BRUXELLES - EU-samarbejdet er på vej ind i en reel institu- tionel revolution. I løbet af de kommende to uger afgøres det fremtidige institutionelle set up for EU-samarbejdet, og omvæltningerne ser ud til reelt at blive meget mere omfat- tende, end det fremgår af den offentlige debat.
Ugebrevet har diskuteret det italienske formandskabs kompromisforslag og andre mulige kompromiser med en række erfarne diplomater og embedsmænd, og konklusio- nen er, at samtidig med at der nu i EU indføres flere af de ar- bejdsmetoder, som kendes fra det nationale demokrati, flyt- ter en del af udformningen af fremtidens EU-politikker ud fra de formelle fora og ind i et uformelt korridor-samarbej- de, hvor en kombination af internationale politiske evner og diplomatiske ressourcer i langt højere grad bliver afgørende for indflydelsen på fremtidens europæiske politik.
Den udvikling rummer store muligheder, men udgør samtidig en fare for Danmark. Danske politikere og em- bedsmænd har historisk demonstreret store evner til at sikre en dansk indflydelse, der er uforholdsmæssigt stor i forhold til Danmarks beskedne størrelse i international sammen- hæng. Men udviklingen sker samtidig med, at regeringen med økonomiske begrundelser skærer ned i den danske centraladministration. Eksempelvis fik Udenrigsministeriet i sidste uge besked på, at der ved årsskiftet skal fyres yderli- gere omkring 20 akademiske medarbejdere. Nedskæringer- ne i centraladministrationen rammer ikke nødvendigvis dansk indflydelse - det er afhængig af, hvor de enkelte mini- sterier skærer ned. Men signalet vækker bekymring hos de embedsmænd, der beskæftiger sig professionelt med EU- samarbejdet, fordi de kan se en udvikling, hvor det i frem- tiden bliver nødvendigt med flere ressourcer, hvis Danmark skal bevare og måske endda øge sin indflydelse.
Forklaringen ligger i flere ændringer af EU-samarbejdet,
der ventes at blive en realitet, efterhånden som EUs institu- tioner ændrer karakter - dels på grund af udvidelsen, dels på grund af af den kommende forfatning:
Åbenhed.Forfatningstraktaten lægger op til, at der skal være åbenhed og offentligt indblik i alle beslutninger, hvor EUs Ministerråd optræder som lovgiver. Det vil gælde fra 2006, når forfatningen træder i kraft. Når be- slutninger og diskussioner foregår i åbenhed, så flyttes en del af forhandlingerne over i uformelle fora.
Coreper.Der lægges op til, at de enkelte EU-landes am- bassadører kun skal lede embedsmændenes arbejde med at forberede EU-beslutninger i perioder på fire måneder ad gangen i modsætning til de nu seks måneder. Det vil svække Corepers effektivitet og autoritet og åbne for an- vendelse af uformelle fora.
Formandskab.Formandskabet kan i fremtiden deles op i grupper af tre lande ad gangen, der hver har formandska- bet for forskellige rådsformationer. Det mindsker over- blik og koordination hos formandskabet, men åbner samtidig op for, at hvert land kan søge højere indflydelse på hvert enkelt område, fordi sammehængen mellem EU- politikker og EU-kompromiser mindskes.
EU-formand.Det Europæiske Råd - EU-topmøderne mel- lem stats- og regeringscheferne - gøres til en formel in- stitution og skal mødes fire gange om året. Formanden vælges for to et halvt år ad gangen og udstyres med eget sekretariat. Indflydelse på den langsigtede EU-dagsorden skal i fremtiden i høj grad søges hos formanden og den- nes sekretariat.Mandagmorgen
Nr. 42 | 1. december 2003 | 21
Danmark står til at miste EU-indflydelse
EU
Traktatforhandling.EU-landene er på vej til at acceptere en institutionel revolution - Formelt indføres mere kendte demokratiske samarbejdsformer i EU - Reelt betyder de nye former, at indflydelse i fremtiden bliver et ressource-spørgsmål - Større dele af poli- tikken vil blive skabt i ‘korridorerne’ - Danmark skærer netop på de ressourcer, der kan sikre indflydelse i disse uformelle fora
Nr.42side21-24.qxd 28-11-2003 17:46 Side 21
Udenrigsminister.En EU-udenrigsminister, der er medlem af Kommissionen, skal lede det udenrigspolitiske arbejde i Rådet. Det vil i høj grad være gennem denne person og dennes sekretariat - ikke gennem formandskabet - at der skal søges indflydelse på udenrigspolitikken.
