hver tredje ledigkommer i dag igennem et forløb hos en anden aktør end det offentlige, når vedkommende skal finde et job. Og tallet er i vækst. Se figur 1. Udviklingen cementerer et markant skift i dansk arbejdsmarkedspolitik – ud- licitering af beskæftigelsesindsatsen, der be- gyndte tilbage i 2003.
Samtidig er endnu større forandringer af om- rådet undervejs. En ny aflønningsmodel fra be- skæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen (V) har nu indført en udbredt grad af resultataf- hængig løn for de private aktører – det vil bl.a.
sige private jobrådgivningsfirmaer og fagbe- vægelse og a-kasser. De private aktører får nu stort set tre fjerdedele af deres løn, afhængigt af om den ledige kommer i arbejde. Og de be- stemmer selv, hvordan indsatsen tilrettelægges.
Men politikken kan give alvorligt bagslag, ad- varer to eksperter. I en ny bog sammenligner lektor Flemming Larsen og adjunkt Thomas Bredgaard den danske beskæftigelsespolitik med erfaringerne fra Holland og Australien. De to lande er internationalt set længst fremme med udlicitering af beskæftigelsesområdet, og net- op Holland har været inspirationskilde for den danske regering.
Selvom der er positive erfaringer at lære af, så skræmmer sporene fra udlandet. De private ak- tører creamer markedet og bruger pengene på at give de stærkeste ledige en coach, så de hur- tigt kan komme i arbejde. Der opstår såkaldte 3-måneder-og-1-dags-job, som stopper, når den private aktør har fået udbetalt sin bonus. Samtidig fravælger de private aktører de tungeste ledige, som har mest brug for dyr efteruddannelse eller lange kurser, og parkerer dem i stedet for på mi- nimumstilbud.
For at modvirke den tendens har det offent- lige været nødt til en re-bureaukratisering af po- litikken for at forsøge at få de svageste inddra- get alligevel. Dertil viser de udenlandske erfa- ringer, at det bliver sværere fra centralt hold at sty- re beskæftigelsespolitikken og matche de ledi- ge med de brancher, som har behov for ar- bejdskraft og dermed imødegå flaskehalse. Det er den model, som Danmark er godt på vej til at kopiere.
“Det er dybt problematisk, når man kombi- nerer en meget præstationsafhængig aflønning og kobler den op på korte effekter. Det er en me- get farlig cocktail, hvilket man kan se fra ud- landet, men som også gør sig gældende i Danmark. Uddannelse vil slet ikke blive brugt, fordi det er for risikofyldt. Og spøgelset, som man tydeligt kan se i Australien og Holland, er, at man creamer og parkerer. Det betyder, at dem, som har mest behov for hjælp, får mindst hjælp.
Man kan sige, at der altid foregår en vis form for creaming og parkering – også i de offentlige sy- stemer – men det her bliver så meget rendyrket, at de svageste ledige bliver ladt i stikken. Det er meget markant i Holland og Australien,” siger en af forfatterne, lektor Flemming Larsen fra Aalborg Universitet.
Han påpeger også, at den danske model er mere baseret på dialog- og partnerskaber end de to andre lande, hvilket er positivt. Og at det er blevet præciseret, at andre aktører kun skal tage sig af de opgaver, som Arbejdsformidlingen (AF) ikke selv kan varetage.
Resultatløn skal øge effektiviteten Selvom dele af AF løbende er blevet udliciteret fra slutningen af 1990’erne, skete det virkelig store Mandagmorgen 12
MM2426. juni 2006
Sporene skræmmer
Udenlandske erfaringer med udlicitering af beskæftigelsesindsatsen har været en
blandet oplevelse.
Ny beskæftigelsesmodel svigter tunge ledige
Tunge ledige tabere i udliciteringen af beskæftigelsespolitikken – Det viser internationale erfaringer og de første herhjemme – Dansk beskæftigelsespolitik er i gang med markante ændringer – Resultatløn af aktører fjerner incitament for at opkvalificere ledige – Både eksperter og private aktører advarer mod blindt at kopiere udenlandske modeller
ryk, da et stort folketingsflertal i efteråret 2002 indgik et politisk forlig om en aftale på beskæf- tigelsesområdet, kaldet “Flere i arbejde”.
