Kopi fra DBC Webarkiv

(1)

Kopi fra DBC Webarkiv

Kopi af:

Gasliberaliseringen - hvilken betydning kan den få?

(2)

Dette materiale er lagret i henhold til aftale mellem DBC og udgiveren.

www.dbc.dk

e-mail: dbc@dbc.dk

(3)

Stor og stærk eller lille og vågen? . . . 3

af forsker Torben Dall Schmidt

Etnicitet og studiefrafald . . . 9

af forsker Memed Demirtas og lektor Jens Hoff

Betydningen af indkomst for folkepensionisters levevilkår og velbefindende . . . 15

af forsker Jacob Nielsen Arendt

Fra miljøøkonomisk idé til faktisk regulering . . . 21

af forsker Lene Holm Pedersen

Hist hvor vejen slår en bugt … . . . 26

af natur- og planmedarbejder Birgitte Bang Ingrisch

Hvad vil vi med Dyrehaven? – liv eller forfald? . . . 30

af konsulent Anders Erik Billeschou og direktør Nils Groes

Gasliberaliseringen – hvilken betydning kan den få? . . . 38

af docent Jesper Munksgaard og konsulent Jacob Ramskov

Dansk og skandinavisk handicapforskning søger nye veje . . . 42

af professor Stig Larsson

Billedfortegnelse . . . 46 Igangværende projekter . . . 47

AKF Nyt 4/2003

(4)

(5)

Forsker Torben Dall Schmidt, Institut for grænseregionsforskning, an- lægger et skandinavisk perspektiv på regionalisering og kommunestørrel- ser.

Danmark står over for endnu et gennemsyn af den geografiske struktur i den offentlige sektor. Strukturkommissionen følger i Opga- vekommissionens spor i arbejdet med at analysere de geografiske strukturer. Der er lagt op til ændringer i den offentlige sektors geografi. Hvordan kan dette falde ud? Der har været nævnt flere tal for den foretrukne størrelse på kommunerne i Danmark. I tidligere arbejder jf. Houlberg (2000) og i Inden- rigsministeriet (2000) peges der på, at der ud fra overordnede økonomiske stordriftsfordele bør etableres kommuner på henholdsvis 30.000-50.000 indbyggere og 25.000-35.000 indbyggere. De seneste udmeldinger fra medlemmer af Strukturkommissionen peger på en gennemsnitlig kommunestørrelse i den øverste del af disse intervaller. Bliver dette resultatet af Strukturkommissionens arbejde, og materialiseres sådanne anbefalinger, står der et spørgsmål tilbage. Disse overvejelser tager udgangspunkt i gennemsnitsstørrelser og belyser ikke, hvor stor spredning i kom-

munernes og amternes størrelse man er villig til at acceptere. For at belyse dette aspekt kan det være nyttigt at erindre sig strukturen hos vore broderlande mod nord.

Den skandinaviske regionalstruktur De øvrige skandinaviske lande ligner Dan- mark på en lang række punkter i spørgsmål om politik og økonomi. Alligevel er der vigtige forskelle mellem det relativt geografisk homogene Danmark og de noget mere forskellige Sverige, Norge og Finland. Dette ses klart på et kort over den kommunale for- valtningsstruktur i de skandinaviske lande (jf. figur 1), som også viser befolknings- tætheden i de respektive områder.

Danmark har en relativt lille geografisk udbredelse og en tilsvarende fin geografisk inddeling på det kommunale niveau. Endelig springer det straks i øjnene, at man specielt i Sverige og Finland finder en meget ulige fordeling med en fin inddeling mod syd og en grov inddeling mod nord. Denne skævhed afspejler i udbredt grad befolkningstæthe- den. For nærmere at belyse dette forhold findes i tabel 1 en række nøgletal for kommuner og amter/fylker/län/liitto’s arealmæssige størrelse i de skandinaviske lande.

Stor og stærk eller lille og

v å g e n ?

(6)

Kilde: Statistikbanker hos henholdsvis Statistisk Sentral- byrå (Norge), Statistiska Centralbyrån (Sverige), Tilastokeskus (Finland), Danmarks Statistik (Dan- mark) og Statistik uden grænser 2003.

Note: Tal for Danmarks amter er for 2000, tal for Norges fylker og Finlands liitto er for 2003 og medregner

Åland, tal for Sveriges län er for 2002. Alle tal for primærkommuner er fra Statistik uden grænser 2003 harmoniserede statistik. Tal for amter/fylker/län/liitto dækker alene landareal, mens tal for primærkommuner dækker samlede areal.

Figur 1

De forvaltningsmæssige inddelinger og befolkningstætheden i Sverige, Norge, Finland og Danmark

Forvaltnings- Nøgletal Danmark Sverige Norge Finland

niveau

Primær- Gns. areal (km²) 159 1415 706 758

kommune Gns. areal i procent af landets 3,69 2,30 2,24 3,44 samlede areal

Største areal fratrukket mindste 580 19362 8990 17315 (km²)

Amt/ Gns. areal (km²) 2493 19539 12433 15224

Län/ Gns. areal i procent af landets 6,25 4,76 4,06 5,00

Fylke/ samlede areal

Liitto Største areal fratrukket mindste 6165 95302 25694 91477 (km²)

Kilde: Statistik uden grænser 2003.

Tabel 1

Nøgletal for forvaltningsenhedernes areal i de skandinaviske lande

(7)

Det er gennemgående, at Sverige har langt de største gennemsnitlige arealmæssige størrelser for de to forvaltningsniveauer. Bil- ledet vender dog, når man tager hensyn til de relative forskelle i landenes størrelse. I Dan- mark dækker den gennemsnitlige størrelse af kommuner og amter en større andel af landets samlede areal, end det er tilfældet i noget andet skandinavisk land. Når det gælder variationen i den geografiske størrelse på de to forvaltningsniveauer, er Danmark igen markant forskellig. Forskellen mellem den største og mindste kommunes areal er såle- des mindre end fire gange den gennemsnitlige størrelse på kommuner og amter. I de

øvrige skandinaviske lande er denne forskel markant større med en forskel for kommunerne i Finland på op til 22 gange den gennemsnitlige størrelse på kommunerne og en forskel for liitto i Finland på over seks gange den gennemsnitlige størrelse på amterne.

Eneste undtagelse er de norske fylker, hvor spredningen faktisk er mindre end blandt de danske amter.

Et andet aspekt omkring amternes og kommunernes opdeling er befolkningstallet i amter og kommuner. Tabel 2 viser en række nøgletal for befolkningstallet i kommuner og amter/fylker/län/liitto i de skandinaviske lande.

Forvaltnings- Nøgletal Danmark Sverige Norge Finland

niveau

Primær- Gns. befolkningstal (personer) 19865 30737 10424 11673 kommune Gns. befolkningstal i procent af 0,37 0,34 0,23 0,22

landets samlede befolkningstal

Største befolkningstal fratrukket 498968 759332 512358 559584 mindste befolkningstal (personer)

Amt/ Gns. befolkningstal (personer) 335522 425752 253822 260315

Län/ Gns. befolkningstal i procent af 6,25 4,76 5,61 5,00

Fylke/ landets samlede befolkningstal

Liitto Største befolkningstal fratrukket 600469 1793086 409644 1302747 mindste befolkningstal (personer)

Tabel 2

Nøgletal for forvaltningsenhedernes befolkningstal i de skandinaviske lande

Når det gælder den gennemsnitlige befolkning i kommuner og amter/län/fylker/liitto, er der betydelig mindre forskel mellem lan- dene end med hensyn til arealet. Danmark har det næsthøjeste gennemsnitlige indbyg- gertal for både kommuner og amter. Selv om de danske amter og kommuner er små i ab- solutte arealmæssige termer, er den gennem-

snitlige befolkningsstørrelse betydelig i forhold til den samlede befolkning. Når det gælder variationen i befolkningsgrundlaget for kommuner, er Danmark placeret med den mindste variation. Forskellen mellem den største kommune og den mindste er under 500.000 personer. For amterne er forskellene meget større i de skandinaviske

Kilde: Statistikbanker hos henholdsvis Statistisk Sentralbyrå (Norge), Statistiska Centralbyrån (Sverige), Tilastokeskus (Finland), Danmarks Statistik (Danmark) og Statistik uden grænser 2003.

Note: Tallene dækker samme tidsperioder som i tabel 1.

(8)

lande. Gennemsnit og variation er mindst i Norge og næstmindst i Danmark. Variatio- nen mellem Finlands og Sveriges amter er betydelig større end for kommunerne, idet variationen blandt Sveriges amter er over tre gange større end blandt danske amter.

