Kopi fra DBC Webarkiv

(1)

Kopi fra DBC Webarkiv

Kopi af:

Miljøintegration i EU's landbrugspolitik

Dette materiale er lagret i henhold til aftale mellem DBC og udgiveren.

www.dbc.dk

e-mail: dbc@dbc.dk

(2)

MILJØINTEGRATION I EU’S LANDBRUGSPOLITIK

Leif Bach Jørgensen, Jette Hagensen, Christian Ege Jørgensen,

Knud Vilby, Klaus Bonderup Petersen og Gunver Bennekou

(3)

ISBN: 87-92044-27-1

Tekst: Leif Bach Jørgensen, Jette Hagensen og Christian Ege Jørgensen fra Det Økologiske Råd. Knud Vilby, Klaus Bonderup og Gunver Bennekou fra DØR’s bestyrelse/landbrugsgruppe Layout: Designkonsortiet, Hanne Koch

Rapporten findes kun i elektronisk udgave.

1. udgave: Januar 2009

Rapporten kan frit downloades fra Det Økologiske Råds hjemmeside:

www.ecocouncil.dk

Citering, kopiering og øvrig anvendelse af rapportens indhold er meget ønskelig og kan frit foretages med angivelse af kilde.

Denne rapport er udarbejdet med støtte fra Promilleafgiftsfonden

Udgivet af:

Det Økologiske Råd Fremtidens miljø skabes i dag

Blegdamsvej 4B 2200 København N Tlf. 33 15 09 77

email: info@ecocouncil.dk Web: www.ecocouncil.dk

(4)

Indholdsfortegnelse

1 Indledning · 5 2 Resumé · 7 Del A: Resultater

3 Konklusion, anbefalinger og perspektivering · 14 3.1 Landbrugets miljøproblemer

3.2 Et scenarium for en løsning af landbrugets miljøproblemer

3.3 Afledte perspektiver 3.4 Det europæiske niveau 3.5 CAP og ulandene

Del B: Landbrugets struktur og økonomi 4 Dansk og europæisk landbrugs struktur og

økonomi · 23

4.1 Landbrug i EU 4.2 Dansk landbrugs økonomi og udvikling 5 Globalisering · 29

5.1 International handel og handelsaftaler 5.2 Miljøet og produktionens placering Del C: Landbrug og bæredygtighed 6 Natur og biodiversitet · 37

6.1 Status for naturen i Danmark 6.2 Status for naturen i Europa

6.3 Dansk lovgivning/planer og EU-direktiver 6.4 Mål og virkemidler for naturbeskyttelse 7 Eutrofiering fra landbruget · 45

7.1 Status for eutrofiering i Danmark 7.2 Eutrofiering i Europa

7.3 Dansk lovgivning/planer og EU-direktiver 7.4 Mål og virkemidler for vandmiljø og eutro-

fiering af naturen 8 Landbrug og Klima · 57

8.1 Landbrugets betydning for drivhuseffekten 8.2 Lovgivning, aftaler og målsætninger 8.3 Målsætninger og handlemuligheder 9 Pesticider · 69

9.1 Skadevirkninger af pesticider

9.2 National lovgivning/planer og EU-direktiver 9.3 Mål og virkemidler for pesticidanvendelsen.

10 Husdyrvelfærd · 76

10.1 Husdyrvelfærd i EU politikken 10.2 Husdyrvelfærd i Danmark 10.3 Produktionssystemer

10.4 Øget dyrevelfærd kan være i modstrid til klimahensyn

11 Økologisk jordbrugsproduktion · 81

11.1 Status for økologisk jordbrugsproduktion 11.2 Lovgivning – økologisk jordbrug som miljø-

politisk virkemiddel

11.3 Økologisk jordbrug – effekt og muligheder i forhold til miljøet

Del D: Den fælles landbrugspolitik i EU 12 Den fælles landbrugspolitik i EU · 86

12.1 Indhold og reformer af EU’s fælles landbrugspolitik

12.2 Finansiering og udbetalinger via EU’s landbrugspolitik

12.3 Opsamling: Udvikling og perspektiver i den europæiske landbrugspolitik

13 Øget miljøintegration i CAP · 95

13.1 Reformer af EU’s fælles landbrugspolitik (CAP)

13.2 Det endelige sundhedstjek af CAP 13.3 Konsekvenser af sundhedstjekket 13.4 Tiden frem til reformen 2013-20

13.5 Betydningen af andre politikudviklinger 13.6 WTO i gang igen

13.7 EU og verdens fattige. Truslen fra voksende sult

Del E: Scenariet

14 En fælles løsning på landbrugets miljøproble- mer – et scenarium · 106

14.1 Formål med scenarieudviklingen 14.2 Metode

14.3 Sammenfatning af scenariets miljømålsæt- ninger

14.4 Valg af virkemidler

14.5 Effektberegninger og målopfyldelse 14.6 Fødevareøkonomisk Instituts beregning af

reduktionsomkostninger

14.7 Pleje og anvendelse af naturarealer 14.8 Finansiering af miljømålsætningerne via

CAP

14.9 Diskussion om erstatninger til landmænd 14.10 Scenariets beskæftigelseseffekt

Bilag: Baggrundsnoter vedr. scenarieudviklingen · 122

(5)

Projektets formål og indhold

Projektets overordnede formål er at øge miljøintegra- tionen i EU’s fælles landbrugspolitik (CAP), og her- igennem styrke landbrugets og fødevaresektorens udviklingsmuligheder på længere sigt. De konkrete projektmål er: At indsamle og formidle den seneste forskning om

• miljøkonsekvenser af CAP set i en samlet miljø-, klima- og landbrugspolitisk sammenhæng

• de CAP strukturer og mekanismer der bidrager til disse konsekvenser

• en prioritering af hvilke styringsmekanismer, der bedst vil kunne fremme miljø- og naturhensyn

• konkrete anbefalinger til politikere og embeds- mænd af hvorledes Danmark via nationale tiltag såvel som via EU kan fremme miljøintegrationen i EU.

