Hvis det fulde udbytte af arbejdet med resultatdokumentation og evaluering skal opnås, er det vigtigt, at den kommunale forvaltning sætter rammer for området, som understøtter anvendelse af data til læring og udvikling af socialpolitik og indsatser. Forvaltningen har en central rolle i at sikre, at der hos myndigheden opstilles strategiske mål, som kan operationaliseres og konkretiseres i tilbudde-ne, og som kan være udgangspunkt for dialogen mellem myndighed og udfører om opfølgning på mål og resultater.
Kapitlet angiver pejlemærker for, hvad man som forvaltning skal gøre, hvis man vil understøtte arbej det med resultatdoku-mentation i de sociale tilbud.
I kan også læse om de opmærksomhedspunkter, der er vigtige for både tilbud og forvaltning, hvis dokumentationen skal have sammenhæng med kommunens visioner og målsæt ninger.
Et af de styringsredskaber, som kan tages i brug for at understøtte arbejdet med resultatdokumentation og evaluering er resultatbaseret styring (RBS). RBS er en ledelses- og styringsform, der inkorporerer og ideelt set bruger de målte resultat-informationer vedrørende indsatser og borgere til at træffe beslutninger.
På det sociale område sondres typisk mellem kommunale og private tilbud, hvortil der knytter sig forskellige administrative og styringsmæssige vilkår for samspillet med den kommunale forvaltning. Vi baserer dette kapitel på eksi-sterende undersøgelser, som dokumenterer effekterne af RBS på det sociale område. Undersøgelserne viser, at udfordringer i forbindelse med resultatdo-kumentation på det sociale område ikke primært er knyttet til, om tilbuddet er privat eller kommunalt, men mere til:
▪ Hvilke typer af mål der styres efter
▪ Hvilke typer måleredskaber der bruges
▪ Hvordan viden skabes, indsamles og formidles såvel i kommunen som i de enkelte tilbud.
Med udgangspunkt i denne viden belyser vi, hvordan læring kan være en dri-vende motivation for arbejdet med evaluering og resultatdokumentation i såvel private som kommunale tilbud samt under hensyn til de formelle (lov)krav, der knytter sig til, at tilbuddene samtidig skal kunne dokumentere deres arbejde.
Vi belyser også, hvilken rolle kommunen, forvaltningen og myndigheden bør tage i forhold til at facilitere, drive og understøtte arbejdet med resultatdoku-mentation. Der kan være stor variation både mellem kommunerne og de enkelte tilbud i forhold til, hvordan resultatdokumentation gribes an, hvordan arbejdet med resultatdokumentation organiseres, og hvorvidt der arbejdes ud fra en re-sultatdokumenterende strategi, når kommunernes væsentlige kernevelfærds-opgaver skal løses. Vi vil komme med inspiration til, hvordan kommunen og myndigheden kan indtage en rolle i at understøtte og motivere arbejdet med resultatbaseret dokumentation i tilbuddene.
Formulering og sammenhæng af mål på myndigheds- og tilbudsniveau
På det sociale område udfordres samspillet mellem myndighed og udfører pri-mært af to ting, når vi kigger på arbejdet med resultatdokumentation. For det første opstiller myndighedsniveauet (kommunen) ofte en type mål, der ikke giver mening i praksis hos tilbuddene. Den anden udfordring vedrører, at de konkrete tilbud, der udøver indsatsen, ikke har en praktisk evidenskultur. Det vanskeliggør både tilbuddenes mulighed for og evne til at formidle de opnåede resultater, herunder borgereffekter, til myndigheden samt tilbuddenes mulig-hed for at anvende viden om de opnåede resultater i et læringsøjemed med hen-blik på at videreudvikle tilbuddene. På den måde adskiller det sociale område sig fra fx skoleområdet, hvor lærerne har en lang tradition for at indsamle viden om elevernes læring, eksempelvis i form af karakterer.
Det sociale område adskiller sig også fra andre velfærdsområder ved at rumme forskelligartede målgrupper, så som stofmisbrugere, fysisk handicappede, psy-kisk handicappede, børn, unge, gamle og socialt udsatte grupper. Samtidig har den enkelte borger ofte mere end én problemstilling, eksempelvis psykiske lidel-ser kombineret med manglende beskæftigelse. Det gør det vanskeligt at opstille få overordnede resultatmål og dertil koblede indikatorer, som nyere litteratur inden for RBS ellers anbefaler. Målgrupperne på det sociale område er på mange måder lige så forskellige, som patientgrupperne er det på sundhedsområdet.
Ligesom der ikke sammenlignes mellem kræftbehandlingseffekter og effekter af børnevaccinationer, så giver det heller ikke meget mening at sammenligne behov og mål blandt de mange forskellige målgrupper på det sociale område.
Vi vil fremhæve to overordnede dimensioner som afgørende for anvendelsen af resultatdokumentation på det sociale område:
1. Målindhold: At myndigheden (kommunen) opstiller de rette strategiske mål, hvis operationelle indhold skal udledes hos de enkelte tilbud.
2. Måleredskab: At tilbuddene anvender brugerdreven måling af deres indsats på en systematisk og valid måde.
Den første dimension knytter sig til kommunens praksis med resultatdokumen-tation som del af en resultatbaseret styringstilgang, mens den anden dimension knytter til sig til de kommunale og private udføreres praksis med resultatdoku-mentation. Indlejret i resultatbaseret styring ligger en lærings-, beslutnings- og feedback-logik, der kan illustreres gennem disse fire elementer:
1. Opstilling af mål og fastlæggelse af måleredskab 2. Indsamling af dokumentation
3. Analyse og læring 4. Formidling og beslutning.
I nedenstående figur illustreres, hvordan kommunen, myndigheden og tilbud-dene indgår i et samspil om resultatdokumentation.
