bemyndigelsesreglernes muligheder.
I 1857 frem lagde Justitsm inisteriet et forslag til en brandpolitilov, som indeholdt 104 paragraffer. D ette betragtede Rigsdagen som uhørt. Man fandt, at en god del a f de problem er, der var taget op i loven , med rim elighed kunne have været overladt til administrativ behandling.
K on sek ven sen af kritikken var, at lovteksten blev nedskåret b etyd e
ligt, samtidig med at m inisteriet fik en række bem yndigelser.
I nyere arbejdsm arkedslovgivning er teknikken med at lovgive i bem yndigelsesregler blevet mere og mere alm indelig. D ette gælder ikke blot i grænseom rådet for den sociale og arbejdsm arkedsregule- rende lovgivning, hvor sådanne bem yndigelsesregler traditionelt er blevet opfattet som ret naturlige, f.ek s. med hensyn til arbejdsm iljø, sygedagpenge m .v. Man finder nu også eksem pler inden for de traditi
onelle kontraktsregulerende regelsæt som f.e k s. funktionæ rloven.
D et er indlysende, at der kan være væ sentlige fo r d e le forbundet med at benytte sig a f denne frem gangsm åde. Folketinget sparer en m asse tid på at slippe for at tage stilling til detaljer, som man til syven d e og sidst m åske alligevel ikke har de nødvendige forudsætninger for at kunne vurdere. D ette gælder ikke m indst, hvor det m aterielle forhold, loven retter sig på, er af teknisk eller i øvrigt kom pliceret natur. S elve lovstoffet bliver også mere overskueligt på denne m åde. Og skulle beh oven e ændre sig eller erfaringerne v ise, at en om ordning er på sin plads, vil det i det hele taget være nem m ere at tilpasse adm inistrative bekendtgørelser end at justere én gang vedtaget lovgivning.
Hertil kom m er så endelig det, som ikke mindst inden for arbejds
markedet spiller en m eget stor rolle, nem lig at man ved at henskyde den endelige regeldannelse til bekendtgørelser opnår mulighed for at involvere organisationerne fra begge sider helt anderledes tæt. Den
partsm edvirken, som kan være vanskelig at gennem føre på en fornuf
tig måde under behandlingen i folketingssalen, lader sig naturligt etablere i tilknytning til opbygningen a f bekendtgørelser fra adm ini
strationen.
Over for d isse fordele gør der sig imidlertid også b etæ n k e lig h e d e r gæ ldende.
Først og frem m est er der jo en risiko for, at politisk sto f skydes over på ikke-politiske organer – eller i hvert fald organer, der ikke er egnede til at træffe beslutninger på det politiske niveau, den m aterielle pro
blem stilling faktisk fortjener.
Men selv e lovteksten renses m åske dernæst også for så m eget stof, at der alene tilbagestår en torso, som bliver mindre vejledende. Og jo kortere, den egentlige lovtek st er, d esto vanskeligere vil det i sig selv være at fastslå, hvor grænsen for adm inistrationens kom petence går, hvis der bliver strid om et bekendtgørelsesudkasts lovm edholdelighed.
Således bider selve bem yndigelsesteknikken sig selv i halen, så snart man bevæ ger sig ind på de mere kontroversielle reguleringsområder, hvor der kan blive diskussion om , hvor lang den snor, ministeren har fået, egentlig er.
Man står m ed andre ord i en vanskelig balanceakt, hvor overdreven anvendelse a f bem yndigelsesprincippet kan sæ tte retssikkerhed og folketingskontrol på spil. Adm inistrationen, og det vil sige den sidden
de regering, får gennem anvendelse a f bem yndigelsesteknikken fat i pennen og kan føre denne på en m åde, som det trods alle form elle regler vil være vanskeligt at holde styr på. Tingene sker endvidere i det skjulte uden det offentlighedens ly s, som præger behandlingen i F ol
ketinget. Og der er i det hele taget ikke sam m e sikkerhed for, at alle relevante synspunkter kom m er frem inden den endelige udformning.