Disse problemfelter er analyseret i denne forsknings- baserede rapport, som findes i elektronisk form på Det Økologiske Råds hjemmeside www.ecocouncil.dk.

En kortfattet præsentation af rapportens hovedkonklusioner er udgivet i en pjece: Det Økologiske Råds forslag til: Et bæredygtigt landbrug i 2020 - Sådan tilgodeses klima, natur, vand og ulande, i januar 2009. Pjecen kan fås ved henvendelse til Det Økologiske Råd (DØR).

Relevante udsnit af nærværende rapport samt pjecen er udgivet på engelsk – findes også på www.ecocouncil.dk.

Det Økologiske Råd ønsker med dette projekt at tage del i debatten omkring en ny dansk landbrugspolitik, som forventes at komme til udtryk i regeringens oplæg om ”Grøn vækst” i foråret 2009. Vi ønsker samtidig, at projektet skal indgå i processen omkring den kommende revision af EU’s landbrugspolitik, udar- bejdelsen af Natur- og Vandplaner, revisionen af Pesticidhandlingsplanen mm.

Det er Det Økologiske Råds hensigt, at rapport og pjece skal kunne inspirere politikere og embeds- mænd i stat, regioner og kommuner, som beskæftiger sig med de berørte fagområder på forskellige niveau- er. Desuden henvender vi os til landbruget og landbrugets organisationer, andre NGO’er samt forskere, studerende og andre interesserede.

Projektet er støttet af Tips&Lotto/Videnskabs- ministeriet samt Promilleafgiftsfonden for landbrug.

Samarbejdspartner

Fødevareøkonomisk Institut (FOI) og DØR har indgået en samarbejdsaftale i forbindelse med projektet. DØR har som en del af projektet udarbejdet et scenarium for landbrugets udvikling, hvorefter FOI har beregnet de budget- og velfærdsøkonomiske omkostninger ved scenariets virkemidler. FOI’s beregninger kan ses i rapporten: Fødevareøkonomisk Institut:

Økonomiske konsekvensanalyser af miljøvirkemid- ler i landbrugssektoren, januar 2009.Denne rapport kan ses på både FOI’s og DØR’s hjemmeside.

Følgegruppen

DØR’s arbejde med projektet er blevet fulgt af en føl- gegruppe, som har bidraget med værdifuld kritisk feedback undervejs i processen. Følgende personer har taget aktiv del i følgegruppen: Jørn Jensen, By- og landskabsstyrelsen, Christian Friis Bach, Folkekirkens Nødhjælp, Jesper Lund Larsen, 3F, Erik Jørgensen, Dansk Landbrug, Rikke Lundsgaard, Danmarks Naturfredningsforening, Bo Læssøe, Økologisk Landsforening, Pieter Feenstra, konsulent Fødevareministeriet, Paul Rye Kledal,

Fødevareøkonomisk Institut, samt fra DØR’s landbrugsgruppe / bestyrelse: Anne Gravsholt Busck, Knud Vilby, Natasha M. Carstens og Gunver Bennekou.

Forfattere

Rapporten er skrevet af følgende medarbejdere fra Det Økologiske Råd: Leif Bach Jørgensen, Jette Hagensen, Christian Ege Jørgensen. Desuden har Knud Vilby, Gunver Bennekou og Klaus Bonderup fra DØR’s bestyrelse og landbrugsgruppe bidraget med afsnit til rapporten.

Forord

(6)

Landbrugspolitikken i EU står midt i en forandrings- proces. Tidligere tiders overskudslagre og den store belastning af det fælles budget - og af natur og miljø, har tydeliggjort behovet for radikale ændringer, ikke mindst efter udvidelsen med de 12 nye lande. Den intensive landbrugsproduktion har gennem årtier fortrængt værdifuld natur i store områder i Europa, ført til iltsvind og fiskedød bl.a. i de indre danske far- vande, og til pesticidrester i fødevarer og grundvand.

Strukturudviklingen har i nogle egne nået et omfang, hvor husdyrproduktionen må betegnes som egentlig industri, mens landbruget i andre egne er domineret af traditionelle små familiebrug.

Målsætningerne for den fælles landbrugspolitik er derfor i dag anderledes end de oprindelige mål om at sikre befolkningerne tilstrækkelige mængder fødeva- rer og landmændene rimelige indkomster. Det nye fokus er på natur og miljø, fødevarekvalitet, husdyr- velfærd og en bæredygtig landdistriktsudvikling, samt på at opfylde internationale krav, bl.a. om at EU’s politik ikke må have handelsforvridende konsekvenser. Målene er så fundamentalt anderledes, at der er behov for at gentænke hele den fælles landbrugspolitik, samt relaterede politikker både nationalt og i EU.

Samtidig presser globale problemer som klimaforan- dringer og fødevarekrise sig på og tydeliggør behovet for tværgående politiske visioner og sektorintegra- tion. Klimapolitikken er et område, hvor behovet for dette viser sig tydeligt. Landbrugets bidrag til udledning af klimagasser samt mulighed for at bidrage til reduktion af drivhusgasemissionerne er ved at komme på den politiske dagsorden.

