Digitaliseret af / Digitised by
D E T K O N G E L I G E B I B L I O T E K THE ROYAL LIBRARY
København / Copenhagen
For oplysninger om ophavsret og brugerrettigheder, se venligst www.kb.dk For information on copyright and user rights, please consultwww.kb.dk
DET KONGELIGE BIBLIOTEK
A R N O L D R Æ S T A D
KRIGS OG FREDS PROBLEMER
J.W. CAPPELENS FORLAG, KRISTIANIA
FOR DANMARK: DET SCHØNBERGSKE FORLAG
lSb
9
KRIGS- OG
FREDSPROBLEMER
/fU-
A R N O L D R Æ S T A D
KRIGS OG FREDS PRORLEMER
x
J. W. CAPPELENS FORLAG, KRISTIANIA
Copyright 1916
by Arnold Ræstad, Kristiania
<£jvib£;
Færdig fra trykkeriet 18. septbr. 1916 Trykt hos Kirste & Sieberth
Kristiania
INDHOLD
Den europæiske likevegt 7
Staternes fællesskap 17
Fredens sak 26
Nøitralitet 37
Nye forbund? 46
Fra Belgien til Grækenland 56
Krig og handel 67
Den aapne dørs politik 87
Den internationale kapital 101
Guldet og krigen 109
DEN EUROPÆISKE LIKEVEGT
Oldtiden saa flere forsøk paa at skape verdensstaten.
De ledende, erobrende folk var i sine egne øine altid det utvalgtefolk, verdensfolket. Deres land var jordens midtpunkt. Assyrerne hadde den mening om sit eget delta; romerne regnede verden fra sin by. Assyrerne, perserne, Aleksander grep efter verdensherredømmet.
Romerne fuldførte det, de andre maatte gi op paa halvveien; men deres mission var forberedt, deres vei var banet. Selv ikke romernes organisationsevne vilde ha strukket til, hvis ikke menneskene paa forhaand var lært op til at tro og tænke, at en universalstat skulde der være.
Men universalstaten var i oldtiden aldrig helt ad
skilt fra universalreligionen. En herskende religions hovedsæte maatte paa sin vis være jordens midtpunkt.
Det hellige Delos — der var havets navle. Og naar de kristne tegnede sine jordkarter i middelalderen, saa var det Jerusalem, som var jordens midtpunkt, stedet, hvor nord og syd, øst og vest løp sammen.
Middelalderen holdt fast ved universaltanken den religiøse og den verdslige. Den katholske kirke var universalkirken. Det ligger i selve navnet; og pave
stolen kunde ikke undgaa at ende der, hvor den til
slut havnede — i forsøk paa at skape en theokratisk verdensstat. De tysk - romerske keisere fyldte middel
alderen med sit stræv for at bygge op igjen Roms verdensherredømme. Tanken var likesom den nød-
vendige avslutning, den uundgaaelige klimaks, i en
hver stormagtsdrøm, ikke alene keisernes. Den blev knæsat av franske konger, av Filip den smukke, Frans I. En engelsk konge som Henrik VIII vilde ikke være daarligere.
Men det blev med drøm og forsøk — og med theori.
Middelalderen er, som en amerikansk forfatter sier, tiden for de store, sluttede systemer. Eftertiden har hat flere tanker; men den har ikke formaaet at støpe dem i saa hele, imponerende former. Vi ser det igjen i kunst, i arkitektur. Og i middelalderens filosofiske systemer, i dens retsliv. Den kanoniske ret og den verdslige ret, keiserretten, grep og utviklede uni
versalidéen. Der var, saa at si, to halvdeler av Gud paa jorden: paven og keiseren. Paven hadde alle hedninger i sin vold, og det var ham, som lot portu
giserne faa hjemmel paa de lande de opdagede i det 15. aarhundrede, til løn for, at de utbredte Guds rike ved sin missionsvirksomhet. Keiseren hadde forrang fremfor alle fyrster og et overherredømme, ikke mindre reelt, fordi om det var indsnevret ved de privilegier, andre hadde faaet eller hævdet sig til.
Keiseren hadde jo f. eks., efter Bartolus, jurisdiktion paa de øer, som laa 100 romerske mil eller mere fra kysten, og paa det aapne hav. En pragtfuld tanke
bygning; men svakheten var striden mellem de to halvdeler, pave og keiser, og svigtende magtmidler.
Nationalstater som Spanien og Frankrike, ja selv en handelsrepublik som Venedig, vilde ikke se nogen over
herre i keiseren. Og paven blev tilslut undsagt som re
præsentant for den universelle kirke. Med middel
alderen slukner universalidéens stjerne. Europa slaar sig tilro med andre løsninger.
Løsningen var flere suveræne stater. Og i selv
samme øieblik, som flere stater stod overfor hver
andre, ikke like, og uten fælles overhode, saa dukker en ny tanke op, nødvendig. Ulikheten maa ikke faa
lov til at bli saa stor, at én stat i tidens løp gjør sig til herre over de andre. Det er selvopholdelses
driften, som taler. Dens maal er: likevegt mellem de ulike stater. Og vi kan allerede fra første stund av skildre likevegten i de ordelag, en fransk forfatter bruker, med henblik paa nutidens forhold: «Den politiske likevegt bestaar i en ordning mellem de civiliserede stater saaledes, at ingen stat ved egen magt kan true de andre i deres politiske stilling uten at fremkalde en sammenslutning mellem disse andre saa virkningsfuld, at den paa sin side er en fare for den truende stats storhet». Sammenslutningen er sat ind i forholdet mellem staterne, som et vern for de svakere mot den sterkere. Universalstaten er død;
leve sammenslutningen!
Det gjælder i det smaa som i det store. I enkelte deler av Europa som i forholdet mellem alle civili
serede, konkurrerende og konkurransedygtige stater.
Medici'erne satte likevegtspolitiken i system allerede i det 15. aarhundrede, under de stadig skiftende styrkeforhold mellem de fem nabostater i Norditalien.
Det var den italienske likevegt. Der opstaar snart tilsvarende likevegtssystemer i andre deler av Europa.
Det diplomatiske sprog er blit et ord rikere. Man taler om den tyske likevegt i det 16. og 17. aar
hundrede, om Nordens likevegt i det 18. aarhundrede, om likevegten paa Balkan i det 20. aarhundrede.
Men vigtigst er naturligvis likevegten i Europa — hovedsystemet, som de andre systemer gaar op i.
Europas historie i nyere tid og til denne dag er opfyldt av de kampe, som opstaar, naar en stat blir saa stor og mægtig, at det bryter likevegten og truer andre stater i deres tilværelse. De forskjellige stater utvikler sig ikke i samme tempo. Smaa forskyvninger summerer sig op til at bli et væsentlig avbræk i likevegten. De andre stater slutter sig sammen mot den stat, som med rette eller urette blir mistænkt for at nære planer om yderligere utvidelse av en
magt, som allerede er trykkende. Det hele maa lægges om paa en saadan basis, at de forskjellige stater kan leve videre uten umiddelbar fare fra hverandres side.
De smaa likevegtskrige er saadanne omlægninger i mindre maalestok. De hjælper ikke, eller de gjør kan, ske ondt værre; og vi faar de store likevegtskrige.
Hvis vi bortser fra krige i det 16. aarhundrede, som helst er at regne for efterdønninger av de æld
gamle forsøk paa at gjenoprette universalmonarkiet, f. eks. krigene mot Karl V og Filip II av Spanien — saa har Europa før hat tre store likevegtskrige:
tretiaarskrigen, som var et støt mot Habsburgerne og Østerrike; krigene mot Ludvig XIV, som var rettet mot Frankrikes forsøk paa at spille mester i Europa;
og Napoleonskrigene, som paa samme maate var frem
kaldt av Frankrikes ærgjerrige planer. Den nu
værende verdenskrig er en ny stor likevegtskrig — den fjerde i rækken.
