Til
Social- og Integrationsministeriet
Dokumenttype
Rapport
Dato
September 2013
HJEMLØSESTRATEGIEN
AFSLUTTENDE RAPPORT
SAMMENFATNING
HJEMLØSESTRATEGIEN SAMMENFATNING
Rambøll
Hannemanns Allé 53 DK-2300 København S T +45 5161 1000 F +45 5161 1001 www.ramboll.dk
1. Resumé 1
2. Indledning 5
2.1 Organiseringen af Hjemløsestrategien 5
2.2 Kommunernes målfastsættelse og løbende målopfølgning 6
2.3 Metoderne og kommunerne 8
2.4 Afprøvning af metoder i kommunerne 8
2.5 Dokumentation 9
3. Målopfyldelse 10
3.1 Vurderingen af de fire målsætninger 10
3.2 Den samlede udvikling i hjemløsheden 10
3.3 Målsætning 1: Ingen borgere skal leve et liv på gaden 12 3.4 Målsætning 2: Ingen unge bør opholde sig på forsorgshjem 12 3.5 Målsætning 3: Kortere opholdstider for borgere på § 110-
boformer, der er parate til at flytte i egen bolig med den
fornødne støtte 13
3.6 Målsætning 4: Boligløsning ved løsladelse eller udskrivning 14
3.7 Etablering af boliger og pladser 16
4. Implementeringen af Housing First i Danmark 18
4.1 Den samfundsmæssige kontekst 18
4.1 Organisering, samarbejde og "mindshift" 19
4.2 Bostøtten virker 21
4.3 ACT 21
4.4 ICM 22
4.5 CTI 23
4.6 Mange kan bo i en almindelig bolig 24
4.7 Mangel på boliger 25
5. De unge hjemløse 27
5.1 Skærmede pladser til unge efter § 110 27
5.2 Udvikling i boligsituation 28
5.3 § 141-handleplaner 29
5.4 De unges øvrige situation 30
5.5 Mangel på boliger til de unge hjemløse 31
6. Resultater af indsatsen 33
6.1 Antallet af gennemførte forløb 33
6.2 Stabilisering af boligsituationen 35
6.3 Borgernes problematikker 39
6.4 § 141-handleplaner 41
6.5 Dækningsgrad 43
7. Videre læsning 44
BILAG
Bilag 1: Metode
INDHOLD
SFI - Det Nationale Forskningscenter for Velfærd Herluf Trolles Gade 11
DK-1052 København K T +45 3348 0800 F +45 3348 0833 www.sfi.dk
1
1. RESUMÉ
I 2008 igangsatte partierne bag satspuljen en stor sammenhængende strategisk satsning for at reducere hjemløsheden i Danmark. Der blev afsat ca. 500 mio. kr. til programmet i perioden 2009-2013, der blandt andet skulle muliggøre etableringen af boliger til hjemløse borgere og af- prøvningen af metoder til at få borgere ud af hjemløshed.
For at nå disse mål har man i 17 udvalgte kommuner, der har en stor del af den samlede hjem- løshed i Danmark, afprøvet forskellige metoder i arbejdet med hjemløse, ligesom man har etable- ret boliger og pladser til målgruppen for at øge tilgængeligheden af egnede boliger.
Hjemløseområdet var ved Hjemløsestrategiens opstart et relativt nyt område for kommunerne, der havde overtaget ansvaret fra de tidligere amter 1. januar 2007. Gennem Hjemløsestrategien har det været ambitionen at udvikle det samlede hjemløseområde i Danmark i retning mod en mere evidensbaseret praksis, funderet på viden om, hvilke metoder der virker. Tæt forbundet med selve afprøvningen af metoderne har derfor været en styringstilgang, baseret på mulig- heden for løbende at kunne vurdere og styre efter de opnåede resultater.
Housing First – bolig med bostøtte
Hjemløsestrategien har som bærende princip Housing First-tilgangen, der indebærer, at der tid- ligt i et indsatsforløb etableres en permanent boligløsning med bostøtte. Housing First-tilgangen står i modsætning til den såkaldte "trappetrinstilgang". Ifølge trappetrinstilgangen tilbydes den hjemløse borger først en boligløsning, når borgeren vurderes at være "boligparat", f.eks. efter vellykket misbrugsbehandling. Housing First-tilgangen trækker på en forståelse af, at borgeren kan ”komme sig”, selv efter massive sociale problemer, og tilgangen bygger dermed også på recovery-perspektivet.
I Hjemløsestrategien implementeres Housing First-tilgangen i Danmark, med fokus på at udvikle og afprøve metoder, der er effektive til at få borgeren ud af hjemløshed og i bolig. Der er afprø- vet tre evidensbaserede bostøttemetoder – ACT (Assertive Community Treatment), ICM (Indivi- dual Case Management) og CTI (Critical Time Intervention), der er henvendt til forskellige mål- grupper blandt de hjemløse. Herudover er der gennemført en styrkelse af de opsøgende og kon- taktskabende gadeplansindsatser, en afprøvning af Udredning og Plan – en udredningsmetode på
§ 110-boformerne, samt en styrkelse af indsatsen i forhold til metoden Køreplan for God Løsla- delse.
Som en del af Hjemløsestrategien er der udviklet metodebeskrivelser for de tre bostøttemetoder, tilpasset en dansk kontekst, der er udarbejdet i samarbejde med og kommenteret af de delta- gende kommuner. Metodebeskrivelserne kan understøtte en efterfølgende implementering i kommunerne.
I forbindelse med Hjemløsestrategien er der ligeledes blevet etableret ca. 250 boliger samt yder- ligere 107 nye pladser på § 107- eller § 108-boformer og 92 nye pladser på § 110-boformer – primært skærmede pladser til henholdsvis unge hjemløse og hjemløse kvinder.
Bostøtten virker for dem, der får en bolig
Dokumentationen af bostøttemetoderne viser, at alle tre bostøttemetoder, kombineret med en boligløsning indebærer en meget høj chance for, at den hjemløse borger kommer ud af hjemløs- hed. For alle tre bostøttemetoder er der for dem, der samtidig har fået en boligløsning, en meget lille andel, ca. 5-10 pct., der ved observationsperiodens slutning har mistet boligen igen. Doku- mentationen viser altså, at borgerne formår at fastholde boligen med den fornødne bostøtteind- sats.
De interviewede borgere, der er kommet i bolig med de tre bostøttemetoder, er generelt meget tilfredse både med at have fået en bolig og med den bostøtte, de modtager. Mange giver udtryk for, at hvis ikke de fik bostøtte, ville de næppe kunne fastholde boligen. Mange beretter, at de har lange ophold på gaden eller på herberger bag sig. En del fortæller, at boligen har givet dem bedre mulighed for at komme på afstand af et misbrugsmiljø, om end mange stadig har et mis- brug.
2
Ud fra de positive resultater er der generelt et betydeligt potentiale for at opskalere bostøtteme- toderne til at dække en større del af hele målgruppen for disse indsatser, dels i de deltagende strategikommuner, dels i landets øvrige kommuner.
Der er dog en gruppe på ca. 150 personer, der har været tilknyttet én af de tre bostøttemetoder, som ikke er kommet i bolig på trods af at have fået bostøtte i flere måneder. Det er særligt bor- gere, der er blevet tilknyttet en case manager, mens de stadig opholdt sig på gaden eller på et herberg. Herudover er der en tendens til, at det i højere grad er unge borgere, der ikke kommer i egen bolig, hvilket uddybes nedenfor.
Mange hjemløse borgere kan bo i almindelig bolig
Erfaringerne viser, at for hovedparten af de hjemløse borgere under Hjemløsestrategien er en almindelig bolig (i praksis oftest en almen bolig) den mest velegnede bolig. Den kommunale bo- liganvisning spiller en afgørende rolle i forhold til at tilvejebringe boliger til de hjemløse. En mindre del har brug for botilbud og lignende, mens en lille gruppe har brug for alternative boliger (skæve boliger). En væsentlig erfaring er, at med intensiv bostøtte kan en højere andel af de hjemløse, end det hidtil har været antaget, bo i almindelige boliger. Dette er i tråd med resulta- ter fra international forskning.
Der har været tegn på, at der kan være vanskeligheder forbundet med såkaldte "kategoriboli- ger", hvor alle beboere er socialt udsatte borgere. Særligt tilbud med mange misbrugere samlet samme sted giver let anledning til konflikter og kan samtidig medvirke til at fastholde beboere i et misbrugsmiljø.