Fødevarekrisen øger fattigdom og sult for mange fattige befolkningsgrupper verden over og bidrager til ustabilitet. Samtidig har de vestlige lande voksende problemer med overvægt og sygdomme som sukker- syge m.v.. Der er også her behov for at integrere de politiske mål og virkemidler. Et eksempel er at fremme omlægning til færre animalske fødevarer, ikke mindst i lyset af den fortsatte befolkningsvækst.

De langvarige forhandlinger om verdenshandel i WTO er med til at sætte rammerne for landbrugspolitikken i EU. Landbruget er p.t. et af de vigtigste emner i WTO forhandlingerne. EU’s massive land- brugsstøtte accepteres stadig, hvis den er afkoblet fra produktionen. Men flere peger på, at EU’s landbrugs- støtte fortsat virker som en massiv indirekte eksport- støtte, fordi den muliggør, at EU’s landmænd kan sælge deres varer på verdensmarkedet til priser, der

ikke dækker de fulde produktionsomkostninger.

Derved forringes rentabiliteten i at investere i landbrugsproduktion i de fattige lande.

I lyset af disse globale problemstillinger, er det en kæmpe udfordring at sikre et bæredygtigt landbrug og en rig og varieret natur i alle dele af Europa med meget forskellige økonomiske, sociale og naturmæs- sige betingelser. Mange steder i EU er der tendens til en hastigt voksende storskala-produktion, der kan have fatale konsekvenser for natur og miljø.

Husdyretikken er under pres bl.a. i de store besæt- ninger. I et land som Rumænien er der 3-4 mio. små landbrug på under 3 ha, som i de kommende år vil blive lagt sammen og effektiviseret med omfattende konsekvenser for beskæftigelsen og hele samfunds- strukturen, og for naturen og miljøet. Den fælles landbrugspolitik i EU skal spænde over enorme for- skelle både socioøkonomisk og i relation til natur og miljø.

I Danmark har vi i dag ca. 21.000 større effektive landbrug og ca. 24.000 mindre landbrug (under 30 ha). Danmark er et af de lande i Europa, hvor landbruget fylder mest og naturen derfor mindst. Vi har forholdsvis mange kystnære områder og sårbart grundvand, hvor der er behov for en stram regulering af næringsstoffer og pesticider.

I alle de europæiske lande har landbruget stor indflydelse på naturen og miljøet. De fugle, der er tilknyttet landbrugsarealerne har stor tilbagegang. I de øst- europæiske lande er mange fugle nu truet langt mere, end inden landene trådte ind i EU. Det hænger sammen med intensiveringen af landbruget.

Kvælstofudledningen fra landbruget er stigende i de nye medlemslande, ligesom der her er sket en stigning i anvendelsen af pesticider.

Indsatsen for at løse disse enorme udfordringer er i gang, idet de sidste årtiers landbrugs- og miljøpolitik har haft resultater på en række områder. På europæ- isk niveau har der været en stigning i antallet af øko- logiske landbrug, som dog kun dækker få procent. I Danmark har vandmiljøplanerne halveret kvælstof- tabet fra landbruget og reduceret udledningen af drivhusgasser med knap 1/3 siden 1990. Stadigvæk er naturen belastet med næringsstoffer, biodiversiteten er faldende og pesticidforbruget er i de seneste år steget i Danmark.

EU’s fælles landbrugspolitik er blevet justeret gennem det såkaldte Sundhedstjek, men slet ikke til- strækkeligt. Der er behov for langt større reformer

Kapitel 1: Indledning

(7)

for at tilpasse landbrugspolitikken til de nuværende og kommende udfordringer. Udfordringerne er store.

Landbrugspolitikken må ses i et globalt perspektiv, og i lyset af de økonomiske, sociale og miljømæssige realiteter.

Det Økologiske Råd vil med denne rapport om miljø- integration i EU’s landbrugspolitik sætte fokus på behovet for helhedsbetragtninger i relation til landbrugets forskellige miljøproblemer, landbrugsstøtte- ordningerne og de globale sammenhænge. Vi vil også pege på nogle konfliktfelter og problemstillinger, der kræver dybere diskussion og undersøgelse for at finde gode politiske løsninger, der kan sikre en bære- dygtig landbrugs- og fødevareproduktion, en mang- foldig natur og miljøhensyn i bred forstand, i en globalt ansvarlig kontekst. Der tages udgangspunkt i danske forhold, men det sættes i en europæisk sam- menhæng.

(8)

Del A: Resultater

Kapitel 3: er rapportens hovedkonklusioner, anbefalinger og perspektivering.

Det er muligt i Danmark at udvikle en natur- og mil- jømæssigt bæredygtig landbrugsproduktion, som kan finansieres indenfor rammerne af en 20 % modulation af EUs landbrugsstøtte og en national medfinansiering af samme størrelsesorden, som den hidtidige.

Den bæredygtige udvikling kendetegnes ved, at de marine områder udvikles til en miljømæssigt god økologisk tilstand, at naturarealet udvides til 1/3 af Danmarks areal, at naturens tilstand forbedres ved reduktion af overgødskning og pesticidpåvirkning samt ved bedre pleje, at grundvandet belastes mindre med næringssalte og pesticider, samt at landbrugets udslip af klimagasser reduceres med 30 %.