Nye stemmeregler.Nye afstemningsregler - både i model- len fra Nice og i det forslag fra konventet, der bliver cen- tralt i diskussionerne de kommende uger - vil Danmarks formelle matematiske indflydelse mindskes dramatisk.Det er også en konsekvens af udvidelsen. Danmark er i dag et af 15 lande. I fremtiden et lille land ud af 25.
Ny Kommission.Det er uklart, hvordan sammensætningen af Europa-Kommissionen bliver i fremtiden. Men uanset hvilken model der vælges, er det allerede nu ganske klart, at Kommissionens indflydelse på EU-politikkerne er mindsket de seneste år og står til at mindskes yderligere de kommende år. Det svækker Danmarks indflydelse, fordi netop Kommissionen har været den institution, der har forsøgt at balancere EU-beslutninger, så de varetager alle medlemslandes interesser - inklusive de danske.Demokrati mindsker indflydelse
Der er to hovedprincipper, der anvendes som baggrund for det udkast til forfatning, der i denne weekend blev diskute- ret af EU-landenes udenrigsministre, og som næste uge skal drøftes af EU-landenes stats- og regeringschefer ved deres topmøde i Bruxelles.
Det ene hovedprincip handler om balance mellem med- lemslandene. Siden fødslen har EU-samarbejdet været præget af, at de små medlemslande forholdsmæssigt har fået en væsentligt større indflydelse på EUs beslutninger end de store lande. De små landes indflydelse er faktisk vokset med årene, og undersøgelser har vist, at de to EU-lande, der oftest stemmes ned ved afstemninger i Ministerrådet, er Tyskland og Storbritannien. De små landes forholdmæssigt store indflydelse har været til debat adskillige gange, og der er endda et begreb for det forhold, som jævnligt anvendes i EU: “La dictature des petits” - de smås diktatur.
Et hovedformål med den kommende forfatning er at ændre balancen mellem små og store medlemslande. Frem for alt fordi langt de fleste nye medlemslande - med undta- gelse af Polen - alle er små.
Det andet hovedprincip, der har været et pejlemærke for traktatforhandlingerne, er det fænomen, at der er en ud- bredt opfattelse af EU-samarbejdet som værende udemokra- tisk. EU mangler folkelig opbakning, og EUs beslutninger mangler folkelig legitimitet. Det er et håb, at man ved at in- troducere flere af de arbejdsmetoder, der anvendes i det na-
tionale demokrati, i EU-samarbejdet kan ændre på Unio- nens legitimitet.
Anvendelse af instrumenter fra det nationale demokrati kan ses på flere områder. Det gælder åbenhed i Ministerrå- det, når der vedtages lovgivning. Det gælder nye stemme- regler, hvor princippet er én borger, én stemme - i modsæt- ning til i dag, hvor stemmerne er vægtede. Og det gælder to nye institutioner: ‘EU-formanden’ og ‘EU-udenrigsministe- ren’ - begge titler, der er lette at gennemskue.
Men de nye demokrati-begreber, der overføres til EU- samarbejdet, ændrer også samarbejdets karakter grund- læggende og i en form, som er langt mere vidtgående end det, der fremgår af den offentlige debat og diskussion. Her har der eksempelvis i den danske debat primært været fokus på spørgsmålet om den demokratiske legitimitet - en natur- lig følge af det forhold, at der i Danmark skal afholdes fol- keafstemning om forfatningstraktaten.