En likevegtskrig vil altid kunne nævnes som en krig ført av en gruppe — likevegtskoalitionen — mot den eller den magt. Der vil nok altid under de store opgjør staa allianse mot allianse; men der er en væsentlig forskjel, politisk, mellem de to allianser, som tørner sammen. Den ene gruppe er ført sammen for leiligheten, mot en fælles fiende. Mange side
trætter kommer naturligvis ind. Men gruppen er allikevel aldrig i tvil om, hvor hovedfienden er. Den fælles fare binder sammen, og gjør like; selv smaa medlemmer av likevegtskoalitionen vil bli hørt og tat hensyn til. Det forhindrer ikke, at en enkelt magt kan være ledende ogsaa i denne alliansegruppe. Sve
rige eller Frankrike hadde ledelsen under tretiaars
krigen; England har været sjælen i alle de følgende likevegtskoalitioner. England har villet virkeliggjøre Henrik VIII's valgsprog: cui adhæreo, præest. Det vil paa den anden side bare være en enkelt magt, likevegtskoalitionen er rettet mot, fordi det altid bare
— I l
er en enkelt magt, hvis ærgjerrige planer i øieblikket er en fare for likevegten. Denne magt og dens alli
erede (som aldrig vil være dens jevnbyrdige fæller) vil søke det svake punkt i den kjede, som omringer;
og dens hovedmotstander vil forsaavidt altid bli den magt, som er den haardeste not at knække. Huset Habsburg saa i Frankrike sin hovedmotstander gjen- nem hele det 17. aarhundrede; og England er som følge av sit herredømme paa havet og sin ledende stilling i alle likevegtskoalitioner fra slutten av det 17. aarhundrede blit den selvskrevne hovedmotstander for den magt, som truer likevegten. Derav det sekel
lange fiendskap mellem Frankrike og England, som nu synes at skulle avløses av et lignende uvenskap mellem Tyskland og England.
Det er ingen tilfældighet, at likevegtskoalitionerne altid vil slynge sine banstraaler mot den anden parts overmod og ærgjerrighet. De allierede mot Frankrike i 1814 sa, at de førte krig, ikke mot Frankrike, men mot Napoleons overherredømme og tyranni. De alli
erede mot Tyskland sier nu, at de fører krig mot den tyske militarisme — ikke mot Tyskland. Tysk
land svarer, at det fører krig mot Englands marin
isme — dets tyranni tilsjøs; men der var ogsaa før i verden uenighet mellem de stridende parter om, hvem det egentlig var som truede likevegten i Europa.
Østerrikske statsmænd i det 17. aarhundrede frem
holdt, at det var Frankrike — ikke Østerrike — som truede Europas stabilitet. Ludvig XIV og Napoleon beskyldte, som Tyskland nu, sine motstandere for tro- løshet og misundelse. Historien gjentar sig.
Den magt, som likevegtskoalitionen er rettet mot, vil — det ligger i sakens natur — ha til væsentlig, for ikke at si eneste maal at opretholde sin magt
stilling og indrette fremtiden saaledes, at dens sikker- het er mest mulig trygget. Likevegtskoalitionen vil uten nogen dens fortjeneste — ha et almenpolitisk maal, nemlig at tilveiebringe slike forhold i Europa,
— 12 —
at likevegten ikke paany blir brudt. Den magt, koali
tionen er rettet mot, vil se den sterke moralske stil
ling, et slikt almindelig program gir, og klæ sit eget forsæt i lignende former. Napoleon lot utarbeide skrifter i Hugo Grotius' aand om havenes frihet for at vise Englands tyranni tilsjøs. Men det vil altid komme efterpaa, som et svar paa det program, den anden gruppe allerede har opstillet.
De store likevegtskrige varer længe. Det gjælder om tretiaarskrigen og om krigene mot Ludvig XIV og mot Napoleon. Vor tid vil være fristet til at skyve disse erfaringer tilside og si, at forholdene er ander
ledes nu. Ja, spørsmaalet er bare, om det er nok til at gjøre, at en stor likevegtskrig nu kan bli kort.
Hvorfor har de tidligere likevegtskrige været saa langvarige? Der kan selvfølgelig fremføres mange grunde, som viser, hvorfor avgjørelsen ikke kom da eller da. Militære forfattere vil ha sine forklaringer paa rede haand — a posteriori. Men der er dypt- liggende grunde, som gjør, at netop disse krige blir saa langvarige. Den stat, likevegtskoalitionen er rettet mot, vil altid ha vældige ressourcer. Koalitionen selv vil forfølge en plan, som den ikke kan slippe, uten at den maa begynde fra nyt av igjen. Den ene part kjæmper for at faa fortsætte sin tilværelse i de former, ad de linjer, som den nærmeste fortid har utpekt.
Kjæmper desto mere forbitret, som det er en endnu levende generations verk, det gjælder at opretholde.
Den anden part, koalitionen, vil ha frem en ny ting
enes tilstand, som gjør det mulig for staterne at leve fredelig ved siden av hverandre. Her er ikke tale om kompromis, som naar to stater tørner sammen under utvidelse paa en eller begge sider. Et kom
promis blir en vaabenstilstand, som de mange freds
slutninger under tidligere likevegtskrige viser. En slik krig maa ende med avgjort nederlag for den part, koalitionen er rettet mot, eller det europæiske
— 13 —
statssystem kommer i digelen: universalstatens idé lever op igjen. En uavgjort kamp er en seir for den magt, som har samlet koalitionen mot sig; en seir, hvis det ikke bare er en vaabenstilstand. Det er følelsen av de store fællesinteresser, som skaper koalitionen. Den kan aldrig fornyes, hvis en ny ting
enes ordning kommer imellem, uten at disse fælles interesser er skeet fyldest. Den truende magt maa være utmattet, naar freden sluttes; saa utmattet, at tidligere tiders fremgang træder i skyggen og glem
mes for senere dages lidelser og nederlag.
De store likevegtskrige gaar ut over de smaa stater.
Det er noget, som heter at dele for at gjenoprette likevegten: partager pour équilibrer. Og hvad er det, som deles, opstykkes? De stater, som i historien har samlet koalitioner mot sig, har lidt tap i land- omraade; men de er ikke blit utslettet. De er for vigtige led i den store kjæde til, at de kan utskilles.
Det vilde bare være at forstyrre likevegten unødig og fremkalde nye tvangsopgjør. De truende stater er forsaavidt paa den trygge side. Det er de smaa stater, det er gaaet ut over i de store smelteprocesser.
De er blit delt eller utslettet Tretiaarskrigen og Napoleonskrigene har reduceret de smaa staters tal mere end alle andre krige tilsammen — fra ca. 1000 til et par dusin. Naar vi ser de tidligere likevegtskrige under ett, saa er resultatet: de store stater er blit større, de smaa stater er blit færre, om ikke mindre.
Naar det store opgjør skal sluttes og den nye like- vegt skal tilveiebringes, er det de smaa eller mindre stater, som faar skyte til. De smaa stater og deres landomraader er de lodder, som flyttes fra den ene vegtskaal til den anden for at tilveiebringe ballanse.
Europas fred og ro er saa vigtig, sa Defoe i begyn
delsen av det 18. aarhundrede, at den strenge ret maa staa tilbake. De allierede mot Frankrike traf i Paris 31. mai 1814 den avtale, at de skulde utsætte
til den kommende kongres — Wienkongressen — med at træffe den endelige ordning for de lande, som var avstaaet av Frankrike, eller som stod til de allierede magters raadighet i Tyskland («arrangements défi- nitifs pour les pays cedes par la France ainsi que ceux qui, en Allemagne, restaient å la disposition des Puissances alliées»). Vi var ogsaa i 1814 et slikt dis
ponibelt omraade; saa vi har egen erfaring for, at de store likevegtsopgjør fortrinsvis gaar ut over de smaa lande.
De store likevegtskrige avløses av fredsperioder.
De efterfølges, om ikke av avrustning, saa av ned
rustning — indskrænkning i rustningerne. Saken er ikke saa klar efter tretiaarskrigen; det likevegts- forhold, som da blev skapt, var ogsaa ufuldkomment.
Men den menneskealder, som fulgte efter krigene mot Ludvig XIV og den store nordiske krig, et efter- slet i det hele likevegtsopgjør, var forholdsvis fri for krige. Og Napoleonskrigene blev for Europa overhodet efterfulgt av en fredsperiode, som varte, kan man si, i henved 40 aar — til Krimkrigen.
Det har ogsaa sine gode grunde, er ingen tilfældighet.