For at opnå den udvikling bør landbruget og de forskellige miljømæssige effekter betragtes i en helhed, og der bør anvendes virkemidler, som ikke kun tilgo- deser en enkelt effekt. Der er udarbejdet et scenarie med virkemidler, som kan sikre den ønskede udvikling, og som kan finansieres ved en omfordeling af EU’s landbrugsstøtte og en national medfinansiering, som ikke overstiger de hidtil anvendte midler.

DØRs scenarie kan ses som et input til regeringens kommende plan ”Grøn vækst” - et bud på omfanget af den nødvendige indsats og et bevis på nytten af et helhedssyn på problemerne.

Scenariet er samtidig input til udvikling af den euro- pæiske landbrugspolitik. Selvom scenariet er dansk, er det et eksempel, som kan anskueliggøre, at den fælles europæiske landbrugspolitik kan og bør udvikles, så den sikrer en harmoni mellem landbrugsproduktion, natur og miljø. Samtidig viser gennemgan- gen af miljøeffekterne i Europa, at landbruget i alle lande giver ophav til de samme natur- og miljøpro- blemer, hvor omfanget og styrken veksler mellem de enkelte lande.

Udover de miljø- og naturmæssige aspekter må en ny fælles landbrugspolitik også integrere hensynet til den globale fødevaresikkerhed og u-landenes landbrug. En samlet landbrugspolitik må støtte landbrug i u-landene samt international offentlig landbrugs- forskning. Støtten må derfor både omfatte indsatser for at øge produktiviteten og bæredygtigheden i ulan-

denes landbrug samt indsatser for at reducere de negative konsekvenser af klimaændringerne.

Del B: Landbrugets struktur og økonomi

Der gives en beskrivelse af dansk og europæisk landbrug, strukturen og økonomien i landbruget samt globaliseringen.

Kapitel 4:Der er en række store forskelligheder mellem landbrugene i EU’s medlemslande. 42 % af EU’s samlede areal forvaltes af landbruget. Over halvdelen pløjes op årligt. På halvdelen af dette areal dyrkes der korn. Kornudbyttet varierer voldsomt.

Kvægbestanden i EU har været jævnt faldende i en årrække, mens mælkeproduktionen har været stabil.

En malkeko i Danmark og Sverige giver over 8 T mælk pr. år - i Rumænien er det 3 T pr år. Det euro- pæiske landbrug er stærkt præget af små traditionelle familiebrug. 85 % af bedrifterne er mindre end 20 ha. Tjekkiet, England og Danmark har gennemsnitlig de største brug. De små brug findes især i Sydeuropa og de nye medlemsstater. I EU er der beskæftiget 12,4 millioner mennesker i landbruget – svarende til 5 % af den samlede beskæftigelse. I Danmark er tallet på 3 %, i Rumænien 33 %.

Indtil midten af 1950erne havde dansk landbrugsproduktion kun en mindre miljømæssig effekt, da produktionen var baseret på relativt lukkede økologiske kredsløb. Fra 1950’erne udvikledes et industrialiseret landbrug med større og større afhængighed af hjæl- pestoffer som fossil energi, kunstgødning, pesticider og medicin samt omfattende import af foderstoffer og eksport af specielt svinekød. I perioden er antallet af svin mere end fordoblet, mens antallet af kvæg nærmest er halveret. Antallet af beskæftigede er faldet til 1/10 af antallet i 1950. Landbrugseksporten udgjorde i 50erne over halvdelen af den danske eksport, i 2006 udgjorde den 11 %. Landbruget bidrog i 2006 med 1,6 % af den samlede bruttofaktorind- komst i Danmark. Der blev i 2006 udbetalt 7,3 mia.

kr. i driftstilskud til danske landmænd, hvilket udgør næsten 1/3 af bruttofaktorindkomsten i landbruget.

Kapitel 5: Via forhandlingerne i verdenshandelsor- ganisationen WTO arbejder man for at liberalisere det internationale marked for landbrugsvarer og afskaffe konkurrence- og handelsforvridende støtte- former. Der har specielt været fokus på EU’s og USA’s landbrugsstøtte, som dels er omfattende, dels har stor indflydelse på andre landes adgang til de 2 store markeder. WTO’s krav har haft væsentlig indflydelse

Kapitel 2: Resume

(9)

på ændringerne i EU’s landbrugsstøtte, som udgør 40

% af EU’s samlede udgifter og stadig i høj grad er konkurrenceforvridende. Et åbent marked er et dilemma for mange u-lande, hvis udvikling er helt afhængig af muligheden for at eksportere landbrugsvarer. Samtidig giver et åbent marked risiko for at billige landbrugsvarer bliver eksporteret til disse lande, hvilket kan have negativ indflydelse på deres egen produktion og dermed deres udvikling. WTO- forhandlingerne brød sammen i sommeren 2008.

Selvom der er startet nye sonderinger, er det i skri- vende stund usikkert om og hvorledes forhandlingerne i givet fald kan fortsætte.

Lokalisering og udvikling af landbrug i verden påvir- kes bl.a. af energipriser samt ændringerne i princip- perne for landbrugsstøtten. Fald og eller stigning i energipriser kan fremme produktioner, som i dag ikke er økonomisk rentable. Stigende energipriser har derudover indflydelse på, hvilke produkter det øko- nomisk kan svare sig at transportere over en given afstand. Transporten af landbrugsprodukter er omfattende. Klimaforhandlingerne kan medføre øget fokus på CO2-intensiv produktion og transport. Dette vil kunne påvirke landbrugsproduktionens lokalisering og fremme forbrugernes indkøb af lokalt producerede varer i forhold til langvejs transporterede varer. Dette vil dog næppe få effekt, medmindre der indføres internationale afgifter, som gør transport baseret på fossile brændsler mærkbart dyrere.

