Brug af hjælpepakker

Formålet med hjælpepakker er at mindske og fordele de økonomiske omkostninger for samfundet, erhvervsliv og kulturliv som følge af restriktioner i forbindelse med en midlertidig, pludseligt og uventet opstået sundhedskrise. Det skal ses i lyset af, at mens det for samfundet som helhed kan være fornuftigt at indføre nedlukninger, der mindsker smitterisikoen, påhviler omkostningerne forbundet hermed typisk udvalgte dele af økonomien. Idet pandemier bl.a. er kendetegnet ved smitte fra person til person, vil det særligt være kontaktintensive erhverv og aktiviteter, der rammes af restriktioner, og som derfor i udgangspunktet bærer en relativt stor del af de økonomiske omkostninger. Erfaringer viser dog, at også andre aktiviteter, bl.a. som følge af leverandørforhold og værdikædeproduktion, kan være tæt forbundne med de direkte berørte aktiviteter, og disse vil derfor også kunne blive på-virket.

Hjælpepakker bidrager til en mere jævn fordeling af de byrder, som følger af restriktioner, idet hele samfundet betaler for hjælpepakker, som særligt anvendes af de virksomheder, institutioner og selv-stændige, der rammes af restriktionerne og typisk også af spontane adfærdsændringer forbundet med epidemien. Dermed mindskes uforudsigeligheden i den økonomiske situation og omfanget af stødet til økonomien.

Hjælpepakkerne har deres begrundelse i, at der pludseligt og uventet er opstået en sundhedskrise med restriktioner, som væsentligt begrænser virksomheder, institutioner og selvstændige i at drive forretning og gennemføre aktiviteter i en midlertidig periode. I sådan en situation har hjælpepakker en række gavnlige virkninger, herunder at sikre en mere ligelig fordeling af byrden ved smittereduce-rende tiltag, holde økonomien klar til en hurtig genopretning, når smittesituationen tillader det, og undgå ”arvæv” i form af fx tab af gode jobmatch og virksomhedsspecifik viden, fx om arbejdsproces-ser eller kunder, som kan have mere langvarige konsekvenarbejdsproces-ser for økonomien, jf. kapitel 4.

Hertil kommer et rimelighedshensyn, som kan tilsige, at virksomheder, som har fået frataget betyde-lige dele af deres forretningsmuligheder som følge af midlertidige restriktioner, bør have adgang til kompensation i en afgrænset periode. I den forbindelse er alternativet til restriktioner under en sund-hedskrise næppe en fortsættelse af normal økonomisk aktivitet, så en kompensation baseret på nor-maltilstanden vil i et vist omfang kompensere både for den direkte effekt af sundhedskrisen og for restriktionerne. Uagtet denne betragtning bliver det i højere grad samfundet, som bærer byrden i en sundhedskrise frem for enkelte erhverv og virksomheder. Det bemærkes, at lønmodtagere under Covid-19-pandemien har modtaget støtte via virksomheder gennem lønkompensationsordninger, li-gesom ledige har haft adgang til en række midlertidige arbejdsmarkedsinitiativer.

Grundet de samfundsøkonomiske forvridninger, som kan skabes ved en lang periode med hjælpe-pakker, er det afgørende, at de indrettes på en måde, hvor støtteniveauet giver virksomhederne mv.

et incitament til at arbejde sig ud af kompensationsordningerne. Det er derfor vigtigt, at staten ikke yder fuld støtte, men at der derimod er tale om hjælp til selvhjælp.

Det er ikke nødvendigvis et selvstændigt formål at opretholde eksisterende erhvervsstrukturer. Det bør derfor tilstræbes ikke at kompensere for strukturelle forandringer som følge af eksempelvis varigt ændrede forbrugs- og adfærdsmønstre, nye produktionsformer mv. Det handler grundlæggende om ikke at hæmme den dynamik og omstilling, som er et væsentligt fundament for produktivitetsfrem-gang og dermed højere velstand.

Hjælpepakker er endvidere ikke et gavnligt instrument ift. almindelige konjunkturudsving. Det skyldes grundlæggende, at hjælpepakker har til formål at mindske omkostningerne ved ikke at producere eller gennemføre aktiviteter i en periode, hvor det er hensigtsmæssigt ift. smittefaren. Konjunktursta-biliserende tiltag er derimod rettet mod at understøtte produktion på en markedskonform måde, hvor virksomheder konkurrerer om efterspørgslen.

I forbindelse med en sundhedskrise kan der indføres smitteforebyggende tiltag, som fortsat tillader økonomisk aktivitet under hensyntagen til forskellige forholdsregler. Det tæller fx hygiejnekrav, af-standskrav og krav om brug af mundbind mv.

Det er normalt og en grundlæggende del af det at drive virksomhed i Danmark, at der er forskellige krav forbundet med aktiviteten. Det kan fx være krav til miljøbeskyttelse, hygiejne eller arbejdsvilkår.

Disse krav er ens for alle virksomheder i en branche og er en del af de konkurrencevilkår, som virk-somheder opererer under og har mulighed for at indrette sig efter.

Det vurderes på den baggrund, at smitteforebyggende krav, som ikke i betydeligt omfang begrænser muligheden for at drive forretning og gennemføre aktivitet, ikke bør give adgang til hjælpepakker. Det 1.1 Hjælpepakker bør anvendes i forbindelse med en samfundskritisk sygdom, hvor krisen udgør et pludseligt, midlertidigt og usædvanligt stød til økonomien, og som nødvendiggør særlige restriktioner, der i betydeligt omfang begrænser aktivitet for virksomheder, insti-tutioner og selvstændige mv.