I et skandinavisk perspektiv er der derfor to modeller for den geografiske inddeling af den offentlige sektor. Resultatet kan blive en større arealmæssig spredning. Da befolk- ningstætheden dog ikke varierer i samme omfang som i de øvrige skandinaviske lande, vil dette give en i skandinavisk sam- menhæng stor befolkningsmæssig vægt til de geografisk større områder. I et politisk perspektiv kan de større områder komme til at repræsentere en relativt større andel af befolkningen, end det er tilfældet i de øvrige lande. Omvendt vil større enheder kunne bruges til at balancere den befolkningsmæs- sige vægt tillagt de stærke bycentre og de relativt mere tyndt befolkede områder. Bibe- holdes en fortsat moderat arealmæssig variation, vil man fortsat uden for bycentrene kunne opnå en mere befolkningsmæssig ligelig fordeling, mens bycentre med høj be- folkningstæthed tillægges relativ stor vægt.

Skæv eller ej – hvad siger den lokale politiske top?

Strukturen i de øvrige skandinaviske lande kan hjælpe på vej med overvejelser omkring en kommende struktur i den offentlige sektor i Danmark. En anden vigtig kilde kan være det erfaringsgrundlag, som er samlet hos den lokale politiske ledelse. I den forbindelse kan man få et første indblik i den variation, der fra lokal side ønskes i den

kommende struktur, ud fra en rundspørge foretaget af Politiken til borgmestrene i de danske kommuner. Er det sådan, at der er markante regionale forskelle i holdningen til den ideelle størrelse på de kommende kommuner, og er der forskelle i holdningen til amternes fremtid? Analyseres borgmestrenes holdning til den ideelle kommunestørrelse, viser der sig en vis regional opdeling. I Jyl- land er de adspurgte borgmestre stemt for kommuner på op til omkring 36.000 personer, mens tendensen på Sjælland, Lolland, Falster, Møn og Bornholm er kommuner på over 31.000 personer. Eneste undtagelse på Sjælland er borgmestrene i Roskilde Amt, der i gennemsnit ser den ideelle kommune i størrelsen 20.450 personer.

Et andet aspekt omkring den offentlige sektors geografiske struktur er forventnin- gerne til amternes fremtid. Figur 2 viser borgmestrenes forventninger til spørgsmålet, om amterne vil forsvinde ved en kommunalreform.

Når det gælder amternes fremtid, synes der at være store regionale forskelle. I store dele af Jylland og på Fyn er man relativt positiv over for amternes fremtid. Dette er i betydelig mindre grad tilfældet på Sjælland, Lolland, Falster og Møn, mens holdningen på Bornholm må antages at afspejle Born- holms særlige situation under en ny kommunalreform. Holdningen på Sjælland kan tæn- kes at være et udtryk for de problemer, man havde under den sidste kommunalreform i 1970. Her undlod man i vidt omfang at gå nærmere ind i de særlige problemstillinger omkring København.

(9)

Figur 2

Borgmestrenes syn på amternes fremtid

Hvad så med den kommende opde- ling af Danmark i forvaltningsstruktu- rer?

Der har i den nuværende debat været talt meget om den rette størrelse på den lokale og regionale opdeling af den offentlige sektor, herunder det politiske system. Det er dog vigtigt at gøre sig klart, at en diskussion om den gennemsnitlige størrelse på de danske lokale og regionale forvaltningsenheder med en egen selvstændig politisk base kun giver en meget grov indikation om den frem- tidige struktur. I forbindelse med diskussio- nerne fremstår det lige så interessant at af- dække, hvor stor variation man er villig til at acceptere. Herunder synes to mål vigtige.

Sigter man mod en ligelig fordeling af areal eller befolkning? Dette kan resultere i for-

skellige strukturer på tværs af den danske geografi. Selv om Danmark på en række punkter er demografisk forskellig fra de øvrige skandinaviske lande, tyder strukturen i disse lande på, at forskellene i et lands geografi kan vise sig at have markant betydning.

Referencer

Indenrigsministeriet (2000): »Den kommunale sektor – Størrelseseffekter i den kommunale sektor«, Indenrigsministeriet, København.

Houlberg, K. (2000): »Kommunale stordriftsfordele – hvor finder vi dem, og hvor store er de?«, AKF Rapport, AKF Forlaget, København.

Kilde: Rundspørge ved telefoninterview foretaget af Poli- tiken A/S op til den 30. september 2003. Spørgs- mål:»Forventer du, at amterne vil forsvinde ved en kommunalreform?«

Note: Figuren viser andelen af borgmestre inden for et amt, der forventer, at amterne vil forsvinde i forbindelse med en kommunalreform.

(10)

(11)

Etnicitet og studiefrafald på de dan- ske universiteter er et forsømt forsk- ningsområde – og en snæver forsk- ningsdiskurs, siger forsker Memed Demirtas og lektor Jens Hoff, Institut for Statskundskab, Københavns Uni- versitet.

I n t egrationsministeriet har netop udgivet sin årlige »Årbog om udlændinge i Danmark 2003 – Status og udvikling«. Årbogen sætter denne gang særligt fokus på udlændinges ud- d a n n e l s e s n iveau og deltagelse i det danske uddannelsessystem. De data, der præsenteres i årbogen, viser meget klart, at man kan tale om en generel og ve d varende skævdeling af u d d a n n e l s e s g o d e rne mellem etniske gru p p e r og majoriteten i det danske samfund.

Denne uddannelsesmæssige skævhed har to dimensioner; én, der angår selve det at f o rtsætte videre i uddannelsessystemet efter f o l ke s kolen, og én, der omhandler fuldførel- sen af igangværende uddannelser. Såvel den uddannelsesmæssige deltagelse som studie- gennemførelsen er relativt set lav blandt etni- s ke minoriteter.

Det sidste, særligt det studiefrafa l d, der er blandt etniske studerende på de lange videre- gående uddannelser, er undersøgelsesobjek- tet for et forskningsprojekt, ovenstående for- s kere på Institut for Statskundskab, Køben- h avns Universitet, er i gang med. Fo r s k- ningsprojektet, som støttes af Egmont Fo n- den og Københavns Universitet, sigter mod at ko rtlægge baggrunden for, samt naturen

og omfanget af, det relativt store studiefrafald blandt studerende med baggrund fra den tredje verden på de danske unive r s i t e t e r.

I denne art i kel vil vi indledningsvis resu- mere nogle fakta vedrørende etniske minoriteters uddannelsesmæssige situation i det d a n s ke samfund. Dernæst vil vi opholde os ved den herskende diskurs om etniske minoriteters studiemæssige praksisser i uddannelsessystemet. Til sidst skal vi ko rt opridse b a g grunden for forskningsprojektet og i for- længelse heraf påpege behovet for et nyt per- s p e k t iv på de mekanismer og processer, der b ev i r ke r, at etniske studerende falder fra deres studier på det videregående uddannelses- n ive a u .

Den ambivalente uddannelsesmæs- sige integration¹

Et kik på ove rgangen mellem forskellige uddannelser viser, at mens fx 87% af de indvandrere og efterkommere, der forlod folke- s kolen i 1999/2000 fortsatte videre til en ungdomsuddannelse inden for 15 måneder efter afslutningen af folke s kolen, var ove r- ga n g s f r e k vensen for de danske elever på 95%.

Ser man på deltagelsen i ungdomsuddan- n e l s e rne, så viser det sig, at der i sko l e å r e t 2001/2002 var 51% af de 16-19-årige indvandrere, der ikke var i gang med en ungdomsuddannelse. Heroverfor var andelen af e f t e r kommere, der var i færd med en ungdomsuddannelse på 70%, og for danskere på 7 5 % .

Etnicitet og studiefrafald

(12)

Hvad de lange videregående uddannelser angår, var der i skoleåret 2001/2002 i alt 12% indvandrere og 26% efterkommere i de relevante aldersgrupper, der var indskrevet på en videregående uddannelse i Danmark.

For danskere var andelen på 33%.

Ser man på fordelingen mellem forskellige etniske grupper i uddannelsessystemet fremgår det, at det er indvandrere og efterkommere fra Pakistan og Eksjugoslavien, der uddanner sig mest, hvorimod det er personer fra Mellemøsten (Tyrkiet, Irak, Liba- non) og Somalia, der uddanner sig mindst.

Denne sammenligning giver selvfølgelig et statistisk billede af etniske minoriteters uddannelsesmæssige position i samfundet.

Imidlertid skal man være klar over, at der i løbet af de sidste 10 år er sket en betydelig udvikling i etniske minoriteters deltagelse i uddannelsessystemet. Fx var det i starten af 90’erne i alt 34% af indvandrere og efterkommere i de relevante aldersgrupper, der var i gang med en ungdomsuddannelse.