D isse betæ nkeligheder bliver ikke mindre i betragtning af, at der må
ske vil være en tendens til, at bek en d tgørelsesstof rent faktisk kun sjældnere, end når det drejer sig om egentligt lo v sto f, gøres til gen
stand for d om stolen es efterprøvelse.
Hertil kom m er så, at den udfærdigende forvalningsm yndighed får en mulighed for at prioritere sine egne behov på en ikke ønskelig m åde, når de m aterielle regler udform es. F. ek s. vil hensynet til nem sagsbe
handling givetvis veje m ed en væ gt, der er væ sentlig større end den væ gt, de sam m e problem er vil blive tillagt i folketingssalen.
Endelig skal man vel som noget helt generelt huske, at bekendtgø
relser vil have en tendens til at blive langt mere ordrige end lovtekster, og at de næppe heller form uleres m ed sam m e grad af om hu. H erved kan hele ideen i at anvende bekendtgørelsesteknikken i nogen grad gå tabt. Man kan ende m ed at stå tilbage med uoverskueligt mange p o si
tivreguleringer a f devalueret indhold. Og så er man jo dybest set lige vidt.
L ovgivning i bem yndigelsesregler er altså på generelt plan ikke pro
blemfri. Og d isse problem er bliver ikke mindre på a rb e jd sm a rk e d e t.
Stoffets mængde og art opfordrer her ofte i særlig grad til at anvende denne teknik. Men netop denne uhom ogenitet bidrager ofte til, at stoffet så at sige »siver« ned igennem system et uden at nå bunden på en m åde, så man ved , hvornår der udm aterialiserer sig en autoritativ retsregel i henhold til den givne bem yndigelse. N oget bliver løst ved bekendtgørelser, noget ved m eddelelser, noget ved vejledninger o . s.v . o . s.v . Og i en sådan proces er det jæ vnligt uklart, hvad der fremstår som udnyttelse af den givne bem yndigelse til skabelse a f materiel ret, og hvad der blot udgør m yndighedens egen opfattelse af retstilstanden og fortolkning af overliggende regelsæ t. H envender anvisningerne sig til underordnede m yndigheder, kan det endog undertiden være tvivl
som t, hvad der er at opfatte som egentlige tjenestebefalinger, og hvad der blot er »gode råd« i form af de nævnte fortolkningsbidrag. I hele denne proces kan det i øvrigt også ske, at den eventuelt forudsatte organisationsindflydelse spredes ud og eventuelt forsvinder, således at man ikke uden videre kan gå ud fra, at de resultater, der frem står, er legitim eret på den m åde, man umiddelbart skulle tro.
Hertil kom m er risikoen for, at d et, der ovenfor blev karakteriseret som en skæ vhed m ellem arbejdsgiver- og lønm odtagerpartens indfly
delsesm uligheder vil kunne føre til alvorlige konfrontationer og u løse
lige konflikter omkring den regeldannelse, som forudsæ ttes at skulle finde sted på underordnet niveau. D et er jo nemlig værd at være op
m ærksom på, at langt fra alle problem er, der overlades til administra
tiv regulering, behøver at være ukontroversielle.
En lang række b estem m elser drejer sig ganske vist blot om , hvad der kan kaldes ordensm æ ssige vedtagelser i bred forstand. L ovgiver føler af let forsåelige grunde ingen lyst til at beskæ ftige sig m ed f.ek s.
de nærmere regler for valg til og sam m ensætning af udvalg og nævn,
vedtæ gter og forretningsorden for sam m e, detailbestem m elser om en uddannelses praktiske gennem førelse, vederlæ ggelse a f det personel, der trækkes ind, tilrettelæ ggelse a f praktiske arbejdsgange, godken
d else af formularer o .s.v .
M en hvor det f.ek s. overlades adm inistrationen at godkende særlige formularer vedrørende ansæ ttelsesforholdets indhold, vil disse for
mularer kunne skabe ret og pligt m ellem parterne, når de anvendes.