Det slaar ikke feil, at den ordning, som træffes ved en fredskongres efter en stor likevegtskrig, den være noksaa ufuldkommen, allikevel betyr en utjevning av kræfterne, en nøitralisering av ærgjerrigheterne paa begge sider. Den forenkling, som følger med slike opgjør, og som bl. a. viser sig i borteliminering av svake statssamfund, gjør ogsaa sit. Utmattelsen, som melder sig paa alle hold, er i sig selv en likevegts- faktor — dynamisk, hvor daarlig det end kan være med likevegtsforholdet statisk.
Historien gaar paa den maate gjennem stadige kurver. Umiddelbart efter et stort likevegtsopgjør, fred og indskrænkede rustninger. Likevegten brytes lidt efter lidt under ujevn utvikling, rykk av ærgjer- righet; følgen er krige, flere krige, med stigende rust-
— 15 —
nmger og stigende spænding. Den europæiske like- vegt kommer under større og større belastning, blir mere og mere prekær. Det ender med kaprustning, som ikke er noget særeget for vor tid, men som man klagede over og sukkede under ogsaa i tidligere perioder f. eks. i det 18. aarhundrede før den franske revolution. Kaprustningerne ender i nye store likevegtsopgjør. Ny fredsperiode, ny indskrænk
ning i rustningerne og den opstigende kurve be
gynder paany.
Det vil sees, at den lærdom, historien saaledes gir, paa mange punkter slaar benene unda utbredte op
fatninger. Det sies og gjentages, at krig skaper hat og ny krig. «Krig avler fortsat og forøket spænding mellem nationerne; det har historien vist gjennem alle tider» (Bratlie). Det gjælder kanske i mange tilfælder, især hvis man istedenfor krig læser krigs- opgjør, fredsslutninger; for krigen selv, ialfald dens nederlag og skuffelser, er, med menneskenes lykkelige lynne, snart glemt. Men det gjælder ikke altid, og ialfald ikke om de store likevegtskrige. Hatet holder sig, saalænge spændingen ikke er utløst. Det er den fortsatte spænding, som avler hatet, og ikke den av- sluttede krig. Hatet skifter fort: arvefienden fra igaar er forbundsfællen fra idag. Og alle store likevegts
krige, historien hittil har seet, har hat det tilfælles, at spændingen efter dem har været mere eller min
dre utløst.
Det er heller ikke logisk, naar likevegtssystemet i sig selv blir gjort til skive for angrep. Forfatterne av Grundlag for varig fred retter smed for baker, naar de sier, det er «det fordærvelige likevegtssystem, som . . . frister til at stifte forbund, som staar mot hverandre og søker at overby hverandre med militære rustninger». Likevegtssystemet var den nødvendige konsekvens av, at verdensstatens idé ikke kunde sættes ut i livet. Likevegtssystemet er jevngammelt
med det europæiske statssystem. Det vilde være en losning uten lyte, hvis det var et virkelig fungerende svstem og ikke bare en retning og et maal Det er, naar likevegten svigter, at kaprustningerne kommer.
Fordærvelig er ikke likevegten, men de ulikheter og uforenelige ærgjerrigheter, som opstaar og bry es indenfor rammen av det europæiske statskompleks.
De fredsperioder, som har fulgt efter likevegts- krigene, er blit længere og længere. Vor tro maa være, at den fred, som kommer efter den nuværende krie vil bli længere end efter noget tidligere opgjøi.
Vort haab maa være, at den blivende fredsperio e skal organisere freden paa en maate, som kan vare, oe giøre likevegten — hvis ingen høiere organisations
form kan findes - til et rigtig system, saa de mdre motsætninger kan utjevnes og den opstigende kurve med rustninger og nye krige kan utebli.
STATERNES FÆLLESSKAP
Likevegtskrigene har forandret de faktiske magtfor
hold, og forenklet dem. Krig i sig selv fremmer vel ikke fællesskapet mellem staterne. Men fredsslut
ningerne efter de store likevegtskrige har den store betydning, at de har været utgangspunkter for for- søk paa at fastslaa og tjene staternes fælles interesser.
Disse fredsslutninger bragte alle Europas større na
tioner sammen i møtesalen. Krigen i dens høieste utfoldelse, dens største rædsel, hadde saaledes sin egen motgift i sig. Splittelsen i dens yderste konse
kvens førte nationerne sammen. Og det underlige er, at man vanskelig kan tænke sig noget andet, som fra først av kunde ha forenet Europas nationer.
Saalænge de da ikke blev truet av nogen fælles, ytre fiende.
Der er mange, som sier: folkeretten begynder med den westfalske fred 1648. Det er ikke rigtig; men det har sin forklaring. Denne fred er et vendepunkt
— det første store forsøk paa at organisere Europa.
Fredskonferansen vilde ikke ta imot nogen delegeret fra paven — det samme som gjentok sig, 250 aar siden, paa den første Haagkonferanse. Det var m.
a. o. avgjort, at Europa ikke skulde bygges op paa theokratisk grundlag. Den westfalske fred løste en gang for alle et andet spørsmaal. Keiseren sank ned til at bli en potentat paa like linje med de andre,
som var repræsenteret paa konferansen; og efter
tiden har fuldendt verket ved at lave flere keisere.
Den nødvendige konsekvens, som ogsaa blev knæ
sat 1648, var, at alle stater stod juridisk like. Der var forskjel i magt, i alder og rangordning; men ikke i juridisk henseende. Republik eller konge
dømme — det gjorde ikke nogen forskjel. Republi- kerne Schweiz og Holland blev anerkjendt. Men prin- cipet var bare et juridisk princip. Det forhindrede ikke, at enkelte magter danner en indre kreds, som faktisk tvinger sin vilje ind paa andre og saaledes indtar en særstilling. Det maatte være særlig paa- faldende i en tid, da militære magtmidler var den eneste sikre maalestok for et lands plads i stater
nes række. «Bare to stater, Frankrike og Østerrike
— heter det i en brochure fra ca. 1630 — er istand til at føre krig uten fremmed hjælp i penger eller folk». De fleste stater fik subsidier, naar krig stod paa, fra et eller andet hold; det har hørt til dagens orden siden, til og med Napoleonskrigene. Den stat, som tok subsidier og ikke kunde føre krig paa anden maate, maatte komme i et visst avhængighetsforhold.
Den sætning, at bare nogle faa magter kan føre krig ved egne hjælpemidler, gjælder endnu; det har øvet og øver indflydelse paa Europas skjæbne.
&Den westfalske fred er den første milepæl i det nye
Europas organisationshistorie. Fredskonferansen sam
lede repræsentanter for de fleste europæiske stater med undtagelse av England, Rusland, Polen. Det var første gang, saa mange stater var repræsenteret om raadsbordet. Fredstraktaten opstakede besiddelses
forholdet — som dens forfattere mente, paa like- vegtens grund. Den fastsatte i mange stykker, hvor
ledes opkommende tvister skulde løses. Det skede først og fremst ved minutiøse regler om forholdet mellem de tyske stater og forholdene i det tyske rike, hvor to fremmede stater, Sverige og Frankrike, fik stemme med; det var knutepunktet dengang, og van-
— 19 —
skeligheternes hovedrot. Voldgiftsbestemmelser blev vedtat; gesandtskapsvæsenet blev ordnet.
Det var en hel ny ordning, med freden og like
vegten som maal; likevegten først og fremst. Et rets- pi incip var bragt ind i forholdet mellem Europa
stater. Et fællesskap, om aldrig saa snevert og ufuld
stændig, var tilveiebragt mellem de splittede sam
fund. Samtiden var ikke blind for det; og Westfals- freden var længe en skreven grundlov for Europa.
Der var fra nu av et statskompleks med love, sed- vaner og præcedenser. Ordningen blev varig i mange stykker, bare ikke i det, jeg nys nævnte: likevegten og freden.
Frankrike fik overvegt gjennem Westfalfreden; saa likevegten var skrøpelig fra først av. De østerrikske statsmænd fik ret. Faren truede nu fra Frankrike.