Denne andel er nu steget til 54%.

Som det fremgår ovenfor, er der store in- tra-etniske variationer og forskelle mellem henholdsvis første- og andengenerationsind- vandrere (efterkommere). Det er formentlig denne tendens, der har givet anledning til en formulering vedrørende eksistensen af en stor etnisk uddannelsesmæssig polarisering (Hummelgaard m.fl. 1998).

Der synes også at være generel enighed om, at særligt efterkommeres uddannelses- mønstre – til trods for et vist efterslæb – ligner majoritetens. Selv om etniske minoriteter er svagt repræsenteret inden for ung- doms- og videregående uddannelser, ser det til gengæld ud til, at efterkommerne, særligt de kvindelige efterkommere, ligger for-

holdsvis tæt på den øvrige befolkning.

Denne udvikling i retning af en kønsmæssig differentiering og specielt pigernes øgede tilgang til uddannelsessystemet, ser fx Seeberg (2002) som en ny tendens. I sammenhæng hermed fremhæver han, at den vigtigste ud- fordring fra nu af må være at fastholde etniske studerende i uddannelsessystemet og sikre, at de opnår gode resultater. Hertil skal tilføjes, at andelen af efterkommere i det danske samfund på nuværende tidspunkt (endnu) er ret lavt.

Det er positivt, at etniske minoriteters deltagelse i det danske uddannelsessystem generelt er stigende. Særligt for efterkommerne er der som sagt sket en betydelig til- nærmelse til niveauet for danskere på de vi- deregående uddannelser. Men for at denne stigende deltagelse skal få betydning, må den resultere i afgang med en titel, der for- modes at være en af de mest værdsatte kapi- talformer i vores såkaldte statuskonventio- nelle samfund.

Imidlertid optræder denne positive tendens parallelt med en modtendens, som er, at studiegennemførelsesprocenten for indvandrere og efterkommere er betydeligt lavere end for den øvrige befolkning. Den gennemsnitlige studiefuldførelsesprocent for den relevante del af befolkningen som helhed var 78% i 1998. For indvandrere fra den tredje verden var den samme procent 64 og for efterkommere 62. Det ser desuden ud til, at indvandrere og efterkommere har særlige vanskeligheder i forbindelse med at gennem- føre en videregående uddannelse. Gennem- førelsesprocenten for kandidatuddannelserne for danskere var på 71% i 1998. For indvandrere var den på 55% og for efterkommere på 62%.

(13)

Hvad er grunden til disse uddannel- sesmæssige forskelle?

En standardforklaring er, at etniske minoriteters studiemæssige problemer især skyldes utilstrækkelige sproglige kompetencer i dansk. Fx læner regeringens tænketank sig op ad en sådan forklaring i en publikation fra 2001, hvor der som forklaring på den lavere gennemførelsesprocent på de videre- gående uddannelser angives, at disse er

»længerevarende boglige uddannelser«, og at gennemførelsen af dem »stiller [store]

krav til sproglige kompetencer« (s. 33).

Denne type forklaringer er elementer i mere overordnede og raffinerede modeller, der er udviklet til forklaring af etniske minoriteters skolegang og studiepraksis.

Den tungtvejende del af forskningen om etnicitet og uddannelse, særligt den del, der af det politisk-administrative system anses for at være mest værdifuld, nemlig statistiske og uddannelsesøkonomisk inspirerede analyser med forklarende og forudsigende sigte, fokuserer først og fremmest på studieeksterne forhold og disses indflydelse på etniske minoriteters uddannelsesmæssige praksis. Med studieeksterne forhold henvises der både til de kvaliteter, den enkelte studerende bringer med sig (har arvet) ind i stu- dieprocessen og til kvaliteterne ved den so- cialgruppe, vedkommende har organiske relationer til.

Udgangspunktet for analyserne er enten den enkelte studerende, dennes familie, gruppe eller kultur. Etniske minoriteters ud- dannelsesmæssige integration generelt og deres studiepraksisser specielt, herunder de unges studiemæssige problemer og eventuelle studiefrafald ses hovedsageligt i lyset af deres personlige og gruppemæssige kende- tegn, såkaldte askriptive karakteristika.

Aktuelle danske eksempler på denne type forskning er dele af de undersøgelser, der flittigt anvendes og refereres til af både det politiske system og af medierne i øjeblikket.

Det drejer sig om: »Integration over generationer? Andengenerationsindvandrernes uddannelse« (Rosholm m.fl. 2002) og »Uddan- nelse og arbejde for anden generationsind- vandrere« (Hummelgaard m.fl. 2002) samt

»Uddannelsesvalg og den sociale arvs betydning – med særlig fokus på efterkommerne«

(Nielsen 2002). Her anvendes teorier om in- tergenerationel mobilitet til en forklaring af, hvorledes forældrenes humankapital over- føres til deres børn og børnebørn (efterkommerne). Sidstnævntes indkomster, uddannel- sesniveau og uddannelsespraksisser ses som betinget af karakteristika knyttet til foræl- drene, etnicitet (etnisk kapital) og opvækst- miljøet (ghettoeffekt).

Denne type forskning udgår implicit fra en sociokulturel og økonomisk deprivations tankegang, hvor det er »mangler« i de nævnte typer af variabler hos etniske minoriteter, der anses for at være udslagsgivende for deres uddannelsesmæssige praksisser (Bilton m.fl. 1997 og Skutnabb-Kangas 1990). Tilsammen antages variablerne at være hovedkilden til forskellen mellem etniske og danske studerendes adfærd på dette område.

De indvendinger, som vi nedenfor skal fremsætte mod den fremherskende diskurs om etniske minoriteters uddannelsesmæs- sige integration og studiepraksisser, skal ikke forstås som en kritik af nødvendighe- den af at påpege, at mange etniske minoriteters livsforhold er dårlige. De skal heller ikke forstås sådan, at vi ikke mener, at der kan være problemer, som har deres rod på det individuelle-, familie- eller gruppemæs-

(14)

sige niveau. Vores indvendinger går derimod på, at man ved at tage udgangspunkt i en de- privationstankegang, eller såkaldt elendig- hedsforskning, skaber et afgrænset univers, som i sig selv har betydning for, hvordan man erkender problemerne, og hvor det er mest indlysende at søge efter årsagerne. Ind- vendingen er velkendt: det man ser, er af- hængigt af, hvilke »briller« man har på.

Vores påstand er her, at elendighedsforsk- ningens relativt snævre univers har ført til en manglende opmærksomhed på processer i selve uddannelsessystemet og dets institutioner. De arenaer, som de studerende optræder i som studerende, og de praksisser, som de er genstand for eller udøver her, falder ud af analysen som mulige emner for en nærmere undersøgelse, og dermed også som mulige årsager til frafaldet blandt gruppen.

Den viden, som den såkaldte elendigheds- forskning forsyner os med, er med andre ord nødvendig, men efter vores opfattelse langt- fra tilstrækkelig, hvis man vil forstå det større studiefrafald hos studerende med etnisk baggrund. Herudover kan man spørge sig selv, i hvilket omfang en sådan model giver mening at anvende i forhold til de lange videregående uddannelser. Således tyder de få undersøgelser af etniske studerendes til- pasning til det videregående uddannelsessystem, der hidtil er lavet herhjemme, på, at problemet er komplekst og handler om mere end karakteristika ved enkelte studerende og deres etniske gruppetilhørsforhold. Studie- miljøets dynamik og karakter, og det at blive opfattet som og behandlet som »anderle- des«, synes at være nogle af de faktorer, der i den konkrete kontekst kan komme til at af- gøre udfaldet af studieforløbet².

I en forundersøgelse, som Institut for Statskundskab foretog i 2001³, blev det bl.a.

konkluderet, at studerende med etnisk baggrund har et betydeligt studiemæssigt triv- selsproblem, som virker i retning af at presse dem ud af studiet og dels har nogle væsent- lige konsekvenser for et udbytterigt studie- forløb og den faglige socialisering, de gen- nemgår i løbet af studiet (Hoff og Demirtas 2001a). Det understreges videre, at »det ser ud til, at uddannelsesprocessen for mange studerende med etnisk baggrund frembrin- ger en pendlen mellem på den ene side re- signation og på den anden side eufori over at have påbegyndt eller erhvervet sig en højere uddannelse i Danmark« (Hoff og Demirtas 2001b). Andre undersøgelser når frem til identiske konklusioner; se fx Rektorkollegiet (2001) og Hansen (2001).