Landbrugsstøtten i EU har historisk set været med til at lokalisere fødevareproduktion, som ellers ikke er konkurrencedygtig, f.eks. dyrkning af sukkerroer.

Ophør af støtten gør det mindre rentabelt at producere sukker i EU, hvorimod sukkereksporterende lande har større mulighed for afsætning af deres sukker i EU. EU’s husdyrproduktion er baseret på import af foderstoffer, bl.a. fra Brasilien og Argentina.

Den samlede import af foderstoffer til Danmark er i størrelsesordenen 3-4 millioner T, eller over 500 kg pr.

dansker. Den store foderimport til EU er medvirkende til, at EU ikke er selvforsynende, idet EU25 importerer en smule mere end der eksporteres – målt i tons. EU bruger i dag 2,2 gange så meget ”biokapacitet” som EU’s eget jord- og landareal.

Del C: Miljømæssig bæredygtighed

Landbrugsproduktion har en række utilsigtede effekter, som berører natur og biodiversitet, eutrofiering, klima, pesticider og dyrevelfærd. Disse kan reduceres ved mere bæredygtige dyrkningsformer, som kan fremmes via lovgivning – nationalt og i EU. Kapitler- ne viser DØR’s bud på målsætninger og handlemuligheder. Samtidig er medtaget en beskrivelse af det økologiske jordbrug, og af i hvilket omfang økologien kan give svaret på de miljømæssige udfordringer.

Kapitel 6:Naturen i Danmark har stærkt begræn- set plads. I midten af 1850erne udgjorde ekstensivt afgræssede arealer – som har et stort naturindhold – 60-70 % af landets areal. I dag har landbruget ansvar for driften af 62 % af Danmarks areal. Heder og vådområder er i stor udstrækning blevet indvundet til landbrugsdrift. Samtidig påvirkes den tilbageblev- ne natur i høj grad af landbruget ved overgødskning med næringssalte og ved forurening med pesticider.

Naturen i Danmark har for lidt plads, er for opsplit- tet, springer i krat p. gr. a. manglende afgræsning og for mange næringssalte, påvirkes af den intensive landbrugsdrift, og småbiotoper er ikke tilstrækkelig beskyttet. I både Danmark og resten af EU er naturen presset af byudvikling og infrastrukturanlæg.

Nedgang i ekstensive landbrug og større specialise- ring påvirker naturen overalt i EU. Den biologiske mangfoldighed går tilbage, hvilket især er registreret for fugle og sommerfugle tilknyttet ekstensivt landbrug.

Hjørnestenen i naturbeskyttelsen er i dag Natura 2000, omfattende EU’s fuglebeskyttelsesdirektiv og habitatdirektivet. Ved siden af står den danske natur- beskyttelseslovgivning med fredning og beskyttelse af §3 områder og biodiversitetskonventionens mål- sætning om at standse tabet af biodiversitet. Natura 2000 områderne udgør 8,4 % af Danmarks areal og tager især sigte på at beskytte områder og arter, som er specielt relevante i europæisk sammenhæng. Den danske naturbeskyttelse omfatter flere områder, som anses som væsentlige ud fra en dansk betragtning, men beskyttelsen er ikke sikret ved klare målsætnin- ger og tidsrammer. Biodiversitetsmålet er det mest omfattende, men samtidig det område med mindst handling til trods for fristen for stop i tab af biodiversitet i 2010.

Der er en række virkemidler, som kan sikre beskyttelsen af Natura 2000 områder og biodiversiteten. DØR lægger stor vægt på at skabe mere plads ved ekstensivering af landbrugsjord og udvikling af naturen ved etablering af den nødvendige naturpleje.

Kapitel 7:Landbrugets tab af næringssalte til omgivelserne medfører overgødskning (eutrofiering) af vandområderne og giver problemer i specielt grundvand, søer og kystområder samt i de næringsfattige naturtyper som bl.a. heder. Der er stadig et stort tab af næringssalte fra det danske landbrug, og landbruget er ansvarlig for størstedelen af den danske forurening med N-holdige næringssalte og godt en fjerdedel af fosforbelastningen. I det danske markbrug udnyttes knap 60 % af kvælstoffet, og der tabes 73 - 90 kg N/ha. Hvorledes tabet påvirker naturen afhæn- ger af, om det siver til grundvandet, direkte til overfladevandet eller om det i jorden omdannes til frit kvælstof, ammoniak eller lattergas. Det danske

(10)

markbidrag ligger over gennemsnittet i Europa, som er på 55 kg/ha. Udover markbidraget tabes der også N i form af ammoniak fra stalde og gødningslagre. I husdyrtætte områder udledes der betydeligt mere ammoniak end naturen kan tåle. Der er også overskud af fosfor på de danske landbrugsjorde. En ophobning af fosfor i jorden kan betyde udvaskning til vandområderne.

Der har været mange initiativer for at reducere udledningen, og der er også sket en stor reduktion i landbrugets tab til omgivelserne specielt kvælstofud- ledningen. I Danmark har der været flere

Vandmiljøplaner, den seneste fra 2004 er stadig ikke fuldt implementeret. I EU blev vandrammedirektivet vedtaget i 2000.

Fremover bør reguleringen af landbrugets nærings- salt-udledning ske ved virkemidler, som sikrer at vandrammedirektivets målsætning om ”god tilstand”

i vandområder opfyldes, samt at naturens tålegræn- ser respekteres.

