Effekterne af uddannelse på lediges mulighed for at komme i beskæftigelse

(1)

24/02/14

Effekterne af uddannelse på lediges mulighed for at

komme i beskæftigelse

Effekter og cost-benefit

(2)

2 EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM

For information on obtaining additional copies, permission to reprint or translate this work, and all other correspondence, please contact:

DAMVAD

(3)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 3

1 Indledning 5

1.1 Detaljerede resultater 6

2 Litteraturreview 9

2.1 Baggrund: Er der overhovedet en case for uddannelse? 9

2.2 Uddannelse er ikke bare uddannelse 11

2.3 Der er mange ubesvarede spørgsmål 11

3 Brugen af uddannelsesaktivering og grundlaget for effektmålingen 13

3.1 Uddannelsesaktivering og privat løntilskud i praksis 13

3.1.1 Ordinær uddannelse som aktivering til ledige borgere 13

3.1.2 Privat løntilskud 15

3.2 Udviklingen i brugen af AMU og anden VEU 16

3.3 Grundlaget for effektmålingen 20

4 Uddannelse er mest effektivt på den korte bane 25

4.1 Periodeeffekten 30

5 Betydningen af køn 36

5.1 Lille periodeeffekt for kvinder 36

5.2 Større periodeeffekt for mænd 38

6 Betydningen af uddannelsesniveau 40

6.1 Konsistent mer-effekt af uddannelsesaktivering på den korte bane 40

7 Betydningen af alder 47

7.1 Mer-effekten af uddannelsesaktivering det første halve år 47

7.2 Periodeeffekten er afhængig af alder 47

8 Betydningen af den aktuelle ledighedsperiodes længde 51

8.1 Mer- og mindreeffekt af uddannelsesaktivering 51

9 AMU og anden VEU 57

9.1 AMU og VEU ift. privat løntilskud 57

9.2 Betydning af certificering 59

10 Cost-benefit 62

10.1 Overordnet: uddannelse vs. privat løntilskud 64

10.2 Nutidsværdi for forskellige undergrupper 68

11 Data og metode 71

Analysen anvender en ny fremgangsmåde i for- hold til det meste af litteraturen på området, idet effekten af uddannelsesaktivering måles relativt til aktiveringen i private løntilskudsjobs. Effekten må- les relativt, fordi det er interessant at undersøge, hvilke former for aktivering, der virker bedst, hvis man tager som udgangspunkt, at der overhovedet skal være aktivering.

Avancerede data

Samtidig anvendes en avanceret kobling af op- lysninger fra Arbejdsmarkedsstyrel- sen/Beskæftigelsesministeriet om ledigheds- og aktiveringsforløb med oplysninger fra Danmarks Statistik om uddannelsesforløb. Denne kobling er nødvendig, fordi det ikke registreres centralt, hvilke kursusforløb, ledige deltager i – kun, at de deltager i uddannelsesaktivering (eller anden aktivering).

Ny viden – der er behov for

En del eksisterende studier har vist, at effekterne af uddannelsesaktivering er tvivlsomme, idet de finder, at uddannelsesaktivering forlænger ledighedsperioderne og forringer de lediges mulighed for efterfølgende at finde beskæftigelse. Det skyldes især, at de ledige fastholdes i aktiveringen (og søger færre jobs under aktiveringen).

Nogle af de seneste studier har dog vist, at uddannelse forkorter ledighedsperioderne og forbedrer de lediges mulighed for efterfølgende beskæftigel- se.

Samlet set er der derfor modstridende resultater på området – og der er et klart behov for at få skabt mere viden om, hvad der virker, herunder, hvad der virker for hvem og hvornår.

Hovedresultaterne af analysen er:

Uddannelsesaktivering har mindst fastholdelseseffekt

Inden for det første halve år efter påbegyndt aktivering er uddannelsesaktivering lidt mere effektivt end privat løntilskudsjob til at bringe ledige ud af ledighed. Fastholdelseseffekten er dermed noget større af privat løntilskud end af uddannelse. Det skal blandt andet ses i lyset af, at det gennemsnitlige aktiveringsforløb i private løntilskudsjobs er omkring 150 dage, mens det gennemsnitlige ud- dannelsesforløb er omkring 50 dage.

Privat løntilskud er mest effektivt efter det første halve år i en overordnet sammenligning…

På den lidt længere bane er aktivering i privat løn- tilskudsjob det, der har den største effekt på ledigheden.

Begge resultater gælder generelt i højkonjunktur- perioden for både kvinder og mænd, yngre og æl- dre, ledige med kort og lang ledighedsanciennitet og personer med en kortere eller længerevarende uddannelse.

…men ikke nødvendigvis i lavkonjunkturperioden for unge, ledige med videregående uddannelse og ledige med kort ledighed bag sig

Dog er privat løntilskudsjob ikke mere effektivt end uddannelsesaktivering i lavkonjunkturperioden 2009-2011 for ledige med en videregående uddannelse, for unge op til 29 år, samt for ledige med relativt kort ledighed bag sig i det pågældende le- dighedsforløb.

Der er således tegn på en periodeeffekt, som giver en forskel på effekten af uddannelsesaktivering relativt til privat løntilskud i en højkonjunkturperio- de og en lavkonjunkturperiode. Uddannelsesakti- vering virker relativt set lidt bedre i lavkonjunk- turperioden.

1 Indledning

(6)

Privat løntilskud er det mest rentable for samfundet samlet set

Privat løntilskudsjob er det mest rentable for samfundet. Det skyldes især, at den ledige får løn under aktiveringen i løntilskudsaktivering (modsat uddannelse), og at uddannelse koster penge – det gør privat løntilskudsaktivering ikke som udgangspunkt.

Det nye resultat i forhold til eksisterende studier – at uddannelsesaktivering har en mindre fastholdelseseffekt end privat løntilskud – ligger i tråd med, hvad DØR (2012) finder, og skyldes muligvis en større målretning af kurser og større brug af kurser af kortere varighed på bekostning af langvarige.

1.1 Detaljerede resultater

I tillæg til hovedkonklusionerne findes det i rapporten at:

Forskellen på de to perioder er større for mænd end for kvinder

Periodeeffekten slår lidt tydeligere igennem for mænd end for kvinder. Efter ca. et år efter påbe- gyndt aktivering er løntilskudsaktivering det mest effektive for begge køn – men for mænd indsnæv- res forskellen mere i 2009-2010 end for kvinder.

Dog indsnævres forskellen også for kvinder hen imod slutningen af måleperioden (to år efter påbe- gyndt aktivering), og usikkerheden på estimaterne er for stor til at fastslå noget endegyldigt.

Uddannelse virker dårligst for ufaglærte

Det erhvervskompetencegivende uddannelsesniveau er afgørende for, hvor godt uddannelsesaktivering virker set relativt til privat løntilskud. Uddan- nelsesniveauet er også afgørende for periodeeffekten. For både faglærte og ledige med videregå- ende uddannelse virker uddannelsesaktivering bedst det første halve år – for ledige med videre- gående uddannelse virker uddannelsesaktivering og privat løntilskudsjob lige godt derefter i perioden

2009-2011. For ledige med videregående uddannelse skal resultaterne dog tages med forbehold for et forholdsvis lille antal enheder, hvorfor usikkerheden på estimaterne er relativt stor, især i perioden 2009-2011.

For faglærte reduceres forskellen mellem effekten af uddannelse og effekten af privat løntilskudsjob, men der er fortsat en mindre-effekt af uddannelse sammenlignet med privat løntilskudsjob.

For ufaglærte er mer-effekten det første halve år meget beskeden, og mindre-effekten reduceres kun lidt fra perioden 2004-5 til perioden 2009-11.

Uddannelse virker bedst for de unge

Alder er som uddannelsesniveau afgørende for effekterne af uddannelsesaktivering relativt til privat løntilskud. For de unge op til 29 år er der en forholdsvis stor mer-effekt af uddannelsesaktivering det første ca. halve år. Denne mer-effekt afta- ger med de lediges alder – og er næsten ikke- eksisterende for de 50+-årige.

