Udlændinge- og Integrationsministeriet Slotsholmsgade 10
1216 København K Danmark
uim@uim.dk
Kopi til cakr@uim.dk
H Ø R I N G O V E R U D K A S T T I L B E K E N D T G Ø R E L S E O M V I S I T A T I O N P Å I N D K V A R T E R I N G S S T E D E R M E D A D G A N G S K O N T R O L
Udlændinge- og Integrationsministeriet har ved mail af 2. maj 2018 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle
bemærkninger til høring over udkast t il bekendtgørelse om visitation på indkvarteringssteder med adgangskontrol.
Instituttet har følgende bemærkninger til udkastet:
UDKASTET TIL BEKENDT GØRELSE
Udkastet til bekendtgørelse regulerer muligheden for at foretage visitation på indkvarteringssteder med adgangskontrol, som blev indført med lov nr. 1273 af 20. november 2015 om ændring af udlændingeloven (Håndtering af flygtninge- og migrantsituationen).
Med bekendtgørelsen bemyndiges indkvarteringsoperatøren til at give personale eller andre, eksempelvis vagtvirksomheder, mulighed for at foretage visitation af personer, der ønsker adgang til
indkvarteringssteder efter udlændingelovens § 42 a, stk. 5 (asylcentre), hvortil der er etableret adgangskontrol.
Ifølge udkastets § 3, stk. 1, vil det være indkvarteringsoperatøren, der vurderer, hvornår ordens- og sikkerhedsmæssige hensyn taler for visitation, samt om en visitation skal omfatte enhver person, som ønsker adgang til indkvarteringsstedet, om visitationen sk al
gennemføres som led i stikprøvekontroller, eller om visitationen alene skal omfatte enkeltpersoner.
Der stilles som udgangspunkt krav om samtykke til visitationen, men en afvisning af at give samtykke kan medføre afvisning fra adgang til asylcentret, jf. udkastets § 4. Hverken indkvarteringsoperatørens
generelle beslutning om at iværksætte visitation, en n ægtelse af adgang
W I L D E R S P L A D S 8 K 1 4 0 3 K Ø B E N H A V N K T E L E F O N 3 2 6 9 8 8 8 8 M O B I L 9 1 3 2 5 7 6 9 E M K I @ H U M A N R I G H T S . D K M E N N E S K E R E T . D K
D O K . N R . 1 8 / 0 1 1 9 6 - 2
3 0 . M A J 2 0 1 8
som følge af en p ersons afvisning af at give samtykke til visitationen eller selve gennemførelsen af visitationen kan påklages, jf. udkastets § 7.
MENNESKERETLIGE KRAV VED INDGREB I RETTEN TIL RESPEKT FOR PRIVATLI V
Retten t il respekt for privatlivet er blandt andet beskyttet i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 8. Det fremgår af artikel 8, stk. 2, at indgreb i privatlivet sk al være i overensstemmelse med loven, forfølge et legitimt formål og være nødvendigt i et d emokratisk samfund (proportionalt).
Retten til respekt for privatlivet er ligeledes beskyttet i FN’s Konvention om Civile og Politiske Rettigheder artikel 17 og Den Europæiske Unions Charter om Grundlæggende Rettigheder artikel 7.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har tidligere fastslået, at visitation kan være et indgreb i retten t il respekt for privatliv.1
Instituttet finder, at visitationer omfattet af udkastet som
udgangspunkt må anses som indgreb i retten til respekt for privatlivet.
Det følger af forarbejderne til § 42 m (Folketinget 2015-16, L 62, almindelige bemærkninger pkt. 2.10.2), at adgangen t il at foretage visitation skal understøtte arbejdet med at skabe trygge rammer i centrene og øge sikkerheden. Indgrebet forfølger dermed et anerkendelsesværdigt hensyn til den offentlige tryghed og for at forebygge uro og forbrydelse.
UKLARHED OM KONSEKVE NSERNE VED NÆGTELSE AF SAMTYKKE TIL VISITATION
Selvom visitation af besøgende og andre personer, der ikke er
indkvarteret på stedet, som udgangspunkt må betragtes som et in dgreb i retten til privatliv, synes et sådan indgreb ikke at være særligt
indgribende. Konsekvensen af at afvise at give samtykke er, at personen afvises fra at få adgang til indkvarteringsstedet. Besøgende der måtte have familie eller venner boende på centret vil have mulighed f or at mødes uden for centret, såfremt man ikke ønsker at give samtykke til visitation, ligesom besøgende vil kunne indrette sig på muligheden for visitation ved adgang til centret.