Freden til Utrecht 1713, som avsluttede krigene mot Ludvig XIV, var en ny ordning av Europa — igjen paa basis av likevegten. Det blev fastslaaet, at de to riker Spanien og Frankrike ikke skulde kunne forenes paa én haand. Det var forsaavidt et skridt videre end de bestemmelser, man hadde forenet sig om i Osnabrück og Münster. Likevegtens forkjæm- pere skjønte, at det ikke var nok at fastsætte be
siddelsesforholdet i nuet; der maatte gjøres noget utenom, forat det bestaaende skulde bli bestandig, varig. Fremtiden maatte bindes. Og Utrechtforhand- lingerne avfødte en ting til, som var ny: et system av magter, som skulde holde freden og likevegten vedlike. Fredstraktaten brukte selv uttrykket justum potentiae equilibrium, den retmæssige likevegt. De magter, som hadde sat likevegten ind i det euro
pæiske retssystem, kunde ikke senere la den seile sin egen sjø. Der hvilte en retsfordring paa dem. De tre magter England, Frankrike og Østerrike hadde ikke alene interesse av at holde hverandre i schak;
de hadde ogsaa pligt til at gjøre det. De var for
bundet i et fællesskap — det, som man senere i det 18. aarhundrede kaldte det gamle system (the Old et™ som i Westfalfreden var underforstaaet, hadde nu faaet uttryk. Det blev grepet av juristerne, av naturretsfilosoferne, som gjorde likevegten til et nødvendig led i den europæiske folkeret. Likevegten var en retsfordring, ikke bare til de magter, som hadde knæsat principet i Utrechttraktaten, men til alle stater. Og fordringen var ikke bare passiv: du skal finde dig i det, som sker i likevegtens navn.
Det var ogsaa aktivt: du skal bidra efter evne til at opretholde likevegten. Ingen stat hadde ret, sti engt tat, til at staa som passiv tilskuer, naar likevegten var i fare. Det laa fjernt for de fleste naturrets
filosofer, med deres sterke trang til at finde en høiere mening i det, som allerede var, at ville fornegte kri
gen eller opstille programmer for fremtiden. Wolff er forsaavidt ikke nogen forløper for Kant. Men de vilde, at krigen skulde træde i retsordenens tjeneste.
De vilde sætte likevegten i system. De tænkte ikke politisk, ikke paa den indre kreds av magter, men juridisk. Likevegten blev en ret og en pligt for alle magter, store som smaa. Ulykken, det som gjorde denne tankes frøkorn til intet, var det kroniske uven- skap mellem England og Frankrike, som ikke tillot disse magter at optræde aapent mot hverandre end si fælles.
Krigene i det 18. aarhundrede tjente ikke like
vegten. De nærede spændingen og endte i det store opgjør, vi kalder Napoleonskrigene. Vi kommer til Wienkongressen. Den politiske ordning, som utgik av kongressens forhandlinger, var et omhyggelig ar- beide. Likevegtsforholdet var truffet bedre end nogen
sinde før og sikret, saavidt det kunde ske, ved kau
teler paa mange kanter. Wienkongressen var den fuldstændigste forsamling av statsrepræsentanter, ver-
den hadde seet til da. Den var et levende vidnes
byrd om, at den mest fuldkomne enhet kan følge umiddelbart efter den mest ubetingede splittelse. Kon
gressen gav regler for mange forhold. Men det vig
tigste var ikke det, som stod i selve kongresakterne.
Erfaring hadde lært, at det ikke var nok at træffe bestemmelser for nuet og for fremtiden. Det hjalp ikke, at magterne holdt hverandre i likevegt, som un
der det salig hensovede Gamle System, naar de ikke holdt fred, naar de ikke var fortrolige likeoverfor hverandre og optraadte fælles mot farer, som truede likevegten og freden utenfra. I os skal aa stemmes.
Europas stater, hadde naturretsfilosoferne sagt, var et selskap; men et selskap med saa mange medlemmer maa ha et styre. Dette styre hadde skapt sig selv under krigene med Napoleon. Skapt sig selv og for
muleret sine opgaver selv.
De fire eller fem stormagter i Europa gjorde paa
stand paa «ret til at opretholde Europas fred ved at løse interessemotsætninger». De tok forsaavidt op naturretsfilosofernes kappe, som de gjorde freden og likevegten til en del av det europæiske retssystem;
men rettigheter og pligter var ikke saa likelig for
delt som i naturrettens bøker. Det var stormagterne eller, som det undertiden ogsaa het, Europa, som hadde rettigheter. De stater, som ikke hørte til stor
magternes kreds, var bundet til at finde sig i inter
vention. De hadde en passiv pligt; ikke pligt til aktiv optræden; rettigheter i denne forbindelse heller ikke. Det nye retssystem var alt andet end fuld
stændig. Det var en bygning, som lutede en bestemt vei — under vegten av autoritetsdyrkelse og politisk reaktion overhodet.
Saaledes saa det ut med retsgrundlaget for den nye institution, vi nu møter i det splittede Europa
— Europas høie raad, dets areopag. Staterne fik det styre, deres fortid hadde fortjent. Styret kaldes i de to epoker, som deler dets historie, først den euro
pæiske direktion eller den hellige allianse, senere den europæiske koncert. Allerede navnene peker paa, at styret ikke gik frem, men tilbake i magtfylde.
Tsar Alexander av Rusland, som dengang var i sin mystisk-religiøse periode, under indflydelse av ma
dame de Krüdener, fik keiseren av Østerrike og kon
gen av Prøissen med paa Paristraktaten av 26.
september 1815. Der skulde være et forbund, bygget paa religionens moralbud, mellem de tre magter.
Traktatens art. 3 sier: «Alle magter, som høitidelig vedkjender sig de hellige grundsætninger, som har dikteret denne hellige traktat . . . vil bli optat med glæde og med kjærlighet i denne hellige allianse».
De fleste magter sluttede sig til alliansen; England dog bare i principet. En traktat mellem de tre op
rindelige kontrahenter og England gik et skridt vi
dere: de fire statsoverhoder eller deres ministre skal møtes og overveie de forholdsregler, som bedst kan tjene folkenes vel og Europas fred. Den europæiske direktion — le Directoire Européen — var fuld- baaret i det øieblik, Frankrike sluttede sig til, i no
vember 1818. Den varte ved til 1822 eller deromkring.
Den holdt tre store kongresser — i Aachen, Laibach og Verona. Men England trak sig mere og mere til
bake, og Frankrike var bare halvveis med.
Den europæiske direktion var faktisk og praktisk opløst efter kongressen i Verona 1822. Det mandat, den hadde git sig selv, blev ikke længere tat alvorlig.
Saa kom imidlertid den belgiske revolution og kon
gressen i London. Magterne rykkede hverandre nær
mere — blev nødt til at optræde i fællesskap for at holde liv i verket fra 1815. Der kom istand et sam- arbeide, som paa en viss maate var en fortsættelse av den hellige allianse. Men en fortsættelse i nye for
mer. Den europæiske direktion var avløst av det europæiske samvirke — den europæiske koncert.
Interventionspolitiken var opgit som princip, som rets-
— 23 —
fordring. Men Londonprotokollen nævnte de ældre traktater. Den henviste til den almindelige fred og den retmæssige likevegt (le juste équilibre). Like- vegten var altsaa fremdeles en retsnorm mellem sta
terne. «Hver nation, heter det, har sine særskilte rettigheter; men Europa har ogsaa sine retskrav».
Den europæiske koncert fortsatte, mere eller mindre maalbevidst, det arbeide, som var paabegyndt i det belgiske spørsmaal. Koncerten optraadte i den ægyp
tiske krise 1839—1841. Frankrike, heter det i et akt
stykke fra denne tid, «vil opretholde den europæiske likevegt. Omsorgen for det paahviler alle de store magter». Som et retskrav til magterne, altsaa. Men det viste sig allerede nu, at det ikke var let for magterne at komme til enighet længere. Koncerten blev helt brudt under Krimkrigen. Den kom istand igjen under fredsforhandlingerne i Paris 1856. Der var en ny magt med — Sardinien. De fem ældre medlemmer optraadte igjen sammen under vanskelig- heter i Orienten — i Syrien og Grækenland. Men snart kom nye nederlag for samvirket: den italienske frihetskrig; de tyske krige mot Danmark, mot Øster- rike, mot Frankrike. Lidt opreisning var det jo, at Luxemburgspørsmaalet blev løst fredelig i 1867, og at Frankrike deltok sammen med de andre stor
magter paa Sortehavskonferansen i London januar 1871, til trods for krigen. Denne Frankrikes delta
gelse viste, at koncerten dog var mere end en forbi- gaaende overenskomst — var en virkelig organisation.
