ger gennemføres, at loven udtømmende normerer kommunalfuldmagten på det pågældende lovgivningsområde. En adgang til i stedet at gennemføre sådanne foranstaltninger med dækning i opkrævet vederlag kan ikke aner
kendes.
Den sidste antagelse, nemlig at kommunen ikke uden videre kan optræde som deltager i erhvervslivets forsyningsfunktion, stemmer med grundtræk i det danske retssystem. Allerede den beskyttelse, som grundloven tillægger ejendomsretten, må forstås som en forudsætning i den retning, såvist som denne beskyttelse ikke ydes blot for at konsolidere en besiddelsesposition, men for at den private ejendomsret kan virke som grundlag for en privat
økonomisk produktiv virksomhed.69 Selvom grundlovens § 73 ikke kan af
skære muligheden for en nationalisering af forsyningsindustrier,70 støtter den dog den opfattelse, at den offentlige forsyningssektors udvidelse til hid
tidigt privatøkonomisk organiserede forsyningsområder må kræve et på
viseligt retsgrundlag. Et sådant krav må også være en følge af, at det gæl
dende retssystem netop hviler på den private autonomi som er grundlaget for borgernes dækning af deres behov for materielle og immaterielle goder gennem en privatøkonomisk udveksling af ydelser.
Statslige foranstaltninger til dækning af borgernes individuelle behov kræver direkte lovhjemmel. Da man som nævnt ikke kan formulere et så vidtgående krav for kommunale foranstaltningers vedkommende, må man som vejledende for en nærmere præcisering af kommunalfuldmagten tage i betragtning, at visse på privatretligt grundlag organiserede forsyningsom
råder antager organisationsformer, der ligger nær op ad den kommunale.
Dette gælder således på områder, hvor borgerne skaffer sig dækning for et behov ved organiseret samvirken i foreninger, først og fremmest andels
foreninger, og netop i sådanne omstændigheder kan det være nærliggende at finde støtte for, at kommunalbestyrelsen kan optræde som organi
sator af en virksomhed, der udviser et meget stærkt slægtskab med en fri
villig specialkommune, og samtidig bruge kommunen som økonomisk grundlag. Endvidere gælder det om forsyningsområder, der er undergivet offentlig koncession, at de indtager en sådan særstilling i forhold til den almindelige på privatretligt grundlag organiserede forsyningsvirksomhed, at de kan tænkes inddraget under den kommunale forsyningssfære.
På alle de forsyningsområder, som det er overladt det private initiativ at organisere, bygger retsordenen på den opfattelse, at denne organisations
form giver den mest effektive forsyningsfunktion. Heraf følger, at hvor der ikke er den tilstrækkelige økonomiske basis for, at en privat forsyning
69. Jfr. Ross, Statsret II, s. 537.
70. I .e ., s. 568.
trives, må den udeblive. Uden videre kan man ikke tillægge det ræsonne
ment nogen vægt, at en offentlig intervention i forsyningsfunktionen må være legaliseret blot ved, at en forsyning på privat initiativ er udeblevet.
I så fald måtte storbyens privaterhvervs opfindsomhed blive bestemmende for selv den mindste sognekommunes kommunalfuldmagt, hvilket naturlig
vis ikke er tilfældet.
Man kan ikke afvise, at der kan være trang til en kommunal indtræden i en forsyningsfunktion. De få foreliggende lovbestemmelser om en kom
munalt foranstaltet dækning af borgernes fornødenheder på usædvanlige forretningsvilkår forudsætter dog klart, at der hertil udkræves lovhjemmel, og at en sådan kun kan tænkes under ekstraordinære forhold. Dette gælder således dyrtidsloven nr. 320 af 22. december 1915, jfr. cirkulære nr. 2 af 10.
januar 1916. Denne lov indeholder dels en bemyndigelse til som social foranstaltning at yde naturalier uden eller til nedsat betaling til uformuende eller mindrebemidlede beboere i kommunen, dels en bemyndigelse til i al
mindelighed at træffe foranstaltninger til befolkningens forsyning med før
ste livsfornødenheder af levnedsmidler og brændsel. Det udtaltes udtrykke
ligt, at også udgifter, der flød af de sidstnævnte foranstaltninger, skulle op
føres som en særskilt post i regnskaberne, og de kunne altså ikke blot figurere som mindreindtægter, f. eks. på de kommunale værkers regnskaber.
Den i dyrtidsloven indeholdte bemyndigelse undergik en væsentlig æn
dring ved lov nr. 397 af 28. december 1916, ifølge hvilken kommunerne bemyndigedes til at træffe foranstaltninger til, at der sikredes alle kommu
nens beboere de vigtigste livsfornødenheder eller særlige arter deraf til en rimelig pris.71 Det blev nemlig ved denne lov gjort til en betingelse for be
myndigelsens udnyttelse, at indenrigsministerens samtykke erhvervedes.