Behovet for et udvidet perspektiv Som antydet ovenfor må udgangspunktet for en udtømmende forståelse af etniske minoriteters uddannelsesmæssige integration og praksisser nødvendigvis være flerdimensio- nelt. Studieeksterne forhold må belyses, men også studieinterne forhold så som forskelle i uddannelsesregimer og organisation, effek- ten af indholdet i studiet, studiets sociale miljø, lærernes forventninger og ikke mindst læringsmiljøets dynamik og karakter bør inddrages. Sagt med Skutnabb-Kangas ord er der behov for en værdighedsforskning (Skutnabb-Kangas 1990, s.134), hvor også de institutioner, etniske minoriteters børn kommer i kontakt med og disses indflydelse, er genstand for forskning, og hvor etniske unges praksisser og reaktioner sættes i rela- tion til de institutioner, de har med at gøre og på hele den livssituation, de befinder sig i. Herudover er det også vigtigt at være op- mærksom på, hvorledes etniske studerendes uddannelsesmæssige praksisser indgår i de-

(15)

res videre identitetskonstruktion.

Undersøgelsen om »Frafald blandt studerende med etnisk baggrund fra den tredje verden på universitetsuddannelserne i Dan- mark«, som vi på Institut for Statskundskab er i gang med, og som forventes færdig i for- året 2004, sigter mod at udfylde det hul, der er med hensyn til viden om årsagerne til frafaldet blandt etniske studerende og vil gøre det ved at forsøge at tage højde for den kom- pleksitet, der præger etniske minoriteters studiemæssige vilkår i det danske samfund.

Litteratur

Bilton, T., m.fl. ( 1997): Introductory socio- l og y, Third Edition, Pa l gr ave, New Yo r k .

Hansen, J. (2001): Undersøgelse om stu- dieforholdene for studerende med anden etnisk og sproglig baggrund på Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet, Det Juridi- s ke Fakultet.

H o ff, J. og M. Demirtas (2001a): »Mangel på udviklende og integr a t ive relationer«, SK n r.82/2001, Institut for Statskundskab, K ø b e n h avns Universitet.

H o ff, J. og M. Demirtas (2001b): »Kva l i fi- kationer og det multikulturelle samfund«, So- cialpolitik, nr. 6 / 2 0 0 1 .

H u m m e l ga a r d, H. m.fl. (1998): Uddan- nelse og arbejdsløshed blandt unge indva n- drere, AKF rapport, AKF Forlaget, Køben- h avn.

H u m m e l ga a r d, H. m.fl. (2002): Uddan- nelse og arbejde for andengenerationsindva n- drere. Rapport. AKF & CIM.

Indenrigsministeriet (2001): Udlændinges i n t egration i det danske samfund. T æ n ke t a n- ken om udfordringer for integr a t i o n s i n d s a t s e n i Danmark, Indenrigsministeriet.

Institut for Statskundskab (2001): En for- undersøgelse om ønsker og behov hos etniske

studerende og kandidater på Institut for Stat- skundskab i forhold til studiet og arbejdsmar- kedet, Institut for Statskundskab, Københav n s U n iversitet.

M i k kelsen, F. (2001): Integrationens para- doks. Indvandrere og flygtninge i Danmark mellem inklusion og marginalisering, Køben- h avn: Catinet.

Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og I n t egration (2002): »Årbog om udlændinge i Danmark. Status og udvikling«, Integr a t i o n s- ministeriet.

Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og I n t egration (2003): »Årbog om udlændinge i Danmark. Status og udvikling«, Integr a t i o n s- ministeriet.

M ø l l e r, B. og L. Tog e by (1999): Opleve t diskrimination. En undersøgelse blandt etni- s ke minoriteter. Nævnet for etnisk ligestilling.

Nielsen, H. (2002): Uddannelsesvalg og den sociale arvs betydning – med særlig fokus på efterkommere, AMID Working Pa p e r, A M I D, A a l b o rg Unive r s i t e t .

R e k t o r ko l l egiet (2001): Integration af f r e m m e d s p r ogede studerende på de lange vi- d e r egående uddannelser, Rektorko l l eg i e t .

Rosholm, M., L. Husted og H. Nielsen.

(2002): Integration over generationer? A n d e n- g e n e r a t i o n s i n d va n d r e rnes uddannelse, Natio- n a l ø konomisk Tidsskrift, 140 (2002).

S e e b e rg, P. (2002): Integration af etniske minoriteter i ungdomsuddannelserne – et 10- årigt perspektiv, Integr a t i o n s m i n i s t e r i e t .

S e e b e rg, P. (2002): »Etniske minoriteter, køn og social mobilitet – nye perspektive r « , h t t : / / w w w.uvm.dk, Undervisningsministeriet.

S k u t n a b b - K a n gas, T. (1990): Minoritet, s p r og og racisme, Forlaget Tiden, Københav n .

U n d e rvisningsministeriet (2001): Indva n- drere og efterkommere i uddannelsessystemet.

(16)

Noter

1 De faktuelle oplysninger i dette afsnit bygger på publikationerne; »Årbog for udlændinge i Danmark 2002. Status – og udvikling«, Integra- tionsministeriet (2002): »Årbog for udlændinge i Danmark 2003. Status – og udvikling«, Integra- tionsministeriet (2003), og »Indvandrere og efterkommere i uddannelsessystemet«, Under- visningsministeriet (2001).

2 Uddannelsesinstitutioner som arenaer og ef- fekten af de oplevelser etniske studerende her gør sig, er efter vores opfattelse for vigtige til at blive forbigået i en diskurs om etniske minori-

teters uddannelsesmæssige integration. I den forbindelse kan der henvises til både Mikkel- sens undersøgelse (2001) og Møller og Toge- bys undersøgelse (1999), hvor oplevelser af diskrimination og modvilje på uddannelsesin- stitutionerne indtager en central plads.

3 En forundersøgelse om ønsker og behov hos etniske studerende og kandidater på Institut for Statskundskab i forhold til studiet og ar- bejdsmarkedet, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, 2001 (upubliceret rapport) og Universitetsavisen, nr. 7, 2001.

(17)

Ældre, der kun har folkepension og ATP at leve for, har ringere helbred, er mindre fysisk aktive og har ringere psykologisk velbefindende i forhold til ældre med betydelige supplerende indkomster. De ældre med ringe ind- komst har dog lige så god social kon- takt med familie og venner og kom- mer lige så hyppigt ud i forbindelse med sociale aktiviteter, siger forsker Jacob Nielsen Arendt, AKF.

Disse resultater stammer fra en under- søgelse, hvori AKF i samarbejde med Soci- alforskningsinstituttet har kortlagt aspekter af levevilkår i bred forstand blandt folkepensionister med og uden supplerende pensions- indtægter¹. Undersøgelsen er udført efter an- modning fra Socialministeriet. Rapporten in- deholder bl.a. også en analyse af de ældres forbrug samt en sammenligning med forhol- dene i en række andre europæiske lande. I rapporten²slås det fast, at den eksisterende viden om levevilkår for danske pensionister med lav eller høj indkomst er meget begræn- set og ligger mindst 20 år tilbage i tid. Ses det faktum i lyset af de omfattende foran- dringer, pensionisterne som befolknings- gruppe vil gennemgå de kommende år, samt det pres, det vil lægge på fx folkepensionen

og andre offentlige udgifter, berettiger det i høj grad en øget viden på dette område.

Baggrund

Der kan være mange grunde til, at vi kan ob- servere en sammenhæng mellem ældres indkomst og levevilkår. Indkomsten giver en helt naturlig grænse for de ældres levestan- dard og udfoldelsesmuligheder. Det være sig transport – heriblandt friheden ved at have egen bil, rejser, klubkontingenter, middage m.m. Det vil kunne give anledning til forskelle i fx de ældres sociale aktiviteter og sociale kontakt. I et bredere perspektiv kan en generel bekymring for ens personlige økono- miske forhold påvirke de ældres psykologi- ske velbefindende og helbred³. Imidlertid er indkomsten som folkepensionist i høj grad bestemt af forhold tidligere i livet. Det er derfor klart, at vi ikke umiddelbart kan fore- tage kausale slutninger ud fra de observe- rede statistiske sammenhænge mellem indkomst og levevilkår. Selv når der tages højde for forskelle i livsstil og vaner mellem ældre med forskellig uddannelse, erhverv og ægte- skabelig status, vil der være forskelle på be- givenheder i de ældres liv og på de ældres individuelle ressourcer, der har haft en indflydelse på mulighederne for opsparing til pension og samtidig kan have vidtrækkende

Betydningen af indkomst for

folkepensionisters levevilkår

og velbefindende

(18)

Tabel 1

Indikatorer for ældres levevilkår i bred forstand, 72- og 77-årige, 1997

Indikator Udfald Beskrivelse Andel m. laveste Andel m. højeste udfald (%) udfald (%) Funktionsevne 1=dårlig,…, 4=god Daglige funktionsev- 8 60

ne ud fra om, hvorvidt seks daglige gøremål kan udføres med eller uden besvær.

