Der findes i øjeblikket to grundlæggende fortællinger om
Afrikas økonomi: Den ene taler om vækstmirakler, den anden er
meget bekymret. Både optimister og pessimister har ret, skriver
Shantayanan Devarajan og Wolfgang Fengler, cheføkonomer i
Verdensbanken med speciale i Afrika.
>
Eksperter, forskere og erhvervs-folk fortæller gerne en af to grundfor-tællinger om økonomierne i landene syd for Sahara.
Den første er optimistisk: Afrikas store øjeblik kommer eller er kommet:
Trods økonomisk verdenskrise er re-gionens bruttonationalprodukt (BNP) vokset med fem procent om året siden 2000, og kraftigere vækst forventes.
Ikke alene de ressourcerige lande har deltaget i vækstmiraklet: Således præsterede 20 ikke-olieproducerende stater i Afrika syd for Sahara en gen-nemsnitlig BNP-vækst på fire procent eller mere fra 1998–2008. Desuden tiltrækker regionen nu store strømme af privat kapital, for tiden godt 50 mil-liarder dollar om året. Det er mere end u-landsbistanden.
Afrika er også begyndt at mindske sin fattigdom. Siden 1996 er fattig-domsraten i landene syd for Sahara faldet med cirka en procent om året.
Og fra 2005–2008 røg andelen af afri-kanere i regionen, der lever for under 1,25 dollar om dagen, for første gang under halvdelen. Kan regionens sta-bile lande fastholde deres vækstrater på seneste årtis niveau, vil de fleste nå en bruttonationalindkomst per ind-bygger på 1.000 dollar i 2025 svarende til Verdensbankens definition på
“middelindkomst”. Også inden for ud-dannelse og sundhedspleje gør regio-nen gode fremskridt. Fra 2000–2008 steg antallet af skolesøgende, der går videre end grundskoleniveau, med næsten 50 procent. I det seneste årti er middellevetiden øget med godt 10 procent.
Den anden fortælling er mere pes-simistisk. Den sår tvivl om holdbarhe-den af Afrikas vækst og hæfter sig ved den deprimerende vedholdenhed, der er i Afrikas økonomiske problemer.
Også den vurdering kan underbygges med tungtvejende beviser. For det før-ste har den nylige vækst i Afrika fulgt med udviklingen i de stigende råvare-priser. Råvarer udgør stadig størstede-len af kontinentets eksport, som derfor ikke er fremtidssikret. Ifølge pessimi-sterne rider Afrika på en råvarebølge, der snart stopper. Og regionen har endnu ikke lavet grundlæggende øko-nomiske ændringer, der ville kunne beskytte den imod nedturen, når den kommer. For eksempel tegner fremstil-lingssektoren i Afrika syd for Sahara sig for samme lave andel af BNP som i 1970’erne. Flere af landene med
hurtigst vækst som Burkina Faso, Mo-zambique og Tanzania har dårligt nok evnet at mindske deres fattigdom. Og selv om de fleste borgerkrige er afslut-tet, er politisk ustabilitet fortsat ud-bredt: Alene inden for det sidste år har Guinea-Bissau og Mali set statskup, nye voldsudbrud har rystet det østlige DR Congo, og kampe er atter blusset op mellem Sydsudan og Sudan. Lige nu er omkring en tredjedel af landene syd for Sahara involveret i voldelige konflikter.
Desuden hærger korruption store dele af Afrika, og det meste af konti-nentets infrastruktur er i elendig for-fatning. Mange regeringer har svært ved at levere basale ydelser: Lærerne i Tanzanias grundskoler er fraværende 23 procent af tiden. De offentligt ansatte læger i Senegal bruger i gen-nemsnit blot 39 minutter om dagen på at tilse patienter. Disse mangler vil forværres med Afrikas kraftige be-folkningstilvækst. Hertil kommer det forhold, at især de ressourcerige afri-kanske lande tit lider under såkaldt
“udsugende institutioner”: Politikker og praksisser indrettet til at udsuge samfundets værdier, så de især tilgo-deser en lille, politisk magtfuld elite.
Følgen bliver en enorm ulighed, hvis effekter kan være svær at se i de posi-tive vækststatistikker.
Hvad stiller vi op med disse to modstridende fortællinger? Umiddel-bart ser de ud til at være uforenelige.