Samtidig er der en meget kraftig periodeeffekt for de unge. I 2004-2005 virker uddannelsesaktivering betydeligt ringere for de unge end privat løntil- skudsjob fra det første halve år efter aktiveringen påbegyndes. I 2009-2010 er der en mer-effekt af uddannelsesaktivering det første halve år og der kan ikke fastslås en forskel på effekterne efter det første halve år fra påbegyndt aktivering.

For ledige over 30 år er privat løntilskud mere effektivt end uddannelsesaktivering efter det første halve år fra påbegyndt aktivering både i 2004-2005 og i 2009-2010.

Uddannelsesaktivering har størst effekt i begyndelsen af ledighedsperioden

Der er en mer-effekt af uddannelsesaktivering sammenholdt med privat løntilskudsjob i det første halve år fra aktiveringsperiodens begyndelse for

(7)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 7 ledige med en korterevarende ledighedsperiode,

dvs. op til 26 ugers ledighed. For personer med 27-39 ugers ledighed er der en mer-effekt af uddannelsesaktivering sammenlignet med privat løn- tilskudsjob i højkonjunkturperioden 2004-2005, men denne mereffekt er meget lille i lavkonjunkturperioden 2009-2010. For ledige med længere for- udgående ledighed – over 39 ugers ledighed – er denne mer-effekt det første halve år enten meget lille eller slet ikke eksisterende – og privat løntil- skud langt mere effektivt end uddannelsesaktivering uanset om der ses på høj- eller lavkonjunkturperioden.

AMU-kurser virker bedre end anden VEU

Forskellige typer af uddannelse har ikke samme effekt på ledigheden. Set relativt til privat løntil- skudsjob, er AMU-kurser langt mere effektive end anden VEU. AMU-kurser har samlet set en forholdsvis stor mer-effekt sammenlignet med privat løntilskudsjob det første ca. halve år efter påbe- gyndt aktivering. Det har anden VEU ikke.

Efter det første ca. halve år har andre VEU-kurser en ganske betydelig mindre effekt end privat løntil- skudsjob. For AMU-kurser er forskellen til effekten af privat løntilskudsjob noget mindre – og i 2009- 2010 forsvinder mindre-effekten næsten efter ca.

1¾ år.

Når AMU-kurser virker bedre end andre VEU- kurser skal det blandt andet ses i lyset af, at AMU- kurserne i snit er mellem 25 og 32 dage, mens de andre VEU-kurser i begge perioder er lige knap 100 dage lange, eller omtrent tre gange så lange.

Det fører alt andet lige til en langt mindre fastholdelseseffekt af AMU-kurserne sammenlignet med de andre VEU-kurser.

Certificerede AMU-kurser virker lidt bedre end ikke-certificerede

Certificerede AMU-kurser virker lidt bedre end ikke-certificerede AMU-kurser, men der er ikke no-

gen stor forskel på effekterne. I lavkonjunkturperioden 2009-2010 er effekten ca. ¾ år om at ind- træffe, og er kun lige præcis signifikant. Det skal især ses i lyset af, at de certificerede kursers varighed øges med ca. 40 pct. fra 2004-2005 til 2009-2010, mens de ikke-certificerede kursers varighed øges med ca. 25 pct. Det resulterer i, at certificerede og ikke-certificerede kurser er af stort set lige lang varighed i 2009-2010 – og i, at der ikke er en mindre fastholdelseseffekt af certificerede end ikke-certificerede kurser.

AMU-transport er bedre for mænd end for kvinder Blandt AMU-kurserne er kurser inden for bygge- anlægsområdet, transportområdet og inden for svejsning og fyringsteknik lidt mere effektive end kurser inden for handel, administration, kommunikation og ledelse. For transportområdet gælder dette dog kun for mænd – mens det for kvinder forholder sig omvendt.

Ingen klare, signifikante forskelle mellem undergrupper på sammenlagt effekt over 2 år

Hvis man sammenregner den sammenlagte effekt af uddannelsesaktivering relativt til privat løntil- skudsaktivering hen over to år, så er skønnet for perioden 2009-2010 for den relative effekt af uddannelsesaktivering størst blandt mænd, faglærte, unge ledige og ledige, der har en relativt kortvarig ledighedsperiode forud for aktiveringsstart. Noget tilsvarende viser sig i 2004-2005, men her er skønnet for den relative effekt af uddannelsesaktivering lidt større for ledige med en mellemlang vi- deregående uddannelse end for faglærte.

Der er dog forholdsvis stor usikkerhed på estimaterne for forskellen mellem uddannelsesaktivering og privat løntilskudsjob, og klare, signifikante forskelle mellem grupperne kan ikke identificeres.

(8)

Uddannelsesaktivering giver et mindre samfunds- økonmisk afkast end privat løntilskudsjob

En beregning af det samfundsøkonomiske afkast viser, at uddannelse samlet set er en dårligere for- retning end privat løntilskudsjob. Det hænger især sammen med, at der er løn under løntilskud, hvad der kommer samfundet til gode – og gør løntilskud mere rentabelt sammenlignet med uddannelsesaktivering, hvor der ikke er løn under aktiveringen.

Selve udgiften til uddannelsen er samtidig også vigtig, fordi der ikke som sådan er en udgift for samfundet forbundet med privat løntilskudsjob.

Hvis uddannelse vælges som aktiveringsform, selvom det altså har negativ nutidsværdi for samfundet sammenholdt med privat løntilskudsjob, så viser beregningerne, at det er de unge, de faglærte og dem med lavest ledighedsanciennitet, der for- trinsvis bør sendes i uddannelse.

(9)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 9 Studier af den aktive beskæftigelsesindsats op

gennem 00’erne viste, at uddannelse som beskæf- tigelsesinstrument ikke havde nogen effekt eller havde decideret negative effekter på lediges chance for at komme tilbage i beskæftigelse.

Andre studier finder, at uddannelse har positive effekter på lediges chancer for at komme i beskæf- tigelse og reducerer ledighedsperioderne i en høj- konjunktur.

Derfor står det ikke urokkeligt fast, at uddannelse ikke virker eller måske endog har negative effekter i forhold til at bringe ledige tilbage i beskæftigelse, og den eksisterende viden om vejledning og opkvalificering generelt er usikker (Arbejdsmarkeds- styrelsen 2012).

Samtidig rejser der sig flere spørgsmål omkring, hvad der virker og for hvem. I lyset af det generelle indtryk fra litteraturen, at en tidlig indsats virker bedre end en indsats, der sættes ind senere, er det interessant at undersøge, hvad længden af ledighedsperioden forud for aktiveringen betyder for effekten af uddannelse.

Derudover er det interessant, om og hvordan be- skæftigelsesinstrumenter virker både i en høj- og i en lavkonjunktur.

Endelig synes det væsentligt, hvad effekten af uddannelse er i sammenligning med noget, hvor man har relativt stærke indicier på, at det virker – hvis man accepterer præmissen, at der skal være en aktiv beskæftigelsesindsats, er det af stor betydning, at det så bliver den mest hensigtsmæssige beskæftigelsesindsats, der vælges.

Her har litteraturen indtil for nylig været ret klar:

Den virksomhedsrettede indsats virker bedst, og der er særligt gode effekter af privat løntilskud (jf.

fx litteraturgennemgange i Arbejdsmarkedsstyrel- sen 2012, Jensen & Rosholm 2011, Finansministe- riet 2011, Arbejdsmarkedskommissionen 2009).

Derfor er det interessant at måle effekten af uddannelsesaktivering i sammenligning med effekten af privat løntilskudsjob.

2.1 Baggrund: Er der overhovedet en case for uddannelse?¹

En række studier har fundet, at uddannelse ikke forbedrer lediges chancer for at komme i beskæfti- gelse – og at det muligvis ligefrem forringer chan- cerne for lediges mulighed for at finde beskæftigel- se (Arbejdsmarkedskommissionen 2008; Lauzady- te & Rosholm, 2008; Rosholm & Svarer, 2008;

DØR, 2007).

Arbejdsmarkedskommissionen fandt, at aktivering i private virksomheder var den form for aktivering, der får deltagerne hurtigst tilbage i arbejde (2009) og at uddannelse, især længerevarende uddannelse, fastholder de ledige i ledighed særligt længe (2008). Dog giver AMU-transport samlet set en reduktion af ledighedsperioderne, men andre former for videre- og efteruddannelse (VEU) forlæn- ger ledighedsperioderne ifølge Arbejdsmarkeds- kommissionen (2008).