Allerede ved lov nr. 370 af 13. juli 1918 ændredes reglerne om kommu
nale dyrtidsforanstaltninger derhen, at der kunne ydes statstilskud til ned
sættelse af prisen på brændsel, gas og belysning, og samtidig understregede ministeriet i cirkulære nr. 132 af 6. august 1918, at den hidtidige lovbe
myndigelse havde været en nødvendig, nu bortfaldet, hjemmel for kommu
nalbestyrelserne til at træffe prisregulerende foranstaltninger. Denne lov
ændring og cirkulæret synes overset i Københavns kommune, der i lang tid opretholdt nogle fiskeudsalg og endnu driver folkekøkkener, omend
71. Under henvisning hertil udsendtes cirk. nr. 35 af 23. februar 1917 om folke
køkkener.
uden prisregulerende virkning. Iøvrigt ophævedes dyrtidslovgivoingen helt få år senere.72
Har en aktiv offentlig indblanding i det traditionelle erhvervslivs virk
somhedsområde været sjælden, så har det til gengæld til alle tider været en offentlig interesse at sikre, at den private udveksling af varer og arbejds- ydelser havde et tilfredsstillende forløb på alle forsyningsområder, der efter den øjeblikkelige samfundsudvikling har været anset for at falde inden for borgernes normale og nødvendige behov. Lovgivningen har i den forbin
delse grebet ind med regulerende forskrifter, og det offentliges indgriben i den private forsyningsfunktion har til tider været meget vidtgående, endog således at kommunalbestyrelserne er blevet inddraget i gennemførelsen af regulerende indgreb. End ikke i denne situation kan man dog drage den slutning, at en kommunal forsyningsaktivitet vil være lovlig.73 Derimod må man tage den offentlige regulering af den private forsyningsmekanisme som udtryk for, at lovgivningsmagten har villet sikre et normalt forløb af sam
fundets forsyningsfunktion på privatøkonomisk grundlag, og at følgelig også de kommunale dispositioner inden for kommunalfuldmagtens område skal gennemføres i en form, der er neutral i forhold til den privatøkono
miske forsyningssektors økonomi.
Grundsætningen om den kommunale forsyningsaktivitets erhvervsøkono
miske neutralitet ligger klart til grund for den ekstraordinære forsynings- lovgivning; men iøvrigt skal det vise sig, at grundsætningen får meget be
tydelige konsekvenser på en række områder, idet den ikke blot sætter en grænse for den kommunale forsyningsaktivitet, men den sætter også en grænse for den måde, på hvilken en tilladelig forsyningsaktivitet kan drives i sin vekselvirkning med det øvrige erhvervsliv. Den gælder derfor også ved dispositioner inden for de indtægtsdækkede foranstaltningers område.
72. Når højesteretsdommen i U . 1925, s. 890, synes – i hvert fald ifølge det redak
tionelle resumé – at have tillagt det en vis vægt for det præjudicielle spørgsmål om lovligheden af de i sagen omhandlede kommunale fiskeudsalg, at disse blev drevet uden fortjeneste, kan denne betragtningsmåde ikke tiltrædes. Man kan ikke legalisere en kommunal forsyningsvirksomhed ved at drive den efter usæd
vanlige forretningsmæssige principper, hvorved man griber ind i erhvervslivets normale funktion.
73. Lov nr. 145 af 23. maj 1958 om bybefolkningens forsyning med mælk giver en række beføjelser for kommunalbestyrelsen til regulering af mælkeforsyningen, herunder også indgreb, der kan afføde erstatningskrav mod kommunen; men en kommunal overtagelse af mælkeudsalg er derimod udelukket efter loven.
Om grundsætningen skal på dette sted blot bemærkes, at det må følge umiddelbart af retssystemets enhed, at den erhvervsøkonomiske neutralitet ikke alene har relation til erhvervslivet inden for den enkelte kommunes grænser, men at det er landets samlede erhvervsliv, der indgår i billedet.
Når en kommunalbestyrelse iværksætter eller administrerer foranstaltnin
ger, må det derfor kræves, at de gennemføres således, at kommunalbesty
relsen ikke udøver regulerende indflydelse på udfoldelsen af erhvervslivets kræfter overhovedet. Lovgivningen anerkender ikke, at kommunegrænser gøres til erhvervspolitiske grænser ved kommunalbestyrelsernes disposi
tioner.
Resultatet af de foranstående overvejelser må være, at grundlaget for en kommunal indtægtsdækket forsyningsvirksomhed må søges på områder, hvor retsordenen i forvejen har skabt en særlig forsyningsorganisation en
ten gennem foreningsdannelse eller gennem offentlig koncession.