Figur 20: Resultatbaseret dokumentationssamspil mellem kommune og sociale tilbud.
Strategisk mål
Udfordringer i formulering og sammenhæng af mål på myndigheds- og tilbudsniveau
Undersøgelser viser, at der ofte er en dårlig overensstemmelse mellem de mål, kommunen opstiller, og den måling, der reelt foregår ude i tilbuddene. Der kan her peges på tre udfordringer. Den første udfordring vedrører karakteren af myndighedens mål. Disse mål kan ofte være koblet til andre mere overordnede kommunale og nationale målsætninger. Det har som konsekvens, at de kommer til at være for langt fra de målsætninger, det giver mening at måle i praksis (som fx målsætningen om at 95 pct. af alle unge skal have en videregående uddannel-se). Den anden problemstilling handler om måleredskabets karakter, som når måleredskabet er udledt af for brede operationelle redskaber, som fx indikator-redskaber der måler borgerens generelle færdigheder på en lang række almene fysiske, psykiske og sociale dimensioner. Disse bliver ikke i sig selv præcise nok som indikatorer i forhold til at dokumentere effekten af et bestemt tilbud. Den tredje udfordring handler om indsamling af viden om borgeren. Denne er ofte ikke borgerdrevet, men beror i stedet på henholdsvis udførerens og myndighe-dens vurdering af borgeren.
Der kan opstå negative konsekvenser af resultatdokumentation, hvis den ind-samlede viden fx bliver taktisk og snarere kommer til at handle om eksempelvis organisationens/tilbuddets overlevelse. Det kan ske, hvis tilbuddet med resultat-dokumentationen ønsker at stille sig i det bedst mulige lys frem for at dokumen-tere effekten af de borgerspecifikke opgaver. Fordelen ved at fokusere på borger-drevet måling er, at man kan få en direkte viden om tilbuddenes borgereffekt.
I det mindste bør de borgerdrevne målinger supplere myndigheds og udøvers målinger. Alternativt vil det svare til, hvis man fx i folkeskolen alene baserede viden om elevlæring på en usystematisk vurdering af eleven foretaget af skolele-deren/skolelæreren og den kommunale myndighed og undlod at lade eksamens-karakterer indgå i målingen. Der kan være en tendens til, at hvor det er svært at opstille meningsfulde resultatmål, så opstilles procesmål for måden, man opnår resultatet på, frem for resultatet selv. Det kan fx dreje sig om indikatorer, som måler sagsbehandlertid snarere end indhold i løsningen. Der er en risiko for, at procesmål leder til uhensigtsmæssige processer blandt medarbejdere i forhold til at leve op til mål, som ikke nødvendigvis er hensigtsmæssige for den enkelte borger eller siger noget om kvaliteten af den ydelse, som leveres til borgeren.
Det er et krav til kommunen, at denne skal udvikle en handleplan for den en-kelte borger, der skal modtage en indsats (jf. SEL §§ 140 og 141), og myndigheden kan forpligte tilbuddet på målene i sin bestilling. I praksis kan det dog være svært at implementere målene i handleplanen, særligt i forhold til de private tilbud, som ikke er underlagt den kommunale forvaltning juridisk. Kommunen kan fx ikke kræve, at private tilbud ’overtager’ kommunens strategiske mål på samme måde, som det kan lade sig gøre over for de kommunale tilbud. Når en kommune således forhandler kontrakt med et privat tilbud, kan der være mange ikke-borgerspecifikke hensyn, som bestemmer, hvorvidt og i hvor høj grad kom-munens handleplan bliver retningsgivende i indsatsen, herunder om målene i handleplanen rent faktisk kommer til at indgå som resultatdokumentation i et RBS-system, hvor de spiller ind i en lærings-, beslutnings- og feedback-logik.
Anbefalinger til arbejdet med formulering af mål for myndighed og tilbud
Ovennævnte udfordringer kan imødegås ved, at kommunen arbejder med en strategisk målsætning, der ikke på forhånd peger mod specifikke indsatser eller mod tilbuddenes operationelle mål. Som vist i figur 20 skal kommunen der-imod forsøge at operationalisere sit strategiske mål i overordnede handleplaner, såsom ’at få den unge hjem’. Dette mål operationaliserer på den ene side en strategisk overordnet målsætning, som fx normalisering, men på den anden side dikterer det ikke den konkrete indsats. Med udgangspunkt i det kommunale niveaus strategiske målsætning bør myndigheden fokusere på at styrke myn-dighedsrådgivernes arbejde med disse mål, så de bliver styrbare i forhold til en bredere ramme (normalisering) og resultatorienteret i forhold til de konkrete borgere, der skal modtage en indsats fra et tilbud.
Ifølge erfaringer fra studier af resultatdokumentation på det sociale område, så bør såvel kommunen som de udførende tilbud tilrettelægge deres mål og målin-ger på en måde, så der er en klar arbejdsdeling mellem strategisk målsætning og operationelle handleplaner om de langsigtede indsatseffekter på den ene side (kommunen) og operationelle, kortsigtede indsatseffekter i forhold til den kon-krete borger på den anden (tilbuddet).