Kapitel 8: Landbruget bidrager også til drivhuseffek- ten. Fra markdrift og husdyrbrug sker der udslip af de stærke drivhusgasser metan (CH4) og lattergas (N2O). Fra landbrugets energiforbrug sker der udslip af CO2. Dyrkningen kan betyde, at der sker opbyg- ning/nedbrydning af organisk stof i jord og planter, hvorved der bindes CO2 eller udledes CO2.

I Europa udgør landbrugets udledning af metan og lattergas godt 10 % af de samlede klimagasudslip. I Danmark er den lidt højere, nemlig 14 % i 2006. Men disse tal omfatter kun udslip af metan og lattergas, ikke landbrugets energiforbrug til maskiner og ikke CO2-afgivelse fra jorden. Landbrugets totale klimagasudslip udgjorde henholdsvis 27% og 18,2 % af det samlede danske klimagasudslip målt i CO2- ækviva- lenter i 1990 og 2006. Faldet i perioden skyldes især bedre udnyttelse af N-gødning som følge af vandmil- jøplanerne og dermed mindre udslip af N2O samt en nedgang i CO2-tabet fra dyrkningen.

Udledningen fra landbruget har indtil nu ikke indgå- et i en fælles regulering i EU eller i Kyoto-protokollen.

Men frem til 2020 forventes også ikke kvotebelagte sektorer som landbrug og transport at skulle reducere udslippet – i Danmark med 20 % i forhold til 2005.

Landbruget bidrager i dag med biomasse – primært som halm – som svarer til 75 % af den vedvarende energiproduktion i Danmark. Potentialet er langt større, dels ved bioforgasning af husdyrgødning og plantemasse, dels ved yderligere afbrænding af halm og evt. energiafgrøder til energiproduktion.

Udledningen af N2O kan reduceres ved bedre udnyttelse af gødningen, hvilket også giver mindre udled-

ning af N til vandmiljøet. Bedre gødningsudnyttelse vurderes at kunne reducere N2O tabet med 25-50 %, såfremt man tilsvarende strammer kvælstofnormen.

Afgasning af gylle i biogasanlæg vil reducere udledningen af CH4 og N2O. BAT teknologi i stalde kan reducere ammoniakfordampningen med 50 % og dermed udslip af N2O. Teknologier som har positiv effekt på både klima og natur. CH4 udledes især fra foderomsætningen i husdyrene, specielt kvæg.

Udledningen kan reduceres ved ændring af fodring og foderudnyttelse. CH4 udledes også fra gødningen, hvor ændrede staldsystemer og teknikker kan reducere CH4-udledningen. Der er forskellige muligheder for at reducere landbrugets energiforbrug og dermed CO2-udledning, bl.a. ved bedre isolering og klimasty- ring i væksthuse. CO2-bindingen ved oplagring i jord og planter kan sikres ved dyrkning, hvor humusind- holdet forøges, samt ved skovtilplantning og vedvarende græs.

Klimaændringerne vil influere på landbrugets afgrø- devalg.

DØR mener, at landbruget skal reducere nettoudled- ningen af klimagasser med mindst 30 % inden 2020, og det vil være muligt med disse tiltag. DØR peger først og fremmest på virkemidler til reduktion af den kvælstofrelaterede udledning og på muligheder for en reduktion af kulstoftabet og en øget kulstofbin- ding i jord og plantemasse.

Kapitel 9: Pesticider kan skade naturen og menne- sker. Der anvendes over 400 forskellige stoffer i euro- pæisk landbrug, i Danmark sprøjtes der med 76 forskellige stoffer, og yderligere 8 stoffer anvendes til bejdsning af såsæd. Der er mange eksempler både i Danmark og resten af EU på pesticidforurening af vandløb og grundvand, herunder drikkevandsborin- ger. På grund af den udbredte brug af pesticider er det vanskeligt at finde områder, som er fri for pesticider. Indholdet i fødevarer følges løbende. De europæ- iske fødevarer er i stort antal forurenet med pesticider, generelt har indholdet i dansk frugt og grønt lig- get lavere end importerede produkter fra især Spanien og Holland.

I Danmark blev der i 2007 anvendt 3.316 T pesticid aktivstoffer i landbruget. I det europæiske landbrug anvendes der over 200.000 T. I Danmark opgøres pesticidanvendelsen dels i T aktivstof, dels i behand- lingshyppigheden, som er et mål for hyppigheden af sprøjtning i relation til anbefalet dosis. Begge dele faldt i en årrække, men de seneste år er de begge steget igen.

Siden 1991 har der været et EU-direktiv (plantebe- skyttelsesmiddeldirektivet), som i løbet af en årrække skulle totalharmonisere godkendelsen af aktiv-stof-

(11)

fer i EU. En del stoffer blevet forbudt i Danmark, bl.a.

på baggrund af at der er risiko for forurening af det danske grundvand. Derudover har man i Danmark haft 3 pesticidhandlingsplaner, hvor man har søgt at reducere anvendelsen af pesticider i landbruget. Ved handlingsplan II skete der faktisk en nedgang i anvendelsen – frem til 2002. Men plan III’s mål – i 2009 - nås ikke. Det skyldes bl.a., at de anvendte virkemidler ikke har været klare og målrettede. Men der er mulighed for at opnå store reduktioner i pesticidanvendelsen, bl.a. ved at hæve afgifterne, forbyde anstrengte sædskifter, fremme brug af ny teknologi (sprøjter med injektion, IT-baserede løsninger, m.v.).