Fysisk aktiv 0=nej, 1=ja Går, spadserer eller 25 75

cykler min. ¹/2time ugentligt, eller dyrker sport, motion eller dans ugentligt.

Social kontakt 1=svag,…, 3=stærk Ugentlig kontakt med 15 50 familie og/eller ven-

ner.

Aktiviteter alene 0=nej, 1=ja Læser bøger, dyrker 36 64 håndarbejde eller

anden hobby ugentligt.

Aktiviteter med 0=ingen,…, 2=2+ 0,1 og 2 eller flere 57 15

andre ugentlige aktiviteter

med andre (ud af syv mulige).

Ensomhed 0=nej, 1=ja Føler sig ofte uønsket 82 18

alene.

Psykisk velbe- 1=dårligt,…, 5=godt Baseret på om ofte 7 38

findende negative - eller sjæl-

dent positive psykiske sindstilstande.

Note: Egne beregninger fra Ældredatabasen.

betydning for levevilkår og velbefindende som pensionist. Eksempler på disse kan fx være nedslidning i arbejdslivet, tab af job og evner til at håndtere disse ændringer. Disse forskelle kan skabe statistiske, men ikke nødvendigvis kausale sammenhænge mellem indkomst og levevilkår som pensionist.

Data og Metode

Undersøgelsen er en statistisk undersøgelse, udført på data over 72- og 77-årige fra Æl- dredatabasen. Ældredatabasen er et survey fra 1997 med en lang række oplysninger om

ældres sociale, helbredsmæssige og økono- miske forhold⁴. Det er knyttet til oplysninger fra en række registre fra Danmarks Statistik, hvorfra oplysninger om årlig disponibel indkomst benyttes. Det giver et datamateriale, hvor de bedste sider af survey- og register- informationer kan udnyttes.

Fra surveydelen er dannet syv indeks for ældres levevilkår i bred forstand, jf. tabel 1⁵. De fem første i tabel 1 angiver levevilkår, der beskriver forhold relateret til ressourcer, handlinger eller livsstil, de to sidste angiver forhold, der i højere grad er relateret til sub-

(19)

jektiv livskvalitet. Disse er alle almindeligt anvendte og afprøvede indeks i den social- gerontologiske forskning.

Der benyttedes ordnede logistiske modeller til at undersøge, om der er en sammen- hæng mellem indkomst og disse levevilkår. I modellerne tages der højde for forskelle i le- vevilkår mellem ældre af forskellig alder, køn, bopæl, ægteskabelig status, antal børn, om de ældre bor alene, uddannelse, tidligere længste stilling, og om de ældre stadig arbejder. I det følgende opsummeres resultaterne fra disse statistiske analyser, og der supple- res med resultater fra analyser, hvor det dels belyses, om eventuelle sammenhænge mellem indkomst og levevilkår bortset fra funktionsevne bevares, når der tages højde for forskelle i funktionsevne, og endelig ses lidt nærmere på spørgsmålet om kausalitet.

Resultater

Analyserne viser, at så længe der ikke kontrolleres for andre af de ældres karakteristika end alder, køn, og om de ældre bor alene, har de ældres indkomst en (signifikant) sam- menhæng med funktionsevne, fysisk aktivitet, aktiviteter, der dyrkes alene, ensomhed (at være uønsket alene) og psykisk velbefindende. Alle disse indikatorer angiver, at le- vevilkårene er bedre for ældre med højere indkomst. Tages der højde for andre af de ældres karakteristika, viser det sig, at sam- menhængen mellem indkomst for aktiviteter, der dyrkes alene, formentlig forklares af, at ældre med højere indkomst er bedre uddannede og læser mere. Social kontakt og aktiviteter sammen med andre udviser ikke no-

gen statistisk signifikant sammenhæng med indkomst.

I figur 1 og 2 vises som eksempel estime- rede sammenhænge for henholdsvis funktionsevne og psykisk velbefindende. Heraf ses fx i figur 1, at sandsynligheden for at have bedste funktionsevne varierer fra lige over 55% for ældre med en årlig disponibel indkomst på omkring 60.000 kr. til omkring 83% for ældre med en årlig disponibel indkomst på over 160.000 kr.

Resultaterne viser altså en tendens til op- hobning af dårlige levevilkår for ældre med lav indkomst. Det er dog yderst sandsynligt, at helbred og fysisk formåen sætter en be- grænsning for, hvad ældre er i stand til, og hvad de har lyst til. Den daglige funktionsevne er en indikator for fysisk formåen, og det kan derfor være interessant at se, i hvilken grad dårlig funktionsevne har indflydelse på andre levevilkår. Kontrolleres der i de statistiske modeller for forskelle i funktionsevne, viser det sig, at både det dårligere psykiske velbefindende, de færre aktiviteter, der dyrkes alene og den højere grad af ensomhed for ældre med lav indkomst kan skyldes dårlig funktionsevne snarere end lav indkomst, da alle de undersøgte levevilkår udviser en sammenhæng med funktionsevnen, og sammenhængen mellem indkomst og de tre nævnte levevilkår ikke er signifikant, når der betinges på funktionsevne. Det bemærkes dog, at for ældre med samme funktionsevne, er den fysiske aktivitet stadig højere for dem med høj indkomst end for de ældre med lav indkomst.

(20)

Sammenhængene mellem indkomst og henholdsvis funktionsevne og fysisk aktivitet er særlig robuste i den forstand, at de ikke påvirkes i synderlig grad af, at der kontrolleres for andre af de ældres karakteristika (såsom uddannelse og tidligere stilling). For begge disse udfald gælder, at de formentlig er påvirket af tidligere helbred. Idet der ikke kontrolleres for tidligere helbred i analyserne, er helbred en vigtig årsag til, at ind- komsteffekten ikke kan tolkes kausalt, som nævnt ovenfor. Vi har analyseret disse ind- komsteffekter yderligere ved at estimere simultane modeller, der tillader, at uobserve- rede determinanter af helbred (fx tidligere helbred) er relateret til nuværende indkomst⁶. Disse analyser giver ingen anledning til at forkaste, at indkomst har en direkte betydning for både funktionsevnen og fysisk aktivitet, og sammenhængene er tilmed stort set uændrede i den simultane model.

Konklusion

Det er blevet undersøgt, hvorvidt indkomst har en statistisk sammenhæng med ældres levevilkår i bred forstand. Fem ud af syv anvendte indikatorer viste en umiddelbar sam- menhæng med indkomst, nemlig: funktionsevne, fysisk aktivitet, aktiviteter, der dyrkes alene og til dels psykisk velbefindende og ensomhed. For aktiviteter, der dyrkes alene, kan sammenhængen forklares ved, at højere uddannede læser mere og har en højere indkomst. Det forhold, at ældre med lav indkomst har dårligere psykisk velbefindende og er mere ensomme end ældre med højere indkomst, synes desuden at hænge sammen med, at de har dårligere funktionsevne. Vi understreger dog resultatet, at der ikke findes en sammenhæng mellem indkomst, æl- dres aktiviteter sammen med andre henholdsvis deres sociale kontakt. Dette er to indikatorer, vi umiddelbart ville have antaget var af høj betydning for den enkeltes livskvalitet.

Note: Egne beregninger baseret på resultater fra logistiske regressioner udført på Ældredatabasen. Der er kontrolleret for alder, køn, om de ældre bor alene, bopæl, ægteskabelig status samt antal børn.

Figur 1. Sandsynlighed for bedste funktionsevne, 72- og 77-årige, 1997

Figur 2. Sandsynlighed for bedste psykiske velbefindende, 72- og 77-årige,

1 9 9 7

Årlig disponibel indkomst (1000kr. ) Årlig disponibel indkomst (1000kr. )

(21)

Selv om stilling tidligere i livet og uddannelse har nogen betydning for de ældres le- vevilkår, gælder det kun for aktiviteter, der dyrkes alene, at de kan forklare den statistiske sammenhæng med indkomst. Ikke desto mindre antyder det, at forhold grundlagt i eller før den erhvervsaktive alder, har betydning for levevilkårene som pensionist. Alli- gevel finder vi, at det ikke kan afvises, at indkomst påvirker funktionsevne og fysisk aktivitet direkte. Det skal dog understreges, at det meget vel kan tænkes, at de fundne sammenhænge er skabt på et tidspunkt, som vi ikke med de anvendte data har mulighed for at fange. Afslutningsvis kan bemærkes, at da funktionsevne og fysisk aktivitet begge er helbredsrelaterede, kan resultaterne sættes i perspektiv til litteraturen om sociale forskelle i helbred og helbredsadfærd, som der også i Danmark har været nogen fokus på.