Men der er ikke i Danmark udarbejdet en eneste analyse af, hvilke konsekvenser udvidelsen og forslagene til forfat- ningstraktat vil få for Danmarks muligheder for at få indfly- delse på EU-politikken i fremtiden. Det på trods af, at der blandt de embedsmænd, der i dag beskæftiger sig professi- onelt med EU, er en omfattende og stort set samstemmende analyse af både de muligheder og farer, som det nye institu- tionelle system indebærer for Danmark.
Åbenhed ændrer adfærd
Et eksempel på, hvordan en dansk mærkesag kan ændre ad- færden hos EU-landene, er spørgsmålet om den kommende åbenhed. I Konventets forslag til en ny EU-forfatning står det klart, at alle EUs Ministerråd skal optræde i fuld åben- hed, når de vedtager fælles regler, der skal blive til national lovgivning.
I praksis betyder det, at eksempelvis erhvervsminister Bendt Bendtsen og hans kolleger ved åbne møder skal for- handle eksempelvis regler om virksomheds-overtagelser, der kan få konsekvenser for danske A- og B-aktier. At fi- nansminister Thor Pedersen sammen med sine kolleger ved møder åbne for offentligheden skal forhandle om nye reg- ler, der skal gælde hele det danske finansmarked etc.
På en række områder er der tale om emner, som er så komplicerede og kontroversielle, at der er flere farer ved åbne forhandlinger. Dels vil forhandlingerne i nogle tilfælde vise, at ministre ikke er inde i stoffet og ikke evner at for- handle i internationale fora. Dels vil bevidstheden om, at in- teresseorganisationer, lobbyister og medier sidder på balko- nen og lytter med, gøre det sværere for ministrene at sidde i mødelokalet og finde kompromiser.
Derfor vil den reelle konsekvens af åbenheden blive, at dele af forhandlingerne om de vigtigste og mest kontrover-
22| Nr. 42 | 1. december 2003
Mandagmorgen
Nr.42side21-24.qxd 28-11-2003 17:46 Side 22
sielle og komplicerede spørgsmål vil blive flyttet fra de for- melle åbne fora til uformelle fora udenfor offentlighedens søgelys.
Det er ikke kun et fænomen europæisk - det er mindst lige så velkendt fra det nationale demokrati. Et eksempel er vedtagelsen af finansloven i Danmark. Regeringen frem- lægger et finanslovsforslag. Det førstebehandles derefter i folketingssalen - i forbindelse med åbningsdebatten - og efter denne drøftelse flyttes de egentlige forhandlinger om finansloven væk fra Folketinget og ind på finansministerens kontor i Finansministeriet. Her mødes partierne i grupper, samlet og hver for sig. Finansministeren bestemmer selv, hvem han inviterer, og hvordan han strikker sit flertal sam- men. Når forhandlingerne reelt er afsluttede og finansloven på plads, så kommer sagen igen til diskussion i folketings- salen. Men på det tidspunkt er muligheden for indflydelse lig nul. Indflydelsen ligger i det uformelle fora. Den udvik- ling vil også præge EU-samarbejdet i fremtiden.
Stemmer ændrer adfærd
En anden grundlæggende ændring er de nye stemmeregler.
Både de, som kommer til at gælde efter udvidelsen, og som ligger i Nice-traktaten, og de stemmeregler, der er foreslået i udkastet til den ny forfatning. Fælles for begge sæt stem- meregler er, at der sættes en stopper for det gældende sy- stem, som sætter en lille gruppe lande på mindre end en håndfuld i stand til at blokere uønskede EU-beslutninger.
Store EU-lande vil fortsat i fremtiden have forholdsvis let ved at finde alliancer, hvor uønskede beslutninger kan blo- keres, mens det for et lille land som Danmark vil være væ- sentligt sværere at få kæmpet særlige danske ønsker igen- nem - når der er tale om ønsker og særstandpunkter, som ikke deles af en række lande. Eksempler på områder, hvor Danmark har særstandpunkter i EU, er arbejdsmarkedet, hvor spillereglerne i Danmark vedtages af arbejdsmarkedets parter, mens det i andre EU-lande vedtages som lovgivning.
