Formålet med undersøgelsen har været at skabe et bredt og nuanceret billede af, hvordan der praktiseres målstyring i to danske kommuner, samt hvilke effekter det har på en række organisatoriske forhold. På den bag-grund er undersøgelsen tilrettelagt som et casestudie af to kommuners
målstyringssystemer. I sagens natur kan to casekommuner ikke siges at være repræsentative for de danske kommuner, der anvender målstyring. Det forhold, at casekommunerne repræsenterer kritiske cases, gør det imidlertid muligt at antage, at de træk, som gør sig gældende på tværs af de to kommu-ner, sandsynligvis også gælder for en stor del af de kommukommu-ner, som anven-der målstyring.
I begge kommuner er udvalgt to sektorområder til nærmere belysning, og inden for disse to sektorer er der foretaget en udvælgelse af informanter.
Informanternes udsagn udgør det primære datagrundlag i undersøgelsen.
Det forhold, at der er tale om et udvalg af informanter på to udvalgte sek-torer i de to casekommuner, giver selvsagt nogle begrænsninger i forhold til generaliserbarheden af vores data og de deraf følgende analyser og konklu-sioner. Eksempelvis kan det være vanskeligt at sige noget generelt om politikeres og medarbejderes holdning til målstyring i de to kommuner. Det skal ses på baggrund af, at der for politikernes vedkommende kun er gennemført interview med lidt under en tredjedel af det samlede byråds medlemmer i begge kommuner. På det grundlag kan vi derfor ikke udtale os om, hvorvidt de interviewede politikere afspejler byrådets forskellige opfattelser af målstyring. Vi har dog, som ovenfor nævnt, anvendt nogle udvælgelseskriterier med hensyn til at sikre en vis variation i de interviewede politikeres holdninger til målstyring. Det er vores opfattelse, at vi af den vej har fået afdækket temmelig forskellige opfattelser af målstyring, hvilket også fremgår af analyserne i kapitel 4 og 6.
Hvad de interviewede medarbejdere angår, skal det understreges, at der kun er foretaget interview med en meget lille andel af den samlede medarbejderstab på de to sektorområder. I de tilfælde hvor det har været af interesse at få afklaret, om de interviewedes synspunkter også var dækkende for deres kolleger, har vi direkte spurgt de interviewede om dette. Dog skal man være forsigtig med at tillægge sådanne udsagn alt for stor vægt, idet der er tale om informanternes umiddelbare vurdering af deres kollegers holdninger og adfærd i relation til målstyring. Det kan betragtes som en styrke, at udvalget af informanter (på ældreområdet) repræsenterer samtlige af kommunens ældreinstitutioner. Dette sikrer en vis spredning med hensyn mere institutionsspecifikke holdninger til samt erfaringer med målstyring.
I forhold til den måde, hvorpå medarbejdere på udførerniveau er blevet udvalgt, kan der anføres to kritikpunkter. For det første er de interviewede
medarbejdere blevet udvalgt af deres overordnede. For det andet er de alle blevet udvalgt, fordi de har tilknytning til udarbejdelse af virksomhedsplanen, og flertallet af informanterne sidder desuden i SU (samarbejdsudvalget), hvor virksomhedsplanen diskuteres, og reelt udformes. Især sidstnævnte betyder, at informanterne har et væsentligt bedre kendskab til målstyring end deres øvrige kolleger. Informanternes kendskab til målstyring og de oplevelser, som er knyttet hertil, må antages at kunne påvirke informanternes opfattelse af målstyring. Deres udsagn er således næppe repræsentativt for samtlige medarbejdere i institutionerne.