Organisering, "mindshift" og samarbejde
Overgangen til en Housing First-orienteret indsats indebærer på flere måder en betydelig omstil- ling – et ”mindshift”. Afprøvningen af metoderne har vist, at en succesfuld brug af metoderne kræver, at mange enheder i og uden for kommunen spiller sammen. En gennemgående erfaring er her, at det er en central forudsætning, at der en politisk og ledelsesmæssig opbakning til sam- arbejdet og til et fælles fokus på at arbejde Housing First-orienteret.
Et vigtigt aspekt for en succesfuld omstilling til en Housing First-tilgang er samspillet mellem so- cialafdelingen og den kommunale boliganvisning. Et tæt samarbejde er her afgørende for, at der hurtigt kan etableres en boligløsning. En anden vigtig samarbejdsflade er i forhold til beskæftigel- sesområdet, hvor et tæt samarbejde er nødvendigt for at undgå, at forskellige dele af den sam- lede indsats ikke supplerer hinanden.
En udfordring, der beskrives i flere kommuner, er, at ”boligparathedstilgangen” stadig står stærkt i misbrugsbehandlingssystemet.
I forhold til det psykiatriske system er der meget forskellige erfaringer i kommunerne. Hvor nogle kommuner beskriver, at der er sket en styrkelse af samarbejdet, f.eks. gennem faste møder, be- skriver andre kommuner stadig vanskeligheder i samarbejdet med psykiatrien, navnlig hvad an- går indsatsen for borgere med psykiske lidelser og misbrug.
Udviklingen i hjemløsheden
På landsplan er omfanget af hjemløsheden målt ved SFI’s kortlægninger af hjemløshed steget med 16 pct. fra 2009 til 2013. Det bemærkelsesværdige er dog, at stigningen har været markant mindre i de kommuner, der har deltaget i Hjemløsestrategien sammenlignet med kommuner, der ikke har.
Tabel 1-1: Udviklingen i antallet af borgere, der befinder sig i en hjemløshedssituation 2009-2013 Borgerens hjemkommune Uge 6, 2009 Uge 6, 2011 Uge 6, 2013 Ændring 2009-
2013, pct.
Kommuner med i Hjemløsestra- tegi
3.572 3.663 3.780 +6
Kommuner ikke med i Hjemløse- strategien
1.426 1.627 2.040 +43
Hele landet 4.998 5.290 5.820 +16
Kilde: SFI - Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, Kortlægninger af hjemløshed 2009-2013. Tallet for uge 6, 2013, er baseret på en foreløbig opgørelse.
3
Indsatserne under Hjemløsestrategien har været effektive til at få borgeren ud af hjemløshed og i egen bolig, hvorfor en betydelig del af den markante forskel i udviklingen mellem kommunerne må tilskrives Hjemløsestrategien. Det virker dermed overvejende sandsynligt, at hjemløsheden i Danmark ville være steget mere, såfremt Hjemløsestrategien ikke var gennemført.
Unge hjemløse udgør en stigende udfordring
De nationale hjemløsetællinger viser, at der er sket en stigning i antallet af hjemløse unge gen- nem strategiperioden. Denne stigning er sket både i strategikommunerne og i landets øvrige kommuner, hvilket tyder på, at stigningen ikke kan tilskrives det øgede fokus på og kendskab til ungegruppen, som er sket som følge af udbygningen af indsatser rettet mod unge. Endvidere kan det bemærkes, at hjemløsetællingerne viser, at hovedparten af de hjemløse unge overnatter midlertidigt hos personer i deres omgangskreds. Interview med kommunerne peger på, at mange oplever en stigende udfordring i forhold til de unge. Problematikken er desuden løbende blevet drøftet på både følgegruppemøder og styregruppemøder, hvilket kan ses som et udtryk for det generelle fokus på de unge hjemløse.
Afprøvningen af metoderne viser, at omkring 2/3 af de 18-24-årige får og fastholder en bolig i forbindelse med et bostøtteforløb. Det er således en væsentlig andel af de unge, der kan profite- re af et bostøtteforløb. Omvendt peger analysen også på, at der er en gruppe af unge, der enten ikke får en bolig eller har vanskeligt ved at fastholde den, og at disse udfordringer er større for de 18-24-årige end for borgerne på 25 år og derover. Interview med kommunerne peger her på, at det særligt er vanskeligt at skaffe tilstrækkeligt med boliger med en lav husleje, som unge kontanthjælpsmodtagere kan betale, idet antallet af billige boliger er begrænset.
Svært at nå målsætningerne
De deltagende kommuner har opstillet konkrete målsætninger for at nedbringe hjemløsheden.
Tabellen nedenfor viser en oversigt over målopfyldelsen i forhold til de fire målsætninger for de otte såkaldte aftalekommuner, der har modtaget hovedparten af midlerne i Hjemløsestrategien.
Tabellen viser, at målsætningerne ikke er opfyldt.
Tabel 1-2: Oversigt over målopfyldelse for de fire målsætninger
Målsætning Udgangs-
punkt
Målsætning 2012
Nuværende status
Målsætning 1: Gadesovere 3071 109 3511
Målsætning 2: Unge på forsorgshjem 6582 124 5392
Målsætning 3: Lange ophold på forsorgshjem 9032 507 9882 Målsætning 4: Mangler boligløsning ved løsladelse el. ud-
skrivning
1061 39 631
1 Udgangspunktet for målsætning 1 og 4 er SFI’s hjemløsetælling i 2009. Den nuværende status er baseret på SFI’s hjemlø- setælling i 2013.
2 Udgangspunktet er Ankestyrelsens reviderede tal for boformer for 2007. Den nuværende status er baseret på Ankestyrel- sens årsstatistik for 2012.
Mangel på boliger og økonomisk krise
En række forhold har spillet ind på, at det trods Hjemløsestrategiens succesfulde indsatser ikke er lykkedes at indfri de opstillede mål. Det må konstateres, at der fortsat sker en tilgang af bor- gere, der bliver hjemløse, samtidig med at der er en række barrierer for at få borgere ud af hjemløshed.
Hjemløsestrategien har ikke handlet om at forebygge tilgangen til hjemløshed. Fokus har været at hjælpe borgere ud af en hjemløshedssituation og at fastholde boligen. Det manglende ekspli- citte fokus på forebyggelse kan have medført, at man ikke i tilstrækkelig grad har været i stand til at indfri målsætningerne.
Hjemløshed er et komplekst fænomen, der opstår i samspil mellem en række individuelle og strukturelle faktorer. I forhold til de strukturelle faktorer kan det fremhæves, at den samfunds- økonomiske situation har ændret sig væsentligt siden 2007-2008, hvor målsætningerne blev op- stillet. Eksempelvis er ledigheden steget, og der er nu et højere antal kontanthjælpsmodtagere end ved strategiens start. Samtidig har den ændrede samfundsøkonomiske situation generelt sat kommunernes økonomiske situation under pres, og flere af strategikommunerne har været gen-
4
nem generelle sparerunder. Det skal dog understreges, at betydningen heraf ikke særskilt er un- dersøgt som en del af evalueringen.
Mere specifikt i forhold til risikoen for hjemløshed har der i perioden været en stor stigning i an- tallet af borgere, der sættes ud af boligen, om end der i 2012 er sket et lille fald. Antallet af ud- sættelser ligger på ca. 4.000 om året og omfatter over 6.000 borgere. Tidligere forskning viser, at en del at de udsatte efterfølgende bliver hjemløse.
I forhold til afgangen fra hjemløshed er en væsentlig barriere for at få borgere ud af hjemløshed manglen på boliger, som modsvarer de hjemløse borgeres betalingsevne. Særligt i hovedstads- området og i Aarhus-området, hvor hovedparten af hjemløsheden er koncentreret, er der en be- tydelig mangel på boliger med en tilstrækkelig lav husleje.
5
2. INDLEDNING
Denne rapport sammenfatter resultaterne af evalueringen af Hjemløsestrategien. Resultaterne udfoldes i hovedrapporten over strategien. Endvidere er der i forbindelse med evalueringen af strategien udarbejdet metodebeskrivelser for bostøttemetoderne, afprøvet i regi af strategien, samt en samfundsøkonomisk analyse af udvalgte bostøttemetoder.
Hjemløsestrategien blev iværksat i forlængelse af satspuljeforhandlingerne i 2008, hvor partierne bag puljen afsatte midler til et flerårigt program med det overordnede formål at nedbringe hjem- løsheden i Danmark. Programmet er gennemført i årene 2009-2013 med en samlet økonomisk ramme på ca. 500 mio. kr.
Hjemløsestrategien har haft et dobbelt fokus. På den ene side har man ønsket at afprøve og do- kumentere en række virkningsfulde metoder i arbejdet med hjemløse borgere. På den anden side har man ønsket at reducere hjemløsheden i Danmark, hvilket udtrykkes i Hjemløsestrategiens fi- re overordnede målsætninger – at ingen borgere ufrivilligt skal overnatte på gaden, at unge hjemløse skal tilbydes andre løsninger end at overnatte på herberg, at reducere lange ophold på herberger og at sikre en boligløsning ved løsladelse fra fængsler og udskrivning fra hospitaler/
behandlingstilbud.