Loven trådte i kraft den 1. januar 2003. Et af de mest centrale punkter var, at andre aktører såsom private konsulentfirmaer, a-kasser, fag- foreninger, oplysningsforbud og uddannelses- institutioner og andre i langt højere grad end tidligere skulle inddrages i indsatsen med at få flere i arbejde ved at udlicitere forskellige typer opgaver fra Arbejdsformidlingen.
Bag udliciteringstankegangen lå en antagel- se om, at store offentlige bureaukratier, som f.eks. Arbejdsformidlingen, er for ineffektive, dyre og dårlige og i øvrigt ikke har specialviden i alle dele af arbejdsmarkedets behov. Hvis ind- satsen for at få flere i arbejde i stedet blev leve- ret af andre – især private – aktører, som styres af økonomiske incitamenter, vil det medføre bedre og billigere tjenesteydelser.
For at sikre, at disse andre aktører fokusere- de på effekter og resultater, fastslog loven, at disse andre aktører som hovedregel skulle have resultatløn. Betingelsen for at få denne resultat- afhængige betaling skulle som udgangspunkt være, at den ledige, som blev henvist til en anden aktør, kom i et varigt, ordinært job - det vil sige et ustøttet job – og fortsat var ansat i en periode efter forløbet var sluttet.
I forhold til tidligere er der i høj grad indført såkaldt metodefrihed, så stort set alle tidligere re- striktioner for at inddrage andre aktører er fjer- net, hvad angår varighed, omfang, målgrupper, gennemsnitspriser og aktivitetstyper.
Sidste sommer kom regeringen så med en fi- re-punktshandlingsplan for brugen af andre ak- tører. Kort sagt præciserer den, at AF kun skal bruge andre aktører til det, AF ikke selv kan.
Resultaterne og effekterne af andre aktørers ind- sats skal i højere grad frem i lyset, og tilsynet med andre aktører skal skærpes.
Men mest radikalt er en ny betalingsmodel, som fremover skal bruges over hele landet. Til for- skel fra tidligere er hovedprincippet, at 70-80 pct. af aflønningen til andre aktører er resultat- aflønning, mens 20-30 pct. er driftsaflønning.
Flaskehalse bliver en udfordring
I Sønderjylland kan man allerede se konturerne af, hvad der kommer til at ske, når regeringens handlingsplan udmønter sig i resten af landet – og de umiddelbare erfaringer ligner dem fra Holland og Australien. Sønderjylland tog som nogen af de første Claus Hjort Frederiksens nye aflønningsmodel i brug i foråret i forbindelse
med en ny udbudsrunde for andre aktører.
Tendensen viser helt tydeligt, at de private ak- tører fravælger den dyre uddannelsesindsats og i stedet vælger billigere coaching-forløb, som giver en hurtig korttidseffekt. Indtil foråret blev selve uddannelsesaktiviteten finansieret over AF- budgetter. Men fra 1. april har andre aktører selv finansieret uddannelses ud af deres kontrakt- sum.
“Når jeg ser på de første resultater, så bliver min frygt bekræftet. Med den betalingsmodel kommer der mindre uddannelse og mere akti- vering. Og vi har også eksempler på, at når an- dre aktører selv skal finansiere aktiveringen, så laver man nogle forløb, for eksempel jobtræning, og så visiterer de den ledige til dem selv. Så jeg frygter, at vi får underuddannelse som i Australien. Andre aktører får nogle gange givet nogle tilbud, der ikke er noget indhold i,” siger Thorkild Jacobsen, som er formand for Det Regionale Arbejdsmarkedsråd.
Hos AF-Sønderjylland bekræfter regionschef Anne Kirk, at færre ledige kommer i uddannel- se med den nye aflønningsmodel: “Jeg kan se, at uddannelsesaktivering er nedadgående.” Hun ser den nye aflønningsmodel som “en stor ud- fordring”: “Der har altid været fokus på resul- taterne i arbejdsmarkedspolitikken, men med bonustankegangen er der endnu voldsommere fokusering på resultater og effekter. Og den bo- nusmodel, som vi har i dag betyder, at andre ak- tører har fået prioriteret færre midler til køb af uddannelse, og når de køber det, så skal de selv finansiere det. Det vil betyde, at uddannelsese- lementet bliver mindre,” siger hun.
Udfordringen ligger derfor bl.a. i at sikre, at ledige uddannes i så høj grad og i de rigtige ret- ninger, at der ikke opstår flaskehalsproblemer, mener Anne Kirk.