Endvidere finder flere studier, at uddannelsesaktivering forlænger ledighedsperioderne (Lauzadyte og Rosholm, 2008; Rosholm og Svarer, 2008;

Munch og Skipper, 2008) og reducerer det efter- følgende beskæftigelsesomfang (DØR, 2007; Je- spersen et al. 2008).

1 Afsnittet bygger delvist på Jensen & Rosholm (2011), der giver en gennemgang af studier af effekterne af den aktive beskæftigelsesind- sats.

2 Litteraturreview

(10)

Jespersen et al. (2008) og Christensen og Jacob- sen (2009) finder, at personer i ordinær uddannelsesaktivering har en lavere beskæftigelsessand- synlighed i perioden umiddelbart efter deltagelse i aktiveringen – og at der er en fastholdelseseffekt forbundet med uddannelsesaktivering, så de ledige fastholdes i ledighed som følge af uddannelse i stedet for at blive hjulpet ud i beskæftigelse. Fast- holdelseseffekten skyldes blandt andet, at jobsøg- ningsintensiteten falder, mens uddannelsen står på.

Til sammenligning finder Jespersen et al. (2008), at aktivering i privat løntilskud medfører en fastholdelseseffekt i op til omkring et år efter aktiveringen påbegyndes, mens den efterfølgende programef- fekt betyder positiv effekt på chancen for at komme i beskæftigelse.

Sianesi (2008) finder i et studie af svenske data, at

”job substitutes” har en positiv effekt på muligheden for efterfølgende at finde et job, mens ”labour market training” har ingen eller negativ effekt på mulighederne for efterfølgende at finde et job.

Finansministeriet (2011) konkluderede på baggrund af litteraturen, at der ikke kan påvises enty- dige positive effekter af uddannelse i forbindelse med aktivering.

På det seneste har der dog også været studier, der viser positive effekter af uddannelse. DØR (2012) finder i en analyse af mikrodata, at der under en højkonjunktur er positive effekter af uddannelse, som forkorter ledighedsperioden. DØR (2012) henviser blandt andet til, at uddannelsesforløbene kan være blevet mere målrettede end tidligere, og at tidligere studier af dagpengemodtagere viser en høj fastholdelseseffekt, fordi dagpengemodtagere tidligere i særligt høj grad deltog i længerevarende forløb med en høj fastholdelseseffekt til resultat.

Som kapitlet om grundlaget for effektmålingen nedenfor viser, er den gennemsnitlige længde af ud- dannelsesforløbene reduceret med godt 12½ pct., mens de længste forløb, målt ved 90 procentsfrak- tilen, er reduceret med godt 30 pct. i årene mellem 2004-2005 og 2009-2010. Det indikerer, at fastholdelseseffekten kan være mindsket i den mellem- liggende periode.

Derudover finder DØR (2012), at fastholdelseseffekten af uddannelse er mindre end den er for privat løntilskud. I en højkonjunktur reduceres afgangsraten til beskæftigelse således med 29 pct.

for uddannelsesaktiverede og med 77 pct. for løn- tilskudsaktiverede under aktiveringen. I en lavkonjunktur reduceres afgangsraten med 29 pct. for uddannelse og 68 pct. for privat løntilskud.

Samtidig er der ikke stor forskel på den samlede effekt af privat løntilskud og uddannelsesaktivering i DØRs analyse (2012). I højkonjunkturen finder DØR (2012), at uddannelse reducerer ledighedsperioden med 10 uger, mens privat løntilskud reducerer ledigheden med 12 uger. I en lavkonjunktur forøger uddannelse iflg. DØR (2012) ledighedsperioden med 7 uger, mens privat løntilskud forøger ledighedsperioden med 19 uger – altså mere end dobbelt så meget som uddannelse.

På den måde tyder DØRs (2012) resultater på, at den relative performance af uddannelse – altså hvor godt uddannelsesaktivering fungerer sam- menlignet med privat løntilskudsjob – er bedre i en lavkonjunktur end i en højkonjunktur.

DØR (2012) anfører ikke selv dette – men det er en interessant konsekvens, fordi det understreger forskellen mellem, at den absolutte performance af uddannelsesaktivering er bedst i en højkonjunktur, mens den relative performance af uddannelsesak-

(11)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 11 tivering altså lader til at være bedst i en lavkon-

junktur.

Endvidere finder de Luna et al. (2008), at den fagrettede arbejdsmarkedsuddannelse i Sverige har endog meget gode effekter på lediges mulighed for at komme i beskæftigelse efter knap 2/3 år, eller ca. 250 dage. de Luna et al. (2008) finder endvidere, at der er ganske stor forskel på, hvilke typer af uddannelse, der er tale om. Deltagelse i den så- kaldt forberedende arbejdsmarkedsuddannelse giver også positive effekter iflg. de Luna et al.

(2008), men de positive effekter indtræffer først efter ca. 2½ år.

Endelig finder Richardson og van den Berg (2012), at den fagrettede uddannelsesaktivering reducerer ledighedsperioderne, hvis den er af under 3 måne- ders varighed, mens Kluve et al. (2012) finder, at jo længere kurserne er, des større er sandsynlig- heden for at få den ledige tilbage i beskæftigelse for kurser med varighed på under 120 dage.

2.2 Uddannelse er ikke bare uddannelse

Det er en væsentlig pointe, at uddannelse ikke bare er uddannelse – men at forskellige typer af uddannelse virker forskelligt, som også vist af de Lu- na et al. (2008). Endvidere virker uddannelse forskelligt for forskellige typer af ledige.

Tidligere studier har fundet, at uddannelse virker bedst for ledige uden uddannelse, bedre for kvinder end for mænd, og bedre for yngre end for æl- dre ledige (DØR, 2007; Munch og Skipper, 2008;

Lauzadyte 2008; Jensen og Rosholm, 2011).

Endvidere finder Lauzadyte (2008), at den ringeste effekt opnås ved uddannelse i det første halve år af ledighedsperioden, og at korte uddannelsesfor- løb kan forkorte ledighedsperioden. At en tidlig

uddannelsesindsats giver ringere effekt er umiddelbart et resultat, der står i kontrast til en række studier, der har vist, at en tidlig og intensiveret indsats har større effekt end en indsats, der ligger senere i ledighedsforløbet (fx Finansministeriet, 2011), og nærværende rapport ser nedenfor nær- mere på betydningen af ledighedsperiodens læng- de op til aktivering.

Endelig er det ikke uden betydning, hvilken kon- junktursituation, økonomien befinder sig i. Som påpeget af Jensen & Rosholm (2011), er den samlede viden om, hvad der egner sig bedst i hvilke konjunktursituationer, stadig begrænset. Én af de effekter, der kan tænkes at være relevante i den sammenhæng er, at fastholdelseseffekter muligvis mindskes i en lavkonjunktur, fordi det i det hele taget bliver sværere at finde et job. Derfor mindskes effekten af at søge mange jobs i stedet for få – og forskellen mellem ledige, der er i aktivering og søger få jobs og ledige, der søger mange jobs, reduceres. Derfor mindskes fastholdelseseffekten (Lechner & Wunch 2006).

Hvis det i særlig grad er uddannelse, der har stor fastholdelseseffekt, så vil den reducerede forskel mellem høj og lav jobsøgningsintensitet isoleret set betyde, at uddannelse set relativt til andre former for aktivering bliver mere virkningsfuldt i en lavkonjunktur.

2.3 Der er mange ubesvarede spørgsmål

På baggrund af den eksisterende litteratur står der stadig en række ubesvarede spørgsmål tilbage.

For det første er det ikke klart, om uddannelse har positiv eller negativ indvirkning på lediges mulig- heder for at finde job.

(12)

For det andet er det væsentligt, at uddannelse ikke bare er uddannelse – og det er et vigtigt spørgs- mål, hvad der virker, for hvem og hvornår i et le- dighedsforløb. Her er det interessant, hvad betydningen er af den forudgående ledighedsperiode, af erhvervskompetencegivende uddannelsesniveau, af typen af uddannelsesaktivering, og af alder og køn.

