ved påligning af omkostningerne hos brugerne. Ind imellem disse yder
punkter forekom omkostningsdækning som en kombineret mellemløs
ning, hvorefter kommunen ydede hel eller delvis dækning af omkostnin
gerne over skatteudskrivningen, uanset at udnyttelsen af foranstaltningerne var forbeholdt et nærmere bestemt udsnit af kommunens beboere.
Det er den sidste type af foranstaltninger, der i første omgang må give anledning til overvejelse, fordi forskrifterne på dette område giver det klareste billede af det nødvendige retsgrundlag for afgrænsningen af kom
munalfuldmagten. Afgrænsningen skal her betragtes ud fra tre forskellige synsvinkler, nemlig foranstaltninger til fordel for enkeltmand bekostet af skatteudskrivningen, foranstaltninger, hvis omkostninger dækkes ved ind
tægter fra foranstaltningen, og foranstaltninger til dækning af fællesbehov.
har man fastslået med hensyn til kommunalfuldmagten, at en i denne lig
gende bevillingsmæssig beføjelse i hvert fald ikke i sig selv afgiver hjemmel for forvaltningsakter, hvorved der realiseres en økonomisk omfordeling mellem kommunens medlemmer.
Det er væsentligt for den videre undersøgelse af kommunalfuldmagten at fastholde, at lovgivningsmagtens mellemkomst er nødvendig for at lega
lisere dispositioner, hvorved en økonomisk omfordeling mellem kommu
nens beboere tilvejebringes over den kommunale skatteudskrivning. En tvangsmæssig omfordeling af mulighederne for dækning af individuelle be
hov er ikke i sig selv nogen selvfølgelig kommunal funktion. Medens der ligger et naturligt solidaritetshensyn bag opkrævningen af bidrag til almene fællesforanstaltninger – selvom den nuværende kommunale inddeling er et administrativt skabt fællesskab, der kun delvis udspringer af sociologiske fællesskaber – så er der ikke nogen naturlig begrundelse for, at netop den kreds af personer, som en kommune omfatter, skal være solidariske om at sikre en social minimumsstandard. I virkeligheden fører en kommunal fordeling af sociale udligningsomkostninger til det urimelige resultat, at byrden er størst i de kommuner, hvor evnen er ringest. Lovgivningen an- ordner da også næsten undtagelsesfrit en omkostningsfordeling mellem stat og kommune og mellem kommunerne indbyrdes ved de af loven kræ
vede socialt begrundede foranstaltninger.
Efter den opfattelse, der her er lagt til grund, kommer selve adgangen til foranstaltningen til at bero på en forvaltningsakt, hvis fastsættelse i prin
cippet er en konkret retsnormering. I praksis vil afgørelser af adgangs- spørgsmål dog kun i sæTlige tilfælde frembyde retlige tvivl; som regel vil der være tale om at udøve et skøn over faktiske omstændigheder, og i kraft heraf vil de stedlige myndigheder på forhånd have den dominerende ind
flydelse på afgørelsens indhold.58 Kompetencen til udøvelse af det stedlige skøn er henlagt til kommunalbestyrelsen, hvor der er tale om konkretise
ring af et socialt kriterium, medens tendensen går i retning af, at skønnet i andre tilfælde er henlagt til et sagkyndigt forum. Det må antages, at ret
lige spørgsmål om adgangsretten i alle tilfælde i første omgang må rejses over for kommunalbestyrelsen.
Den videre benyttelse af de foranstaltninger, hvortil adgangen beror på forvaltningsakt, sker i kraft af et retsforhold, hvis indhold er fastlagt ved
58. Adm inistrative afgørelser, s. 76.
generelle og konkrete retsakter. Også i så henseende viste det sig, at den nærmere bestemmelse af retsforholdets indhold var henlagt til kommunal
bestyrelsen, når der var tale om materiel forsørgelse, men ikke når der var tale om anvendelsen af sundhedsmæssige, undervisningsmæssige eller lig
nende kriterier. Denne kompetenceordning svarer til, at kommunalbesty
relsen ikke efter sin sammensætning er fundet et hensigtsmæssigt forum for beslutninger af den nævnte art.
Det kan være nyttigt ved en undersøgelse af retsforholdet mellem be
nytteren af en kommunal institution og denne at optage begrebet offentlig anstalt.59 Ganske vist er det kommunen, der som forvaltningssubjekt op
træder på den offentlige side af retsforholdet, når benytteren bliver part i et individuelt offentligretligt retsforhold; men dette forhindrer dog ikke, at retsforholdet på en række punkter får karakteren af, at det består umid
delbart mellem benytteren og institutionen, og en fremstilling af reglerne om borgernes forhold til foranstaltningen må derfor normalt betjene sig af den simplifikation, der ligger i at betragte institutionen som den offentlig
retlige modpart. For selve problemet om kommunalfuldmagten ses dog intet at være vundet ved at indføre et anstaltsbegreb, dels fordi det ikke bidrager til en afklaring af, hvilke anstalter en kommunalbestyrelse kan etablere, dels fordi kommunalfuldmagten ikke er begrænset til anstalter.