D en uskyldige teknik kan her v ise sig at få «undskyld elige k on sek ven ser. På sam m e måde kan f.e k s. regler, der tillader ministeren at fast
lægge særligt nedsatte organers opgaver, indebære, at der tillægges d isse en kom p eten ce, som kan få vidtrækkende følger for balancefor
holdet im ellem de interesser, der er repræsenteret på arbejdsmarke
det. E rhvervsuddannelsesudvalgene og de faglige udvalgs opgaver fastsæ ttes f.e k s. efter E F G -loven s §§ 7 og 8, stk. 4, af m inisteren. Og d isse udvalg indtager en nøglestilling på uddannelsesom rådet.
En anden gruppe a f regler overlader adm inistrationen en kom peten
ce til at gøre alm indelige fravigelser fra loven s ordning. D et kan dreje sig om fravigelser a f bred karakter dækkende alle arbejdstagere under loven s om råde, således som det f.ek s. kendes i funktionæ rlovens § 21, lærlingelovens § 1, stk. 7, samt dagpengelovens §§ 11, 12 og 13. Men det kan også dreje sig om en beføjelse til at give dispensationer for enkelte lønm odtagergrupper. Som eksem pel på sidstnæ vnte kan hen
vises til ferieloven s § 3 (om kollektive ferieoverensk om ster, der fravi- ger loven s ordning), sam m e lo v s § 11 (om ferie uden for ferieperio
den), dens § 25 (om ferie for søfarende), læ rlingelovens § 1, stk. 6, (om dispensation fra læ rlingeloven) og ligebehandlingslovens § 11 (om mu
ligheden for at fravige forskrifterne i dette regelsæ t). I alle sådanne tilfælde vil privatparternes interesser i, hvad der m åtte blive besluttet, være iøjnefaldende – og virkningerne af de nævnte dispensationer ad
skiller sig ikke fra dem , der følger a f den generelle anordningsmyndig- hed.
Og helt tæt på deres livsnerver komm er man naturligvis der, hvor lovgiver sim pelt hen har henskudt til adm inistrationen at fastsæ tte de nærmere regler om , hvad en lov nærmere skal indebære i relation til arbejdsforholdets enkelte facetter. Som tydelige eksem pler af denne art kan næ vnes E F G -loven s § 10, stk. 3, som i det hele taget overlader til ministeren ved bekendtgørelse at fastlægge E F G -elevers retlige
for-hold til arbejdsgiveren. Endvidere dagpengelovens § 3, stk. 3, der giver dagpengem yndighederne kom petence til at fastsæ tte regler om fravigelse fra princippet om arbejdsgiverens hæ ftelse ud over løn
m odtagerens fratrædelse og sam m e lovs § 3, stk. 2, om det nærmere indhold a f loven s anciennitetskrav samt dens § 9, stk. 1 og 2, og § 10, stk. 4, om beregning a f dagpenge til arbejdstagere, der er beskæftiget på skiftende ugentlig tid.
I lyset a f alt dette opstår der altså flere p ro b lem er:
Der opstår et spørgsm ål om , hvor langt det egentlig er hensigtsm æ s
sigt under de på arbejdsm arkedet givne om stæ ndigheder at neddelege- re regeldannelseskom petencen i forskellige relationer til det under
ordnede adm inistrative niveau og om h vorled es, man i givet fald bedst lægger en sikker handleramme for det, der her skal ske. Herom synes der i det hele ikke at være gjort mange principielle overvejelser, men tilfældighederne har vistnok i rigeligt mål været afgørende. Det fore
kommer ganske vist, at man klart har ønsket ad denne vej at åbne op for en højere grad a f m edvirken fra arbejdsm arkedets parter ved den endelige regeldannelse. Men mange gange ser det ud til, at helt andre ting har spillet ind. F .e k s. kan drivkraften være det umiddelbare behov for i en tidsm æssigt p resset situation at frigøre sig fra et kom pliceret problem – som eventuelt opfattes som et detaljeproblem . Eller man har set denne frem gangsm åde som vejen ud af en ufravigelig retstil
stand, som på v isse punkter erkendes at være uhensigtsm æ ssig – eller blot som en lejlighed til at få skubbet kontroversielle spørgsm ål fra sig.