For det tredje er det væsentligt, om aktiveringen foregår i en høj- eller en lavkonjunktur, hvor der grundet de helt forskellige overordnede makroøko- nomiske betingelser godt kan tænkes forskellige effekter.

Hertil kommer, at det må være væsentligt – der- som man antager, at der skal være en aktiv be- skæftigelsesindsats – hvilket instrument, der virker bedst (eller eventuelt mindst ringe).

Fokus i denne analyse er dog på effekterne af uddannelsesaktivering, og en sammenligning af alle aktiveringsformer for alle undergrupper bærer for vidt. Derfor vælges som en slags ”hård test” at sammenligne med den form for aktivering, hvor litteraturen synes mest enig om de positive effekter på lediges chance for at finde job – nemlig privat løntilskud.

(13)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 13 I dette kapitel præsenteres indledningsvis nogle

eksempler på brugen af uddannelsesaktivering og privat løntilskud. Eksemplerne giver et indtryk af, hvordan uddannelsesaktivering bruges ude i jobcentrene. Dernæst præsenteres udviklingen i brugen af AMU- og VEU-kurser. Til sidst præsenteres grundlaget for effektmålingen af brugen af uddannelsesaktivering, som følger i den resterende del af rapporten.

3.1 Uddannelsesaktivering og privat løntil- skud i praksis

I denne del af kapitlet gives en kvalitativ beskrivel- se af jobcentrenes brug af ordinær uddannelse og privat løntilskud som aktiveringsredskab overfor ledige borgere. Formålet er at præsentere anvendelsen af ordinær uddannelse og privat løntilskud.

Til beskrivelsen to aktiveringsredskaber præsente- res endvidere borgere, der via ordinær uddannelse og/eller privat løntilskud har fundet job eller har et job i sigte.

Til det formål er der gennemført interviews med fire borgere og fire medarbejdere i tre forskellige job- centre, hhv. Nordfyn, Assens og Tønder Jobcenter (Damvad 2013a, 2013b, 2013c, 2013d).

De gennemførte interviews viser, at få ledige får enten ordinær uddannelse eller privat løntilskud tidligt i deres aktiveringsforløb. Dette skyldes ikke mindst de regler og incitamenter, der er indlagt i brugen af ordinær uddannelse og privat løntilskud, hvilket betyder at de fleste ledige deltager i forskellige vejlednings- og opkvalificeringsaktiviteter i før- ste del af deres ledighedsforløb. For de borgere, der kommer i ordinær uddannelse, består forløbet ofte af en kombination af uddannelse og privat virksomhedspraktik eller privat løntilskud.

3.1.1 Ordinær uddannelse som aktivering til ledige borgere

Som nævnt er der få borgere, der alene, dvs. ikke i kombination med andre tilbud, får ordinær uddannelse tidligt i deres ledighedsforløb. Blandt inter- viewpersonerne er der endvidere en generel opfat- telse af, at uddannelse sjælendt kan stå alene i et aktiveringsforløb, fordi holdningen er, at uddannelse uden kobling til en virksomhedsrettet indsats sjælendt fører ordinær beskæftigelse. Derfor ses uddannelse sjælendt anvendt som et isoleret aktiveringsredskab, men oftere noget som jobcentrene anvender i kombinationen med en virksomhedsrettet indsats. Det anvendes i kombinationen primært, hvis uddannelsen er rettet mod jobs med gode be- skæftigelsesmuligheder. Hvis de ledige ønsker uddannelse inden for brancher, som ifølge jobcenteret ikke har gode beskæftigelsesmuligheder, henviser de som regel de ledige til deres rettighed til 6 ugers selvvalgt uddannelse.

Der er dog flere situationer, hvor jobcentrene væl- ger at anvende ordinær uddannelse tidligt i ledig- hedsforløbet uden anden forudgående aktivering.

Det gælder særligt i situationer, hvor ledige borgere har en arbejdsgivererklæring, der tilsiger, at en pågældende virksomhed har til hensigt at ansætte den ledige borger under forudsætning af, at vedkommende har gennemført en særlig uddannelse – eksempelvis et svejsecertifikat eller HG- uddannelse (grunduddannelse indenfor detail, handel og kontor). Hvis en ledig borger har en ar- bejdsgivererklæring, er jobcentrene villige til, at betale for uddannelser til ledige borgere, også selvom de kan være relativt omkostningstunge som eksempelvis kurser til offshore-branchen eller IT-kurser (Damvad 2013a, 2013b, 2013c).

Eksempel på uddannelsesforløb for faglærte og ufaglærte inden for metalområdet

I Tønder Kommune har jobcenteret sammen med den lokale Metal-a-kasse gennem længere tid haft

3 Brugen af uddannelsesaktivering og grundlaget for effektmå-

lingen

(14)

et godt samarbejde med en større lokal industri- virksomhed. I den forbindelse er Jobcenter Tønder gået sammen med virksomheden, den lokale Me- tal-a-kasse og det lokale AMU-center om at skabe uddannelsesforløb, i dette tilfælde svejsecertifika- ter, for både faglærte og ufaglærte ledige. De skræddersyede uddannelsesforløb for ledige anvendes således til at få ledige hurtigt tilbage til i ordinær beskæftigelse via samarbejde med en konkret virksomhed om løbende rekrutterings- og kompetencebehov. Forløbene har ifølge jobcenteret god beskæftigelseseffekt, fordi de laves på baggrund af efterspørgsel fra en konkret virksomhed og i samarbejde med a-kasse og uddannel- sesinstitution (Damvad 2013d).

Jobcentrene anvender også længerevarende uddannelse til borgere med læse- og stavevanske- ligheder, eksempelvis FVU og AVU (Damvad 2013a, 2013c).

Eksempel på uddannelsesforløb målrettet gode beskæftigelsesmuligheder

I Tønder Kommune har man valgt at anvende tidlig opkvalificering for ledige rettet mod brancher, hvor der ofte er mangel på arbejdskraft. I løbet af foråret har Tønder oprettet et aktiveringsforløb for en gruppe af ledige målrettet turistbranchen, hvor der historisk set er mangel på arbejdskraft i sommer- månederne. Forløbene består af en kombination af kurser rettet mod turistbranchen kombineret med virksomhedspraktik, hvor de ledige borgere kan anvende deres nyerhvervede kompetencer. Forlø- bene har god effekt fordi de retter sig mod brancher, hvor der ofte er mangel på arbejdskraft.

Samme forløb laves også på rengørings- og SO- SU-området, hvor jobcenteret ofte oplever der er efterspørgsel på arbejdskraft (Damvad 2013d).

.

Borgerhistorie 1: Kombinationen af uddannelse og privat løntilskud giver job

Borgeren er en mand på 59 år, med en stor arbejdserfaring bag sig. Borgeren er uddannet cand. mag. og underviste i 1980’erne i gymnasieskolen. Efterfølgen- de blev han i 1990 ansat som informationschef på Lindø-værftet hvor han var indtil 2002. Fra 2002 til 2006 arbejdede han som personale- og informati- onsmedarbejder for et lufthavnsselskab i Odense Lufthavn. I 2007 startede han sit eget firma inden for kommunikation og som tekstforfatter, men måtte i juni 2013 melde sig ledige da han efter et par år som free- lance-medarbejder ikke længere kunne få firmaet til at løbe rundt.

Da borgeren blev ledig, var han nervøs over sin alder i forhold til at finde beskæftigelse, og hans selvtillid havde lidt et knæk da han lukkede firmaet. Heldigvis havde han via tidligere beskæftigelse et netværk, som han kunne trække på. En grafisk virksomhed som borgeren tidligere havde arbejdet sammen med, havde brug for en medarbejder, der kunne oprette webs- hops og redigerer hjemmesider. Borgeren havde ikke de fornødne IT-kompetencer, men havde via tidligere ansættelser og eget firma stor indsigt i det grafiske og kommunikationsmæssige område. Derfor blev aftalen mellem borgeren, jobcenteret og virksomheden, at hvis borgeren fik betalt et IT-kursus inden for oprettel- se og redigering hjemmesider, ville virksomheden gerne indgå en aftale om, at ansætte borgeren på ordinære vilkår efter gennemført kursus. Eftersom IT- kurset er fordelt på 23 ikke-sammenhængende dage, begynder borgeren i et 3 måneder løntilskud i virksomheden pr. 1 november, samtidig med at IT-kurset begynder. Ideen er således, at borgeren veksler mellem at være i uddannelse og være på virksomheden for, at kombinere de færdigheder han lærer på IT- kurset med den praktiske erfaring han får fra arbejdet i virksomheden (Borgerinterview – Damvad 2013e).