Det danske sociale system adskiller sig også. Ikke ved ni- Mandagmorgen
Nr. 42 | 1. december 2003 | 23
Nye afstemningsregler gør en stor forskel
Potentielle grupperinger ifølge Nice
Figur 1: Ændringen i stemmereglerne kan blandt andet få betydning for EUs udgifter. I den ene model kan de rigere EU-lande blokere for ekstra udgifter. Under den anden model kan middelhavslandene blokere, hvis EU-tilskud til deres landbrugsaktiviteter ikke fortsættes.
Note1: CEEC: 8 lande i EU-25: Estland, Letland, Litauen, Polen, Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet, Ungarn. 10 lande i EU-27: Som før plus Bulgarien og Rumænien.
Note2: Middelhavslandene: Cypern, Frankrig, Grækenland, Italien, Malta, Portugal, Spanien.
Note3: Østersølandene: Danmark, Estland, Finland, Letland, Litauen, Polen, Sverige, Tyskland.
Note4: Samhørighedslandene: Grækenland, Irland, Portugal, Spanien samt CEEC-landene.
Note5: De budget-restriktive: Belgien, Holland, Luxembourg, Storbritannien, Sverige, Tyskland, Østrig.
Kilde: Janis A. Emmanouilidis, Thomas Fischer og Almut Metz: 'Reform Spotlight 2003/4'.
Potentielle grupperinger ifølge Kommissionens udkast til forfatningstraktat
Kvalificeret flertal, mindst 232 72,3 62,0 13 255 73,9 62,0 14 Blokerende mindretal, mindst 89 27,7 38,0 12 90 26,1 38,0 13
Potentielle koalitioner:
Euro-12 191 59,5 67,0 12 191 55,4 62,7 12 CEEC1 77 24,0 16,4 8 101 29,3 21,8 10 Middelhavslandene2 116 36,1 39,4 7 116 33,6 36,9 7 Østersølandene3 95 29,6 32,8 8 95 27,5 30,7 8 Samhørighedslandene4 135 42,8 30,6 12 159 46,1 35,0 14 De budget-restriktive5 107 33,3 41,0 7 107 31,0 38,4 7
EU-25
Antal Pct. af Befolkning, Antal stemmer stemmer pct. af alle lande
EU-27
Antal Pct. af Befolkning, Antal stemmer stemmer pct. af alle lande
Kvalificeret flertal, mindst 13 60,0 14 60,0 Blokerende mindretal, mindst 12 40,0 13 40,0
Potentielle koalitioner:
Euro-12 12 67,0 12 62,7
CEEC1 8 16,4 10 21,8
Middelhavslandene2 7 39,4 7 36,9
Østersølandene3 8 32,8 8 30,7
Samhørighedslandene4 12 30,6 14 35,0 De budget-restriktive5 7 41,0 7 38,4
EU-25
Antal Befolkning, lande pct. af alle
EU-27
Antal Befolkning, lande pct. af alle Nr.42side21-24.qxd 28-11-2003 17:46 Side 23
veauet af de sociale ydelser, men gennem finansieringen, som i Danmark stort set er 100 procent skattefinansiering.
At de nye stemmeregler kan få afgørende betydning fremgår af en beregning foretaget for tyske Bertelsmann Stiftung af Centrum für angewandte Politikforschung. Den viser flere afgørende forskelle på, om man eksempelvis an- vender stemmereglerne fra Nice-Traktaten, eller om man anvender modellen fra Konventet. Et eksempel er de såkald- te middelhavslande. De har ofte i EU samarbejdet om at sikre landbrugsstøtte til særlige landbrugsprodukter, der produceres i disse lande - eksempelvis oliven. Med Nice- Traktaten har disse lande et blokerende mindretal - både i et EU med 25 og et med 27 medlemslande. Men anvendes Konventets model, forsvinder ‘olivenlandenes’ mulighed for at blokere EU-beslutninger.