I første omgang blev otte kommuner inviteret til at samarbejde med Social- og Integrationsmini- steriet om at udmønte Hjemløsestrategien i konkrete indsatser for hjemløse borgere. De otte op- rindeligt udvalgte kommuner kaldes efterfølgende for aftalekommuner. Der er i forbindelse med disse kommuner blandt andet givet støtte til opførelse eller ombygning af boliger til hjemløse borgere, til at styrke de socialpædagogiske indsatser, til koordinering og bostøtte samt Opsøgen- de og Kontaktskabende Indsatser.
De otte aftalekommuner er Albertslund, Esbjerg, Frederiksberg, Høje-Taastrup, København, Odense, Randers og Aarhus kommune.
De otte aftalekommuner opstillede konkrete mål for indsatser, der knytter an til Hjemløsestrate- giens overordnede målsætninger. Målene skulle nås dels ved at opføre boliger, dels ved at styrke metodearbejdet med hjemløse borgere gennem afprøvning af konkrete bostøttemetoder og andre metoder. De otte kommuner har fået tildelt i alt ca. 410 mio. kr. til arbejdet med udmøntning af Hjemløsestrategien.
Desuden bidrager ni andre kommuner ved at afprøve to af de tre bostøttemetoder. Disse kom- muner kaldes efterfølgende bostøttekommuner. Bostøttekommunerne fik tildelt i alt 35 mio. kr. i maj 2010 til dette arbejde. De ni bostøttekommuner er Guldborgsund, Herning, Horsens, Hvidov- re, Næstved, Svendborg, Varde, Viborg og Aalborg kommune.
Når vi i det nedenstående henviser til aftale- og bostøttekommunerne samlet bruger vi ordet strategikommunerne, der således er alle de kommuner, der har deltaget i Hjemløsestrategien.
2.1 Organiseringen af Hjemløsestrategien
Organisatorisk blev Hjemløsestrategien forankret med en politisk og administrativ styregruppe, med Social- og Integrationsministeriet og de 8 aftalekommuner. Styregruppen mødtes halvårligt, med politisk repræsentation ved hvert andet møde, og diskuterede løbende resultaterne for den løbende dokumentation af strategien. Det skal som en selvstændig pointe fremhæves, at den po- litiske forankring af målsætningerne har været med til at skabe et positivt og vedvarende fokus i alle de deltagende aftalekommuner gennem hele projektperioden. Den politiske forankring af Hjemløsestrategien har bidraget til en kontinuerlig opmærksomhed og prioritering.
I forbindelse med Hjemløsestrategien blev der ligeledes etableret en faglig følgegruppe, der hav- de til formål at bidrage med faglige perspektiver, faglig kvalificering samt anbefalinger til styre- gruppen undervejs i projektperioden. Den faglige følgegruppe havde repræsentanter fra SAND, Sammenslutningen af boformer for hjemløse borgere (SBH), faggruppen af efterforsorgsmedar- bejdere, KL, Rådet for Socialt Udsatte, den svenske Socialstyrelse og forskningschef Evelyn Dyb, Norsk Institut for By- og Regionsforskning (NIBR), Norge.
Til at understøtte metodeafprøvningen i kommunerne havde Socialstyrelsen en rådgivningsfunk- tion, der omfattede en løbende sparring med projektlederne, halvårlige møder i netværk samt
6
halvårlige metodenetværk, hvor forskellige temaer omkring afprøvningen og metoderne blev dis- kuteret. Rådgivningsfunktionen arbejdede dels med projektledernetværk, dels med metodenet- værk, hvor de kommuner, der arbejdede med en given metode, mødtes og diskuterede udviklin- gen. Rådgivningsfunktionens formål har desuden været at bidrage til at sikre, at kommunernes arbejde gennem hele forløbet har været i overensstemmelse med det overordnede formål med satspuljebevillingen.
Rambøll Management Consulting og forsker Lars Benjaminsen, SFI – Det Nationale Forsknings- center for Velfærd – har fungeret som eksterne konsulenter på opgaven. Opgaverne har primært vedrørt:
At understøtte kommunernes fastlæggelse af indsatser og målsætninger ved at inddrage den bedst tilgængelige viden på området.
At oversætte og videreudvikle metodebeskrivelser og implementeringsguider til kommu- nerne.
At foretage en løbende dokumentation på individniveau af alle de borgere, der modtog støtte under Hjemløsestrategien.
At udarbejde årlige statusrapporter om programmets progression.
At udarbejde en samlet afsluttende evaluering af Hjemløsestrategien.
2.2 Kommunernes målfastsættelse og løbende målopfølgning
Centralt i Hjemløsestrategien står de nedenstående fire overordnede målsætninger, som Hjemlø- sestrategien samlet set skal bidrage til at nå:
Figur 2-1: Hjemløsestrategiens fire overordnede målsætninger
I løbet af foråret og sommeren 2009 kortlagde de otte aftalekommuner omfanget af hjemløshed i de respektive kommuner. På dette grundlag traf kommunalbestyrelserne beslutning om, hvilke af de fire målsætninger man i den enkelte kommune ønskede at arbejde med, og hvilke konkrete mål kommunen ville sætte for udviklingen frem til 2012 for det pågældende område.
Arbejdet med at fastlægge konkrete måltal i forhold til Hjemløsestrategiens fire målsætninger blev for de involverede kommuner en faglig udfordring, hvor kommunerne ud fra deres bedste skøn har forsøgt at fastlægge realistiske måltal. Hjemløseområdet var et indsatsområde, som kommunerne først overtog ansvaret for i forbindelse med kommunalreformen i 2007.
Det overordnede formål med at opstille målsætninger var at ansvarliggøre kommunalbestyrelser- ne i de otte kommuner, der indgik, med hensyn til:
At synliggøre og skaffe viden om hjemløseproblemets omfang og art i kommunen.
At fastsætte mål på baggrund heraf for indsatsen.
Tæt forbundet med opstillingen af målsætninger var en fælles styringsmodel på tværs af de del- tagende kommuner i forhold til vurdering af målindfrielsen. Dette indebar blandt andet, at alle kommunerne har taget udgangspunkt i den samme måde at kategorisere og opgøre forskellige hjemløsesituationer, og at man konkret har benyttet et fælles datagrundlag som referencepunkt, nemlig dels Ankestyrelsens statistik over § 110-boformbrugere, dels SFI’s hjemløsetællinger.
HJEMLØSESTRATEGIENS FIRE OVERORDNEDE MÅLSÆTNINGER
1. Ingen borgere skal leve et liv på gaden.
2. Ingen unge bør opholde sig på forsorgshjem, men tilbydes andre løsninger.
3. Ophold på forsorgshjem eller herberger bør ikke vare mere end 3-4 måneder for borge- re, der er parate til at flytte i egen bolig med den fornødne støtte.
4. Løsladelse fra fængsel eller udskrivning fra behandlingstilbud eller sygehus bør forud- sætte, at der er en løsning på boligsituationen.
7
Det har på den måde været muligt løbende at følge op på målindfrielsen i både de deltagende kommuner og for Hjemløsestrategien som helhed idet man som udgangspunkt har benyttet en fælles begrebslig ramme og et fælles datagrundlag.
I nedenstående tabel ses en oversigt over, hvilke målsætninger de enkelte aftalekommuner har valgt at arbejde med.
Tabel 2-1: Aftalekommunernes målsætninger
MÅLSÆTNINGER, SOM AFTALEKOMMUNERNE HAR VALGT AT ARBEJDE MED
Målsætning 1 Målsætning 2 Målsætning 3 Målsætning 4
Gadesovere Unge Opholdstid Udskrivning/
løsladelse
Albertslund X X X
Esbjerg X X X
Frederiksberg X X X
Høje-Taastrup X
København X X X X
Odense X X X X
Randers X X X
Aarhus X X X X
Som det fremgår af tabellen, arbejder flere af kommunerne med alle eller næsten alle målsæt- ningerne. Der er således bred opbakning til strategiens målsætninger fra de enkelte deltagende kommuner.
Kommunerne i bostøttepuljen fastlagde målsætningerne i løbet af foråret og forsommeren 2010.
Nedenstående tabel viser, hvilke målsætninger kommunerne i bostøttepuljen arbejder med. Som det fremgår af tabellen, er der særligt fokus på målsætning 2 og 3.