1 EMD, Gillan og Quinton mod Storbritannien, dom af 12 januar 2010, app nr.
4158/05, præmis 63.
Konsekvenserne for beboerne af at afvise at give samtykke til visitation er imidlertid mere uklare. Selvom det af udkastets § 4, stk. 3, fremgår, at beboere ikke kan afvises, forudsættes det i udlændingelovens § 42 m, stk. 2, der blev indsat ved samme lovændring som adgangen til at foretage visitation, at en b eboer kan afvises, hvis denne nægter at lade sig visitere, samt at Udlændingestyrelsen som følge heraf kan pålægge udlændingen at tage ophold på et indkvarteringssted efter
Udlændingestyrelsens nærmere bestemmelse. Det f remgår af forarbejderne til § 42 m (Folketinget 2015-16, L 62, almindelige
bemærkninger pkt. 2.10.2), at en u dlænding, som afvises som følge af, at vedkommende nægter at lade sig visitere, sidestilles med en
udlænding, som ikke efterkommer Udlændingestyrelsens bestemmelse om at tage ophold, jf. udlændingelovens § 42 a, stk. 7, 3. pkt. Det følger videre, at en u dlænding som ikke efterkommer Udlændingestyrelsens bestemmelse om at tage ophold kan frihedsberøves i medfør af udlændingelovens § 36, stk. 2.
Det er instituttets opfattelse, at der ikke bør kunne opstå tvivl om konsekvenserne af beboernes manglende samtykke til en visitation på baggrund af bekendtgørelsen.
Instituttet anbefaler, at konsekvenserne af en beboers manglende samtykke præciseres i bekendtgørelsen.
BRED BEMYNDIGELSE OG RISIKO FOR VILKÅRLIG HED Af udkastets § 2, stk. 1, fremgår, at indkvarteringsoperatøren kan beslutte, at alle personer der ønsker adgang til indkvarteringsstedet skal visiteres, når ordens- og sikkerhedsmæssige hensyn taler for det.
Ifølge udkastets § 3, stk. 1, er det indkvarteringsoperatøren, der vurderer, hvornår ordens- og sikkerhedsmæssige hensyn taler for visitation, herunder om disse hensyn taler for, at visitation skal omfatte enhver person, som ønsker adgang til indkvarteringsstedet, om
visitationen sk al gennemføres som led i stikprøvekontroller, eller om visitationen alene skal omfatte enkeltpersoner.
Udkastets §§ 2 og 3 giver indkvarteringsoperatøren en meget bred adgang til at beslutte at iværksætte visitation på indkvarteringsstedet.
Der er ingen tidsmæssige begrænsninger for, hvor længe en sådan beslutning er gældende eller krav om, at beslutningen skal genvurderes inden for et n ærmere fastsat tidsrum.
Som nævnt kan der hverken klages over beslutningen om at anvende visitationer på det enkelte indkvarteringssted, en afvisning fra
indkvarteringsstedet eller selve visitationens gennemførelse, jf.
udkastets § 7.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fandt i en d om mod Storbritannien, der vedrørte politiets mulighed f or at oprette visitationszoner, at ordningen ikke indeholdte tilstrækkelige retssikkerhedsmæssige garantier til at sikre mod vilkårlighed og misbrug.2 Selvom visitationszoner, der omfatter offentligt tilgængelige geografiske områder adskiller sig væsentligt fra visitation som led i adgangskontrol til asylcentre, kommer domstolen med en række generelle betragtninger om risikoen for vilkårlighed og misbrug ved meget brede bemyndigelsesbestemmelser. Domstolen slår fast, at kravet om, at indgreb skal være i overensstemmelse med loven forudsætter visse foranstaltninger, der beskytter mod vilkårlige indgreb, således at myndigheder ikke overlades ubegrænsede beføjelser.3 Når domstolen undersøger om der eksisterer sådanne foranstaltninger ses både på, hvilke begrænsninger der eksisterer for myndighedernes beslutning om at oprette en visitationszone
(tidsmæssige begrænsninger for beslutningen, regler om genvurdering, på hvilket niveau beslutningen træffes og om beslutningen skal
godkendes på højere niveau),4 på kravene til den enkelte betjents beslutning om at udføre en visitation5 og på processuelle garantier som klageadgang og domstolsprøvelse, herunder om der er en reel
mulighed for at prøve grundlaget for den enkelte visitation.6
Selvom visitationszoner som nævnt adskiller sig væsentlig fra
visitationer i forbindelse med adgangskontrol kan det i relation hertil bemærkes, at udkastet til bekendtgørelse ikke indeholder andre krav til indkvarteringsoperatørens beslutning om at iværksætte visitationer, end at dette kan besluttes, når ordens- og sikkerhedsmæssige hensyn taler herfor.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at der indføres visse krav til indkvarteringsoperatørens beslutninger om visitation eller øvrige foranstaltninger, der mindsker risikoen for vilkårlighed og misbrug, eksempelvis tidsmæssige begrænsninger,
genvurderingsfrister, klageadgang eller lignende.