Det er altså i rapporten påvist, at sociale forskelle i helbredsrelaterede forhold også eksi- sterer for ældre i Danmark.

Noter

1 Arendt, Jacob Nielsen; Eigil B. Hansen, Hen- ning Olsen, Martin Rasmussen, Jeanet Bent- zen og Brian Rimdal (2003): »Levevilkår blandt folkepensionister uden supplerende indkomst«, Socialforskningsinstituttet: København. De gennemgåede resultater findes i detaljeret form i: Jacob Nielsen Arendt (2003): »Betydningen af indkomst for folkepensionisters levevilkår og velbefindende«. Memo, AKF Forlaget.

2 Kapitel 2.

3 Se fx Marmot, M. (2002): The Influence of In- come on Health: Views of an Epidemiologist.

Health Affairs 21 (2): 31-46.

4 Ældredatabasen er i 2002 blevet opdateret med opfølgende interview, hvilket giver mulig- heder for at analysere ændringer i de ældres levevilkår.

5 For mere udførlig beskrivelse henvises til referencer i note 1.

6 Det gøres ved at benytte indkomst 6-8 år tidligere som instrumentvariabel for nuværende indkomst. Validiteten af disse instrumenter er testet, og kan ikke forkastes.

(22)

(23)

Miljøøkonomiske ideer skal kunne spille på flere strenge for at blive om- sat til reguleringsmæssige tiltag, si- ger forsker Lene Holm Pedersen, AKF.

I 1930’erne formulerede den engelske øko- nom A.C. Pigou teorien om eksternalitetsbeskatning. Ideen går kort fortalt ud på at beskatte forureningen, således at den reduceres til et samfundsmæssigt optimalt niveau. Ef- ter at ideen var blevet »opfundet« i

1930’erne gik den mere eller mindre i glem- mebogen, og den opnåede først for alvor en politisk betydning i 1990’erne, hvor den i stigende grad blev anvendt inden for miljø- reguleringen.

Innovationen af »nye« miljøøkonomiske ideer har således ikke nødvendigvis nogen politisk betydning. Der findes altid en »idé- suppe«, som politiske aktører kan øse af, når der skal iværksættes nye tiltag. Hvorvidt en idé opnår en samfundsmæssig betydning, af- hænger derimod af de politiske og sam- fundsmæssige forhold.

Det illustreres i det følgende ved at analysere, hvordan ideen om eksternalitetsbeskatning omsættes til indførelsen af afgifter på erhvervenes udledning af CO2og landbru- gets udledning af kvælstof, fordi den i varie- rende grad opnår en idémæssig levedygtighed, en politisk levedygtighed, og en administrativ levedygtighed.¹

Den idémæssige levedygtighed De eksisterende teorier og de etablerede forskningsmiljøer på et område påvirker en miljøøkonomisk idés levedygtighed. Hvis en idé strider imod de eksisterende teorier og tankegangen i de etablerede forskningsmil- jøer, vil den have vanskeligere ved at slå igennem.

I 1970’erne var det en fremmedartet tanke at anvende afgifter på erhvervene som et ele- ment i energi- eller miljøpolitikken. Det skyldes dels hensyn til konkurrenceevne og beskæftigelse, men også at man i administrationen i høj grad opfattede afgifter som et virkemiddel, der havde med skattepolitik at gøre, mens man inden for miljøreguleringen havde en forkærlighed for andre former for regulering.

Når ideen om at anvende grønne afgifter i stigende grad vandt indpas i en dansk sam- menhæng op igennem 1980’erne, skyldes det dels, at den eksisterende regelregulering mistede sin legitimitet og i stigende grad blev opfattet som bureaukratisk. Der opstod således også inden for administrationen en fornemmelse af, at det ville være uholdbart, hvis »landmanden skulle køre rundt med lovsamlingen Karnov i sin traktor«.

Desuden var det af afgørende betydning, at internationale ekspertmiljøer – som OECD, FN og EU – i løbet af 1980'erne i stigende grad advokerede for anvendelsen af grønne afgifter. Disse ekspertmiljøers analy-

Fra miljøøkonomisk idé til fak-

tisk re g u l e r i n g

(24)

ser af grønne afgifter fik ideen til at fremstå som moderne og progressiv og medførte, at ideen om eksternalitetsbeskatning blev over- ført til danske økonomiske eksperter, til centraladministrationen og til centrale politi- kere.

På CO2-området anbefaler forskningsmil- j ø e rne forholdsvis entydigt anvendelsen af a f g i f t e r, men på kvælstofområdet findes derimod to ko n k u rrerende forskningsmiljøer, som har fundamentalt forskellige analy t i s ke u d ga n g s p u n k t e r. På den ene side findes der et økonomisk forskningsmiljø – som tager u d gangspunkt i overordnede samfundsøko- n o m i s ke betragtninger – og som anbefa l e r a nvendelsen af afgifter. På den anden side findes der et ko n k u rrerende forskningsmiljø – domineret af agronomer frem for øko n o- mer – som traditionelt har fokuseret på land- b rugets produktionsevne. Inden for det land- b rugscentrerede forskningsmiljø tages der u d gangspunkt i ko n s e k venser af gødningsan- vendelsen på bedriftsniveau og på landbru g s- produktionens output frem for ove r o r d n e d e s a m f u n d s ø ko n o m i s ke vurderinger.

Ti l s t e d eværelsen af et forskningsmiljø, som i den analy t i s ke tilgang tager udga n g s- punkt i produktionsforholdene på den enke l t e bedrift, bev i r ke r, at der udvikles en række al- t e rn a t ive forslag til kvælstofa f g i f t e r. Desuden va n s keliggøres indførelsen af kvælstofa f g i f- ter af, at forskningsmiljøerne med fokus på l a n d b rugets produktionsforhold kan probl e- matisere indførelsen af afgifter på kvælstof på et sagligt og forskningsbaseret grundlag. I forlængelse heraf delegitimeres ideen om grønne afgifter på kvælstof, fordi eff e k t iv i t e- ten og den fordelingsmæssige retfærdighed drages i tvivl.

Mekanismen er således, at tilstedev æ r e l- sen af et ko n k u rrerende forskningsmiljø på

l a n d b rugsområdet dels tilvejebringer ko n k u r- rerende reg u l e r i n g s i d e e r, dels en forskningsbaseret kritik, som va n s keliggør indførelsen af afgifter på kvælstof rent politisk.

En miljøøkonomisk idés levedygtighed af- hænger imidlertid også af dens evne til at til- vejebringe løsninger på aktuelle miljømæs- sige og øko n o m i s ke probl e m s t i l l i n g e r. Der er flere forhold, der gør det lettere at anve n d e afgifter på CO2end på kvælstof. For eksempel er der et mere direkte forhold mellem e n e rgitilførslen til virksomheden og udled- ningen af CO2end mellem tilførslen af gød- ning og udvaskningen af kvælstof. I tillæg h e rtil er der en række øko n o m i s ke forhold, der har betydning for, om der i højere gr a d indføres afgifter på CO2end på kvælstof.

I slutningen af 1980'erne var det probl e- m e rne med at finansiere naturgasnettet, som dannede baggrund for det embedsmandsud- valg, hvis arbejde lå til grund for indførelsen af CO2- a f g i f t e r. I forbindelse med den grønne skattereform var det i høj grad behovet for at reducere den høje marg i n a l b e s k a t- ning, som dannede baggrund for forøgelsen af CO2- a f g i f t e rne. Det er således væsentligt, at en afgift på kvælstof har et langt mindre finansieringspotentiale end en afgift på CO2. Politisk levedygtighed

Gennemførelsen af reguleringsmæssige ideer afhænger i høj grad også af ideernes evne til at vinde gehør i en politisk sammenhæng. De p o l i t i s ke partier og interesseorga n i s a t i o n e rn e bl iver således til centrale aktører.

I løbet af 1980’erne sker der en ændring i Socialdemokratiets holdning, som er af- gørende for, at den konsensus, der eksiste- rede i 1970’erne om ikke at beskatte erhvervenes energianvendelse, ophører. Holdnings- skiftet i Socialdemokratiet afspejler, at

(25)

grønne værdier og bekymringen for miljøka- tastrofer i stigende grad vinder frem i væl- gerbefolkningen – også blandt Socialdemo- kratiske vælgere. En anden mekanisme er, at ideen om eksternalitetsbeskatning er med til at redefinere Socialdemokratiets forståelse af, hvad deres interesse er, fordi ideen i nogen grad ophæver modsætningen mellem økonomi og beskæftigelse. I det øjeblik der teoretisk kan argumenteres for, at den samlede kage forøges – og at de, der pålægges en afgift, kan kompenseres på anden vis – bliver det således vanskeligere at argumen- tere imod.