Tabel 2-2: Bostøttekommunernes målsætninger
MÅLSÆTNINGER, SOM KOMMUNERNE I BOSTØTTEPULJEN HAR VALGT AT ARBEJDE MED
Målsætning 1 Målsætning 2 Målsætning 3 Målsætning 4
Gadesovere Unge Opholdstid Udskrivning/
løsladelse
Aalborg X X X
Guldborgsund X X
Herning X X
Hvidovre X X X X
Næstved X X X X
Svendborg X
Varde X X
Viborg X X
Horsens X X
8
2.3 Metoderne og kommunerne
Der arbejdes i Hjemløsestrategien systematisk med seks udvalgte tilgange/metoder. Nedenstå- ende oversigt viser, hvilke kommuner der arbejder med de forskellige metoder i Hjemløsestrate- gien.
For en uddybende beskrivelse af de enkelte metoder henvises til hovedevalueringen og metode- beskrivelser for henholdsvis ICM, CTI og ACT.
Figur 2-2: Oversigt over, hvilke kommuner der arbejder med hvilke metoder
Udredning og Plan CTI ICM
Albertslund Esbjerg Frederiksberg København Odense Randers Aarhus Viborg
Esbjerg Frederiksberg København Odense Aarhus Aalborg Guldborgsund Herning Hvidovre Næstved Varde Viborg Horsens
Albertslund Esbjerg Frederiksberg Odense Randers Aarhus Høje-Taastrup Aalborg Guldborgsund Herning Hvidovre Næstved Svendborg Varde Viborg Horsens
ACT Opsøgende og Kontakt-
skabende Indsatser
Køreplan for God Løsladel- se
København Aarhus
Frederiksberg København Aarhus
Albertslund Esbjerg København Odense Randers Aarhus
Herudover kan det nævnes, at Esbjerg, Odense, Randers og Aarhus arbejder med God Udskriv- ning, der handler om at sikre en boligløsning og generel koordination ved udskrivning fra hospital eller behandling. Arbejdet med God Udskrivning har karakter af at være en erfaringsopsamling med identifikation af barrierer og muligheder for samarbejdet og i nogle kommuner angivelse af konkrete bud på samarbejdsmodeller, herunder at have fokus på, hvordan man kan tænke sund- hedsområdet ind i forhold til borgernes boligsituation og Housing First.
2.4 Afprøvning af metoder i kommunerne
Som fremhævet ovenfor har processen i Hjemløsestrategien været, at kommunerne indlednings- vist har meldt sig ind på de forskellige målsætninger i foråret og sommeren 2009.
I løbet af efteråret 2009 blev kommunerne inviteret til en række metodeseminarer, hvor de en- kelte metoder blev præsenteret. Herefter tog kommunerne endelig beslutning om, hvilke meto- der man konkret ville afprøve. Undervisningen på metodeseminaret blev suppleret af en række konkrete værktøjer og skabeloner, der understøtter afprøvningen af metoderne i kommunerne.
Den primære introduktion til metoderne er således forløbet gennem fælles seminarer om de en- kelte metoder samt konkrete skriftlige støtteværktøjer, der beskriver metoderne.
Herudover har Socialstyrelsen løbende afholdt netværksmøder for kommunerne med fokus på metodeafprøvningen med afsæt i dokumentationsresultaterne. Netværksmøderne har været et rum for at udveksle erfaringer og dele refleksioner omkring den lokale afprøvning. Endelig har netværksmøderne, kombineret med Socialstyrelsens løbende kontakt med kommunerne, været et rum for at kvalificere og korrigere afprøvningen, så den i størst muligt omfang er ”tro” over for metoden. Hertil skal det dog fremhæves, at der er en variation mellem kommunerne, der blandt
9
andet skyldes forskellige kommunale organiseringer og forankringer af indsatsen. Disse lokale forskelle uddybes i hovedrapporten.
2.5 Dokumentation
Udover den overordnede løbende vurdering af målindfrielsen i forhold til de fire målsætninger er der som en del af Hjemløsestrategien udviklet et dokumentationssystem, der muliggør en finma- sket resultatbaseret styring i forhold til selve metoderne og afprøvningen heraf.
Alle borgerforløb under Hjemløsestrategien registreres i systemet Rambøll Results. Formålet med oprettelsen heraf har været at give kommunerne mulighed for at lære og styre indsatsen under- vejs i processen.
De deltagende kommuner har haft mulighed for løbende at trække på rapporter, der viser bor- gernes situation og udvikling i forhold til en række forskellige dimensioner. Flere kommuner har på styregruppemøderne givet udtryk for, at man vil forankre og fortsætte fokus på resultatbase- ret styring.
Endvidere er der som led i evalueringen gennemført en række kvalitative interviews med hen- holdsvis ca. 30 borgere, der har modtaget bostøtte gennem de 3 bostøttemetoder, og ca. 30 nøglemedarbejdere, herunder bostøttemedarbejdere, projektledere/medarbejdere i de kommuna- le forvaltninger, forstandere på udvalgte boformer samt med de hjemløses brugerorganisation SAND.
10
3. MÅLOPFYLDELSE
I dette afsnit rettes fokus mod, hvorvidt man med Hjemløsestrategien har indfriet de opsatte målsætninger. Der tages udgangspunkt i aftalekommunerne, da aftalekommunerne har indgået som en integreret del af opsætningen af målsætningerne for strategien.
3.1 Vurderingen af de fire målsætninger
Datagrundlaget for vurderingen af indfrielsen af målsætningerne 1 og 4 vedrørende henholdsvis gadesovere og løsladte/udskrevne er SFI’s hjemløsetælling for februar 2013. Datagrundlaget for vurdering af målsætning 2 og 3 om henholdsvis unge på boformer og længden af ophold på bor- former er Ankestyrelsens årsstatistik for 2012.
Det er i den forbindelse vigtigt at understrege, at Ankestyrelsens årsstatistik er udarbejdet på baggrund af talmateriale fra boformerne, som er indsamlet fra hele kalenderåret 2012. Ankesty- relsens tal giver dermed et samlet billedet af hele året 2012. Heroverfor vedrører tallene fra SFI’s hjemløsetælling en enkelt uge i februar 2013. Tallene for de enkelte målsætninger er dermed ik- ke umiddelbart sammenlignelige.
Det er vigtigt at understrege, at udviklingen i forhold til målsætningerne i Hjemløsestrategien ik- ke alene kan tilskrives effekter af metodearbejdet i Hjemløsestrategien. Metodearbejdet i Hjem- løsestrategien sigter med bostøttemetoderne mod at gøre en indsats for borgere, der er eller har været hjemløse, således at man fastholder de pågældende i en bolig og undgår tilbagefald til hjemløshed efter etablering af en boligløsning. Hvis der skal ske en mere generel reduktion af hjemløsheden i kommunerne, forudsætter det samtidig en lang række øvrige indsatser for at fo- rebygge hjemløshed. Dette kan eksempelvis være i form af generel forebyggelse af sociale og sundhedsmæssige problemer, en klar satsning på indsatser for unge, forebyggelse af udsættel- ser, en lettere adgang til billige boliger for borgere med lav indtægt samt bedre koordination og samarbejde mellem forskellige instanser (psykiatri, jobcenter, misbrugscenter, boliganvisning med videre), der er i kontakt med borgere, som har mistet eller er i risiko for at miste deres bo- lig. Den generelle udvikling i niveauet af hjemløshed i kommunerne må samtidig forstås i relation til strukturelle og konjunkturmæssige tendenser på boligmarkedet og arbejdsmarkedet, som kan påvirke muligheden for, at udsatte borgere kan skaffe sig en bolig. Dette uddybes i kapitel 4.
3.2 Den samlede udvikling i hjemløsheden
I dette afsnit opgør vi den samlede udvikling i omfanget af hjemløsheden i strategikommunerne samt i landets øvrige kommuner, målt ved SFI’s kortlægninger af hjemløshed i 2009, 2011 og 2013. Kortlægningerne opgør omfanget af hjemløsheden i én bestemt uge, der ved hver kort- lægning har været uge 6.
11 Tabel 3-1: Antal borgere, der befinder sig i en hjemløshedssituation, 2009-2013.
Borgerens hjemkom- mune
Uge 6, 2009 Uge 6, 2011 Uge 6, 2013 Ændring 2009-2013
Ændring 2009-2013 (pct.)
Albertslund 46 46 52 6 13
Esbjerg 128 130 144 16 13
Frederiksberg 233 203 178 -55 -24
Høje-Taastrup 45 63 63 18 40
København 1.494 1.507 1.581 87 6
Odense 208 178 110 -98 -47
Randers 100 64 92 -8 -8
Aarhus 466 588 617 151 32
De 8 aftalekommuner 2.720 2.779 2.837 117 4
Guldborgsund 120 100 99 -21 -18
Herning 149 167 149 0 0
Horsens 87 57 77 -10 -11
Hvidovre 67 130 145 78 116
Næstved 59 66 86 27 46
Svendborg 63 45 32 -31 -49
Varde 27 28 28 1 3
Viborg 62 60 68 6 10
Aalborg 218 231 259 41 19
De 9 bostøttekommu- ner i alt
852 884 943 91 11
Øvrige kommuner i alt 1.426 1.627 2.040 614 43
Hele landet i alt 4.998 5.290 5.820 822 16
Kilde: SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd.