Reelt indfanger de tilsammen aspek-ter af en mere kompleks virkelighed. *
LIVET EFTER DEN KOLDE KRIG Afrikas vækstmirakel har flere år-sager, herunder en stigning i uden-landsk bistand (primært i form af gældsefter givelse), den blomstrende verdensøkonomi før 2008 og høje råvarepriser. Den vigtigste faktor har dog været en klogere makroøkono-misk politik, som har vakt investorer-nes og forbrugerinvestorer-nes tillid. Med deres stærkere makroøkonomiske politik-ker har de afrikanske lande udnyttet det råvareboom, der toppede før den økonomiske verdenskrise og undgået et sammenbrud, da råvarepriserne styrtdykkede. Da for eksempel den internationale oliepris i 2008 steg til over 100 dollar per tønde, lagde olie-eksportører som Angola, Gabon og Nigeria budgetter, som om olieprisen stadig var 65 dollar per tønde. Da prisen i efteråret 2008 så faldt, havde landene et rygstød.
LEVEALDEREN STIGER, DER ER FÆRRE FATTIGE OG FLERE KOMMER I SKOLE I AFRIKA.
SAMARBEJDE MED FOREIGN AFFAIRS
Udvikling samar-bejder redaktionelt med det anerkendte tidsskrift Foreign Affairs, som udgives af den uafhængige amerikanske tænketank Council on Foreign Relations. Samarbejdet betyder, at Udvikling bringer artikler fra Foreign Affairs i dansk oversættelse.
k k k
FOTO: MIKKEL ØSTERGAARD/SCANPIX/DANIDA
33/
HÅBET OG DRØMMEN OM EN BLOMSTRENDE FREMTID I AFRIKA ER STORT – FORTSÆTTER VÆKSTEN STABILT, VIL DE FLESTE MENNESKER I REGIONEN HAVE NÅET EN SÅKALDT “MIDDELINDKOMST” I 2025, SPÅR VERDENSBANKEN.
Den markante forbedring i den makroøkonomiske politik, som be-gyndte i 1990’erne, kan føres tilbage til to faktorer. For det første betød Den Kolde Krigs afslutning, at Afrika fik en politisk scene, der var friere, mere levende og mere åben over for marginaliserede grupper. I takt med at støtten fra USA eller Sovjetunionen faldt, mistede de autokratiske regimer deres magtmonopol. Kravene om fler-partidemokrati bredte sig, og flere af regionens lande afholdt pluralistiske valg. Disse åbninger gav en stemme til tidligere marginaliserede segmen-ter af de afrikanske samfund, især de fattige bønder. Siden midten af 1990’erne har disse grupper nydt godt af den mere konkurrenceprægede politik, de friere medier og en kom-munikationsteknologi, som har fået hurtig udbredelse, især siden 2000. I flere lande, herunder Ghana, Nigeria, Tanzania og Uganda, betød de politi-ske forandringer, at mere kompetente ledere kom til magten. Og nok så afgørende, at de nye ledere i højere grad var villige til at placere tekno-krater, der var uddannet i moderne økonomi, på ledende regeringsposter fremfor de politisk velforbundne, men mindre veluddannede bureaukrater,
som sad på posterne under tidligere regimer.
Den politiske liberalisering fik også en mindre direkte, men stadig betydelig indvirkning på den makro-økonomiske politik. Tidligere holdt mange autoritære afrikanske regimer deres valutakurser kunstigt høje for at tilgodese de små grupper i byernes eliter, som regimet støttede sig til ved at gøre det lettere for dem at købe mad og importere luksusvarer. Der-med skete en overførsel af velstand fra de fattige i landdistrikterne til de rige i byerne, fordi de høje valutakurser gjorde det sværere for bønderne at eksportere deres afgrøder. Med ind-førelsen af pluralistiske valg forstod regeringerne, at de også behøvede støtte fra den fattige landbefolkning, der udgør flertallet i de fleste afrikan-ske lande, og tillod derfor deres landes valutakurser at blive mere konkurren-cedygtige. Det betød, at landbrugets produktivitet og indtjening steg, efter-hånden som landbrugerne fik højere priser for deres produkter.
For det andet gjorde donorerne fra 1980’erne deres økonomiske støtte be-tinget af reformprogrammer, som de afrikanske regeringer skulle udforme med hjælp fra Verdensbanken og Den
Internationale Valutafond. Og fra 1999 begyndte de også at kræve, at afri-kanske regeringer, der søgte gælds-sanering, skulle inddrage deres egne borgere – civilsamfundsgrupper, virk-somheder og lokale organisationer – i udmøntningen af de politikker, som skulle hjælpe de fattige. Denne nye proces betød væsentlig forbedrede be-tingelser for, at de lokale borgere ville engagere sig politisk.