Kapitel 10:Husdyrvelfærd beskrives oftest som sum- men af de positive og negative oplevelser, som dyr udsættes for i livsforløbet. Smerte, sygdom, konflik- tadfærd, unormal adfærd og kronisk stress anses normalt som negativt, hvorimod hvile, søvn, yngel- pleje og hudpleje anses som positivt. Der er gennem årene udarbejdet en del EU-direktiver, især for fjer- kræ og svin, bl.a. mht. pladsforhold. I Danmark er der mere vidtgående regler for de samme dyregrup- per. I økologisk husdyrhold sikres dyrene mere plads, samt adgang til det fri, og for svin og køer er der krav om grovfoder. Tildeling af landbrugsstøtte er betinget af, at de nationale standarder for husdyrvelfærd overholdes. Øget dyrevelfærd kan være i modstrid med klimahensyn. Adgang til det fri betyder mere gødning på marken, som kan give anledning til større metanudslip. Det samme gælder for øget anvendelse af grovfoder – som ellers giver drøvtyggerne en sundere fordøjelse.

Kapitel 11: Økologisk jordbrug er på vigtige punkter et mere miljøvenligt alternativ til det konventionelle landbrug, bl.a. fordi der ikke anvendes sprøjtemidler, og fordi det bygger på en helhedsbetragtning

omkring N. Det økologiske landbrug i Danmark har siden slutningen af 80’erne til 2002 været i stigning både i areal og i antal bedrifter – og nu vil det for- mentlig stige igen, da afsætningen er stigende. I 2007 var 5,9 % af bedrifterne økologiske og 5,6 % af arealet blev dyrket økologisk. I Danmark indgik økologisk landbrug som et miljømæssigt virkemiddel fra 1994 - som en del af vandmiljøplanerne og integreret i de fælles landbrugsstøtteordninger.

Økologisk landbrug har ofte et rigere naturindhold, bla. har mange undersøgelser vist, at der er flere fugle på økologiske arealer, og vandmiljøet forurenes ikke med pesticider. Økologisk drifts indflydelse på N-udledningen er ikke entydig, visse brug har givet større udledning, andre mindre. Effekten på udledning af klimagasser er heller ikke entydig. Øget mekanisk jordbearbejdning kan give øget udledning af CO2, hvorimod manglende anvendelse af kunst- gødning giver mindre energianvendelse til kunstgød-

ningsproduktion, samt ofte et lavere udslip af lattergas. Måles klimaeffekten per kg fødevare taber økolo- gisk producerede varer ofte i de varegrupper, hvor hektarudbyttet er væsentligt lavere end i konventio- nel drift.

Det økologiske landbrug har skærpede krav til dyre- velfærd, fx plads i staldene og adgang til det fri.

Det økologiske landbrug er under en dynamisk udvikling, bl.a. kommer der større fokus på klima og natur.

Del D: Den fælles landbrugspolitik i EU

Der er store muligheder for fremadrettet at sikre miljø og -natur målene indenfor en fælles europæisk landbrugspolitik, som samtidig sikrer det globale perspektiv.

Kapitel 12:Historisk var formålet med EU’s landbrugspolitik at sikre fødevareforsyningen i Europa, ved at forøge produktionen og ved at beskytte det indre marked, samt at sikre landbrugernes indtægter.

Fødevareproduktionen er steget voldsomt i Europa og de forskellige reformer af EU’s landbrugspolitik har sidenhen bl.a. taget sigte på at undgå, at landbrugs- budgettet løber løbsk. Ligeledes har der været stigende krav om liberalisering af verdensfødevarehandlen.

Tidligere tiders eksportstøtte og produktionsstøtte er blevet modificeret. Eksportstøtten er faldet væsent- ligt og udgjorde i 2006 en fjerdedel af støtten i 1993.

Den direkte landbrugsstøtte gives i dag i høj grad som ”enkeltbetaling” (under søjle 1), hvor støtten ydes pr. ha landbrugsjord og er uafhængig af afgrø- devalg og produktionens størrelse. Udbetalingen af støtten forudsætter samtidig, at landbrugerne over- holder en række regler om miljø, dyrevelfærd og sundhed, dette kaldes krydsoverensstemmelse. En mindre del af landbrugsstøtten kanaliseres - ved såkaldt modulation - i dag ud som støtte til landdistriktspolitikken (søjle 2). Landdistriktspolitikken omfatter støtte til innovation i jordbrugssektoren, til natur- og miljøformål, til livskvalitet i landdistrikter- ne og til lokale aktionsgrupper. Her kræves dog en national medfinansiering. Udover den obligatoriske modulation har de enkelte lande mulighed for selv at beslutte, at en større del af den direkte støtte anvendes til landdistriktspolitikken - det kaldes frivillig modulation. Denne frivillige modulation har den danske regering endnu ikke ønsket at tilslutte sig, dvs. at Danmark ikke har udnyttet de muligheder, som EU giver for øget beskyttelse af natur og miljø i forbindelse med landbrugsdrift. Det europæiske marked for landbrugsvarer beskyttes stadig af en told, som er over 20 % for landbrugsvarer mod 3-4 % for industrivarer.