På kvælstofområdet sker der ikke en tilsvarende udvikling. Der er færre finansielle interesser forbundet med at indføre afgifter på området. Desuden mobiliserer landbruget en kraftig modstand imod forslaget, og kvælstofafgiften problematiseres som forvri- dende og uretfærdig. Set fra en socialdemo- kratisk regerings synspunkt bliver en kvæls- tofafgift således i nogen grad et tiltag, som giver meget ballade og få penge, ligesom ef- fektiviteten og retfærdigheden af tiltaget kan og vil blive draget i tvivl af oppositionen.

Interesseorganisationerne

Erhvervsorganisationernes mobilisering og politiske indflydelse vanskeliggør spredningen af ideen om at indføre afgifter på erhvervene. Erhvervene mobiliserer modstand imod afgifter, fordi de forventes at påvirke virksomhedernes indtjening negativt.

I beslutningsprocesserne i forbindelse med indførelsen af CO2-afgifter lykkes det ikke for erhvervsorganisationerne at afværge indførelsen af afgifter, men det lykkes i høj grad at påvirke udformningen af de konkrete reguleringssystemer. Afgiftsideen transformeres således i vid udstrækning i overens-

stemmelse med interesseorganisationernes interesser. På CO2-området differentieres undtagelsesordningerne således, at virksomhedernes omkostninger kun belastes i be- grænset omfang, og i forbindelse med Vand- miljøplan II, som blev vedtaget i 1998, blev der indført kvælstofafgifter for alle andre end landbruget.

Administrativ levedygtighed

En økonomisk idé skal også besidde en ad- m i n i s t r a t iv levedygtighed for at bl ive omsat til reguleringsmæssige tiltag. For at bl ive ad- m i n i s t r a t ivt levedygtig skal en idé for det første tale til administrative interesser. Det vil sige, at der skal findes nogle centrale ak- tører inden for centralforvaltningen, som har en interesse i at udvikle og specificere ideen.

For det andet vil ideen i højere grad være levedygtig, hvis den harmonerer med de ko m- petencer og implementeringsressourcer, der er opbygget inden for centraladministrationen.

Administrationens interesser og opbyg- n i n g

I forbindelse med indførelsen af CO2- a f g i f t e r findes der flere eksempler på, at administrationen har betydning for, hvo rvidt ideen om at indføre grønne afgifter spredes, og for h vordan den transformeres i beslutningspro- cessen. I forbindelse med reguleringen af kvælstofområdet har administrationen tilsvarende en betydning for, at afgiftsideen ikke spredes til kvælstofreguleringen, hvorfor der i k ke sker en transformation af afgiftsideen på dette område. De administrative forhold har således i høj grad betydning for udformningen af kvælstofreguleringen.

Den hurtige spredning af ideen om eksternalitetsbeskatning kan forklares med de in-

(26)

t e r e s s e r, der findes i Energiministeriet i slutningen af 1980’erne. Fald i oliepriserne i midten af årtiet betød, at Energ i m i n i s t e r i e t s flagskib, naturgasprojektet, bl ev øko n o m i s k nødlidende. Energiministeriet havde derfor en sektorspecifik interesse i at rette op på na- t u rgassystemets skrantende økonomi. Meka- nismen er således, at ministerielle interesser – som bunder i en historisk tilfældighed – griber fat i ideen om ekstern a l i t e t s b e s k a t n i n g som »kroge«. Disse interesser har både betydning for, at ideen spredes og for, hvo r d a n de reguleringsmæssige tiltag udformes ko n- kret. De specifi k ke afgiftssatser udform e s nemlig, så de ligestiller naturgas – som er et fossilt brændsel – med ve d varende energ i k i l- d e r.

På energiområdet er der ikke bare en mini- steriel interesse i at indføre CO2-afgifter af hensyn til naturgassen. De ministerielle ko m- petencer findes også inden for afgiftsreg u l e- ring. Der findes således ikke implemente- r i n g s r e s s o u r c e r, som ville kunne anvendes i en detaljeret regulering af de enkelte virk- s o m h e d e r, eller ministerielle bånd til en eksisterende regulering af erhve rvenes energ i f o r- b rug. Med hensyn til den administrative levedygtighed er der således »hul igennem« på C O2-området.

Mekanismen er således, at en idés mulig- heder for at bl ive ove r f ø rt til et nyt område afhænger af dens overensstemmelse med de a d m i n i s t r a t ive kompetencer og implemente- r i n g s r e s s o u r c e r. På landbrugsområdet va n- s keliggøres spredningen af ideen om eksternalitetsbeskatning af, at de administrative kompetencer ikke findes inden for afgifter.

Desuden findes der administrative ressour- c e r, som kan ligge til grund for en implemen- tering af en detaljeret reg e l r eg u l e r i n g .

Vejen op af »idé-gryden« kræver, at der spilles på tre stre n g e

Den idémæssige levedygtighed bestemmes i høj grad af, hvad der er »reg u l e r i n g s m o d e n « . For ideen om eksternalitetsbeskatning er det således væsentligt, at der opstår en forståelse af, at miljøøko n o m i s ke ideer er den rigtige, den rationelle eller den smarte måde at reg u- lere på. Desuden er det væsentligt for den idémæssige leve d y g t i g h e d, at ideen harm o- nerer med de teorier, der trives i de eksisterende ekspert m i l j ø e r, så den ikke deleg i t i m e- res som uretfærdig eller ineff e k t iv.

Hvis en idé skal opnå en politisk leve d y g- t i g h e d, skal den derimod kunne samle en ko- alition blandt de samfundsmæssige bag sig, så den kan vedtages i Fo l ketinget.

I tillæg hertil har interesserne inden for centraladministrationen betydning, fordi administrationen udvikler og rekombinere for- s kellige ideer til nye reguleringsmæssige tiltag. Hvis en idé taler til administrationens interesser og bias, øger det således dens mulighed for at bl ive omsat til reg u l e r i n g s m æ s s i g e tiltag.

Når miljøøko n o m i s ke ideer inddrages i en politisk virke l i g h e d, afhænger det således i k ke af den teoretiske innovation, men af ide- ers evne til at opnå en idémæssig-, en politisk-, og en administrativ levedygtighed. Den skal således være levedygtig på flere dimensioner for at bl ive fi s ket op af »idé-gry d e n « .

Noter

Lene Holm Pedersen: Miljøøkonomiske ideer i en politisk virkelighed. Ph.d.-afhandling. institut for Statskundskab, Københavns Universitet. Maj 2003.

(27)

(28)

Højt til himlen, langt til horisonten, og blikket sat på widescreen. Det åbne land bjergtager os og gør bogstavelig talt vores verden større. Med en høj befolkningstæthed er det imidlertid ikke så mange steder, vi i dag kan op- leve storheden i landskabet. Desto vigtigere er det, at vi sikrer det åbne land imod spredt og tilfældig bebyg- gelse og bosætter os, så vi udnytter byens stordriftsfordele og sparer på det åbne lands ressourcer, siger Bir- gitte Bang Ingrisch, natur- og plan- medarbejder i Danmarks Naturfred- ningsforening.

Det er bl evet moderne igen at flytte på landet.

Helt ud på landet, hvor der er langt til nærm e- ste nabo. Siden midten af 1990’erne er der s ket en nettotilvandring til landdistriktern e . I k ke til småøerne og de afsidesliggende eg n e , men til det åbne land, der ligger i pendlingsaf- stand til de større bye r. Det er på mange må- der en positiv udvikling, hvis der skal være grundlag for liv på landet. Samtidig giver det mulighed for at udnytte overflødige land- b ru g s bygninger og sikre et økonomisk funda- ment i landko m m u n e rn e .

Bagsiden af medaljen er imidlert i d, at det samtidig skaber et pres for nyt byggeri i l a n d z o n e n .

I mange kommuner har forhåbningsfulde b o rgmestre øjet muligheden for at få en udvikling på baggrund af den forøgede efter- s p ø rgsel. I de egentlige udkantsområder står ferieboliger højt på ønskelisten, mens det er

nye boligudlæg, der presses for i landzonen nær de større bye r. Men generelt er presset for nye selvstændige og spredte boliger i landzonen bl evet større overalt. En tendens, der er bl evet forstærket, siden ko m m u n e rne ove rt og l a n d z o n e kompetencen fra amterne for godt et år siden.

Budskabet i denne art i kel er, at det store pres på det åbne land skal imødegås af en ef- f e k t iv og restriktiv administration af planlovens landzonebestemmelser, der som udgangspunkt friholder det åbne land for mere nyt by g g e r i .