Et andet eksempel er forskellen, der gælder de såkaldt udgifts-restriktive lande. Hvis Konventets forslag vedtages, vil de kunne blokere for udgiftskrævende EU-beslutninger - i hvert tilfælde indtil EU får 27 medlemslande. Det vil de ikke kunne, hvis Nice-Traktaten fortsættes.
Nye metoder nødvendige
Fælles for de mange forandringer er, at arbejdet med at søge indflydelse på EU-politikkerne i fremtiden vil forandres ganske dramatisk. Gennem de 30 års hidtidige danske EU- medlemskab har Danmark søgt og fået indflydelse ved for- handlingerne inden for EUs institutioner. Den store forskel på netop EU-samarbejdet og andet internationalt samarbej- de har været, at EU for de involverede politikere og embeds- mænd har været let at operere i, fordi dagsordener var vel- kendte, og fordi forhandlinger og indflydelse i høj grad fandt sted inden for de faste rammer af møder på henholds- vis embedsmandsniveau og på det politiske niveau.
Efter udvidelsen vil EU-samarbejdets karakter ændre sig ganske dramatisk. Indflydelse vil i langt højere grad være af- hængig af evner og ressourcer hos politikere og embeds- mænd. En udvikling, der allerede er i gang.
Et eksempel på, hvordan der er forskel på de forskellige EU-landes attitude, er Storbritannien, der sender embeds- mænd fra London til alle udvalgsmøder i Europa-Parlamen-
tet. Dels for at være i stand til at følge Parlamentets arbejde detaljeret på de områder, hvor Parlamentet har medindfly- delse. Dels for at være i stand til at påvirke parlamentariker- ne. Til sammenligning anvender Danmark kun to diploma- ter til at udføre det samme arbejde. Fagministeriernes em- bedsmænd har besked på at følge Parlamentet, men har sjældent tiden og ressourcerne til det.
Tilsvarende vil evnen til at få placeret danskere i sekreta- riatet hos henholdsvis den kommende EU-udenrigsminister og den kommende formand for Det Europæiske Råd også have betydning for, hvor god adgang Danmark vil have. Dels til informationer om, hvad der foregår i disse to nye institu- tioner, dels i forhold til at få indflydelse på den dagsorden, de to institutioner sætter. Netop sikring af danske politikere og embedsmænd på centrale poster er et område, hvor den danske centraladministration har været ekstremt dårlig. Se- neste eksempel er det meget omtalte, hvor en mulig dansk kandidat til posten som leder af sekretariatet i Ministerrådet blev overført til en stilling i Rom - langt fra Bruxelles.
Endelig er en tredje model for indflydelse også en meto- de, som Danmark hidtil har været dårlig til at anvende. Det er muligheden for at påvirke andre lande gennem offentlig- gørelse af selvstændigt udførte analyser og konsekvensbe- regninger. En metode, som eksempelvis Holland har benyt- tet sig af på budget-området. Den type proaktiv politik ses meget sjældent fra dansk side, selv om den hidtil har vist sig at fungere i Bruxelles. Og det er endda en forventning, at den vil fungere endnu mere i fremtiden. EU har ved udvidel- sen fået 10 nye medlemslande, hvis erfaring og EU-bag- grund er yderst begrænset. De nye medlemslande har også meget begrænsede ressourcer og søger derfor ikke indfly- delse på alle EU-beslutninger.
Der er med andre ord gode muligheder for at alliere sig med de nye lande i de tilfælde, hvor Danmark kan doku- mentere, at en alliance vil være i begge parters interesse.
Den slags alliance-skabelse kræver ressourcer og en aktiv indsats.
Ole Vigant Ryborg |or@mm.dk
24| Nr. 42 | 1. december 2003
Mandagmorgen
Nr.42side21-24.qxd 28-11-2003 17:46 Side 24