I det foranstående er draget den slutning, at begunstigelse af enkelte af kommunens borgere kræver udvælgelse ved forvaltningsakt, og at lovhjem
mel derfor er en forudsætning for iværksættelse af en kommunal foranstalt
ning, ved hvilken begunstigelser tillægges enkelte. Betragter man lovgiv
ningen, er det imidlertid åbenbart, at sådanne hjemmelsbestemmelser ind
tager en meget beskeden plads inden for det regelkompleks, der bringer de undersøgte forvaltningsområder til at fungere. Man må derfor være op
mærksom på, at man også ud fra andre hensyn må kræve en positiv lov
regulering for, at kommunalbestyrelsen inden for kommunalfuldmagten
59. N ogen entydig definition af anstaltsbegrebet foreligger ikke. Der tænkes ved en anstalt på en virksomhed af offentlig karakter, der råder over et materiel og et personel, og som yder borgerne individuelle tjenester efter særlige regler, jfr.
nærmere Strömberg, s. 4 -47. Anstaltsbegrebet er netop udviklet til brug for fremstillingen af retsforholdet mellem de offentlige anstalter og disses benyttere og giver dermed ikke udtryk for den funktionelle stilling som forvaltningsappa
ratets myndigheder og retssubjekter er tildelt ved den udfoldede servicevirksom
hed. Men denne stilling er naturligvis ikke upåvirket af, hvilket retsforhold der ønskes tillagt borgerne over for foranstaltningen.
kan frembringe den ønskede faktiske forvaltningsvirksomhed. Det skal søges nærmere forklaret.
Når staten inden for sit virksomhedsområde skal fremkalde en faktisk forvaltningsvirksomhed, f. eks. drift af statshospitaler, åndssvageanstalter, universiteter, læreanstalter, civilforsvar, forsvar m. v., tillægges der gen
nem lovgivningen de øverste ansvarlige ledere af den pågældende forvalt
ningsgren, som oftest ministeren, bevillinger ledsaget af kompetence til at træffe de nødvendige retlige skridt til at få virksomheden i gang.60 I prak
sis træffes beslutningerne ikke af ministeren personlig, end ikke nødven
digvis af ministerielle embedsmænd, men den faktiske forvaltningsvirksom
hed administreres gennem et forgrenet system af højere og lavere forvalt
ningsmyndigheder, der enten direkte ved lovbestemmelser eller i kraft af anordninger, tjenesteinstrukser, konkrete tjenestebefalinger eller bemyndi
gelser kan beslutte de nødvendige retsakter på statens vegne, altså med virkning for statskassen. Statsapparatets fungeren er således bragt i stand ved et system af kompetencenormer og forholdsnormer, der udspringer af positiv lovgivning.61
En parallel til den opbygning, som de nævnte dele af statsforvaltningen fremviser, findes i det kommunale styre. Alt efter forholdene inden for den enkelte kommune virker som forvaltningsapparat et mere eller mindre forgrenet system af udvalg, tjenestemænd og funktionærer, der er bemyn
diget til inden for visse rammer at optræde på kommunens vegne. Derimod kan man vanskeligere parallellisere kommunalbestyrelsen med lovgivnings
magten, når denne udøver sin bevillingsmagt, fordi kommunalbestyrelsens kompetence har en ved kommunalfuldmagten fastlagt materiel afgræns
ning, som ikke tilsvarende findes for lovgivningsmagten, når denne udøver bevillingsmagt ved finansloven.62
Kommunernes placering i forvaltningssystemet ville være forholdsvis anskuelig, hvis man kunne drage et skel mellem foranstaltninger, der gennemføres inden for det statslige forvaltningsapparat, og foranstaltninger der gennemføres inden for kommunerne. Således er situationen imidlertid ikke. Det forvaltningsmønster, hvorefter den forvaltningsvirksomhed, hvis
60. Jfr. Ross, Statsret II, s. 25 f.
61. Sædvaneretsanordninger frembyder en historisk begrundet afvigelse, se Ross, Statsret II, s. 432 ff.
62. Jfr. Ross, Statsret II, s. 682. En parallel kan derimod findes i lande, hvor stats
budgettet ikke vedtages i lovsform, jfr. Poul Andersen, Dansk statsforfatningsret, 1952, s. 356.
lovgivning er gennemgået foran, er tilrettelagt, er betydelig mere kompli
ceret. Dette beror på, at stat og kommune ikke virker inden for hver sine enemærker, men at tværtimod kommunerne og kommunalbestyrelserne er inkorporeret i et samlet forvaltningsapparat.
Om den vigtigste side af den faktiske forvaltningsvirksomhed, nemlig dækningen af omkostningerne, er det bemærkelsesværdigt, at kommunalbe
styrelsens beslutninger om iværksættelse af foranstaltninger på de pligt
mæssige områder praktisk taget altid får virkning for såvel statskassen som kommunekassen. De hensyn, der har været motiverende ved denne fordeling af den økonomiske byrde på henholdsvis stat og kommune, er mangeartede og tildels hinanden modvirkende.63 De indebærer en afvej
ning af, hvorledes udgifterne bør fordeles på forskellige kredse af befolk
ningen under hensyn til samfundsmæssig interesse eller økonomisk evne.