“Områder som bygge-anlæg, chauffører og social- og sundhedsområdet; dem kan du ikke ba- re ordne med en gang praktik og så i arbejde.
Det kræver ofte en længerevarende uddannel- sesindsats at bekæmpe flaskehalsproblemer.
Godt nok kan vi selv hente løntilskudskroner og sende med den ledige ud til en anden aktør, men midlerne er ikke ubegrænsede. Og hele tanke- gangen bag handlingsplanen er jo, at de ledige skal forbi andre aktører. Selv med løntilskud kan det være en bedre forretning for en anden aktør at satse på at få den ledige ud i et forløb på 13 uger og så i arbejde – men uden det nødvendig- vis afhjælper et flaskehalsproblem. Det er en me- get, meget stor opgave, når en betalingsmodel animerer til noget helt andet. En markedsmo-
Mandagmorgen 13
MM2426. juni 2006
Stop for uddannelse
Konsekvensen af den nye aflønningsmodel er, at færre ledige får et uddannelsesløft.
Figur 1: Andre aktører end arbejdsformidlingen overtager en stadigt større del af de ledige.
Note1: Andre aktører dækker over private jobrådgivere f.eks. rekrutterings- og konsulentfirmaer, a-kasse, fagbevægelse og offentlige institutioner primært uddannelsesinstitutioner.
Kilde: www.jobindsats.dk.
MM |Privates indtog
Andel forsikrede hos andre aktører
0 20 40 60
1 kv.
03
1 kv.
04
1 kv.
05 Pct.
1
del er sjældent fokuseret på en langtidsindsats,”
siger hun.
Med den nye model mister arbejdsformid- lingssystemet også nogle muligheder for at mat- che ledige med virksomheder. Som en anonym AF-medarbejder udtaler i bogen: “Kort tid efter indsatsen blev udliciteret, ringer en større it- virksomhed og siger, at den har brug for 15 mand med de og de kompetencer. (...) Skal vi begyn- de at læse navnene op på de 12 aktører og sige, at I kan ringe dertil? Hvordan har man tænkt sig, at efterspørgselssiden skal håndteres via andre aktører? Det kan jeg ikke se bud på, overhovedet.”
Samme respondent siger om flaskehalsind- satsen: “De (Arbejdsmarkedsrådet,red.) køber et kursus til 20 personer; vi meddeler ud til 20 an- dre aktører, fordi det er dem, der har den mål- gruppe, at vi har et kursus her. Højt prioriteret fla- skehalsindsats. Dagen før kurset skal starte, er der kun otte – hvem gør så hvad? (...) Man laver et forkromet flaskehalsprojekt, der kommer ba- re ingen ledige fra de andre aktører, hvad er det så lige, at man gør?”
Private aktører advarer politikerne
Man kunne tro, at de private aktører jubler over de nye og forenklede muligheder. Men de er og- så bekymrede over regeringens nye aflønnings- model, som i højere grad end tidligere aflønner dem efter, om den ledige kommer i arbejde – målt på kort sigt – og hvor de i stigende grad selv skal bære risikoen. For det er lidt af en mund- fuld at prisfastsætte og investere i et menneske, som måske skal have 100.000 kr. til en uddan- nelse som meritlærer, der varer et år, for deref- ter måske at finde et ustøttet job og beholde det i tre måneder. Udbetalingen af aktørens bonus sker først, når en person har haft 13 ugers ar- bejde inden for 26 uger.
Allan Gross-Nielsen, direktør for rekrutte- rings- og konsulentfirmaet AS3, er formand for Jobrådgivernes Brancheforening, og det er i sin rolle af brancheformand, han udtaler sig, når han siger: “Al opkvalificering og uddannelse skal nu betales af andre aktører. Den logiske konse- kvens af den nye aflønningsmodel er, at andre ak- tører lukker for uddannelse. Hvis vi skal betale Mandagmorgen 14
MM2426. juni 2006
Hvem skal nu bestemme?
AF-medarbejdere frygter for indsatsen mod de voksende flaskehalsproblemer.