På landsplan er antallet af hjemløse borgere opgjort ved kortlægningerne over perioden fra 2009 til 2013 steget med 16 pct. fra 4.998 personer i 2009 til 5.820 personer i 2013. Udviklingen har været markant forskellig, når vi sammenligner strategikommunerne under ét med de øvrige kommuner. I aftalekommunerne har stigningen set under ét været 4 pct., og i bostøttekommu- nerne har stigningen været 11 pct., mens der i de øvrige kommuner er sket en stigning på 43 pct.
Der er dog en betydelig variation mellem strategikommunerne. I København, hvor antallet af hjemløse borgere samlet set er langt det største, er tallet steget med 6 pct. I Aarhus er der sket en kraftig stigning med 32 pct., mens der i Odense næsten er sket en halvering med et fald på 47 pct.
Baseret på de interviews, der er foretaget med nøgleaktører som en del af evalueringen, er en hovedårsag til den kraftige stigning i hjemløsheden i Aarhus, at der er en betydelig mangel på billige lejeboliger til kommunal anvisning i byen, hvor boligsituationen i højere grad har lighed med boligsituationen i hovedstadsområdet end med de øvrige større provinsbyer.
I Odense meldes der derimod om, at det i vid udstrækning har været muligt at skaffe tilstrække- ligt med boliger til de hjemløse borgere i strategiperioden. Tallet for Odense afspejler således formentlig en kombination af et forholdsvis stort bostøtteprogram og en gunstig boligsituation.
Også bostøttekommunerne imellem er der en betydelig variation i udviklingen med et betydeligt fald i Svendborg, mens der har været en kraftig stigning i hjemløsheden i Hvidovre. I Hvidovre meldes der generelt om en presset boligsituation, præget af den generelle boligsituation i hoved- stadsområdet, med betydelige vanskeligheder med at skaffe tilstrækkeligt med boliger til anvis- ning. Også i Aalborg er der sket en stigning i hjemløsheden med 19 pct.
12
I gruppen af øvrige kommuner er antallet af hjemløse borgere under ét steget med 43 pct. Den- ne gruppe af kommuner består af forskellige typer af kommuner, dels mindre kommuner, dels en gruppe af mellemstore kommuner, der ikke har været med i Hjemløsestrategien, samt gruppen af omegnskommuner rundt om København.
Trods den indbyrdes variation i udviklingen i strategikommunerne er forskellen mellem strategi- kommunerne og de øvrige kommuner markant. Dokumentation af bostøttemetoderne under Hjemløsestrategien viser generelt, at disse indsatser har været særdeles effektive til at få hjem- løse borgere ud af hjemløshed og i bolig, hvorfor en betydelig del af forskellen i udviklingen mel- lem strategikommunerne og de øvrige kommuner må tilskrives Hjemløsestrategien.
3.3 Målsætning 1: Ingen borgere skal leve et liv på gaden
Der er fem af aftalekommunerne, som arbejder med målsætningen om, at ingen borgere skal le- ve et liv på gaden. Aftalekommunerne har opsat delmål for 2012. Tabellen nedenfor sammenhol- der situationen ved tællingen i 2013 med det opstillede delmål: Ingen borgere skal leve et liv på gaden.1
Tabel 3-2: Antal gadesovere ved SFI’s hjemløsetælling i 2013 sammenholdt med kommunale målsætnin- ger.
Bopælskommune Udgangspunkt 2009 (SFI) Målsætning 2012 Tælling 2013 (SFI)
Albertslund 5 2 4
Frederiksberg 28 10 18
København 174 70 259
Odense 34 17 9
Aarhus 66 10 61
Total 307 109 351
Noter til tabel:
- Kommunernes målsætninger for 2012 er formuleret på baggrund af antallet af gadesovere, opgjort ved SFI’s hjemløsetæl- ling fra 2009.
I Odense er der i løbet af perioden opnået en betydelig reduktion i antallet af gadesovere, der ved tællingen i 2013 er væsentligt lavere end måltallet.
I de øvrige kommuner er måltallet ikke nået. På Frederiksberg er antallet af gadesovere i 2013 dog en del lavere end ved tællingen i 2009.
I Aarhus er der sket et mindre fald i antallet af gadesovere i 2013 sammenlignet med udgangs- punktet i 2009, men målsætningen sat for 2012 er ikke nået.
I København peger de foreløbige opgørelser fra hjemløsetællingen 2013 på en stigning i antallet af gadesovere. Det skal imidlertid påpeges, at der særligt for antallet af gadesovere i København er en stor usikkerhed om tallet2.
3.4 Målsætning 2: Ingen unge bør opholde sig på forsorgshjem
Nedenstående tabel giver en status for målsætning 2 for de aftalekommuner, som har valgt at arbejde med denne som et led i Hjemløsestrategien.
Ved læsning af tabellen skal man være opmærksom på, at Ankestyrelsen løbende reviderer og kvalificerer deres samlede database. Eksempelvis kan det vise sig, at der tidligere har været fo- retaget manglende eller forkerte registreringer af ophold3. Dette betyder, at antallet af ophold for 2007, opgjort på nuværende tidspunkt, er anderledes end det oprindelige udgangspunkt, som kommunerne har formuleret deres målsætninger på baggrund af. For enkelte kommuner kan for-
1 Det kan nævnes, at der som følge af Hjemløsestrategiens indsatser er blevet sat mere fokus på målgruppen, og at der i forlængelse heraf også er opnået større kendskab til borgere, berørt af hjemløshed. Det kan derfor ikke afvises, at Hjemløsestrategien har medført et øget kendskab til antallet af borgere, berørt at gadehjemløshed.
2 For en del af gadesoverne i København mangler der oplysninger til at kunne identificere, om der er tale om gengangere, samt hvorvidt personen har fast/legalt ophold i Danmark. Der er kun tilstrækkeligt med oplysninger til at afgøre, at der er tale om unikke personer, der samtidig har fast/legalt ophold i Danmark, for 134 ud af de 259 gadesovere i København. Personer for hvem det fremgår, at de er uden fast/legalt ophold i Danmark, er ikke inkluderet i det opgjorte antal gadesovere.
3 Der korrigeres primært for fejl ved manglende udskrivninger af brugere samt fejlindskrivninger i § 110-registret af brugere, der modtager anden hjælp/støtte end § 110 – f.eks. § 108 eller efterværn i egen bolig. Ligeledes korrigeres der for fejl i de datasæt, der bliver leveret fra de forskelli- ge eksterne systemer, f.eks. opsætningsfejl.
13
skellene være betragtelige, men ændringen er samlet set moderat. I tabellen nedenfor vises bå- de det oprindelige udgangspunkt for 2007 og Ankestyrelsens seneste opgørelse over antallet af ophold i 2007. Ud over antallet af ophold viser tabellen også antallet af unikke unge, idet den samme person kan have haft flere ophold.
Tabellen viser både det samlede antal ophold af unge og antallet af ophold fratrukket de 7 bo- former, der har oprettet særlige ungepladser som et led i forsøget på at få de unge ud af hjem- løshed og videre til mere permanente boligløsninger.
Tabel 3-3: Antal unge og antal ophold af unge (18-24 år) på forsorgshjem ved Ankestyrelsens opgørelse i 2011 sammenholdt med kommunale målsætninger.
Antal ophold Antal unge
Årstal 07
(opr.)
07 10 11 12 12 (eks.
unge- pl.)2
Mål- sæt.
2012
07 10 11 12 12
(eks.
unge- pl.)2
Esbjerg 44 36 51 129 73 73 0 20 36 59 50 50
Frederiksberg 25 29 43 43 35 18 4 21 29 35 29 17
København 204 210 240 196 177 82 82 193 220 166 136 66
Odense1 65 115 90 76 68 68 25 41 56 39 39 40
Randers 15 31 43 67 85 10 3 10 27 49 46 7
Aarhus 137 237 233 144 93 89 10 60 65 53 43 43
Total 490 658 708 671 539 348 124 345 440 415 349 229 Kilde: Ankestyrelsen
1 Det skal bemærkes, at Odense Kommune i deres projektansøgning har angivet SFI’s hjemløsetælling fra 2009 som base- line, mens de resterende kommuner tager udgangspunkt i Ankestyrelsens årsstatistik fra 2007.