Økonomiske reformer er dog ikke den eneste årsag til Afrikas vækstmi-rakel. Tre øvrige faktorer må nævnes:
Demografiske ændringer, urbanise-ring og teknologiske fremskridt. * Det mest synlige tegn på Afrikas økonomiske opblomstring er muligvis mobilrevolutionen. I dag findes mobil-telefoner næsten alle vegne, selv i de fattigste egne. *
Eksplosionen inden for mobiltek-nologi har ført til nyskabelser som M-Pesa, et system til mobil penge-overførsel, som nu har vid udbredelse i Kenya og Tanzania og gør det muligt for brugerne at foretage indkøb og sende penge ved hjælp af deres mobil-telefoner. I mange lande har mobiltele-fonernes store udbredelse gjort
infor->
FOTO: SVEN TORFINN/POLFOTO
34/
mations- og kommunikationssektoren til en væsentlig del af økonomien.
Afrika står dog over for så store og fundamentale udviklingsudfordringer, når det gælder økonomisk vækst, fat-tigdomsbekæmpelse, menneskelig ud-vikling og regeringsførelse, at det som minimum må sætte spørgsmålstegn ved, om de seneste 15 års gevinster kan holde på længere sigt. I værste fald kan de fortsatte vanskeligheder undergrave de opnåede fremskridt.
INTET FOR DE FATTIGE
Trods Afrikas høje vækst er der kun sparsomme tegn på en “strukturel transformation”, som økonomerne kalder den proces, der betegner over-gangen fra landbrug med lav produk-tivitet til højere produkproduk-tivitet i frem-stillingsindustri og servicesektoren.
I Afrika syd for Sahara kører fremstillingssektoren stadig på et meget lavt blus, og nogle lande, som Sydafrika, har endda set afindustria-lisering. Og selv om der er sket en stigning i handelen mellem landene i regionen, er deres integration i ver-densøkonomien fortsat svag og kun koncentreret om nogle få sektorer, især råvarer og naturressourcer.
Men ingen af disse problemer kan bekymre mere end de afrikanske lan-des manglende evne til at omsætte væksten til fattigdomsbekæmpelse.
Selv ikke de hastigst voksende øko-nomier formår dette. Trods flere års betydelige olieindtægter har rege-ringerne i Angola, Gabon og Nigeria ikke udnyttet deres nye rigdom til markante velfærdsforbedringer for fattige borgere. *
Den vedvarende fattigdom giver nu retorisk ammunition til de politiske eliter, der nød godt af fortidens politik, kæmpede imod forandringerne og nu ønsker at rulle dem tilbage. *
Selv i lande, der har været dygtige til både at skabe vækst og reducere fattigdom såsom Etiopien, Ghana og Rwanda, har den strukturelle trans-formation været bemærkelsesværdigt ringe. Den andel af BNP, som repræ-senteres af produktion, er eksempelvis næppe højere, end den var før landene begyndte at nyde godt af kraftig vækst. Der er flere grunde til, at en konkurrencedygtig produktion ikke er kommet ordentligt i gang i Afrika, og de fleste har at gøre med de høje produktionsomkostninger. Skønt
ind-komsterne per indbygger i Afrika er blandt verdens laveste, er lønningerne relativt høje og enhedslønomkostnin-gerne endnu højere.
En væsentlig forklaring på de høje omkostninger er infrastrukturens ringe tilstand. Over hele Afrika syd for Sahara må den, som vil gøre forret-ninger, gang på gang ærgre sig over at blive blokeret af strømafbrydelser, ufremkommelige veje og utætte vandrør. Bag hvert af disse infrastruk-turproblemer står et svigt i regerings-førelse, som – skønt det skader økono-mien – afspejler en politisk balance, som vil være vanskelig at bryde ved blot at bygge ny infrastruktur.
FEJLSLAGEN BESKYTTELSE Vejtransport er et godt eksempel. Eks-portører i regionen må påregne nogle af verdens højeste transportpriser, især når de forsøger at sende varer fra indlandsstater til en havn. Men en Verdensbank-undersøgelse fra 2009 viste, at kørselsomkostninger ad de fire vigtigste transportkorridorer i Afrika syd for Sahara ikke er højere end i Frankrig. Forskellen mellem priser og kørselsomkostninger kan alene forklares ud fra de massive avancer, som opkræves af vognmænd i Afrika syd for Sahara, hvoraf nogle ligger tæt på 100 procent. Når trans-portvirksomhederne kan forlange en så massiv merpris, skyldes det, at de fleste afrikanske lande har regler, der forbyder potentielle konkurrenter i at blande sig på markedet for lastbilkør-sel. Problemet er især akut på steder, hvor lastbilkørselsvirksomhed styres af politisk forbundne familier.