Koncertens facit til da var i det hele, at den hadde været heldig paa det sekundære theater, i Orienten, men magtesløs, eller saagodtsom, i Okcidenten.
Taket glap snart ogsaa for Orientens vedkommende.
Det synte sig, da det ikke lykkedes at forhindre den russisk-tyrkiske krig 1876—1878. Vanskeligheterne blev ikke mindre, da nu den sjette stormagt, Italien,
mødte med sine krav paa Berlinkongressen — selv om denne magt gik bort fra kongressen, for at bruke det historiske uttryk, «med tomme, men rene hænder».
Orientspørsmaalet har været kronisk siden den tid;
og magterne har snart arbeidet sig frem til enighet, snart ikke. Koncerten har været der; men den har ikke hat nogen sikker gang. Den har haltet sig frem gjennem kompromisser. Magterne kunde ikke for
hindre krigen mellem Grækenland og Tyrkiet; men de begrænsede den. Koncertens indflydelse paa be- givenheternes gang blev igrunden stadig svakere — baade i Ægypten, hvor England fik fast fot, og i Tyrkiet, hvor intrigerne blev spundet tættere og tæt
tere under Abdul Hamid, indtil ungtyrkerne kom og snudde op ned paa magtforholdene.
Koncerten hadde i mellemtiden faaet opgaver uten- for det egentlige Europa og den nærmere Orient. Det kunde en tid se ut, som om den europæiske koncert skulde utvikle sig til en verdenskoncert, hvor alle magter kunde komme med. De forenede stater var repræsenteret ved forhandlingerne om en ordning i Centralafrika 1885; og Marokkospørsmaalet blev allerede 1880 tat op paa en almindelig international konferanse. Det var imidlertid ikke koncertens styrke, som gjorde, at rammen her var utvidet; hellere dens svakhet.
Koncerttanken hadde for alvor spillet fallit, da England i 1904 og 1907 traf vidtgaaende opgjør med Frankrike og Rusland om interesser i Asien og Afrika
— utenfor koncerten, uten at sammenkalde dens med
lemmer, uten at bruke dens apparat. Hvad var nu igjen av det oprindelige areopag, som hadde retten til at opretholde Europas fred ved at utjevne inter- essemotsætningerne ? Englands store opgjør var di
plomatiske mesterverk og fjernede tvistefrø; men de rykkede ogsaa den sidste rest av grund unda den europæiske koncert — dette redskap til opretholdelse av likevegten og den almindelige fred. Koncerten
— 25 —
hadde en sidste opblussing under Balkankrigene — de saakaldte ambassadørkonferanser i London 1912
—1913. De var ikke, som det heter i «Grundlag for varig fred», en første svak begyndelse til et ut- øvende organ for det internationale samfund. De var den sidste svindsottige rest av det, som gjennem snart 100 aar hadde været styre, selvvalgt og med mindskende myndighet, i staternes selskap. De er et sidste lysglimt, som fremhæver mørket og uvissheten
— før den store krig.
FREDENS SAK
Staternes fællesskap er et tvungent fællesskap; det er ikke nogen givet at rømme fra det. Krigen vilde være en anakronisme i jernbanernes og dampskibenes tidsalder, hvis ikke alene grænseskjel, kunde flyttes, men folkene selv kunde skifte boplads som nomader paa en tundra. Menneskene bindes av naturen og sin hjemfølelse, av sine huser og alt, de har bygget og plantet. Dette stavnsbaand er fredens fiende. Men det er ogsaa folkerettens fremmer.
Ja mere, det tvungne fællesskap, den nødvendige forbindelse, er hovedroten til al ret overhodet. Ubi societas, ibi jus. Den ældste ret, vi finder spor til, er knyttet til samfund: til familier, stammer eller lig
nende. Og det ikke alene i den forstand, at retsordenen utvikler sig indenfor samfundene; men det er sam
fundene, som er retssubjekter, bærere av rettigheter og pligter — ikke individerne, uten som medlemmer av et samfund. Den romerske familie er et fuldgodt eksempel her. Familiefaderen repræsenterer familien utad og har hals og haand over de andre medlemmer.
Et individ, som ikke hører til nogen familie, er retløs, hvis han da ikke søker ly hos et andet samfund, f. eks.
et tempel. Det er først senerehen, i keisertiden, at individerne, de enkelte mennesker, optræder og aner- kjendes som retssubjekter uavhængig av familierne og de andre samfund. Og historien ned til vore dage viser, at menneskene har en stadig trang, snart sterkere, som i middelalderen, snart svakere, som i nyere tid,
— 27 —
til at la samfund og selskaper være retssubjekter, dels over de enkelte mennesker, som i middelalderens klostre, dels ved siden av dem, som i nutidens handelsselskaper.
Og fremfor alt: i det tvungne fællesskap, som bestaar mellem staterne, er det statssamfundene, som er rets
subjekter — ikke individerne. Der har været en tid, da privilegerede selskaper, chartered companies som de gamle hollandske og engelske ostindiske kompag
nier, var at regne for retssubjekter i internationale forhold. Men utviklingen er ikke gaaet videre i den retning. Tvertom. Folkeretten er mere end nogensinde en ret mellem staterne.
To stater — medlemmer av dette tvungne, rets- stiftende fællesskap — kan ikke træde i forhold til hverandre uten i retslige former. De spørsmaal, som opstaar mellem dem, maa avgjøres i retslige former.
De behøver ikke at være retsspørsmaal; men de kan kun drøftes og bringes ut av verden under forut- sætning av, at de omsættes i retslige termini. Det dokument, som indeholder avgjørelsen, blir et retslig aktstykke — et hjemmelsbrev og en forpligtende kjendsgjerning. Senere spørsmaal, som staar i forbin
delse med den ældre avgjørelse, paavirkes av det rets
forhold, som er skapt. Og da staternes mellemværender er begrænset til nogle kategorier, som krydser hver
andre tæt i tæt, saa spindes paa kort tid et net av rets
lige traade mellem to nabostater. Og videre, i tidens løp, mellem alle stater i en verdensdel. Men staterne var selvstændige; der var ikke nogen overordnet instans, som saa til, at den ene stat ikke utviklede sig til skade og undergang for den anden. Følgen var, at nettet ikke kunde omspænde alle forhold. Krav, som gik løs paa statens tilværelse eller prestige, dens ære, kunde altid avvises.
Det, som var fælles i alt dette, var altsaa den retslige form. Her gjentar sig noget, som kjendes ogsaa fra
retsutviklingen i de enkelte samfund. Den formelle side av retsordenen kommer først. Procesretten er ældre end den materielle ret. Et selskap maa først ha fastslaaet sin forretningsorden. Saa ogsaa mellem sta
terne. Den førstefødte del av folkeretten er reglerne om gesandter og deres ukrænkelighet, om forhandlin
ger og traktater, om voldgift og lignende avgjørelses- former. Dertil kommer ogsaa, av særskilte grunde, regler om staternes forhold indbyrdes og til uten- verdenen under krig.
Krig er i sig selv ikke nogen avgjørelsesform. Ut- gangspunktet er, at et stridsspørsmaal ikke kan løses paa grundlag av de bestaaende faktiske forhold.
Krigen er et forsøk paa at tilveiebringe en forandring i de bestaaende faktiske forhold, saaledes at tviste- maalet enten falder bort, f. eks. fordi den ene part utslettes ved erobring, eller kan løses ut fra de nye forhold, som fremkommer under og gjennem krigen.
Krig skaper nye forhold baade mellem de krigførende indbyrdes og mellem de krigførende paa den ene side, de nøitrale paa den anden side. Folkeretten, som har sit ut- spring og faste punkt i de juridiske former, kan ikke und- gaa at ta standpunkt til krig. Det er en fælles interesse for staterne, at krig, som holmgang, foregaar i nogen
lunde faste former. Reglerne om krig kommer i den tid
lige folkeret paa mange maater til at staa i jevnbredd med reglerne om formerne for avgjørelse av tviste- maal.