Men nogen klar linie kan som sagt ikke eftervises. Og nogen klar fornem m else af, hvorledes en bem yndigelsesregel egentlig helst skal se ud, og hvorledes m odeller a f forskellig udformning virker i praksis, findes ej heller.
Til dette kom m er så spørgsm ålet om , hvor den autoritative regel
dannelse, der forudsæ ttes at finde sted, egentlig bør havne – om hvil
ket forum , der i de forskellige tilfælde er det m est hensigtsm æ ssige for den endelige regeldannelse. H eller ikke her er linien klar, men traditi
onen og de benyttede redskaber skifter fra ministerium til m inisterium.
D et, der det ene sted kaldes bekendtgørelser, kaldes det andet sted for cirkulærer. Og det, der det ene sted lø ses på bekendtgørelsesniveau, lø ses det andet sted på vejledningsniveau.
Endelig vil der naturligvis blive tale om et snævrere hjem m
elspro-blem – et spørgsm ål om den efterfølgende kontrol m ed, at de givne rammer for bem yndigelsen ikke overskrides.
D isse forhold skal ikke uddybes nærmere i en frem stilling med overvejende problem lokaliserende sigte. Men det er m åske berettiget at illustrere det sagte gennem en ekse m p lifik a tio n .
Her vil det være indlysende nærliggende at tage udgangspunkt i et af de regelsæ t, hvor vi i nyere tid har haft disse spørgsm ål tæ ttest inde på livet, nemlig arbejclsm iljøloven. N etop inden for dette felt står vi jo nemlig over for et a f de områder, hvor de skitserede problem er er størst: L oven s sigte er bredt og uhåndterligt og de anvisninger, der nødvendigvis skal etableres, kan e .o . være m eget om fattende og eventuelt teknisk prægede. D ette nødvendiggør, at man anvender be- m yndigelsesteknikken. Samtidig er loven s formål så objektivt aner
kendelsesvæ rdigt, at det er vanskeligt herudfra at argumentere for, hvor begrænsningerne i adm inistrationens (m inisterens) m uligheder for at udnytte bem yndigelserne skal ligge. Herigennem åbnes tillige op for et næsten uløseligt partsspil m ellem de im plicerede organisationer.
Endelig kan der inden for miljøområdet ikke umiddelbart opstilles en fast anvisning på, i hvilken form den autoritative regeldannelse bør finde sted – bekendtgørelsesform en er f.ek s. klart ikke den m est nær
liggende overalt.
For at forstå de problem er, der knytter sig til denne lovgivning, er det imidlertid nok nødvendigt at kende lidt mere til dens baggrund og struktur. Herom kan der kort siges følgende:
Efterhånden som de akutte behov med hensyn til lønnens størrelse og de egentlige ansæ ttelsesgoder blev tilfredsstillet, vok sed e interes
sen for arbejdsforholdene i øvrigt. Gennem 60’erne m ærkedes et tyd e
ligt stigende am bitionsniveau med hensyn til det, der sam m enfattende kan kaldes miljø- og trivselsfaktorerne på arbejdspladsen.
D isse am bitioner fandt forskellige kanaler. I overenskom sterne på arbejdsmarkedet og i samarbejdsaftaler kanaliserede man et samar
bejde i de egentlige ledelsesspørgsm ål. Og på det bredere arbejdsmil
jøom råde havnede man næsten naturnødvendigt i en kritisk vurdering af den hidtidige lovgivning.
Man opererede her m ed 3 forskellige regelsæt: L ov om almindelig arbejderbeskyttelse, lov om arbejderbeskyttelse inden for handels- og kontorvirksom hed samt endelig lov om arbejderbeskyttelse inden for
landbrug, skovbrug og gartneri. D isse love var undergået adskillige ændringer i årenes løb, men radikalt fornyede nåede de aldrig at blive.