(15)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 15 Borgerhistorie 2: Opkvalificering tidligt i ledig-

hedsforløbet gav job

Borgeren er en mand på 49 år. Han er ufaglært, men har for mange år siden taget en HF. I mange år arbejdede han med lageropgaver inden for grafisk bog- binderi og på en møbelfabrik. Da borgeren blev ledig søgte han derfor en lang række lagerjobs, men uden held.

I forbindelse med et projekt på jobcenteret, blev en virksomhedskonsulent opmærksom på borgeren og de mange selvlærte kompetencer han havde inden for IT. På samme tidspunkt henvendte en virksomhed sig til jobcenteret, fordi de gerne ville ansætte en ledig der havde gode IT-færdigheder. Derfor lavede jobcenteret en aftale med virksomheden om at betale for et særligt IT-kursus, hvis virksomheden skrev under på en arbejdsgivererklæring om at ansætte borgeren i forlængelse af kurset. Borgeren tog IT-kurset, hvorefter han påbegyndte et privat løntilskud i virksomheden og i forlængelse heraf blev han ansat på virksomheden (Borgerinterview – Damvad 2013f)

3.1.2 Privat løntilskud

Privat løntilskud anvendes ofte, når borgere har brug for at få nogle nye kompetencer eller vedlige- holde eksisterende kompetencer. Interviewene viser, at mange borgere begynder et privat løntil- skud med en virksomhedspraktik i den pågælden- de virksomhed. Virksomhedspraktik er nemmere at i gangsætte, af kortere varighed og mindre kræ- vende og forpligtigende for virksomhederne.

Mange ledige finder genbeskæftigelse inden for de første seks måneder. Dette betyder, medarbejderne, at det ofte er svagere arbejdsmarkedsparate ledige, der kommer i privat løntilskud. Kravet fra de private virksomheder er, at de ledige skal kunne indgå som en reel arbejdskraft på virksomhederne.

Det er derfor heller ikke de svageste ledige, der kommer i privat løntilskud (Damvad 2013d).

Privat løntilskud er ifølge de interviewede jobcen- tre, et særlig godt aktiveringsredskab til at få dimit-

tender, med begrænset foregående joberfaring, i beskæftigelse. Dimentenderne kan således få praktisk erfaring og nye praksisnære kompetencer, som de kan anvende i deres videre jobsøgning, hvis ikke de ansættes på virksomheden i forlæn- gelse af løntilskuddet.

Privat løntilskud anvendes også for borgere med stor arbejdserfaring fra tidligere jobs, men som har svært ved at finde job i tidligere branche eller ikke ønsker at vende tilbage til tidligere branche.

Både faglærte og ufaglærte kommer i privat løntil- skud, men ifølge jobcentrene kan det være svære- re, at overbevise faglærte ledige om at gå i privat løntilskud fordi det ifølge medarbejderne, opleves nedværdigende for nogle faglærte med en lang arbejdserfaring bag sig. Nogle borgere føler, at de i løntilskud bliver ’andenrangs-medarbejdere’, men som regel lykkes det medarbejderne at overbevise borgerne om, at løntilskud er en god måde at få et ben ind på arbejdsmarkedet igen (Damvad 2013a, 2013c).

Medarbejderne peger alle på, at der som regel er en god chance for at finde beskæftigelse i forlæn- gelse af privat løntilskud. Privat løntilskud er ifølge medarbejderne et stærkt aktiveringsredskab, fordi det giver virksomhederne mulighed for at lære en ledig mere uforpligtende at kende. På den måde kan virksomheden ”afprøve”, om den ledige har de nødvendige kompetencer og passer socialt ind på virksomheden, inden vedkommende ansættes.

Derfor er virksomhederne nogle gange mere villige til, at tage andre typer af medarbejdere ind end de er vandt til (Damvad 2013a, 2013b, 2013c, 2013d).

(16)

Borgerhistorie 3: Godt match mellem ledig og virksomhed ledte til job

Borgeren er en 45 årige mand med en uddannelses- baggrund som klejnsmed og transportoperatør. Efter færdiggørelse af sin uddannelse arbejdede han som lagerarbejder på flere forskellige lagre. Undervejs i sit arbejdsliv som lagermedarbejder arbejdede borgeren som langturschauffør i Sydeuropa i en årrække. De seneste fire år, frem til borgerens ledighedsperiode arbejdede han som lagermedarbejder på en stor plastfabrik på Fyn.

I begyndelsen af sit ledighedsforløb forventede borgeren hurtigt at finde genbeskæftigelse i lagerbranchen, men uden held. Efter længere tids ledighed søgte han virksomhedspraktik, og kom i praktik som service- medarbejder på et hotel, hvor han gjorte rent og lavede forskellige praktiske gøremål. Hotellet kunne ikke tilbyde borgeren at fortsætte i privat løntilskud eller i ordinær beskæftigelse. Heldigvis hjalp en virksomhedskonsulent fra jobcenteret den ledige til et tre må- neders privat løntilskud på en trailervirksomhed, hvor der var et godt match mellem borgerens kompetencer og opgaverne på virksomheden. Her kunne borgeren på ny anvende sine kompetencer som klejnsmed og sin erfaring som lagermedarbejder i arbejdet med at montere nye trailere. Efter tre måneder blev borgeren ansat i ordinært arbejde på virksomheden (Borgerin- terview – Damvad 2013g).

Borgerhistorie 4: Privat løntilskud gav dimittend øget erhvervserfaring og ledte til job

Borgeren er en mand på 30 år, som i foråret 2011 blev færdig som arkitekt. Igennem sin studietid havde borgeren fået gode karakterer, været i praktik og lø- bende haft studierelevant arbejde, hvilket betød han havde en forventning om hurtig at finde arbejde. Des- værre var der meget få jobs målrettet arkitekter. Selv om borgren deltog i flere arkitektkonkurrencer, søgte job i Oslo og London og løbende brugte sit netværk var, var det uden held. Tegnestuerne ville ikke have en dimittend, men en med mere erfaring og det var ikke svært for dem at finde kandidater med mange års erfaring. Efter nogle måneder brugte borgeren muligheden for seks-ugers selvvalgt uddannelse til et IT-kursus, fordi han mente det måske ville åbne nye veje ind på arbejdsmarkedet.

Da de 6 ugers-selvvalgt uddannelse ikke kastede noget job af sig, besluttede borgeren at forsøge at finde en virksomhedspraktik for at få foden indenfor på arbejdsmarkedet. Efter kort tid havde borgeren en aftale med en lille tegnestue på Christianshavn om at påbegynde en fire ugers praktik, uden at tegnestuen forpligtede sig til mere. Det viste sig hurtigt, at borgerens arkitekt-kompetencer passede godt ind på tegnestuen, hvilket betød at praktikken blev afløst af et fem-måneder privat løntilskud, hvorefter borgeren blev fastansat (Borgerinterview – Damvad 2013h).

3.2 Udviklingen i brugen af AMU og anden VEU

Brugen af AMU-kurser har svinget meget hen over de otte år fra 2004 til 2011. Som følge af databrud for så vidt angår AMU-kurser, præsenteres tal fra og med 2004. 2011 er senest tilgængelige dataår.

Fra 2004 og frem har antallet af identificerede AMU-kurser svinget meget – mellem godt 18.000 og godt 70.000, jf. tabel 3.1, hvor et forløb indgår i året, hvis forløbet starter i det pågældende år.

(17)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 17 Til gengæld er antallet af forløb på HF og almen

voksenundervisning (AVU) faldet betydeligt i perioden, trods en kortvarig tilvækst i 2009 og 2010.