Sammenlignet med Holland og Australien er et af særtrække- ne ved den danske model, at fagbevægelsen er med som såkaldt anden aktør. Da forliget “Flere i arbejde” i 2002 blev vedtaget, blev det retorisk hverken lanceret som en privatisering, udlici- tering eller liberalisering af AF-systemet, men som et ønske om at inddrage andre aktører i indsatsen, hvilket ifølge forfatterne Flemming Larsen og Thomas Bredgaard formentlig har virket befordrende for den politiske opbakning.
Blandt andre bakkede LO op omkring udliciteringen. Harald Børsting, faglig sekretær i LO, talte dengang om at “smide en bombe ind under systemet”, fordi brugen af andre aktører var den nødvendige chokbehandling for at højne effektiviteten.
Samtidig blev andre aktører defineret bredt, så de blandt andet inkluderede fagbevægelsen og a-kasserne. Dermed fik de to ak- tører blandt andet et nyt værktøj forærende, som de kunne bru- ge direkte i medlemspleje. I udbudsrunden 2003 fik fagbe- vægelsen og a-kasserne tildelt en fjerdedel af alle rammeaftaler, mens private aktører fik 55 pct. Se figur 2.
Og selvom Harald Børsting er betænkelig ved aflønnings- modellen, der har været drøftet i Beskæftigelsesrådet, har han ladet bekymringen vige for at lade et andet princip råde:
“Det er princippet om, at den, der bestiller en opgave, også selv betaler for den. Hvis bestilleren ikke selv har et økonomisk ansvar, er vedkommende tilbøjelig til at gøre det, den ledige selv har lyst til, og som man måske ikke har en stor risiko ved.
Vi har oplevet det på stat- og kommuneområdet med revalide-
ring, hvor utrolig mange kvinder er blevet revalideret til kon- torfag. I så høj grad at jeg tvivler på, at så mange kan have en in- teresse i det, og uden at der har været brug for dem alle sammen.
Så jeg synes, det er endnu mere risikofyldt, hvis bestilleren ik- ke selv skal betale – end risikoen for lavere uddannelsesaktive- ring,” siger han og fortsætter:
“Der er givetvis store problemer i den betalingsmodel, som er valgt. Men om de over tid kan løses eller modellen helt skal skrottes, er for tidligt at sige noget om.”
LO har ladet det være op til de lokale afdelinger at afgøre, hvorvidt de synes, det er en god ide. Thorkild Jacobsen fra det sønderjyske regionalråd er også kredsformand for den lokale af- deling af Dansk El-Forbund – en potentiel anden aktør. Men med den nye aflønningsmodel mener han, at fagbevægelsen bør holde sig ude af spillet. Den giver ganske enkelt kasketfor- virring.
“Et firmas mål er at tjene penge – det er der ikke noget for- kert i. Men vi kan som fagbevægelse ikke holde til at være med på en model, hvor det bare handler om at tjene penge uden re- el opkvalificering af vores medlemmer. På de afregningsbetin- gelser skal vi ikke være med. Vi vil helt klart presses til at sætte de økonomiske briller på, og jeg ville have det svært ved at skul- le varetage mine medlemmers interesser og samtidig sidde på den anden side af skrivebordet og tænke på, hvordan jeg skul- le tjene penge og malke systemet, uden at de fik et reelt kom- petenceløft.”
MM| Fagbevægelsen splittet om sin rolle
for uddannelse af de ledige, skal vi på forhånd ha- ve taget stilling til, hvor stort et beløb vi i gen- nemsnit vil afsætte til uddannelse pr. ledig. Dette beløb skal herefter indregnes i vores pristilbud.
Det betyder, at firmaet med den laveste ambiti- on på uddannelse bliver de billigste og vinder li- citationen.”
Konsekvensen vil være at sammenligne med en situation, hvor politikere bestiller en tospo- ret motorvej, men da den er bygget, og de kan se køen af biler blive længere og længere, kla- ger de over, at entreprenøren ikke byggede fire spor.
“Hvis det er en politisk beslutning, at man ønsker at lukke for al uddannelse, bør det mel- des klart ud. Rammerne skaber en bestemt ad- færd, og det bliver konsekvensen. Men vi vil ik- ke have, at der om to år kommer en rapport om, at andre aktører udelukkende tænker på profit og ikke de ledige,” siger Allan Gross-Nielsen.
Og erfaringerne fra Holland viser netop, at en lignende aflønningsmodel har givet de pri- vate aktører et dårligt image. Derfor anbefaler brancheforeningen, at opkvalificering og ud- dannelse ganske enkelt tages ud af udbuddene og lægges ind i en national pulje, som der kan søges fra. “Så kan man som anden aktør anvise uddannelse, og så betaler det offentlige for det.