2 Ankestyrelsen har i februar 2013 spurgt alle boformer, der indgår i ovenstående tabel, om der er oprettet særlige § 110- pladser målrettet unge. Der er syv boformer, der har sådanne tilbud. Det har ikke været muligt kun at fratrække de særlige pladser til unge. Kolonnen viser således antallet af forløb/unge i 2012 fratrukket alle unge på de syv boformer med særlige pladser målrettet unge.
Tabellen viser, at der i 2012 er færre ophold af unge og færre unge på boformer end i de foregå- ende to år. Hvor der i 2010 var 708 ophold af unge på boformer, er dette tal i 2012 faldet til 539.
Fratrukket de syv boformer med særlige § 110-pladser målrettet unge var der 348 ophold i 2012.
Tilsvarende er antallet af unge på boformerne faldet fra 440 i 2010 til 349 i 2012. Fratrukket bo- former med særlige ungepladser er antallet 229. Der er med andre ord sket en positiv udvikling i de to seneste år.
I forhold til de oprindelige målsætninger for antallet af ophold af unge er der dog fortsat vej igen.
Både det samlede antal ophold og antallet fraregnet boformer med ungepladser er højere end den oprindelige målsætning for 2012 på 124 ophold for unge mellem 18-24 år.
For Københavns Kommune kan det bemærkes, at Ankestyrelsens statistik omfatter enkelte bo- former, der både omfatter herberger og krisecentre for kvinder. For disse boformer indgår alle registrerede brugere i statistikken, idet det ikke har været muligt at skelne brugerne af krisecen- terfunktionerne fra de øvrige brugere4.
For en uddybning og diskussion af spørgsmålet omkring de unge hjemløse borgere henvises til kapitel 5.
3.5 Målsætning 3: Kortere opholdstider for borgere på § 110-boformer, der er parate til at flytte i egen bolig med den fornødne støtte
Ankestyrelsens statistik over opholdstider på § 110-boformer viser en stigning i antallet af op- hold, der varer 120 dage eller derover. Hvor der i 2007 på landsplan var 1.765 ophold over 120 dage, var dette tal steget til 1.917 ophold i 2012.
Det skal nævnes, at målsætningen vedrører opholdstider for borgere, der er parate til at flytte i egen bolig. Ankestyrelsens statistik belyser udelukkende længden af opholdet. Ankestyrelsens statistik udtaler sig ikke om, hvorvidt borgeren er parat til at flytte i egen bolig.
4 Ankestyrelsen 2011: Brugere af botilbud efter servicelovens § 110. Årsstatistik 2010, side 21.
14
I nedenstående tabel opgøres aftalekommunernes resultater for målsætning 3: Ophold på for- sorgshjem eller herberger bør ikke vare mere end 3-4 måneder for borgere, der er parate til at flytte i egen bolig med den fornødne støtte.
Ved læsning af tabellen skal man igen være opmærksom på, at Ankestyrelsen har revideret deres database siden Hjemløsestrategiens opstart. Der vises i tabellen både det oprindelige udgangs- punkt for 2007, som kommunerne har formuleret deres målsætninger på baggrund af, samt tal- lene for 2007 efter Ankestyrelsens revision.
Tabel 3-4: Antal af ophold på forsorgshjem på 120 dage eller derover ved Ankestyrelsens opgørelse i 2010 sammenholdt med kommunale målsætninger opgjort via boformsregister.
Bopælskommune Udgangspunkt 2007 (opr.)
Udgangspunkt 2007
2010 2011 2012 Målsætning 2012
Albertslund 10 9 14 11 8 0
Esbjerg 81 84 67 76 71 20
Frederiksberg 51 51 75 85 76 21
Høje-Taastrup 20 22 24 24 21 5
København 614 526 525 532 569 400
Odense1 45 68 74 48 70 20
Randers 27 25 40 40 36 21
Aarhus 144 118 130 109 137 20
Total 992 903 949 925 988 507
Kilde: Ankestyrelsen
1: Det skal bemærkes, at Odense Kommune i deres projektansøgning har angivet SFI’s hjemløsetælling fra 2009 som base- line, mens de resterende kommuner tager udgangspunkt i Ankestyrelsens årsstatistik fra 2007.
Tages der udgangspunkt i Ankestyrelsens reviderede tal, viser tabellen, at der i perioden fra 2007-2012 er sket en stigning i antallet af længerevarende ophold på forsorgshjem fra 903 i 2007 til 988 i 2012. Sammenholdt med det oprindelige udgangspunkt på 992 ophold i 2007 er antallet af ophold dog stabilt. Det fremgår også af tabellen, at de otte kommuner samlet set er langt fra at nå målsætningen for 2012 på 507 længerevarende ophold på forsorgshjem.
Kommunerne har fremhævet, at den manglende reduktion af lange opholdstider først og frem- mest hænger sammen med, at der (særligt i storbyerne) er store udfordringer i at finde egnede boliger til borgere, der er parate til at flytte i egen bolig. Manglen på boliger kommer særligt til udtryk i de større byer, hvor der er et udtalt behov for flere små og ikke mindst billige boliger.
Et yderligere perspektiv på opholdstiderne omhandler det forhold, at man med Hjemløsestrategi- en forsøger at gennemføre et skift i tilgangen til borgerne. Der er iværksat en bevægelse fra et fokus, der primært sigtede på omsorg til et fokus, der betoner borgerens fremadrettede mulighe- der for en selvstændig boligløsning med den nødvendige individuelle støtte. Opholdstiderne kan ses som en afspejling af, at denne proces stadig er i gang. Dette kan dog ikke forklare, at der er sket en stigning i antallet af lange ophold.
For Københavns Kommune kan det igen specifikt bemærkes, at Ankestyrelsens statistik omfatter enkelte boformer, der både omfatter herberger og krisecentre for kvinder (se ovenstående af- snit).
3.6 Målsætning 4: Boligløsning ved løsladelse eller udskrivning
Målsætning 4 dækker over en væsentlig forskel mellem arbejdet med henholdsvis løsladte og ar- bejdet med udskrevne fra blandt andet hospitaler. For de løsladte er der tale om, at man med Hjemløsestrategien afprøver samarbejdsmodellen Køreplan for God Løsladelse, der er en præcis og detaljeret plan for, hvordan samarbejdet mellem Kriminalforsorgen og kommunerne kan fore- gå.
Heroverfor kan det nævnes, at metodearbejdet med udskrevne fra eksempelvis hospitaler befin- der sig på et andet modenhedsniveau, idet man her primært forsøger at beskrive nogle mulighe- der for samarbejdsmodeller. Herudover er der en stor forskel i selve konteksten for arbejdet, idet man for de løsladte har et struktureret samarbejde med Kriminalforsorgen. Direktoratet for Kri- minalforsorgen indgår i Hjemløsestrategiens styregruppe, ligesom de enkelte kommuner har ind-
15
gået samarbejdsaftaler med Direktoratet for Kriminalforsorgen og med Kriminalforsorgens insti- tutioner. Konteksten for arbejdet med udskrevne fra hospitaler er her en anden, idet man ikke har haft et tilsvarende samarbejde med regionerne fra start.
Samlet antal løsladte eller udskrevne uden boligløsning
Nedenstående tabel viser målsætningerne for de aftalekommuner, som har valgt at arbejde med målsætning 4 i Hjemløsestrategien. Tabellen er således et samlet udtryk for kommunernes arbej- de med at finde boligløsninger til borgere ved både løsladelse fra fængsel og udskrivning fra ho- spital eller behandlingssted.
Tabel 3-5: Antal hjemløse, som står til løsladelse fra Kriminalforsorgen eller udskrivning fra hospital el- ler behandlingssted sammenholdt med kommunale målsætninger.
Bopælskommune Udgangspunkt 2009 (SFI) Målsætning 2012 2013 (SFI)
Albertslund1 9 3 2
Esbjerg 4 1 5
København 51 27 33
Odense 10 4 1
Randers 10 0 4
Aarhus 22 4 18
Total 106 39 63
Note 1: Det skal bemærkes, at Albertslund Kommune alene har forpligtet sig til at arbejde med Køreplan for God Løsladelse, hvorfor deres tal alene dækker over løsladelse og således ikke udskrivning.
Øvrige noter til tabel:
- Kommunernes målsætninger for 2012 er formuleret på baggrund af antallet af borgere, som stod til løsladelse fra fængsel eller udskrivning fra hospital uden at have en boligløsning, ved SFI’s hjemløsetælling fra 2009.
Hvor Albertslund og Odense har indfriet deres målsætninger, er målsætningerne ikke nået i de øvrige kommuner, omend målsætningen dog er tæt på at være opfyldt i København. Man skal dog være opmærksom på, at der er tale om relativt få borgere.