1.2 Kompensationsordninger bør udgøre reel hjælp, så berørte virksomheder, institutioner og selvstændige mv. er i stand til at håndtere krisen, men bør samtidig have karakter af hjælp til selvhjælp i form af et indbygget incitament til at komme tilbage til et normalt ak-tivitetsniveau.

1.3 Hjælpepakker bør så vidt muligt indrettes, så de ikke kompenserer for strukturelle for-andringer og er ikke et velegnet instrument i tilfælde af konjunkturtilbageslag eller ved gentagne epidemier.

vil også virke som en tilskyndelse til, at virksomheder, institutioner og selvstændige i et vist omfang tilpasser sig situationen og finder nye forretningsområder eller forretningsmodeller.

Den konkrete vurdering af, om en restriktion skal udløse hjælpepakker er naturligvis afhængig af den pågældende situation og derfor umulig at regulere på forhånd. Ikke desto mindre er det antaget, at udformningen og implementeringen af hjælpepakker vil blive kommunikeret rettidigt, og at foranstalt-ninger, når det er muligt, vil blive truffet med en klar tidsramme, og at der konstrueres en plan for udfasning af foranstaltningerne for at skabe klarhed, forudsigelighed og stabilitet i størst udstrækning.

Danmark har hidtil klaret sig godt under coronapandemien – både sundhedsmæssigt og økonomisk.

En lang række forhold har haft betydning for den gunstige udvikling, herunder hjælpepakkerne. Co-vid-19-krisen har imidlertid også understreget værdien af at have sunde offentlige finanser, så der er manøvrerum i finanspolitikken, også til at gribe ind med initiativer som hjælpepakker, uden at der opstår tvivl om statens kreditværdighed og handlemuligheder. Sunde offentlige finanser kan således i sig selv bidrage til at reducere usikkerheden ud over den effekt, der kommer fra de hjælpepakker, som de muliggør, mens en robust finansiel sektor kan mindske behovet for yderligere likviditet.

Hertil kommer, at dansk økonomi forud for Covid-19-krisen var i en gunstig situation uden truende ubalancer på fx boligmarkedet eller arbejdsmarkedet, hvor husholdningerne i en årrække havde kon-solideret sig, og med en robust finansiel sektor, der kan tilbyde likviditet til erhvervslivet. Dette vur-deres også at have bidraget til at undgå, at en midlertidig sundhedskrise udviklede sig til en økono-misk krise af mere langvarig karakter. Til dette bemærkes det desuden, at klare rammer for hvordan hjælpepakker er designet, og hvem målgruppen er, er afgørende for at bankerne hurtigt kan hjælpe virksomheder mv. med akutte likviditetsproblemer.

Et argument for at indføre statslige hjælpepakker kan være, at der er tale om et uforudset chok.

Hjælpepakker kan i den forbindelse anskues som en fælles forsikring, som uden specifikke forudgå-ende bidrag dækker begivenheder, som virksomheder mv. og lønmodtagere ikke har indflydelse på, og som sender et stærkt signal om Danmark som et land med stabile rammevilkår – også i usikre tider.

Eksplicitte forsikringsordninger kan også i nogle tilfælde dække økonomiske tab fra pludseligt opstå-ede begivenhopstå-eder. I en situation, hvor epidemier eller pandemier bliver hyppigt tilbagevendende be-givenheder og del af en ny normalsituation, bør det overvejes, om forsikringsordninger enten som supplement eller som erstatning for statslige hjælpepakker kan dække økonomiske tab fra pande-mier. I den nuværende situation vurderes der dog ikke at være grundlag for forsikringsordninger på epidemiområdet, hvilket diskuteres yderligere i kapitel 6.

1.4 Hvorvidt - og i hvilket omfang - en given restriktion skal udløse hjælpepakker, bør bero på en vurdering af, hvor begrænsende restriktionen er for virksomheder, institutioner og selvstændiges mv. produktion eller aktivitet samt de samfundsøkonomiske konsekvenser herved.

1.5 Sunde og holdbare offentlige finanser, en stabil økonomi uden truende ubalancer samt en robust finansiel sektor har en selvstændig værdi i forbindelse med sundhedskriser, samtidig med at disse faktorer giver bedre forudsætninger for at indføre hjælpepakker med færre omkostninger.

1.6 Hvis gentagne epidemiske sundhedskriser på sigt viser sig at være ”new normal”, bør det undersøges, om de økonomiske konsekvenser heraf i højere grad kan og bør håndte-res via forsikringsordninger.

Ved gentagne epidemier som medfører restriktioner bør virksomheder og institutioner i højere grad sikre sig ved at opbygge stødpuder. Stødpuderne skal medvirke til, at der ikke opstår akut likviditets-mangel ved et pludseligt stød, som ikke er forudset. Såfremt virksomhederne og institutionerne er polstret, vil man fjerne nogle af de risici, som følger ved indførelse af restriktioner. Det vil således i højere grad være muligt for virksomheder og institutioner, at trække på finansielle reserver i en kor-tere periode. Evnen til at opbygge polstring vil afhænge af en række faktorer som fx branche og sæsonafhængigheder samt størrelse af virksomheden. Desuden vil særligt nystartede virksomheder kunne have svært ved at have tilstrækkelig med kapital. Opbygningen af kapital og stødpuder skal ikke ses som et alternativ til indførsel af hjælpepakker, men i stedet som et supplement, som kan afhjælpe likviditetsmangel og konkurser.

Samtidig skal det bemærkes, at generøse hjælpepakker i sig selv kan reducere incitamenterne til opbygning af stødpuder. I det omfang stødpuder især opbygges i erhverv, der er udsat for og føl-somme for epidemier og relaterede restriktioner, vil en øget rolle for sådanne stødpuder reducere noget af den skævvridning, der ligger i at generelle hjælpeordninger finansieret gennem generel be-skatning fortrinsvis anvendes i bestemte brancher.