Ses der videre på kursisternes køn, har der de fleste af årene siden 2004 været lidt flere kvinder end mænd på et VEU-kursus som led i deres aktivering. I 2009, 2010 og 2011 har der dog været flest mænd, jf. tabel 3.1. Det skal ses i lyset af, at brut- toledigheden for kvinder var større end for mænd frem til 2009, hvorefter den var størst for mænd (Beskæftigelsesministeriet 2011).

FIGUR 3.1

Udviklingen i anvendelsen af VEU i uddannelsesaktiveringen (antal forløb)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Kvin- der

AMU 27.680 35.020 21.521 11.458 10.511 19.738 29.157 25.923

FVU 2.023 2.011 1.370 1.104 906 1.338 1.837 1.034

AVU 6.036 4.869 2.921 1.474 1.105 1.899 2.755 711

HF 4.507 3.738 1.805 807 564 1.140 1.578 240

Andet 14.850 10.755 7.604 5.130 3.831 4.696 6.340 3.314

I alt 55.096 56.393 35.221 19.973 16.917 28.811 41.667 31.222

Mænd

AMU 30.814 33.757 20.187 9.343 7.892 23.436 42.582 33.091

FVU 1.104 1.044 639 449 589 1.139 1.877 985

AVU 1.938 1.659 919 468 460 1.524 2.260 702

HF 1.594 1.311 640 317 258 926 1.502 195

Andet 8.088 5.312 3.226 2.265 1.800 3.939 6.114 3.835

I alt 43.538 43.083 25.611 12.842 10.999 30.964 54.335 38.808

Total 98.634 99.476 60.832 32.815 27.916 59.775 96.002 70.030

- Heraf AMU 58.494 68.777 41.708 20.801 18.403 43.174 71.739 59.014

Kilde: Egne beregninger på baggrund af oplysninger fra Beskæftigelsesministeriets Bestand- og DREAM-databaser samt oplysninger fra Danmarks Statistik

Note: FVU er forberedende voksenundervisning, AVU er almen voksenundervisning.

(18)

Endvidere anvendes AMU-forløb mere af ufaglær- te og faglærte end af andre. I 2011 blev lidt under 50.000 ud af de samlet set ca. 59.000 AMU-forløb identificeret som en del af et aktiveringsforløb taget af ufaglærte og faglærte, jf. tabel 3.2.

I de senere år er AMU-kurser er også den domine- rende kursusform som del af et aktiveringsforløb blandt personer, der har en videregående uddannelse.

Hvis der dernæst ses lidt nærmere på AMU- kurserne, har det især været kurser inden for er-

TABEL 3.2

Udviklingen i anvendelse af VEU-kurser (antal forløb)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ufaglært AMU 21.454 25.600 16.055 8.066 7.008 14.976 23.562 19.710

Anden VEU 15.424 12.224 7.506 4.889 4.073 7.523 11.125 4.553

Faglært AMU 28.029 31.942 17.720 8.245 7.261 19.732 35.833 29.022

Anden VEU 11.466 8.851 5.153 2.927 2.200 4.511 6.427 3.343

KVU AMU 3.259 3.842 2.427 1.339 1.238 3.117 4.923 3.682

Anden VEU 2.591 1.857 1.188 655 477 963 1.440 700

MVU AMU 3.650 5.019 3.530 1.966 1.848 3.309 4.782 4.135

Anden VEU 5.497 4.056 3.111 2.051 1.377 1.522 1.971 1.119

LVU AMU 943 1.125 922 601 495 1.104 1.234 1.037

Anden VEU 3.755 2.679 1.480 906 633 931 1.302 605

Ukendt AMU 1.159 1.249 1.054 584 553 936 1.405 1.428

Anden VEU 1.407 1.032 686 586 753 1.151 1.998 696

I alt 98.634 99.476 60.832 32.815 27.916 59.775 96.002 70.030

(19)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 19 hvervsuddannelsesudvalget for handel, administra-

tion, kommunikation og ledelse, der har været fulgt. Erhvervsuddannelsesudvalgene fastlægger indholdet af AMU-kurserne inden for forskellige faglige områder. Derfor er en inddeling af AMU- kurser efter erhvervsuddannelsesudvalg menings- fuld.

Tidligere har tværgående flygtninge- indvandrerkurser også udgjort en stor del af AMU- kurserne, ligesom kurser inden for Transporter- hvervets uddannelsesråds område og inden for Industriens fællesudvalgs område, har været meget fulgte, jf. tabel 3.3.

(20)

3.3 Grundlaget for effektmålingen

Effekten af uddannelse i beskæftigelsesindsatsen måles i denne rapport relativt til privat løntilskud for på den måde at give indblik i, hvordan aktiverings- indsatserne virker i forhold til hinanden.

Effekten er målt som forskellen i efterfølgende arbejdsmarkedsperformance, dvs. efterfølgende ledighedsgrad. Hvis bortfaldet ud af ledighed sker hurtigst ved uddannelsesaktivering, er effekten af uddannelse større end sammenligningsgrundlaget.

TABEL 3.3

Udvikling i brugen af forskellig typer AMU-kurser – inddelt efter erhvervsuddannelsesudvalgsområde 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Bygge-/Anlægsområdet og -Industri 1.435 1.638 2.090 625 685 2.981 5.137 3.231

ELIT & BAI Overgangsordning 154 127 61

ETIE & MI Rustfrit område 654 22

Efteruddannelsesudvalg for Laboranter

og Industriens Teknikere 22

Efteruddannelsesudvalget for Handel, Administration, Kommunikation og Le-

delse 15.058 22.765 13.314 8.433 8.700 24.409 39.084 29.794

IF & MI - Svejsning og Fyringsteknik 1.615 2.263 1.777 1.071 657 1.647 2.809 2.865

Individuel kompetencevurdering 916 1.402 970 435 256 369 1.166 1.670

Industriens Fællesudvalg 5.213 5.133 3.501 2.017 1.385 2.579 4.230 2.956

Køkken-Hotel-Restaurant-Bager-

Konditor-Kødbranchen 2.031 2.902 2.208 1.094 1.076 1.435 1.936 2.190

Mejeri- og Jordbrugets Efteruddannel-

sesudvalg 1.258 1.540 1.023 475 345 548 942 1.192

Metalindustriens Uddannelsesudvalg 2.728 2.391 1.355 661 538 1.506 2.912 2.891

Pædagogiske Område og Social og Sund-

hedsområdet 462 852 1.078 257 224 696 1.600 1.974

Serviceerhvervenes Efteruddannelsesud-

valg 3.731 3.965 2.598 1.278 904 1.074 2.079 2.779

Tekniske Installationer og Energi 1.087 626 422 68 42 275 695 477

Transporterhvervets Uddannelsesråd 8.035 9.969 6.450 3.672 3.065 5.104 8.544 6.422

Træets Efteruddannelser 734 1.171 251 87 183 79 86 73

Tværgående kurser & flygtninge-

/indvandrerkurser 13.233 11.067 4.160 330 334 460 479 487

Uoplyst 782 966 450 298 9 12 18 13

Total 58.494 68.777 41.708 20.801 18.403 43.174 71.739 59.014

(21)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 21 Effekten måles uge-for-uge baseret på oplysninger

i Beskæftigelsesministeriets DREAM-database.

Der sammenlignes effekter for perioderne 2004- 2005 og 2009-2010 for på den måde at kunne sammenligne effekterne i både en konjunkturfrem- gangsperiode og en konjunkturtilbagegangsperio- de.

For at sikre sammenlignelighed er det valgt kun at anvende første aktiveringsforløb, en person gen- nemgår i én af de to perioder. I 2004-2005 er der således godt 7.600 relevante private løntilskudsfor- løb. Der indgår desuden omkring 81.000 uddan- nelsesforløb i 2004-2005, jf. tabel 3.4.

Hvis der sammenlignes aktiveringer, der er gen- nemgået som eksempelvis første og fjerde forløb i én af de to perioder, vil der være en klar bias i retning af længere efterfølgende ledighedsforløb for gruppen i fjerde aktiveringsperiode. Biasen opstår, fordi der sker en selektion af personer, der overhovedet når hen til et fjerde aktiveringsforløb. Eller sagt på en anden måde: det er typisk svagere ledige, der er ledige længe nok til at nå til det fjerde aktiveringsforløb.