Ovenstående tabel er et udtryk for situationen for målsætning 4 og differentierer således ikke mellem arbejdet og målsætningerne for Køreplan for God Løsladelse og God Udskrivning, på nær Albertslund Kommune, som alene har forpligtet sig til at arbejde med Køreplan for God Løsladel- se. Nedenstående tabeller skelner mellem løsladelse og udskrivning og giver således et overblik over, hvordan det specifikke arbejde med hvert af disse områder er forløbet.
Løsladelse fra fængsel
Af SFI’s hjemløsetælling fremgår det, at antallet af hjemløse borgere, som befinder sig under Kriminalforsorgen og står til løsladelse inden for en måned, uden at der er fundet en boligløsning, er faldet i de seks kommuner, der arbejder med Køreplan for God Løsladelse. I 2009 var antallet samlet set 32 personer, mens tallet er på 27 personer i 2011 og 23 personer i 2013.
Tabel 3-6: Udviklingen i antallet af hjemløse borgere, som befinder sig under Kriminalforsorgen, og som står til løsladelse inden for en måned, uden at der er fundet en boligløsning.
Kommune 2009 (SFI) 2011 (SFI) 2013 (SFI)
Albertslund 1 3 2
København 13 18 9
Esbjerg 2 0 2
Odense 6 1 1
Randers 0 0 1
Aarhus 10 5 8
Total 32 27 23
Noter til tabel:
- Udviklingen i kommunernes antal af hjemløse borgere, som befinder sig under Kriminalforsorgen og står til løsladelse inden for en måned, uden at der er fundet en boligløsning, er opgjort på baggrund af SFI’s hjemløsetællinger fra 2009, 2011 og 2013.
16
Udskrivning fra hospital eller behandlingssted
Af SFI’s hjemløsetælling fremgår det, at antallet af hjemløse borgere, som udskrives fra hospital eller behandlingssted, uden at der er fundet en boligløsning, er faldet samlet set i de fem kom- muner, der har arbejdet med God Udskrivning – fra 66 personer i 2009 til 40 borgere i 2013.
Tabel 3-7: Udviklingen i antallet af hjemløse borgere, som befinder sig på hospital eller behandlingssted, og som står til udskrivning inden for en måned, uden at der er fundet en boligløsning.
Kommune 2009 (SFI) 2011 (SFI) 2013 (SFI)
København 38 42 24
Esbjerg 2 8 3
Odense 4 2 0
Randers 10 5 3
Aarhus 12 13 10
Total 66 70 40
Noter til tabel:
- Udviklingen i kommunernes antal af hjemløse borgere, som befinder sig på hospital eller behandlingssted, og som står til udskrivning inden for en måned, uden at der er fundet en boligløsning, er formuleret på baggrund af SFI’s hjemløsetællinger fra 2009, 2011 og 2013.
3.7 Etablering af boliger og pladser
En forudsætning for Housing First-tilgangen er, at der er boliger til rådighed for borgere, der er ramt af hjemløshed. Som en del af Hjemløsestrategien er der indgået aftaler om etablering af bo- liger i syv ud af de otte aftalekommuner. Ligeledes er der i en del af de otte kommuner indgået aftaler om etablering af nye pladser på § 107- og § 108-boformer samt flere skærmede pladser til henholdsvis hjemløse kvinder og hjemløse unge som § 110-tilbud.
Af nedenstående tabel fremgår det, hvor mange boliger og pladser de enkelte kommuner har etableret i projektperioden frem til den seneste projektindberetning i maj-juni 2013, sammen- holdt med hver enkelt kommunes målsætninger på området. Sidst i tabellen vises andelen af etablerede boliger i forhold til målsætningen.
17
Ved læsning af tabellen skal man være opmærksom på, at tallene både omfatter egentlige boli- ger (f.eks. almene boliger) og pladser efter § 107, 108 og 110 i serviceloven. I alt er der etable- ret 199 pladser ud af de i tabellen anførte 453 boliger og pladser.
Tabel 3-8: Oversigt over status for samlet antal af boliger og pladser.
Alberts- lund
Es- bjerg
Høje- Taastrup
Frede- riksberg
Køben- havn
Ran- ders
Aarhus I alt Oprindelig målsæt-
ning 6-8 26 20 42-44 240 27 12 377
Nuværende målsæt-
ning 6 45 10 48 321 27 79 536
Etablerede boliger,
maj-juni 2013 3 45 10 40 3001,2 16 39 453
Andel opførte boliger/
pladser i forhold til oprindelig målsætning
43% 173% 50% 93% 125% 59% 325% 120%
Andel opførte boliger i forhold til nuværende
målsætning 50% 100% 100% 83% 93% 59% 49% 85%
Note: Tabellen dækker over samtlige boliger og pladser, der etableres som led i Hjemløsestrategien, herunder også eksem- pelvis § 110-pladser. I hovedrapporten er hver kommunes målsætninger og status delt ud på boligtyper og boformstype.
1 I Københavns Kommune er etablering af boliger opgjort forskelligt fra de øvrige strategikommuner. Under etablering af al- menboliger er der registreret, hvor mange almene boliger der er blevet anvist borgere til under Housing First-
bostøtteindsatserne. København har foretaget opgørelsen på denne måde, da kommunen har vurderet, at strategiens bostøt- temetoder har muliggjort, at man kunne anvise borgere, der førhen ville være blevet afvist med henvisning til manglende bo- ligparathed. Der er således tale om borgere, der gennem Hjemløsestrategien har fået en bolig, som de ikke ville have fået uden de særlige bostøtteindsatser.
2 Sammenlignet med rapporten udgivet i maj 2013 er der et fald i antallet af etablerede boliger i København. Det skyldes ifølge Københavns Kommune, at det har været nødvendigt at afvikle 20 såkaldte kategoriboliger på grund af problemer i op- gangen og i forhold til det tilstødende botilbud. Dermed har beboerne skullet omplaceres i almene boliger gennem den bolig- sociale anvisning. Det har betydet, at stort set alle ledige boliger i den rette prisklasse er gået til omplacering, og dermed er antallet af nye borgerforløb i almene boliger blevet sat tilbage. I samme periode er der desuden blevet tilført færre boliger gennem den boligsociale anvisning end forventet.
Af tabellen ses det, at der i løbet af Hjemløsestrategiens forløb er sket en opjustering i antallet af boliger, som kommunerne har angivet, at de vil tilvejebringe som led Hjemløsestrategien. Den oprindelige målsætning var på 377 boliger/pladser, mens kommunernes endelige målsætning er 536 boliger/pladser. Den samlede opjustering i antallet af boliger er hovedsageligt et resultat af opjusteringer i Esbjerg, København, Frederiksberg og Aarhus kommune.
På nuværende tidspunkt har kommunerne samlet set tilvejebragt 453 boliger/pladser. Dette sva- rer til 85 pct. af den samlede målsætning på 536 boliger og pladser. Særligt i Esbjerg, Høje- Taastrup, København og Frederiksberg kommune er man langt i arbejdet med at tilvejebringe bo- liger/pladser til målgruppen. Boligerne og pladserne er således primært tilvejebragt i Køben- havnsområdet, hvor efterspørgslen efter billige boliger og flere målrettede tilbud ligeledes er særlig stor.
Kommunerne mangler fortsat at tilvejebringe 15 pct. af de boliger eller pladser, som de har sat som målsætning. Kommunerne fremhæver her, at det har været en udfordring at finde boliger eller egnede grunde at bygge på. Herudover nævner enkelte kommuner, at tekniske aspekter som miljøvurderinger og byggetilladelser også bidrager til forsinkelser. Endelig oplever enkelte kommuner, at der fortsat er problemer med at få etableret samarbejdsaftaler med almene bolig- selskaber.
Vurderet efter den oprindelige målsætning på 377 boliger eller pladser har man samlet set etab- leret flere boliger og pladser på nuværende tidspunkt, end det var målsætningen i udgangspunk- tet.
18
4. IMPLEMENTERINGEN AF HOUSING FIRST I DANMARK
Det overordnede princip i den danske Hjemløsestrategi er Housing First-princippet. Kernen i Hou- sing First er, at der tidligt i et indsatsforløb skal etableres en permanent boligløsning, samtidig med at borgere gives den fornødne individuelle sociale støtte til at kunne få dagligdagen til at fungere og undgå, at boligen mistes igen.