2 EMD, Gillan og Quinton mod Storbritannien, dom af 12 januar 2010, app nr.
4158/05.
3 EMD, Gillan og Quinton mod Storbritannien, dom af 12 januar 2010, app nr.
4158/05, præmis 77.
4 EMD, Gillan og Quinton mod Storbritannien, dom af 12 januar 2010, app nr.
4158/05, præmis 80-82.
5 EMD, Gillan og Quinton mod Storbritannien, dom af 12 januar 2010, app nr.
4158/05, præmis 83.
6
BESLUTNINGER OM VISI TATION AF ENKELTPERSONER Som nævnt fremgår det af udkastets § 3, stk. 1, at det overladt til indkvarteringsoperatøren at vurdere, om beslutningen om visitation gælder for alle, skal gennemføres som stikprøvekontrol eller alene omfatter enkeltindivider.
Hvis h ensynet til orden og sikkerhed p å indkvarteringsstedet alene taler for at lade krav om visitation gælde for enkeltpersoner, synes det hensigtsmæssigt ikke at lade alle beboere omfatte af et generelt eller stikprøvevist visitationskrav.
Dog synes en b eslutning om, at enkeltpersoner fremadrettet skal visiteres ved adgang til indkvarteringsstedet at have en anden k arakter end et mere generelt eller stikprøvebaseret visitationskrav baseret på den generelle situation på indkvarteringsstedet.
Mens en b eslutning om, at enhver person, der ønsker adgang til indkvarteringsstedet, eller om at gennemføre visitation som
stikprøvekontroller ikke er begrundet i den enkeltes adfærd, men netop i den generelle situation på indkvarteringsstedet, synes muligheden f or at beslutte, at visitation alene skal omfatte enkeltindivider at måtte være baseret på den enkeltes adfærd mv. Det fremgår også af
udkastets § 3, stk. 2, at indkvarteringsoperatøren ved vurderingen kan lægge vægt på tilgængelige oplysninger, herunder oplysninger om enkeltpersoners adfærd, om tidligere episoder i centret eller på observationer foretaget af personalet i centret. En beslutning om, at visitation alene skal omfatte enkelte personer, må således antages at basere sig på en mistanke rettet mod disse personer. Der stilles imidlertid ikke krav om mistanke for at beslutte visitation af
enkeltpersoner, og kravet til sådanne beslutninger er alene, at ordens- og sikkerhedsmæssige hensyn taler for det.
En beslutning om, at en enkelt b eboer skal visiteres hver gang denne skal ind på indkvarteringsstedet kan ifølge udkastet heller ikke påklages, ligesom det ikke fremgår om en sådan beslutning må betragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand, således at der stilles krav om partshøring og begrundelse mv.
Det er instituttets opfattelse, at beslutninger eller afgørelser om, at enkeltpersoner (beboere) fremadrettet er underlagt et visitationskrav adskiller sig væsentligt fra beslutninger baseret på den generelle situation på indkvarteringsstedet. Det er endvidere instituttets opfattelse, at beslutninger over for enkeltpersoner bør undergives en anden beslutningsprocedure, der indeholder særlige
retssikkerhedsmæssige garantier. Det bør endvidere afklares om sådanne beslutninger er omfattet af forvaltningsloven.
Instituttet anbefaler, at adgangen til at iværksætte visitation af enkeltpersoner undergives en anden b eslutningsprocedure, der indeholder særlige retssikkerhedsmæssige garantier.
Der henvises til sagsnr.: 2017-15974.
Med venlig hilsen Emil Kiørboe
S P E C I A L K O N S U L E N T