De ledige, der er nået hen til et fjerde aktiverings- forløb, kan således ventes at være forskellige fra dem i første aktiveringsforløb målt på uobserverba- re faktorer som motivation, drive og evner, fordi der undervejs til det fjerde forløb er sket en selektion.

Til gennemførelse af analyserne anvendes forløb, der starter og afbrydes eller afsluttes inden for de to perioder 2004-2005 og 2009-2010. Antallene er bl.a. af denne årsag ikke umiddelbart sammenlignelige med bestandsopgørelserne på eksempelvis jobindsats.dk. Denne begrænsning foretages for at sikre, at overordnede forhold som bl.a. ledighed holdes nogenlunde uændrede – og altså for at sikre sammenlignelighed i forhold til den makroøko- nomiske udvikling inden for den periode, hvor akti- veringsforløbene finder sted. I appendiks B er gengivet en følsomhedsanalyse af resultaternes følsomhed over for begrænsningen til forløb, der afsluttes eller afbrydes inden for perioden 2004- 2005, hhv. 2009-2010, idet der i følsomhedsanaly- sen ikke er indført denne begrænsning. I store træk er resultaterne de samme som i analysen nedenfor.

TABEL 3.4

Antal forløb fordelt på sekvens (forløbsnummer i et individs samlede ledighedsforløb) og på forløbstyper 1. forløb 2. forløb 3. forløb 4. forløb 5. forløb I alt 2004-2005

Privat løntilskud 7.635 5.130 1.439 338 100 14.642

Uddannelse 81.274 13.606 4.054 1.432 539 100.905

2009-2010

Privat løntilskud 1.736 3.022 1.505 592 212 7.067

Uddannelse 54.939 7.891 2.467 928 421 66.646

(22)

Varigheden af de enkelte aktiveringsforløb er af åbenlys interesse, blandt andet fordi den gennemsnitlige varighed har betydning for hvor stor en fastholdelseseffekt, de enkelte forløb har. En læn- gere varighed af et aktiveringsforløb vil således alt andet lige give en større fastholdelseseffekt, fordi den ledige så også nedsætter jobsøgningsintensi- teten i længere tid.

Som nævnt udgør privat løntilskudsjob sammenligningsgrundlaget for uddannelsesaktivering i ef- fektmålingen. Varigheden af privat løntilskud var i gennemsnit 154 dage i 2004-2005 og 140 dage 2009-2010 blandt den gruppe af personer, der var i privat løntilskud som deres første aktiveringsforløb og som startede og sluttede inden for hver af de to perioder, jf. tabel 3.5.

Til sammenligning var uddannelsesforløbene gennemsnitligt på 55 og 48 dage, blandt de personer, der var i uddannelsesaktivering som deres første aktiveringsforløb.

Det ligger godt i tråd med, at Arbejdsmarkeds- kommissionen (2008) fandt, at mere end halvdelen af alle uddannelsesaktiveringsforløbene i 2007,

som de analyserede på, havde en varighed på op til seks uger.

Til gennemførelse af selve effektmålingen anvendes en økonometrisk metode til sammenligning af personer, der ligner hinanden mest muligt på en lang række karakteristika, men som har gennem- ført forskellige forløb. På den måde sammenlignes statistisk set ”ens” personer, hvor eneste forskel er den aktivering, de gennemgår. Da personerne jo er

”ens” er det rimeligt at sige, at forskelle i efterføl- gende arbejdsmarkedsperformance skyldes forskelle i aktiveringen. Metoden er nærmere beskre- vet i kapitlet om metode sidst i rapporten.

Ved anvendelsen af denne sammenligningsmeto- de vil der være enkelte ledige, der ikke ligner nogen af de ledige i den anden aktiveringstype i til- strækkeligt omfang til, at de kan indgå i sammenligningen – for nogle få af dem kan der således ikke findes et match i den anden gruppe.

I den første periode, 2004-2005, indgår der såle- des omtrent 80.500 uddannelsesaktiveringsforløb og ca. 7.500 forløb i privat løntilskud, jf. tabel 3.6.

TABEL 3.5

Varigheder af første aktiveringsforløb i dage fordelt på periode og aktiveringstype

Middelværdi 10. percentil 90. percentil N 2004-2005 --- Antal dage ---

Privat løntilskud 154 57 194 7.635

Uddannelse 55 4 144 81.274

2009-2010

Privat løntilskud 140 43 183 1.736

Uddannelse 48 10 100 54.939

(23)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 23 TABEL 3.6

Antal forløb i effektmålingen (efter matching), hvor uddannelsesaktivering sammenlignes med privat løntilskudsjob

2004-2005 2009-2010 Uddannelsesaktivering 80.497 53.808

Privat løntilskud 7.574 1.726

Kilde: Egne beregninger på baggrund af oplysninger fra Beskæftigel- sesministeriets Bestand- og DREAM-databaser samt oplysninger fra Danmarks Statistik.

Det lille tab af ledige ved sammenligningen af uddannelsesaktiverede med ledige i privat løntilskud medfører kun helt marginale ændringer i de gennemsnitlige varigheder, jf. tabel 3.7.

TABEL 3.7

Gennemsnitlige varigheder af aktiveringsforløb i dage for ledige, der indgår i sammenligningen

2004-2005 2009-2010 ---Antal dage---

Uddannelse 55 48

Privat løntilskud 152 139

Kilde: Egne beregninger på baggrund af oplysninger fra Beskæftigel- sesministeriets Bestand- og DREAM-databaser samt oplysninger fra Danmarks Statistik

Sammenlignet med kortlægningen ovenfor er der således et mindre antal forløb, der indgår i effekt- målingen. Det skyldes, at der af hensyn til kvaliteten af effektmålingen er ”skåret til”, så kun relevante uddannelsesforløb effektmåles.

Effekten måles således alene på ”ordinær uddannelse”, dvs. ikke for kortere vejlednings- og opkva- lificeringsforløb, som også indgår i kortlægningen ovenfor. Det gøres for at få den mest muligt rene uddannelseseffekt. Derudover måles effekten på første aktiveringsforløb i et samlet ledighedsforløb, og alene for forløb, der starter og slutter i 2004- 2005 hhv. 2009-2010, jf. tabel 3.8.

TABEL 3.8

Samlet antal uddannelsesforløb til grund for anlay- serne (før matching), fordelt på typer af uddannelse

Afgrænsning 04-05 09-10

Kortlægning

Samlet 234.706 255.818

- Heraf VEU (indgår i kortlægning) 198.115 155.577 Effektmåling

Samlet ordinær uddannelse 115.950 76.095 Afsluttet ultimo perioden 106.181 70.804 Første 5 aktiveringsforløb 100.905 66.646 Første aktiveringsforløb 81.274 54.939 VEU

- Heraf AMU 19.186 13.520

- Heraf FVU 934 795

- Heraf AVU 1.862 953

- Heraf HF 1.169 496

- Heraf Andet 4.304 2.919

-Danskundervisning 1.862 1.217 Andet (ikke I VEU-registret) 53.819 36.256 - heraf gymnasiale eller lavere 2.695 790

- heraf faglige 557 1.429

- heraf kort/mellem 1.781 123

- heraf bachelor eller højere 460 115

- ikke genfundne 48.326 33.799

Varigheden for udvalgte uddannelsestyper fremgår af tabel 3.9. Det ses, at mens AMU-kurser som gennemsnit er forholdsvis korte – knap 30 dage i 2009-2010, så er uddannelsestyperne, der ikke er VEU af forholdsvis lang varighed – godt 150 dage i 2004-2005 og ca. 115 dage i 2009-2010.

(24)

TABEL 3.9

Gennemsnitlige varigheder i dage for udvalgte ud- dannelsesforløb

Varighed 2004-2005

Varighed 2009- 2010

AMU 25 29

AVU 92 104

FVU 89 86

HF 129 126

Andet (VEU) 61 59

Andet (ikke VEU) 157 115

Andet (ikke genfundet) 42 41

Note: Se tabel 3.8 for N.

Kvaliteten af matching-analyserne

I appendiks gengives resultaterne af en undersø- gelse af, om matchingen har medført, at de grupper af ledige, der sammenlignes, rent faktisk er sammenlignelige på baggrund af relevante karakteristika. Det kan overordnet konkluderes, at matchingerne i det følgende bygger på sammenlignelige grupper. Matchingkvaliteten er højst for de matchinger, der involverer flest enheder.