Vi er endnu ikke kommet til det, som kan kaldes folkerettens materielle indhold. Er det saa at staterne har rettigheter og pligter overfor hverandre utenfor de tilfælder, hvor de møtes i forhandling eller krig?
Rettigheter og pligter, som gjælder i staternes daglige liv, indenfor deres egne grænseskjel? Der er noget, som heter menneskelighetens bud. Men det er ellers vanskelig at se, at slike rettigheter og pligter kan opstaa anderledes end paa grundlag av overenskomster
mellem staterne. Overenskomster, som sluttes i et emne selv om de i hvert tilfælde indgaaes mellem nogle faa kontrahenter, kan tilslut binde alle stater til fælles regler. Men det enkleste og det, som i senere tider er det almindeligste, vil være, at staterne møtes i fælles- konferanser og træffer avtaler, som gjælder alle kontra
henter og alle de stater, som slutter sig til. Men der, maa skjelnes mellem de forskjellige ting, som saa- ledes optages til drøftelse — de forskjellige slags av
taler, som saaledes kan træffes.
De spørsmaal som drøftes, kan være det, jeg med et enkelt ord vil kalde fællesadministrative. De spørs
maal har det kjendemerke, at de opstaar gjennem selve utviklingen av det mellemfolkelige samkvem. Der er et utal av slike forhold, som efterhaanden maa ordnes.
Det er en konstruktiv virksomhet, som her finder sted;
det gjælder ikke at rette paa ting, som utvikler sig skjævt. Det er noget nyt, som føies ind. Behov, som opstaar, og muligheter, som viser sig under samkvemmet mellem staterne, tilfredsstilles eller utnyttes paa den eneste mulige maate ved fæl
les optræden av staterne. Eksempler er bl. a. alle de internationale statsforeninger (Unions) i bestemte øiemed — for postvæsen; til beskyttelse av industriel eiendomsret, av litterær og kunstnerisk eiendomsiet, o. s. v.
Men de avtaler, som træffes, kan ogsaa gaa ut paa at ordne vanskeligheter, som opstaar med hensyn til forstaaelse av folkerettens bud. Det gjælder altsaa at utforme folkeretten — enten den formelle ellei den materielle. Disse avtaler kunde kaldes, med ett ord, lovstiftende. En stor mængde internationale konven
tioner hører hit; og det ligger i dagen, at det økende samkvem mellem staterne har en stimulerende vir - ning paa dette omraade. Forskjellen fra den foregaaende kategori er, at disse konventioner ikke skaper nogen ny fællesinteresse mellem staterne kun ordner det,
— 30 —
som allerede er. Regler om krig og fred, om ge
sandter kan nævnes her. Det ligger forresten i saken selv, at de fleste, kanske alle fællesadministrative avtaler samtidig vil indføre retsregler — være lov- stiftende.
De avgjørelser, som træffes paa et fællesmøte av stater, kan endelig gaa ut paa at ordne forholdet mellem to eller flere stater i saker, som ikke er fælles- administrative, og som heller ikke er fællesretslige.
Herhen hører alle de store politiske konferanser, som har været avholdt fra den westfalske fredsslutning til nutiden. Slike politiske fællesmøter vil ofte ogsaa træffe avgjørelser i fællesadministrative anliggender eller stifte lov. De konferanser, som er rent politiske, har til denne dag væsentlig været sammensat av nogle faa magter — de, som er mere direkte interesseret, eller stormagterne. Den europæiske koncerts sammen
komster hører hjemme i denne kategori.
Den europæiske direktion og dens efterfølger, den europæiske koncert, var ikke organ for noget nyt fællessamfund. Koncerten var selvvalgt politi og selv
valgte dommere. Den vilde tvinge andre stater til at danse efter sin pipe. Men retsgrundlaget, den byg
gede paa, gjør, at dens behandling av fremmede statsan
liggender dog var en retsbehandling. De retslige former vilde formodentlig ha utviklet sig videre, hvis koncerten hadde faaet fortsætte sin virksomhet gjennem læn
gere tid. Hindringen laa i koncertens indre split
telse.
Den europæiske koncert — selvvalgt politi og dom
stol — har utvidet sin virksomhet til noksaa fjernt
liggende omraader i de tider, da den stod paa høiden av sin effektivitet. Den har omvendt trukket sig til- bake i skyggen og bakgrunden, saasnart den var splittet ved at og svak, og søkt redning mot ufred og ulykker appellere til almannamøter av staterne. Det kan ha sin interesse at dvæle lidt nærmere ved disse svingninger
— frem og tilbake mellem koncert og almanna- møter.
Regelen er, at politiske spørsmaal behandles paa sammenkomster inden den europæiske koncert eller en snevrere kreds av magter, medens de spørsmaal, som væsentlig er fællesadministrative eller fællesretslige, behandles paa almannamøter. Der er, som sagt, und
tagelser i to retninger. Det blir vanskeligere og vanskeligere at faa istand store politiske utjevninger, jo mere man nærmer sig eksplosionspunktet — altsaa det store likevegtsopgjør. Koncerten er da svakest, og man ser forsøk paa at bringe rent politiske spørsmaal ind for et aapent møte, som f. eks. paa Algeciras- konferansen 1906. Men de fleste undtagelser gaar i den motsatte retning — at koncerten eller en indre, snever kreds av magter tar sig for at ordne ting, som ikke er politiske, men fællesadministrative eller fællesretslige.
Tre spørsmaal, som ikke var overveiende politiske, blev paa Wienkongressen avgjort praktisk talt av bare de store magter — kongressens indre kreds. Det var ordningen av den frie seilads paa internationale elver; ophævelsen av negerhandelen; gesandternes rangordning.
Principet om den frie seilads paa de store tyske elver var knæsat allerede ved Westfalfreden 1648. Be
stemmelsen blev gjentat i freden til Paris 30. mai 1814 mellem Frankrike og de fire allierede stormagter.
Den gik, utvidet til en almen regel om internationale elver, over i Wienkongressens slutningsakt, som blev undertegnet av 8 magter, nemlig de 5 stormagter plus Norge-Sverige, Portugal og Spanien. Man ser, at de store magter hadde overveiende indflydelse paa av- gjørelsen av dette spørsmaal.
Saa var det slavehandelen. Bevægelsen mot handelen med negerslaver utgik fra England og de engelske kolonier i Nordamerika. Spørsmaalet var økonomisk, og humanitært samtidig. Wienkongressen avgav 8. fe-
bruar 1815 en erklæring mot slavehandelen — »denne svøpe, som har herjet Afrika, nedværdiget Europa og krænket menneskeheten«. Der var videre forhand
linger om spørsmaalet inden den europæiske direktion eller pentarchatet fra 1815 til 1822, bl. a. paa kon
gresserne i Aachen og Verona. England tok sig sær
skilt av saken og fik en avgjørelse istand ved traktaten 20. december 1841 mellem England, Frankrike, Rusland, Østerrike og Prøissen. Den interesse, de fem stor
magter viede denne sak, maa sættes i forbindelse med det religiøse underlag for den hellige allianse.
Gesandternes rangfølge blev fastslaaet ved Wien
reglementet 19. mars 1815, som var undertegnet av de 8 magter og blev suppleret ved Aachenprotokollen 21. november 1818 — en avtale mellem de fem magter i den hellige allianse. Skjønt det her gjaldt et formelt- retslig spørsmaal av almindelig international interesse, var det altsaa stormagterne, som avgjorde saken paa egen haand. Det var en forholdsvis let sak at sikre sig tilslutning fra de andre magter efterpaa.
Der er ogsaa eksempler fra senere tid paa, at kon
certen eller en indre kreds av magter er gaaet utenfor det politiske omraade ind paa det fællesadministrative eller det retslige. I første række er at nævne Paris
deklarationen 16. april 1856 om forskjellige sjørets- forhold i krigstid. Det var de seks stormagter (og Tyrkiet), som avtalte deklarationen; de andre magter fik slutte sig til. Sjøretsspørsmaal under krig var ogsaa gjenstand for behandling paa Londonkonferansen 1908—1909, som førte til den saakaldte Londondekla
ration 26. februar 1909. Deltagere var de 8 verdens- stormagter — England, Frankrike, Tyskland, Østerrike- Ungarn, Rusland, De forenede stater og Japan, desuten Spanien og Nederlandene efter særskilt indbydelse.