Og som redskab for en m oderne forvaltning a f arbejdsm iljøet var de i hvert fald ikke egnede. Rent bortset herfra var de på mange punkter uhyre kom plicerede og detaljerede i hele opbygningen, således som det nødvendigvis må blive tilfældet, når man i selve loven søger at sam le de m angeartede forhold op , som kan kom m e ind i billedet i en sådan sam m enhæng.
I 1968 udtryktes der i Folketinget ønske om , at lovgivningen på om rådet snarest blev underkastet en sam let revision. Man gjorde i denne forbindelse opm ærksom på muligheden for at sam le de tre love i én. Og ligeledes rejste man spørgsm ålet om m uligheden for fremtidig at overlade mange a f de forhold, som hidtil havde været reguleret i selve lovteksterne, til administrativ regulering.
I forlæ ngelse heraf anm odede arbejdsm inisteren det den gang sid
dende såkaldte »Arbejdsråd« (som havde deltagelse a f hovedorgani
sationerne) om at tage spørgsm ålet om en revision a f loven e op til behandling.
D ette skete da også. Dansk Arbejdsgiverforening og LO udarbejde
de i et fæ lles udvalg en rapport med generelle synspunkter og konkrete forslag til, hvorledes en sådan ny sam let lov kunne se ud. I efteråret 1972 henstillede man til Arbejdsrådet, at der blev etableret en let for
ståelig lov frigjort fra den eksisterende lovgivnings opstilling og for
mulering. I det hele taget skulle lovform en kun anvendes på spørgsmål af generel betydning.
I et sam arbejde m ellem Direktoratet for Arbejdstilsynet og Arbejds
rådet udarbejdedes dernæst et udkast til en sådan lo v , som med i h ovedsagen rent redaktionelle ændringer resulterede i lov nr. 681 af 23. decem ber 1975 om arbejdsmiljø.
Karakteristisk for arbejdsm iljøloven er, at denne kun angiver ram
men og de grundliggende principper, som arbejdsmiljøet skal bygge på. D etaljebestem m elser herom er derimod i hovedsagen udeladt. I henhold til denne ordning overlades det således i en lang række tilfæl
de til arbejdsm inisteren og direktøren for A rbejdstilsynet løbende at udarbejde og revidere de regler, som er nødvendige på de enkelte områder. D ette forudsæ ttes at ske i et samarbejde med arbejdsm arke
dets parter.
L oven udfyldes herefter med bekendtgørelser fra A rbejdsm iniste
riet eller Arbejdstilsynet og med almindelige anvisninger fra Arbejds
tilsynet. Også de såkaldte vejledninger, der udsendes i tilknytning til bekendtgørelserne, og andre vejledninger er dog blevet regnet med som udfyldende retskilder. Der er altså tale om et om fattende supple
rende materiale. Faktisk er de forskrifter, der er bygget op omkring loven, så m ange, at deres anvendelse er ved at blive et studium i sig selv.
Den løsning, loven repræsenterer, har indlysende fordele. Et regel
sæ t, der indeholder mange tekniske detaljer, ville på dette område hurtigt foræ ldes. Og i det hele taget er det også alt for am bitiøst at tro, at man i selve loven kan give alle nødvendige anvisninger for arbejds
m iljøproblem ernes praktiske håndtering. Endelig er det m åske, som det blev hæ vdet, på denne måde nem m ere at opnå løsninger, der er tilstrækkeligt afbalancerede m ellem på den ene side h ensynene til for
bedring af sikkerhed og sundhed i virksom hederne og på den anden side hensynet til disses behov for at kunne planlægge og tilrettelægge driften på en fornuftig måde.