M y n d i g h e d e rn e

Opførelse af nye boliger i landzonen kræve r kommunens tilladelse. Indtil for et år siden var amterne landzonemy n d i g h e d, men samtidig med en lempelse i reg l e rne for blandt andet byggeri, bl ev denne kompetence ove r f ø rt til ko m m u n e rne. I Danmarks Naturfrednings- forening ser vi mange af de tilladelser, som ko m m u n e rne give r. Og der er påfa l d e n d e mange tilladelser til at opføre nye selvstæn- dige boliger i landzonen.

A m t e rne holdt i store træk en restriktiv linje, som fulgte lovens ånd, og mens nog l e kommuner har valgt at lægge sig op ad den linje, har mange kommuner imidlertid va l g t en noget mere lempelig linje. Vi ser eksempelvis sager, hvor amtet tidligere har meddelt afslag, genoptages og omgøres, og i visse tilfælde helt uden ændringer i selve projektet.

Og hvor er amterne så henne i disse sager?

Foreningen har flere gange efterlyst amtern e s a k t ive indsats i konkrete sager, som forenin-

Hist hvor vejen slår en bugt ….

(29)

gen er gået ind i. A m t e rnes argument for stort set at melde pas hver gang er imidlert i d, at de e n kelte landzonetilladelser ikke er i direkte strid med reg i o n p l a n e n .

De gældende regionplaner er bl evet til på et tidspunkt, hvor landzoneadministrationen lå hos amterne. Fo rvaltningen af landzonebe- s t e m m e l s e rne skete generelt, så den under- støttede reg i o n p l a n e rnes overordnede strate- g i e r.

Ko m m u n e rnes administration er til sammenligning ad hoc-præget og uden nog e n særlig synlig sammenhæng til reg i o n p l a- n e rne. Ofte er argumentet for tilladelsen, at det ud fra en konkret vurdering ikke er et pro- blem. Problemet er imidlert i d, at alle disse en- keltsager skaber en præcedens, så vi på læn- gere sigt kan regne med mange flere nye boliger spredt ud over landet, uplanlagt og tilfæl- digt, og kun styret af initiativet fra den enkelte ansøger. Og landskabet, det åbne ube- byggede vidtstrakte landskab, bl iver noget vi må nøjes med at huske tilbage på.

Det står klart, at de nuværende reg i o n p l a- ner ikke er et bru g b a rt grundlag for landzoneadministrationen. Detaljeringsgraden er meget lille, og der er oftest ikke politisk opbak- ning i amterne til at påklage ko m m u n e rn e s a f g ø r e l s e r, hvis ikke tilladelserne er i direkte strid med reg i o n p l a n e rne, hvilket de sjældent e r, da de gældende regionplaner ikke oprinde- lig er udformet, så de kan fungere som direkte grundlag for landzoneadministrationen.

Dilemmaet er således, at amterne er plan- myndighed for det åbne land og gennem reg i- onplaner udvikler visioner og ove r o r d n e d e retningslinjer for udviklingen i landzonen, mens ko m m u n e rne sidder og forvalter de enkelte ansøgninger om forhold i det åbne land, uden at ko m m u n e rne dermed har taget amternes overordnede planstrategier til sig som ret-

n i n g s g ivende for denne forva l t n i n g . L o v e n

P l a n l oven er sådan set klar nok. Intentionen med planlovens landzonebestemmelser er at undgå uplanlagt og tilfældigt byggeri i det åbne land og hindre en udvikling, hvor vi får en mere og mere udflydende grænse imellem land og by, fordi vi traditionelt i Danmark gennem den fysiske planlægning har tilstræbt en nogenlunde klar grænse. Generelt virke r b e s t e m m e l s e rne efter hensigten. Af dette ud- pluk fra vejledningen, som knytter sig til P l a n l ovens landzonebestemmelser (§§34-38) fremgår det blandt andet, at

P l a n l oven har til formål at sikre, at den sam- menfattende fysiske planlægning, som fo re n e r de samfundsmæssige interesser i are a l a nv e n- delsen og medvirker til at værne om landets natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag. Det fre m g å r også, at loven særligt skal sikre, at udviklin- gen sker ud fra en planmæssig og samfunds- økonomisk helhedsvurd e r i n g, hvor værd i f u l d e b e b y gge l s e r, bymiljøer og landskaber skab e s og bev a res, hvor de åbne kyster fortsat udgør en væsentlig natur- og landskab s re s s o u rc e, hvor fo r u rening af luft, vand, jord og støju- lemper fo re b y gges, og hvor offentligheden i videst muligt omfang inddrages i planlæg- ningsarbejdet. Landzoneadministra t i o n e n skal sammen med region-, kommune-, og lo- k a l p l a n l æ g n i n gen sikre en hensigtsmæssig udvikling inden for rammerne af planlov e n s formål. Landzonebestemmelserne er et af de v i rk e m i d l e r, som sikre r, at den sammenfat- tende fysiske planlægning ikke tilsidesættes.

Det fremgår endvidere, at hov e d formålet med z o n e i n d d e l i n gen og landzonebestemmelserne er at modvirke byspredning ved at hindre

(30)

s p redt og uplanlagt bebyggelse og anlæg i det åbne land og samtidig sikre, at egentlig byud- vikling sker, hvor der er åbnet mulighed fo r det gennem region-, kommune- og lokalplan- l æ g n i n gen. Zoneinddelingen skaber derved en klar og værdifuld grænse mellem by og land, hvorved bl.a. natur- og kulturhistoriske v æ rdier bev a res, og miljøkonflikter undgås.

E n d v i d e re fremgår det, at områder i landzone som udgangspunkt skal friholdes for anden ( u p l a n l agt) bebyggelse mv. end den, der er nødvendig for driften af landbrug, skov b r u g og fiskeri. Landzoneadministrationen gør det således muligt at bev a re kvaliteterne i det åbne land og medvirker samtidig til at sikre kvalitet i byer og landsbyer, når nye bolige r h e nvises til ledige grunde eller tomme byg- n i n ge r.

Det er således ikke i lovens ånd, at det åbne land plastres til med nye parcelhuse mv., men at der sker en restriktiv forvaltning af landzonen, som er i overensstemmelse med reg i o n- p l a n e rne, og som friholder det åbne land mellem bye rne for tilfældig og spredt beby g g e l s e . N a t u r k l a g e n æ v n e t

Danmarks Naturfredningsforening påklager mange tilladelser til nyt byggeri i landzonen, og får i vid udstrækning medhold hos Natur- klagenævnet i, at byggeri, som eksempelvis nye fritliggende boliger, som udgangspunkt er i strid med planlovens intentioner.

Nævnet er samtidig i sine afgørelser særligt opmærksom på den præcedensvirk- ning, som de enkelte tilladelser kunne få.

….ligger der et hus så smukt

Der skal arbejdes for, at det åbne land fort s a t fremtræder åbent. Resultatet af den ændrede

l ov g ivning og forvaltning af landzonebestem- m e l s e rne kan bl ive en forslumning af det åbne land, et forøget pres på landbru g s j o r d e n som ressource samt en tilfældig og spredt by- udvikling. Det er op til ko m m u n e rne at have v i s i o n e r, der rækker ud over slunkne ko m m u- n e k a s s e r, og det er op til opmærksomme bor- gere at fange de sager, som på længere sigt vil ændre det åbne land.

Derfor er der brug for, at de kommende regionplaner får detaljerede, præcise og bin- dende retningslinjer for landzoneadministrationen. Samtidig skal amterne (eller en reg i o- nal myndighed) igen spille en aktiv rolle, som både i det store og i det små påser, at reg i o n- p l a n e rnes retningslinjer respekteres og under- s t ø t t e s .

Der er også brug for, at ko m m u n e rne hve r især skaber sig et administrationsgru n d l a g , som er afstemt efter, hvor i landet man befi n- der sig, og således afspejler presset på landzonen. Landzoneadministrationen bør lægge sig n æ rt op ad dette administrationsgrundlag, så h ver enkelt ansøgning betragtes som en af en lang række, som behandles, så den understøt- ter den overordnede planlægning, og ikke som det foregår mange steder, ad hoc-præget og tilfældigt og med baggrund i uve d ko m- mende hensyn. Ko m m u n e rne har borg e rn e m eget tæt på i disse sager, og mange ko m m u- ner har svært ved at holde en overordnet linje.

Særligt omkring de store bye r, hvor presset for at bygge er størst, er der en risiko for, at den igangværende udvikling skaber en udflydende grænse mellem land og by. Det er en udvikling, som har været i gang i mange år, men som der bør sættes fokus på, hvis der fortsat skal være et åbent land med de kvaliteter og oplevelsesmuligheder, dette byder på omkring de større byer.

(31)