(25)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 25 På den korte bane viser en sammenligning af ud-

dannelsesaktivering og privat løntilskud, at uddannelsesaktivering er lidt mere effektivt til at bringe ledige ud af ledighed.

Frem til ca. ½ år efter påbegyndt aktivering er der således en lidt mindre andel af de uddannelsesaktiverede tilbage i ledighed end der er af ledige i private løntilskudsjobs – når der sammenlignes personer, der er matchet, dvs. ligner hinanden rig- tig meget på en lang række observerbare karakteristika, og derfor er statistisk set ”ens” personer bortset fra selve aktiveringsindsatsen.

Efter godt ½ år er der til gengæld flere af de uddannelsesaktiverede tilbage i ledighed end af de løntilskudsaktiverede, jf. figur 4.1. De to bortfalds- kurver er tegnet for matchede forløb af løntilskud og uddannelse, så de viser bortfaldet ud af ledighed for statistisk set ”ens” personer, hvor eneste forskel er det gennemførte tiltag.

Privat løntilskud er således mere effektivt til at bringe ledige tilbage i beskæftigelse når det første halve år er gået, mens uddannelsesaktivering synes at være lidt mere effektivt på den korte bane, jf. figur 4.3. Kurven viser average treatment effect on the treated (ATT) af uddannelsesaktivering sammenholdt med løntilskudsjob. ATT svarer til forskellen mellem de to kurver i figur 4.1. En positiv værdi på kurven i figur 4.3 betyder, at uddannelsesaktivering har større effekt på at få ledige bragt ud af ledighed, mens en negativ værdi på kurven betyder, at uddannelsesaktivering har en mindre effekt end løntilskudsjob på at få ledige bragt ud af ledighed.

Disse resultater gælder for begge perioderne 2004-2005 og 2009-2010, jf. også figur 4.2 og 4.4.

Dog er mindre-effekten af uddannelsesaktivering

efter det første halve år fra påbegyndt aktivering lidt større i 2004-2005 end i 2009-2010.

Sammenligningen af personer i uddannelsesaktivering og personer i løntilskudsjobs leder således til to hovedkonklusioner:

 Uddannelse er mere effektivt end løntilskud til at bringe folk ud af ledighed uge-for-uge i det første ca. ½ år efter påbegyndt aktivering.

Derefter er løntilskud mere effektivt end uddannelsesaktivering.

 Der er tegn på en periodeeffekt: Løntilskud er relativt set bedre i en konjunkturfremgang end i en konjunkturtilbagegang. I perioden 04-05 er mereffekten af løntilskudsaktivering efter det første halve år større, end den er i 09-10, hvor forskellen i effekten af de to programmer ind- snævres.

Når uddannelse er mere effektivt end privat løn- tilskudsaktivering i det første halve år efter på- begyndt aktivering, skal det blandt andet ses i lyset af de forskellige gennemsnitlige varigheder af pro- grammerne, jf. tabel 3.5 og tabel 3.7 ovenfor. Pro- gramvarigheden for løntilskud var gennemsnitligt 154 dage i 04-05 og 140 dage i 09-10. For uddannelse var den 55 dage i 04-05 og 48 dage i 09-10.

Det kunne tyde på, at personer i løntilskud fastholdes i aktiveringen i længere tid end personer i uddannelse, men at programeffekten af løntilskud til gengæld er lidt stærkere end programeffekten af uddannelse.

Når udviklingen i ledighedsgraden for personer i privat løntilskudsjob falder brat omkring et halvt år efter påbegyndt aktivering, skal det ses i lyset af, at privat løntilskud aftales med en virksomhed for en periode på seks måneder (med mulighed for forlængelse i yderligere seks måneder). Det er ikke usædvanligt at den ledige efterfølgende kommer i job i den virksomhed, vedkommende har været i løntilskud hos – og virksomheden har formentlig

4 Uddannelse er mest effektivt på den korte bane

(26)

ret begrænset tilskyndelse til at ansætte den ledige før end løntilskudsperioden – hvor virksomheden jo får et løntilskud – er forbi. Samtidig har den ledige, der måske kan se frem til at blive ansat i virksomheden og relativt hurtigt bliver klar over dette, ikke noget stort incitament til at søge videre – der kommer jo en ansættelse inden for en overskuelig fremtid.

Derfor er det ikke overraskende, at der er et brat fald i ledigheden for ledige, der har været i aktivering i privat løntilskud efter omkring et halvt år fra påbegyndt aktivering. Det er heller ikke overraskende, at privat løntilskud i dette første halve år endvidere har en forholdsvis stor fastholdelseseffekt.

Når forskellene i effekt i øvrigt udjævnes på sigt, skal dette ses i lyset af, at de tilbageblevne (i ledighed) også gennemfører andre aktiveringsforløb, herunder forløb af den type, der sammenlignes med. Eksempelvis vil ledige, der har været i uddannelsesaktivering og er forblevet ledige godt kunne komme i privat løntilskudsjob efterfølgende.

(27)

EFFEKTERNE AF UDDANNELSE PÅ LEDIGES MULIGHED FOR AT KOMME I BESKÆFTIGELSE | DAMVAD.COM 27

Perioden 2004-2005 Perioden 2009-2010

FIGUR 4.1

Udvikling i ledighedsgrad for personer i privat løn- tilskudsjob matchet med personer i uddannelsesaktivering og omvendt, 2004-2005

FIGUR 4.2

Udvikling i ledighedsgrad for personer i løntilskud matchet med personer i uddannelsesaktivering og omvendt, 2009-2010

Kilde: Egne beregninger på baggrund af oplysninger fra Beskæftigelsesministeriets Bestand- og DREAM-databaser samt fra Danmarks Statistik.

Note: Bortfaldskurverne er tegnet for matchede forløb af løntilskud og uddannelse, så de viser bortfaldet ud af ledighed for statistisk set ”ens” personer, hvor forskellen er det gennemførte tiltag. N=7.573 for privat løntilskud og N=80.514 for uddannelse for kurven løn(udd), N= 80.497 for uddannelse og N= 7.574 for privat løntilskud i 04-05 for kurven udd(løn). N= 53.808 for uddannelse og N= 1.726 for privat løntilskud for kurven løn(udd) og N=54.364 for uddannelse og N=1.726 for privat løntilskud for kurven udd(løn) i 09-10.

FIGUR 4.3

Effekt af uddannelsesaktivering sammenlignet med løntilskudsaktivering, 2004-2005

FIGUR 4.4

Effekt af uddannelsesaktivering sammenlignet med løntilskudsaktivering, 2009-2010

Kilde: Egne beregninger på baggrund af oplysninger fra Beskæftigelsesministeriets Bestand- og DREAM-databaser samt fra Danmarks Statistik.

Note: Kurven viser average treatment effect of the treated (ATT) af uddannelsesaktivering sammenholdt med løntilskudsjob. En positiv værdi på kurven betyder, at uddannelsesaktivering har større effekt på at få ledige bragt ud af ledighed. De stiplede linjer angiver et 95 pct. konfidensinterval N=

80.497 for uddannelse og N= 7.574 for privat løntilskud i 04-05. N= 53.808 for uddannelse og N= 1.726 for privat løntilskud i 09-10.

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

1 9 17 25 33 41 49 57 65 73 81 89 97 105 113

Ledighedsgrad

Uger efter aktiveringsstart Løn (Udd) Udd (Løn)

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

1 9 17 25 33 41 49 57 65 73 81 89 97 105 113

Ledighedsgrad

Uger efter aktiveringsstart Løn (Udd) Udd (Løn)

-0,3 -0,2 -0,1 0 0,1 0,2 0,3

1 9 17 25 33 41 49 57 65 73 81 89 97 105 113

Effekt på ledighed

Uger efter aktiveringsstart Udd (Løn) Løn

-0,3 -0,2 -0,1 0 0,1 0,2 0,3

1 9 17 25 33 41 49 57 65 73 81 89 97 105 113

Effekt på ledighed

Uger efter aktiveringsstart Udd (Løn) Løn

Effekterne af uddannelse på lediges mulighed for at komme i beskæftigelse