Over for d isse argumenter står imidlertid det indlysende vanskelige ved at fastlægge en tilpas sikker ramme for bem yndigelserne. H vorle
des på én gang tillægge administrationen en så vid kom petence til at udfærdige nærmere regler, at de skitserede behov tilgod eses, og sam tidig undgå, at rammen herfor bliver så lø s, at regelgivningsarbejdet kører løbsk? S e, det er det pinlige spørgsm ål, som helst skulle have fundet sin besvarelse den dag, festlighederne omkring m iljølovens vedtagelse var overstået, og hverdagen m eldte sig med sine krav om konkretisering og udmaterialisering af alle de sm ukke form ålsbetragt- ninger.
Om loven i denne henseende er optim al, får vel stå hen. Men man havnede i hvert fald i beskrivelser, som er sæ rdeles rummelige: Ar
bejdsgiverens alm indelige pligter er f.ek s. efter loven s § 15 at sørge for, at arbejdsforholdene er sikkerheds- og sundhedsm æ ssigt fuldt for
svarlige. Han skal føre effektivt tilsyn m ed, at arbejdet udføres sikker
heds- og sundhedsm æ ssigt forsvarligt, § 16. Han skal gøre de ansatte bekendt med ulykkes- og sygdom sfare og sørge for, at de får nødven
dig oplæring og instruktion, § 17. Arbejdet skal planlæ gges, tilrette
lægges og udføres såled es, at det sikkerheds- og sundhedsm æ ssigt er
fuldt forsvarligt, § 38, o .s .v . o .s.v . Men det er arbejdsm inisteren, der fastsæ tter reglerne om , hvilke krav der skal være opfyldt, for at arbej
det kan an ses for fuldt forsvarligt planlagt, tilrettelagt og udført, § 39.
Problem stillingen kan i øvrigt illustreres ved henvisning til teksten i loven s §§ 40, 42, 44, 45, 48, 49 m.fl.
D et kunne efter forfatterens opfattelse stort set næppe have været gjort anderledes, end det rent faktisk blev gjort, hvis man ikke skulle ende med at stå med noget fuldstændig uhåndterligt. Idéoplæ gget er sådan set rigtigt og konsistent. Men det er også indlysende, at der kræves en kolossal indsats i opfølgningsfasen, når de udfyldende reg
ler skal fastlæ gges. Og at denne strækning kun vil blive tilbagelagt med et lykkeligt resultat, såfremt alle parter er indstillet på at pålægge sig selv en betydelig selvdisciplin. Arbejdsm iljøet er jo et veldædigt for
mål og kravene hertil ikke vanskelige at hitte på. Og det er argum enta
tionen imod d isse krav ej heller. D et kan derfor nok være svært at bevare jordforbindelsen, når man skal udm aterialisere de overordnede form ålsbestem m elser i endelige regler. L igeledes er det indlysende, at der må holdes en stram pakkedisciplin, hvis forbindelsen m ellem be- m yndigelseshjem m el, de anvisninger der betegner en udnyttelse af sam m e, og ansvars- og strafbestem m elserne skal bevares på en m åde, så hele m askineriet kom m er til at virke.
Der stilles altså store krav til dem , der sidder i udvalgene, som forbereder d isse regler. Og det er ganske mange udvalg, det drejer sig om . På D A ’s side var man ved årsskiftet 1980/81 engageret i næsten 30 midlertidige eller perm anente.
Man gætter næppe forkert, hvis man går ud fra, at dette arbejde er så kom pliceret, at de im plicerede i mange henseender drukner. Arbejdet vil på denne måde let få et mere politisk end juridisk tilsnit. Jo mindre faste retningslinier, der er at gå efter, desto mere tilbøjelige vil de jo nemlig form entlig hver for sig blive til at tage udgangspunkt i en vurde
ring af, hvad de kan »bære« at argumentere for rent politisk.
Hertil kommer et andet problem , nemlig det der ligger i, at det undertiden er uskarpt, hvad der egentlig er en autoritativ udnyttelse af den bekendtgørelseshjem m el, der ligger i loven. Problem er henskydes f.ek s. fra arbejdet med forberedelsen af en bekendtgørelse og til den skriftlige vejledning fra A rbejdstilsynet, som senere skal knyttes til sam m e. M åske opretholdes der også en partsm edvirken i tilknytning