Det forhold, at medarbejdere på udførerniveau er udvalgt af deres chefer, kan stille informanterne i en loyalitetskonflikt ved besvarelse af kritiske eller »følsomme« interviewspørgsmål. Dette kan resultere i »slørede« svar fra informanten, eller at informanten generelt er tilbageholdende med at udtale sig om emner, som har stor relevans for de problemstillinger, man søger at afdække. Det har dog ikke været vores opfattelse, at medarbejderne har lagt bånd på sig selv under interviewene. Tværtimod har de på godt og ondt givet deres uforbeholdne meninger om målstyring til kende og er ofte fremkommet med ret nuancerede beskrivelser af, hvilke muligheder og især begrænsninger som de oplever målstyring har. Det gælder i øvrigt generelt for de informanter, vi har talt med, at de ikke har holdt sig tilbage med deres synspunkter om samt erfaringer med målstyring. Kun i nogle få tilfælde har det været vores oplevelse, at informanter har været tilbageholdende med hensyn til at udtale sig om emner, som informanten har oplevet som kontroversielle. Det har i den forbindelse været en styrke, at vi har interviewet flere forskellige aktørgrupper, således at vi eksempelvis har kunnet få belyst kontroversielle emner og konfliktstof fra forskellige aktører.
I det hele taget må det fremhæves som en styrke ved designet af undersøgelsen, at vi har fået belyst fænomenet målstyring fra mange forskellige synsvinkler. Det er vores vurdering, at synspunkterne langt hen ad vejen har stemt overens og understøttet hinanden, og i den forstand er der sikret en høj grad af validitet i undersøgelsen.
Kombinationen af enkeltinterview og fokusgruppeinterview har vi fundet frugtbar, idet kombinationen giver god mulighed for at udnytte fordelene i begge interviewformer. Fordelen ved at anvende fokusgruppeinterview er, blandt flere, at informanterne kan udfordre og spørge til hinanden undervejs, og det er derfor ofte muligt at få en mere detaljeret viden om det
fænomen, man undersøger (Rieper 1993). Samtidig giver gruppeformen mulighed for, at informanternes udsagn direkte sættes op mod og afvejes mod hinanden af informanterne selv. Det giver en form for gensidig vurdering af udsagnene blandt informanterne. Ulempen er omvendt, at man, på grund af deltagerantallet, ofte ikke har mulighed for at komme i dybden med enkelte emner. Her har det været en fordel at kunne supplere med enkeltinterview, hvis styrke netop er muligheden for at komme i dybden med udvalgte emner. En ulempe ved fokusgruppeinterview kan være, at nogle informanter, i højere grad end i et enkeltinterview, kan afpasse deres udtalelser efter, hvad der er »passende« at sige og mene i forhold til de øvrige deltagere i gruppeinterviewet. Dette problem er måske særligt udtalt i gruppeinterview, hvor der er deltagere fra meget forskellige positioner i den kommunale organisation (se eksempelvis Sehested 1996). Vi har ikke oplevet problemer af denne karakter, hvilket antageligt skyldes, at informanterne kom fra samme profession og/eller arbejdsområde, hvorfor flere af informanterne derfor også kendte hinanden. Dette skabte en tryg stemning blandt deltagerne. Umiddelbart efter interviewene fik vi ofte tilkendegivelser fra informanterne om, at de selv var blevet en smule klogere på, hvorledes kommunens målstyring egentlig hang sammen. På denne måde havde gruppeinterviewene også en værdi for informanterne selv.
3 Baggrund for de to casekommuner
I dette kapitel beskrives de to casekommuner ved hjælp af en række baggrundsoplysninger. Disse oplysninger har til formål at danne baggrund for de analyser, som gennemføres i de efterfølgende kapitler, og de er udvalgt med det sigte, at de kan antages at have betydning for de to kommuners måder at organisere og praktisere målstyring på. I det følgende ser vi nærmere på kommunernes størrelse, deres økonomiske situation samt kommunernes politiske og administrative organisering. Desuden foretages en kort beskrivelse af de områder, som i denne rapport er udvalgt til nærmere analyse, hvilket vil sige ældreområdet og vejområdet. Kapitlet afsluttes med en præsentation af målstyringssystemernes historik og opbygning i de to kommuner.