Bestemmende for byrdefordelingen er endvidere hensynet til at fremkalde en ønsket aktivitet gennem en økonomisk stimulans, og her over for det modhensyn, at der altid må bibeholdes en sådan byrde for kommunen, at kommunalbestyrelsen ikke fristes til at disponere uøkonomisk. Hensynenes forskellige vægt kan føre til, at forskellige led inden for samme foranstalt
ninger er undergivet forskellig byrdefordeling. Således er traditionelt frem
skaffelsen af bygninger og inventar blevet kommunernes opgave, medens driftsomkostninger i større omfang bæres af staten.
Fordelingen mellem stat og kommune af byrden ved foranstaltningernes gennemførelse har fået en afgørende betydning for udformningen af kom
munalbestyrelsens kompetence. Da kommunalbestyrelsens beslutninger også får virkning for statskassen, er kommunalbestyrelsen i udøvelsen af sin kompetence blevet føjet ind i det statslige system derved, at statsmyndig
heder udøver en generel og konkret normativ indflydelse på beslutninger
nes indhold og dermed på den faktiske forvaltningsvirksomheds resultat.
De hertil fornødne beføjelser for de højere statsmyndigheder er af en anden struktur end de, der etablerer det statslige hierarki, idet kommunal
bestyrelserne ikke står i noget tjenstligt afhængighedsforhold til statsmyn
dighederne. Det vigtigste indflydelsesmiddel for statsmyndighederne er krav om godkendelse af kommunalbestyrelsernes konkrete beslutninger eller planer, f. eks. vedrørende sygehusbygninger, skolebygninger,
skole-63. I lovgivningen tales som regel om statstilskud. Terminologien refusion bør da også forbeholdes for den administrativt-tekniske ordning, hvorved statens ud
giftsandel beregnes og udbetales til kommunen.
planer m. v. Denne ordning medfører en funktionsdeling i kompetence
udøvelsen af samme art, som den der tidligere er omtalt i forbindelse med reglerne om tilvejebringelsen af vedtægter,64 og den giver et meget vidt om
råde for kommunalbestyrelsens indflydelse.
Den foreliggende normering af kommunalfuldmagten må ikke opfattes som udelukkende dikteret af hensynet til at sikre staten en viiretagelse af dens rent økonomiske interesser begrundet i dens andel i udgiftsbyrden.
Normeringen er i lige så høj grad udsprunget af behovet for at bringe de stedlige foranstaltninger i overensstemmelse med den samlede samfunds
interesse. Det er også samfundsinteressen, der udgør baggrunden for de be
stemmelser, der fastsætter en pligt for kommunalbestyrelsen til foranstalt
ningernes iværksættelse. Derfor må man også gå ud fra, at en kommunal
bestyrelse ikke er beføjet til at omgå statsmyndighedernes indseende med et lovnormeret områdes forvaltning ved at iværksætte foranstaltningerne alene på kommunens regning.65
Resultatet er herefter, at kommunalbestyrelsen ikke besidder nogen al
mindelig beføjelse til at fastsætte normative akter af økonomisk begunsti
gende indhold, men sådanne kræver udtrykkelig lovhjemmel. I denne hen
seende såvel som når iøvrigt kommunalbestyrelsen under gennemførelsen af foranstaltninger udøver retsnormerende kompetence over for borgerne, er den undergivet almindelige regler for forvaltningsmyndigheders retskon- kretiserende virksomhed.66 Den er herved et led i et forvaltningshierarki, der oftest ender hos vedkommende minister, men det bemærkes, at den retlige relation mellem forvaltningsmyndigheder på højere og lavere trin, som kommunalbestyrelsen her indgår i, er en anden end relationen mellem kommunalbestyrelsen og de samme statsmyndigheder ved iværksættelsen af de faktiske forvaltningshandlinger. Endvidere må man antage, at en posi
tiv lovnormering af et forvaltningsområde normalt angiver en sådan sam
fundsmæssig interesse i den form, hvorunder skattebekostede foranstaltnin
64. Jfr. foran s. 16.
65. D et er antaget, at skolelovgivningen er udtømmende, således at der ikke kan etableres stillinger ved det kommunale skolevæsen uden optagelse på den god
kendte skoleplan, selvom der ikke kan opnås statsrefusion, jfr. undmin. skr. af 9. nov. 1962. (Klinisk skolepsykolog ved Århus kommunale skolevæsen). Loven om foranstaltninger mod lærermangelen i folkeskolen nr. 77 af 1. marts 1962, jfr. cirk. nr. 49 af 5. marts 1962 forudsætter klart, at skoleplanens normering af lærerembeder er udtømmende.
66. Jfr. foran s. 21.
ger gennemføres, at loven udtømmende normerer kommunalfuldmagten på det pågældende lovgivningsområde. En adgang til i stedet at gennemføre sådanne foranstaltninger med dækning i opkrævet vederlag kan ikke aner
kendes.