Housing First-tilgangen indebærer et opgør med den såkaldte trappetrinstilgang. Ifølge trappe- trinsmodellen skal borgeren først være parat til at bo, før borgeren tilbydes en bolig. I praksis betyder det, at borgeren gennem f.eks. misbrugsbehandling eller psykiatrisk behandling skal ha- ve demonstreret en forandring, der gør, at borgeren vurderes parat til at flytte i bolig. Trappe- trinsmodellen er imidlertid blevet kritiseret for, at den snarere fastholder borgeren i en hjem- løshedssituation end muliggør en vej ud af hjemløsheden.5 Trappetrinstilgangen er i udlandet ble- vet kritiseret for at bidrage til en situation med et stort antal hjemløse borgere, der opholdt sig i lange perioder i midlertidige tilbud, herunder overfyldte herberger, med lav gennemstrømning og med en lav chance for at komme ud af hjemløsheden. Ifølge Housing First-tilgangen er de mid- lertidige boligløsninger og den medfølgende ustabile boligsituation en del af problemet, og Hou- sing First-tilgangen betoner i stedet, at borgere, der befinder sig i en hjemløshedssituation, hur- tigst muligt tilbydes en permanent boligløsning og gives en intensiv social støtte i boligen. En tid- lig stabilisering af boligsituationen anses således for at være afgørende for, at borgeren kan komme ud af hjemløshed.
I det følgende sammendrager vi hovederfaringerne med de to centrale komponenter i Housing First – nemlig bostøtten og boligen, ligesom vi sætter fokus på en række centrale forudsætninger for en succesfuld brug af metoderne relateret til organisering, samarbejde og "mindshift".
Indledningsvist rettes blikket dog mod række forhold om udviklingen i den samfundsmæssige kontekst i samme periode som Hjemløsestrategien.
4.1 Den samfundsmæssige kontekst
Hjemløshed skabes i et samspil mellem både samfundsmæssige og individuelle forhold. Mange af de hjemløse borgere i Danmark har psykosociale sårbarheder som psykisk sygdom, alkoholmis- brug eller stofmisbrug. Individer med psykosociale sårbarheder er særligt udsatte for eksklusion fra forskellige samfundsmæssige domæner som arbejdsmarkedet og boligmarkedet. Her kan samfundsmæssige forhold som stigende arbejdsløshed eller mangel på boliger forstærke risikoen for hjemløshed og udsættelser for den enkelte borger.
Når vi ser på udviklingen i hjemløsheden, må vi derfor også have fokus på samfundsmæssige forhold, der rækker ud over det enkelte individs situation, men som påvirker risikoen for hjem- løshed og muligheden for at komme ud af hjemløshed for den enkelte, og som dermed også kan påvirke udviklingen i hjemløsheden. Således er der en række samfundsmæssige forhold, der kan have betydning for udviklingen i omfanget af hjemløsheden, og som kan have påvirket kontek- sten for implementeringen af Housing First-tilgangen.
En væsentlig samfundsmæssig forandring, siden arbejdet med Hjemløsestrategien begyndte, er omslaget i den økonomiske situation fra høj- til lavkonjunktur. Dette påvirker konteksten for Hjemløsestrategien på flere områder.
Der er i samme periode som Hjemløsestrategien sket en stærk stigning i arbejdsløsheden i Dan- mark. Antallet af bruttoledige er på landsplan steget fra ca. 83.000 i januar 2008 til 160.000 i ja- nuar 2013.6 Ligeledes er antallet af kontanthjælpsmodtagere steget fra ca. 130.000 i januar 2008 til 173.000 i december 2012.7
Stigningen i antallet af kontanthjælpsmodtagere kan have en betydning for udviklingen i hjem- løsheden, idet overgangen til kontanthjælp for nogle borgere indebærer en større økonomisk sårbarhed, der f.eks. kan påvirke risikoen for at blive sat ud af boligen på grund af huslejerestan- ce.
5 Sahlin, I. (2005) “The Staircase of Transition: Survival through Failure”, Innovation 18(2), s. 115-35.
6 Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken.
7 Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken.
19
Der er i strategiperioden sket en stigning i antallet af fogedudsættelser. Tidligere forskning viser, at ca. en fjerdedel af de udsatte lejere ét år senere befinder sig i en hjemløshedssituation.8 Hvor der i 2007 var ca. 2.700 effektive udsættelser, var tallet i 2010 steget til ca. 4.400 effektive ud- sættelser. De 4.400 udsættelser i 2010 omfatter ca. 6.800 personer.9 Tal fra Domstolsstyrelsen peger dog på et fald i antallet af udsættelser i 2012.10 Enlige mænd udgør den største gruppe blandt de udsatte lejere. For 40 pct. af de udsatte lejere var psykisk sygdom en medvirkende år- sag til udsættelsen.
Det relativt høje antal udsættelser i perioden kan have været medvirkende til, at det generelt ik- ke er lykkedes at nedbringe hjemløsheden, idet der har været en løbende tilgang af borgere, der er kommet ud i en hjemløshedssituation.
Samtidig har den økonomiske krise generelt presset kommunernes økonomi. Mange kommuner – også blandt strategikommunerne – har haft faldende skatteindtægter og har været igennem ge- nerelle besparelsesrunder. Selvom disse forhold ikke nødvendigvis direkte påvirker støtten til hjemløse borgere, kan en presset kommunal økonomi påvirke en række tilstødende områder, ek- sempelvis tilgængeligheden af botilbud for psykisk syge og tilgængeligheden af bostøtte til udsat- te grupper generelt. Det skal dog understreges, at dette ikke særskilt er blevet undersøgt som en del af evalueringen af Hjemløsestrategien.
4.1 Organisering, samarbejde og "mindshift"
Overgangen til en Housing First-orienteret indsats indebærer på flere måder et "mindshift".
"Mindshiftet" indebærer blandt andet, at trappetrin-/boligparathedstilgangen erstattes af Housing First-tilgangen, der modsat trappetrinstilgangen betoner vigtigheden af tidligt at etablere en permanent boligløsning og at yde en individuelt tilpasset støtte med udgangspunkt i borgerens behov for støtte. Samtidig nødvendiggør en Housing First-baseret indsats et samspil mellem en række forskellige aktører, for at indsatsen for borgeren bliver sammenhængende og helhedsori- enteret. Case manager-funktionen bidrager generelt til at understøtte koordinationen og sam- menhængen mellem forskellige indsatser.
Behovet for et "mindshift" fra trappetrinstilgang til Housing First gør sig gældende på mange ni- veauer og hos forskellige aktører i indsatsen, både blandt de medarbejdere, der udfører indsat- sen, og i den kommunale forvaltning.
For de medarbejdere, der yder den sociale støtte, involverer overgangen til Housing First en om- stilling til en støtte, der er baseret på recovery og rehabilitering, og som tager udgangspunkt i borgerens egen oplevelse af behovet for støtte. Heri ligger en omstilling fra f.eks. en tilgang, ba- seret på krav om "boligparathed". Interviewpersonerne beskriver her, hvorledes der heri har lig- get en betydelig udfordring både for kommunale medarbejdere og for medarbejdere på § 110- boformer.
Mange interviewpersoner betoner i forbindelse med "mindshiftet" vigtigheden af læring og under- visning omkring bostøttemetoderne og de underliggende tilgange, som metoderne er baseret på (recovery, rehabilitering med videre). Flere kommuner påpeger også dette som et fortsat behov efter strategiens ophør for at sikre et fortsat fokus på metoderne.
Indsatsen for de socialt udsatte borgere kræver, at mange enheder i kommunen spiller sammen.
Erfaringerne på tværs af kommunerne peger på, at et godt samarbejde mellem forskellige aktø- rer, både inden for kommunen og med eksterne aktører, afhænger af den politiske og ledelses- mæssige opbakning til samarbejdet og til et fælles fokus på at arbejde Housing First-orienteret.
For at indsatsen skal blive en succes både for den enkelte borgere og i kommunen som helhed, er der behov for, at der i alle systemer sker en prioritering af, at det er denne indsats, man vil, og denne måde, man ønsker at samarbejde med hinanden og borgeren på. Her er der behov for, at ledelsen går foran og er med til at bane vejen. I flere kommuner er der gode erfaringer med at nedsætte følgegrupper eller styregrupper på tværs af afdelinger og forvaltninger. Ledelsesrepræ- sentationen her har gjort det muligt at indgå og håndhæve samarbejdsaftaler på en direkte og effektiv måde. Herunder har ledelsen en vigtig rolle i fra start at melde ud, hvad bostøttemedar- bejdernes rolle og ansvarsområde er, og dermed også f.eks. definere, hvad forskellene er mellem
8 G. Christensen & T. H. Nielsen: ”Hvorfor lejere bliver sat ud af deres bolig”. SFI-rapport 08:09.
9 A. Høst et al. 2012: ”Når fogeden banker på. Fogedsager og effektive udsættelser af lejere”. SFI-rapport 12:27.
10 Statistik for fogedsager. ”Huslejesager – udsættelsessager for privat bolig i perioden 2007-2012”. Domstolsstyrelsen.
