har vi kun data tilbage til 1983 – men ret beset giver det god mening at se bort fra 1981-1982.3
Sammenlignet med Finansministeriets beregning fra 2014 bliver en ”normal” lavkonjunktur mindre dyb, når vi opdaterer beregningen med nye data og nye år. Det trækker i retning af, at formel (1) vil give et mere lempeligt saldokrav. Det betyder nemlig, at vi skal have en mindre buffer for at kunne håndtere en normal lavkonjunktur inden for Maastricht-traktatens krav.
Vi har foretaget beregningen med og uden 2020, og i begge tilfælde bliver ’det repræsentative konjunkturgab’ tættere på nul. Vi vurderer, at det giver bedst mening at frasortere 2020, da både budgetloven og EU’s saldokrav var suspenderet i 2020. Men faktisk bliver den ”normale” lavkonjunktur en anelse dybere, når vi udelader 2020. Foreløbig skønner Finansministeriet nemlig, at året 2020 ikke tæller med blandt de 5% værste konjunkturår. Ligesom gennemsnittet stiger, når man tilføjer en ekstra observation over gennemsnittet, så kan 5%-percentilen stige, når man tilføjer en ekstra observation over 5%-percentilen. Det er det, der sker her.
Vi vil ikke opdatere estimationen af budgetelasticiteten, der som sagt er relativt robust over for udvidelser af dataperioden. I tabellen herunder har vi vist Finansministeriets to estimater for budgetelasticiteten fra 2014 samt AE’s estimat fra 2018.
I næste tabel har vi beregnet saldokravet ved hjælp af de opdaterede tal for ’det repræsentative konjunkturgab’ og de ovenstående estimater for budgetelasticiteten.
Da Finansministeriet i 2014 beregnede saldokravet, lå det mellem -0,46 og -0,61. Med opdaterede tal er saldokravet mere lempeligt, uanset hvilken budgetelasticitet og hvilken beregning af konjunkturgabet, vi lægger til grund. Når man ser bort fra det værste finanskriseår, er saldokravet i alle tilfælde i
størrelsesordenen -1 pct. af BNP.
Europa-Kommissionens vedtægter tilsiger som sagt, at man skal udelade det værste finanskriseår.
Hvis vi skal følge Europa-Kommissionens vedtægter, skal vi derfor lempe budgetlovens saldokrav til -1 pct. af BNP.
Man skal i øvrigt bemærke, at Europa-Kommissionen har suspenderet de finanspolitiske regler indtil 2022, og samtidig arbejder Kommissionen på en revision af regelværket, som kan komme allerede i år.5
Kommissionens egne analyser af det nuværende regelværk peger på, at regelværket er strammere i lavkonjunkturer, end hvad der er hensigtsmæssigt.6 Derfor kan vi komme til at se en lempelse af de krav og vedtægter, der ligger bag budgetlovens saldokrav.
Man skal desuden bemærke, at regnekonventionen på ingen måde tager højde for de fordele og ulemper for styringen af de offentlige finanser, som saldokravet involverer. Hvis man anlægger en bredere
vurdering, der tager højde for de relevante fordele og ulemper, ville man kunne lempe mere, end regnekonventionen tilsiger. Vurderet ud fra den teoretiske forskning i styringen af de offentlige finanser og statistiske analyser af de offentlige finansers historiske udvikling, kunne vi således nøjes med at styre efter de mellemfristede planer, der også indgår i den nuværende styring. Det har AE tidligere
argumenteret for.7
1Budgetelasticiteten udtrykker forringelsen af den offentlige saldo i pct. af BNP, når
konjunkturgabet forringes med 1 pct. af BNP. Der ses kun på saldoens standardposter, dvs. der ses bort fra nogle udvalgte engangstiltag. En budgetelasticitet på 0,92 udtrykker altså, at standardposterne på den offentlige saldo (i procent af BNP) forværres med 0,92 procentpoint, når konjunkturgabet forværres med 1 procentpoint. Konjunkturgabet er et vægtet gennemsnit af outputgabet og beskæftigelsesgabet. Formlen er bl.a. uddybet i et FIU-svar, jf.
https://www.ft.dk/samling/20121/almdel/fiu/bilag/91/1217379.pdf
2https://www.ae.dk/analyser/genberegning-af-budgetlovens-saldokrav3Kronekursen var flydende frem til september 1982. Dermed havde konjunkturudsving en
anden indvirkning på økonomien i 1981-1982 end i dag.
4https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip101_en.pdf 5https://www.ft.com/content/d544b25a-4dc0-486a-bcd0-90b2d663f53a
6https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/swd_2020_210_en.pdf 7AE (2019): ’Budgetloven forhindrer en fornuftig finanspolitik’, https://www.ae.dk/sites/