Det, at den europæiske koncert optræder alene eller er kjernen, maa holdes ut fra de eksempler, man har paa, at en mere tilfældig gruppe av stater avtaler noget, som senere vinder almindelig tilslutning. Det
— 33 —
gjælder f. eks. den første Genfkonvention, av 1864, om behandling av saarede og syke i krig. Deltagere var 12 stater; men av stormagterne manglede fra først av England, Rusland, Østerrike-Ungarn.
De almannamøter, staterne har holdt, har som regel sysselsat sig bare med fællesadministrative eller rets
lige spørsmaal. Yi har almannamøter 1868 om for
bud mot bruk av visse slags projektiler, — 1874 og flere ganger, senest 1906, om verdenspostforening,
— 1875 om almindelig telegrafkonvention, — 1875 om fælles vegt og maal, — 1883 og flere ganger, senest 1911, om industriel eiendomsret, — 1884 om undervandskabler, — 1886 og flere ganger, senest 1908, om litterær og kunstnerisk eiendomsret, — 1890 om offentliggjørelse av toldtariffer, — 1892 og flere ganger, senest 1912, om sanitært opsyn til forebyg
gelse av pest o. lign., — 1896, 1897 og 1905 om civil
proces, — 1904 om hvit slavehandel, — 1904 om ho- spitalsskibe, — 1905 om et internationalt jordbruks- institut, — 1906 om bruk av hvidt fosfor i fyrstikker,
— 1906 om sterktvirkende medikamenter, — 1906 om behandling av saarede og syke i krig (den nye Genfkonvention), — 1906 og 1912 om radiotelegrafi,
— 1907 og 1912 om jernbanernes tekniske enhet, — 1910 om uanstændige publikationer, — 1910 om sam- menstøt av skibe, — og de to fredskonferanser i Haag 1899 og 1907. Foruten flere andre.
Men disse møter og overenskomster, hvad de ellers kan ha gjort for at mindske mistanke og mistro mel
lem staterne, har ikke været nogen garanti mot krig.
De har aabenbart ikke engang i nævneværdig grad været paavirket av fredsfarer eller krigsmuligheter.
Den europæiske koncert har forsaavidt været meget følsom paa dette punkt, som det viser sig, at dens virksomhet kjendelig avslappes eller vanskeliggjøres, naar et krigsutbrudd nærmer sig. De internationale stevner til behandling av fællesadministrative eller retslige spørsmaal er derimot gaaet sin gang som
3
— 34 —
før og har fortsat sig tættere og tættere til like ind under verdenskrigen.
Statsmænd og tænkere har kappedes om at søke det bedste grundlag for en varig fred. Der er frem
kommet mange forslag. De kan ordnes i tre klasser.
Den forste klasse omfatter de forskjellige forslag, som er fremkommet om en organisation av et nyt samfund, et nyt statsfællesskap, hvor krig efter sam
fundets love eller fællesskapets indhold skulde være utelukket. Det synes, som slike projekter særlig frem
elskes av krig. De fremkommer ialfald regelmæssig, naar krigsforvirringen staar paa sit høieste særlig under de store likevegtskrige. Jeg nævner Sullys projekt, som blev utarbeidet under tretiaarskrigen, abbed Saint Pierres utkast, som blev fremlagt 1713 under fredsforhandlingerne i Utrecht, og Kants freds- brochure, som utkom 1795, under revolutionskrigene.
Vi har videre den schweiziske folkeretsforfatter Blunt- schlis system, og mange andre forslag til en nyordning av staternes samfund fra det 19. og 20. aarhundrede.
Den nuværende krig har fremkaldt en hel del nye fantasier over emnet «Verdens Forenede Stater». Den historiske utvikling har imidlertid, som vi saa, fulgt andre veier, har understreket istedenfor at utviske enkeltstaternes betydning som selvstændige retssub
jekter; og der er liten sandsynlighet for, at denne krig vil bli efterfulgt i en nær fremtid av noget nyt fællessamfund. Der er visse mellemtrin, som ikke kan hoppes over.
Den næste klasse er de forslag, som gaar ut paa at binde staterne til nye retslige pligter og paa den maate ordne visse spørsmaal, som ellers kan bli en fare for freden. Vigtigst her er de mange forsøk paa at gjennemføre en begrænsning av rustningerne.
Der findes endel særtraktater paa dette omraade:
mellem De forenede stater og England om ikke at
holde krigsskibe paa de store sjøer, mellem Norge og Sverige om nøitral grænsezone, o. s. v. Napoleon III søkte 1863 at faa istand en international konferanse om spørsmaalet. Men likevegten var allerede da ute av lave, og tiltaket lykkedes ikke. Spørsmaalet har været oppe gang paa gang siden, men uten at gjøre fremskridt. Som rimelig kunde være i en tid, som led under kaprustningernes feber.
Den tredje klasse er de skridt, som er gjort, ikke for at indføre nye retsregler, men for at bringe flest mulig spørsmaal ind underbehandling i retslige former (voldgift, undersøkelse, mægling) og for at utvikle de organer, som skal ta sig av spørsmaalene, saa behand
lingen kan bli mest mulig betryggende (voldgifts
domstole, undersøkelseskommissioner). En mængde traktater hører hjemme her: voldgiftstraktater av forskjellige typer og de internationale konventioner, som blev sluttet i Haag 1899 og 1907. Flere av disse traktater har hensigter, som ligger paa siden av det, at føre politiske spørsmaal ind under løsning i juri
diske former. De kan ha til formaal at fremtvinge en utsættelse, før krig paabegyndes (jfr. Haagkonvention no. 3 — 1907 om aapning av fiendtligheter, Bryans saakaldte fredstraktater); eller de gir den kommis
sion eller domstol, som nedsættes, magt til at træffe avgjørelser, som er skjønsmæssige og ligger utenfor det rent juridiske omraade. Disse traktater og kon
ventioner har i høi grad fremmet retsfølelsen blandt magterne; men de har ikke kunnet hindre krig og vil heller ikke i fremtiden kunne gjøre det, selv om de utbygges med nye avtaler om undersøkelseskom
missioner og retshaandhævende organer. En ordning saaledes, at alle politiske spørsmaal behandles i rets
lige former, er ensbetydende med, at alle tvistemaal blir juridiske; men det kan ikke tænkes uten i et samfund, hvor en samlende haand tvinger til lydighet under loven. Den gjennemførte retshaandhævelse, som utelukker selvtægten, er retssamfundets egentlige kjen-
— 36 —
demerke. Men det internationale fællessamfund er endnu langt borte. Det forhindrer ikke, at en utvik- ling av organerne — av de internationale kommis
sioner og domstole — kan bringe dette fællessamfund og følgelig ogsaa den varige, endelige fred nærmere.
Verdensstaten er den eneste mulighet for endelig fred; men varige fredsperioder kan skapes ved en samvirken mellem alle de faktorer, vi har seet virke hittil — i nye og bedre former. En nyskapt verdens- koncert er formodentlig for tiden den eneste tænkelige løsning av organisationsspørsmaalet. Fredens varighet avhænger av, om de magter, som deltar i koncerten, kan avstaa fra enhver tanke paa egen utvidelse ut
over engang fastslaaede grænser. Politikorps og dommerstand maa være uegennyttige. Den nu avdøde koncerts egennytte og ærgjerrighet har gjort den svak og fremmet krigen. Avrustning eller nedrustning vil følge med nødvendighet av krigsutmattelsen og den nyskapte statiske likevegt; men hvor længe freden skal vare, det avhænger netop først og fremst av koncert
magternes uegennytte og selvtugt.
Meget vil det ogsaa ha at si, om koncertmagterne formaar at vinde tillid hos de stater, som staar uten- for deres indre kreds. Uten tillid — motstand, og motstand vil fremkalde splid og opløsning indenfor koncertens egne vægger. Alle fællesadministrative og fællesretslige spørsmaal maa drøftes paa almanna- møter av staterne. Forsøk paa at ordne slike spørs
maal egenmægtig vil lede til samme skjæbnesvangre resultater som før. Utviklingen av de fællesorganer
— domstole, kommissioner —, som skal bane veien for det nye fællessamfund, maa ogsaa ske under sam- arbeide mellem alle stater. Loven er lik for alle;
og dens herredømme er sikret, naar de, den skal herske over, er med, baade naar den stiftes, og naar den haandhæves.