Også regionens vand- og el-un-derskud skyldes politiske problemer.
For at beskytte de fattige fastsætter regeringerne typisk en pris på vand og elektricitet, som er under kostpri-sen (en vares indkøbspris plus tillæg af diverse omkostninger, red.) Resul-tatet bliver, at vand- og elektriske
for-syningsselskaber kræver statstilskud for at betjene sine kunder, hvilket igen gør det muligt for politikere og embedsmænd at øve indflydelse på, hvordan forsyningsselskaberne skal drives, og hvem der skal nyde godt af deres tjenester. Desuden dækker sub-sidierne sjældent de fulde omkost-ninger, hvilket får forsyningsselska-berne til at spare på vedligeholdelse med utætte rør og strømafbrydelser som resultat. Og hvor de rige kan fravælge de dysfunktionelle forsy-ningssystemer ved at benytte egne vandtanke og el-producenter, må de fattige i de underforsynede områder nøjes med stearinlys og købe vand fra private leverandører til priser, som ligger langt over forsyningsselskaber-nes takster.
Hertil kommer, at de afrikanske lande har nogle af verdens mest komplekse og mindst gennemsigtige erhvervsreguleringer. Også disse findes for at tjene specifikke politiske interesser, der som oftest er stærke nok til at blokere for reformer. Men at forbedre erhvervsklimaet vil ikke være nok til at skabe strukturelle transfor-mationer. Erhvervsreguleringer på-virker nemlig hovedsagligt dem, der arbejder på det private arbejdsmarked – en gruppe, der tegner sig for mindre end 10 procent af regionens arbejds-styrke. De fleste afrikanere arbejder i små landbrug eller hjemmeindustrier i, hvad der ofte kaldes den uformelle sektor. Det er næppe sandsynligt, at dette vil ændre sig inden for nogen overskuelig tidshorisont: For eksem-pel vil over 70 procent af arbejdsstyr-ken stadig arbejde i Ugandas ufor-melle sektor i 2020.
Skal en strukturel transformation lykkes, vil det derfor ikke blot kræve, at der skabes flere lønnede job i den private sektor, men også at produk-tiviteten kan øges i den uformelle sektor. At forbedre infrastruktur og re-formere reguleringer vil kunne hjælpe til en vis grad. Men endnu vigtigere er foranstaltninger, der kan forbedre arbejdstagernes kvalifikationer i den uformelle sektor.
PLANEN VIRKER IKKE
Det vil uden tvivl blive svært at for-bedre den afrikanske arbejdsstyrkes kompetencer så meget, at det kan trække strukturelle transformationer med sig. Selv om de i det sidste årti har halet ind på resten af verden, har >
“ Den vedvarende fattigdom giver nu retorisk ammunition til de politiske eliter, der nød godt af fortidens politik, kæmpede imod forandringerne og nu ønsker at rulle dem tilbage.
35/
Shantayanan Devarajan er cheføkonom i Verdensbankens Afrika-region.
Wolfgang Fengler
er Verdensbankens chef økonom for Eritrea, Kenya, og Rwanda.
> landene i Afrika syd for Sahara stadig de globalt laveste niveauer for men-neskelig kapital. I en vis forstand er det ikke overraskende: Da de blev uafhængige, havde kun de færreste af disse lande ret mange mennesker med en videregående uddannelse. Afrika er desuden blevet plaget af tilbage-vendende folkesundhedskriser, inklu-sive verdens værste manifestation af pandemien HIV/AIDS.
Regionens mangel på tilstræk-keligt uddannede, faglærte og sunde arbejdstagere er desto mere bekymrende, fordi både donorer og de afrikanske regeringer selv i årtier har investeret store ressourcer på sundhed og uddannelse; med meget sparsomme resultater. Selv på steder, hvor adgang til skoler og sundhedskli-nikker er blevet lettet, er der kun sket en begrænset forbedring af kvalite-ten. Sydafrika efter apartheid har for eksempel investeret massivt i det of-fentlige skolevæsen, og mange flere er da også kommet i skole. Men lærings-resultaterne er næsten uændrede, og kun to ud af fem unge sydafrikanere fuldfører en gymnasieuddannelse.