Det ville i længden være billigere og bedre for alle,” siger Allan Gross-Nielsen.
De australske og hollandske erfaringer Selvom de tre lande, Holland, Australien og Danmark, på mange måder er forskellige, så er der også store ligheder i beskæftigelsesindsatsen.
I Australien findes der ikke længere noget of- fentligt system på området. Man har ganske en- kelt udliciteret hele beskæftigelsesindsatsen og jobformidlingen siden 1998. Tilsvarende i Holland, hvor andre aktører overtog indsatsen i 2001. I Danmark er der stadig parallelle syste- mer, da ikke alt bliver sendt i udbud.
Inspirationen til ændringerne i arbejdsfor- midlingen kom blandt andet fra Holland, er- klærede beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen (V) til Rådet af Europæiske Beskæftigelsesministre i oktober 2002: “Jeg har i går hjemme i Danmark lavet en aftale om en reform af beskæftigelsespolitikken, som i høj grad er inspireret af den måde, man gør tinge- ne på i Holland.”
Mens det i Australien er lykkedes at halvere udgifterne til den aktive arbejdsmarkedspolitik, samtidig med at resultaterne vurderes at være på højde med det tidligere system, så synes det
hollandske system ikke at være mere effektivt end det, de byttede det ud med, eftersom dele af det samlede budget er steget.
I Australien har politikerne været nødt til at indføre en re-bureaukratisering med en lang række ekstra foranstaltninger for at sikre, at de svageste ledige også får hjælp. Hver jobsøger har fået sin egen konto med midler til kurser, coach eller efteruddannelse, og så har politi- kerne taget en del af finansieringsansvaret væk fra de private aktører. Samme ide, men udført lidt anderledes, forsøger de hollandske politi- kere nu.
“Australierne giver de enkelte udbydere stjer- ner efter indsats, hvorefter de 60 pct. bedste au- tomatisk får fornyet deres kontrakter med det offentlige. På den måde luger de lidt ud i kon- kurrencen og får et mere stabilt marked med en stor del af de samme leverandører. Kontrakterne bliver fornyet efter tre år, men der er så meget fokus på at få de stjerner, at de private aktører laver forskellige krumspring for at få dem. De går bl.a. ud og “køber” job; altså siger til en ar- bejdsgiver: ‘Du får x-antal kr. for at tage ved- kommende i arbejde i tre måneder.’ For efter tre måneder får den private aktør en bonus, når den ledige er i arbejde,” siger Flemming Larsen.
Det betyder også, at der i Holland og Australien er ekstremt fokus på effekter. For eksempel hæn- ger der tavler i kontorerne i de australske fir- maer, hvor medarbejderne får en stjerne, hver gang en ledig kommer i arbejde.
“Og når det sker, så klapper hele kontoret, og så konkurrerer det røde kontor mod det blå.
Alt er indrettet efter at få effekt. For eksempel begynder medarbejderne med de mest motive- rede ledige om morgenen for at få succeshisto- rierne og dermed folk godt i gang,” fortæller Flemming Larsen, der i stedet for den frie pris- sætning foreslår, at de såkaldte andre aktører på beskæftigelsesområdet bl.a. får faste grundpri- ser og så bonusaflønning oveni.
Beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen (V) har ikke ønsket at blive inter- viewet om konsekvenserne af udliciteringen og
den nye aflønningsmodel. MM
Nina Vinther Andersen| mm@mm.dk
Reference
- Thomas Bredgaard og Flemming Larsen: “Udlicitering af beskæftigelsespolitikken i Danmark, Holland og Australien: Fra markedets usynlige til statens synlige hånd”, DJØF Forlagene.
Udkommer 7. juli.
Mandagmorgen 15
MM2426. juni 2006
Figur 2: Første udbudsrunde foregik i 2003. Her havde særligt konsulentfirmaer succes.
Kilde: LO
MM |Monopolet brudt
Antal rammeaftaler
Markedsandele
0 100 200
Private aktører
Private aktører Offentlige institutioner
Offentlige institutioner Fagbevægel-
sen/
a-kasser
Fagbevægel- sen/
a-kasser I alt
2003 2004
Pct.
65 11
22