NØITRALITET
Nøitraliteten har, som vi alle vet, en forholdsvis lang historie. Hvis vi gaar 2—300 aar tilbake i tiden, saa var der nøitrale stater under krig, dengang som nu; men de tok det paa en anden maate, end vi gjør. De pligter, de hadde dengang, var hverken om
fattende eller vel begrænsede. De nøitrale stater kunde, uten at krænke sine nøitralitetspligter, tillate, at de krigførende marscherte gjennem landet eller hvervede tropper der, bare de passede paa at behandle de forskjellige krigførende land paa like fot, m. a. o.
ikke lot den ene part faa fordele, som de negtede den anden part. Men denne likebehandling maatte ofte bli rent formel. Det var de nøitrale staters pligter.
Var retsutviklingen langt tilbake her, saa var det samme tilfældet ogsaa med hensyn til rettigheterne.
De nøitrale staters rettigheter blev stadig krænket av de krigførende. Fiendtlige skibe blev kapret paa nøitralt sjøomraade; og det hændte, de blev angrepet i nøitral havn. Vi husker fra vor egen historie affæ
ren mellem hollændere og engelskmænd paa Bergens vaag 1665. De nøitrale staters politik var derefter.
De sluttede allianser i øst og vest, hemmelige avtaler, som ofte var i den mest uløselige strid med hver
andre. Forsikrings- og gjenforsikringsavtaler kunde man kalde dem med et uttryk fra Bismarcks diplomati.
Danmark-Norge er et godt, om ikke netop noget hæder
lig, eksempel netop paa denne politik med krydsende allianser. Fortegnelsen over Danmark-Norges trak
— 38 —
tater med fremmede magter i det 17de og 18de aar- hundrede viser en forvirrende samling av allianse- og garantiavtaler med de rivaliserende stormagter, Frank- rike, Holland og England. Intrigespillet ved de nøi- trale staters hoffer fik dobbelt liv, hvergang der var krig eller freden stod i fare. Alleslags indflydelser blev sat i sving, ministre og tilfældige utsendinger bød og overbød hverandre.
Hvorledes gaar det for sig, at vi allerede nu, i det 18. aarhundrede, tydelig ser den bevægelse, som fører over i det moderne nøitralitetsbegrep — som ender med, at de krigførendes jus transitus blir avløst av de nøitrales pligt til ikke at finde sig i nogen trans
itus? Der er en dobbelt strømsætning her. To utvik- lingslinjer, som begge, fra forskjellige utgangspunk- ter løper sammen i et fælles punkt.
Staternes retshøihet blir stadig mere absolut og ubetinget. Der taales i de nationale statssamfund, som nu forlængst har fæstnet sig, ikke nogen magt ved siden av staten. Statens suverænitet blir et staa- ende slagord. Hos d e g a m l e glossatorer het det: «ubi exercitus, ibi jurisdiction Hvor en hær befinder sig, om ogsaa paa fremmed omraade, er det hærføreren som har retshøihet — som har politiopsyn og domsmyn
dighed Men denne fremmede retshøihet, som fulgte umiddelbart av jus transitus, kunde ikke bestaa med de nye forestillinger om en stats suverænitet. Allerede ut fra dette synspunkt var den gamle opfatning av nøitraliteten i længden uholdbar.
En anden, og det politisk, utvikling førte til sam
me resultat. Den enkelte krigførende kunde nok ha interesse av at faa hverve tropper paa fremmed om
raade og marschere gjennem med sine styrker. Men det ene trak det andet med sig; og en svak, saa- kaldt nøitral stat kunde i virkeligheten spille under dække med en eller anden av de krigførende. Nøitra
liteten blev et skalkeskjul, og et bakhold. Ingen vidste
for sikkert, om en slik kvasinøitral stat var ven eller fiende. Smaa stater i Norden og i Tyskland, selv det gamle Polen, førte en nøitralitetspolitik, som gjorde alle beregninger tilskamme og umuliggjorde en virkelig fortrolighet i de internationale forhold.
Utfaldet kunde ikke være tvilsomt. Det maatte tilslut bli et krav, et uavviselig krav, fra de store magters side, at der blev git grei besked. Nøitral eller krig
førende; ikke nogen skumringszone mellem fred og krig. Mange stater blev ført til avgrundens rand eller utslettet, ikke saa meget fordi de var uheldige i krig, som fordi de aldrig kunde ta bestemt paiti.
Smaastaterne trodde i det længste de skulde klare sig paa den maate, de var vant til med intriger og krydsende allianser, forsikring og gjenfoi sikring.
Saa kommer imidlertid en tid, da de for alvor skjønner, at dette spil med allianser, og denne vakling frem og tilbake mellem magtgrupper, er farlig. Der er et ordsprog paa Balkan som sier: «Naar jernpotterne danser, gaar lerpotterne istykker». De smaa nationer, og flere til, forsøker at holde sig utenfor magtgrup
perne, at hævde sine rettigheter — og ikke alene hævde, men utvide sine rettigheter — som nøitrale stater. Det er mot denne bakgrund vi maa se de nordiske landes deltagelse i de væbnede nøitralitets- forbund av 1780 og 1800. Og her var ogsaa tiere andre stater med: de italienske handelsrepubliker som hadde en ikke ubetydelig mand, abbed Galiani, til at fremstille sine nøitralitetsidéer, og De forenede sta
ter, som fra første stund av indrettede sig med det tor øie at staa frit — utenfor det europæiske alliancesystem.
Tiden var gunstig for en utvikling av nøitralitets- reglerne. De hadde ved utgangen av det . .a a r hundrede større fasthet og større rækkevidde i det mellemfolkelige samkvem end i nogen tidligeie is
risk periode. . ,r n o ( !
Alt det, som var vundet, syntes at gaa i
— 40 —
under Napoleonskrigene. I 1801, slaget paa Kjøben
havns red og opløsningen av det andet væbnede nøi- tralitetsforbund; i 1812—1815, krig mellem England og De forenede stater om nøitralitetsspørsmaal. Men det 19. aarhundrede bragte, tiltrods for alt, nøitrali- tetstanken videre frem. De smaa stater blev fast i sit forsæt om at være nøitrale, og nøitrale i vid for
stand ; de vilde holde sig utenfor ikke alene krig, men ogsaa allianser, som kunde føre til krig. Vi har et godt vidnesbyrd i den nøitralitetserklæring, som blev avgit fra norsk-svensk side i 1834, da der var rygter om en forestaaende krig mellem England og Rusland, en krig, som der ikke blev noget av, dengang. Og de nøitrales pligter og rettigheter blev efterhaanden nedtegnet og fastslaaet i traktater og domme. Jeg nævner bare, fra midten av det 19. aarhundrede, Parisdeklarationen av 1856 og dommen av 1872 i Alabamasaken, som gik ut paa, at England skulde betale en erstatning til De forenede stater paa 15V2 million dollars, fordi Sydstaterne hadde faaet anledning til at utruste kapere i engelske havner under den ame
rikanske borgerkrig. Nøitralitetsreglerne, saaledes som de blev opfattet efter den seneste retsutvikling, er, kan man si, kodificeret, foruten i Londondeklara
tionen, som ikke blev ratificeret, i Haagkonventionerne av 1907 no. 5, om nøitrale magter og nøitrale per
soner under landkrig, og no. 13, om nøitrale magter under sjøkrig.
Hvad indeholder de, den nuværende folkerets reg
ler om nøitralitet? Man taler om nøitrale staters rettigheter og pligter. Der er en ting, vi straks maa være opmerksom paa, og det er, at en stats rettig
heter i visse henseender indskrænkes, og at dens pligter i visse henseender utvides efter folkeretten, naar andre stater er i krig. La os først ta pligterne.
Det er altsaa de nye, utvidede pligter en stat faar, naar andre stater er i krig. Det var saa tidligere, og