Mindst tre faktorer ligger bag. For det første når ressourcerne ikke altid frem til deres ønskede modtagere. En Verdensbank-undersøgelse fra 2001 viste, at i Uganda fandt kun 13 procent af de midler, der ved siden af lønnin-ger var afsat til at forbedre grundsko-leuddannelsen, faktisk vej til skolerne.
Tilsvarende viste en undersøgelse fra 2009 af sundhedsudgifterne i Tchad, at under én procent af de
mid-ler, der ved siden af lønninger var afsat til at forbedre sundhedsplejen, nåede frem til klinikkerne. Og i de tilfælde, hvor ressourcer nåede frem til skoler eller klinikker, var der ofte ikke lærere eller læger på stedet til at bruge dem.
En rapport fra African Economic Re-search Consortium fandt, at sundheds-personalet i Senegal og Tanzania var fraværende i 20 procent og 21 procent af tiden. Endelig er kvaliteten af tjene-sterne som oftest meget ringe.
Disse svigt er ikke blot et resultat af uprofessionel adfærd. Det bagved-liggende problem er, at de politiske eliter har sat sig på de basale offentlige ydelser og omdirigeret dem til sig selv.
Udhulingen af de offentlige midler, der er afsat til uddannelse og sundhed, er det mest oplagte eksempel. Da disse midler skal dække udgifter for andre ting end lønninger, har embedsmænd let ved at ændre på midlernes faktiske størrelse og fordeling.
Som økonomerne Ritva Reinikka og Jakob Svensson viste i en under-søgelse fra 2004, afhænger størrelsen på den finansiering, en afrikansk skole kan modtage, sandsynligvis af skole-forstanderens personlige kontakter til en regeringsbureaukrat eller en lokal politiker. Den ringe kvalitet af tjene-steyderne er på lignende måde knyttet til denne form for beskyttelse. Mange lærere fungerer for eksempel også som politiske hjælpere: Som relativt velud-dannede mennesker står de i spidsen for valgkampagner for lokale politikere og belønnes herefter med undervis-ningsjob, som de ikke nødvendigvis er
kvalificerede til og ikke altid varetager med fornøden seriøsitet.
GRUND TIL OPTIMISME
Det kan være svært at fastholde opti-mismen i forhold til Afrikas fremtid, når man betragter de politiske patolo-gier (sygdomslære, red.), som står i ve-jen for, at kontinentet kan forbedre sin menneskelige kapital. Men det er vig-tigt at huske, at de seneste års vækst i økonomierne i Afrika syd for Sahara i vidt omfang er et resultat af en kor-rektion af de forvrængede makroøko-nomiske politikker, der for kun 15 år siden forekom lige så indgroede. *
Afrika syd for Sahara står nu over for sit andet vendepunkt. I dag har kombinationen af demokratisering, demografisk forandring, hurtig urban isering og et stigende uddan-nelsesniveau ændret væsentligt på den politiske beslutningsproces, og for det meste til det bedre. Der fin-des nu mere politisk plads til at give udtryk for alternative synspunkter og udfordre regeringens politik. Selv modstandere af reformer er mindre tilbøjelige til at stritte imod, hvis de føler, de bliver hørt. Takket være bedre økonomiske politikker finder de udenlandske donorer det heller ikke så nødvendigt at påtvinge reformer udefra, hvilket skaber endnu bedre plads til reformbestræbelser på eget afrikansk initiativ. *
Om man vil se Afrikas glas som halvt fyldt eller halv tomt må afhænge af ens tiltro til mulighederne for politi-ske forandringer. •
Oversat af Niels Ivar Larsen.
Teksten er en forkortet udgave af artiklen Africa’s Economic Boom bragt i Foreign Affairs’ maj/juni-nummer 2013.
Udeladelser er markeret med * Reprinted by permission of Foreign Affairs, May/June 2013, Vol. 92, No. 3.
Copyright 2013 by the Council on Foreign Relations, Inc.
KORRUPTION HÆRGER STADIG AFRIKA – OGSÅ SKOLE-SYSTEMET ER RAMT, VISER UNDERSØGELSER.
FOTO: SVEN TORFINN/POLFOTO
36/
FOTOS:DESMOND KWANDE/AFP/SCANPIX (TH.) & GEORGE STEINMWETZ/SCANPIX (TV.)