(12)

Kapitel 13: CAP-reformen fra 2003 er senest blevet revideret ved det såkaldte sundhedstjek, der er til- trådt af EU’ ministerråd i november 2008 og skal gælde frem til 2013, hvor der skal ske en større revision. Væsentlige elementer i sundhedstjekket er afskaffelse af braklægningsordningen, gradvis udfas- ning af mælkekvoter, en yderligere overførsel af midler fra den direkte landbrugsstøtte til støtte til udvikling af landdistrikter, samt krav om at op til 10 % af det nationale støttebeløb skal anvendes til miljøfor- anstaltninger, produktforbedring eller markedsføring.

Desuden fastholdes kravet om krydsoverensstemmelse i forenklet form, dog med nye krav om blandt andet sikring af de miljøfordele, som braklægningen gav. Alligevel kan man frygte, at ophævelse af bra- klægningen, hvor Danmark allerede har inddraget 83.000 ha til dyrkning, kan få væsentlige negative konsekvenser for natur, vandmiljø og biodiversitet.

Herudover vurderes de miljømæssige konsekvenser af sundhedstjekket som beskedne og vanskelige at måle.

Vilkår og tendenser for den fremtidige landbrugspolitik i EU vurderes. CAP’s andel af det samlede land- brugsbudget forventes at falde, mens rammen for miljø- og klimaindsatsen kan forventes forøget. Men der vil ikke ske fundamentale forandringer før den nye reform i 2013. Spillet om den nye reform er gået i gang, og der er væsentlige interesseforskelle mellem de 27 medlemslande. Den danske regerings vision for

”Grøn vækst” har blandt andet som mål at forene et højt niveau for miljø- og naturbeskyttelse med moderne landbrugsproduktion, og der skal udarbej- des en miljø- og naturplan for Danmark 2020. Der diskuteres landbrugets muligheder for at gøre sig gældende som et økonomisk betydningsfuldt erhverv og et erhverv, der kan producere ”offentlige goder”, der i den danske regerings sprogbrug er ”miljø, økolo- gi, fødevaresikkerhed, dyrevelfærd og landskabsple- je”. I denne sammenhæng diskuteres landbrugets muligheder som naturforvalter. Afslutningsvis vurderes udviklingen i EU’s landbrugspolitik i relation til den globale fødevareproduktion og ansvaret for den fattige del af verden.

I kapitel 14 har Det Økologiske Råd (DØR) opstillet et scenarium for dansk landbrug, hvor målene for natur, miljø og klima sammentænkes og søges opfyldt med nogle få virkemidler. Scenariet er vurde- ret økonomisk af Fødevareøkonomisk Institut (FOI).

Det skal understreges, at FOI ikke har medansvar for DØRs forslag til virkemidler, omfang og implementering.

Ud fra de overordnede mål om natur og biodiversitet, vandmiljø, klima og pesticider inden 2020, er valgt en række virkemidler, som forventes at kunne sikre de overordnede mål. Der er nogle generelle virkemidler

for jordbrugsdriften, som medfører at yderligere 30 % af omdriftmarkerne skal dyrkes med efterafgrøder samt at 20 % af omdriftsarealet skal drives økologisk.

Derudover skal der regionalt udtages/ekstensiveres 430.000 hektar for at sikre, at naturens tålegrænse overholdes, og for at få en effekt i de områder, hvor tabet af kvælstof og fosfor er størst. Denne udtagning foreslås dels på lavbundsjorde ved vedvarende græs i ådalene, dyrkningsfrie bræmmer langs vandløb og søer og etablering af vådområder, dels på højbund- sjorde ved skovrejsning og udtagning til vedvarende græs. Svineproduktionen foreslås reduceret med 30

% og BAT gennemføres konsekvent i stalde, hvormed ammoniakemissionen reduceres med 50 %.

Derudover foreslås der indført støtte til afgræsning af vedvarende græs.

For de foreslåede virkemidler er beregnet effekten på N-udledningen til havet samt effekten i forhold til udledning af klimagasser fra landbruget. For de øvri- ge mål er foretaget en kvalitativ vurdering om mål- opfyldelse. Beregningerne indikerer, at de foreslåede virkemidler kan sikre, at landbrugets udledning af klimagasser reduceres med 30 %, at N-udledningen til havet reduceres med 40 %, samt at rammerne for naturen udvides, så krav til biodiversitet og tålegræn- se opfyldes.

FOI har beregnet de budget- og velfærdsøkonomiske omkostninger for de virkemidler, som DØR har fore- slået. Beregningerne er opgjort som omkostninger for sparet kg N-udledning til havet og sparet kg CO2.

Tendensen er, at de virkemidler, som er mest omkostningseffektive i forhold til kvælstofudlednin- gen (efterafgrøder og udtagning på lavbund), også er billige i forhold til klimagasser, tilsvarende gælder for de mindst omkostningseffektive. Men princippet om omkostningseffektivitet strider i nogle tilfælde imod en helhedsbetragtning, hvilket gør det relevant også at anvende virkemidler, som er mindre omkostningseffektive. FOI har beregnet de samlede omkostninger ved etablering af efterafgrøder og udtagning af jord/ekstensivering til 1.458 mio kr. Omkostningerne til omlægning til økologi er stærkt afhængig af mar- kedsudviklingen i perioden - DØR har her anslået en udgift per ha svarende til den nuværende økologi- støtte. En reduktion i svineproduktionen på 30 % er egentlig beregnet til at være en gevinst for landbruget, da svineproduktionen de seneste år har været underskudsgivende. Denne ”gevinst” er dog ikke medtaget i de totale omkostningsberegninger. Indførsel af BAT indgår heller ikke i omkostningsberegningerne, da der allerede er lovgivet om dette - dermed er det en del af investeringerne i nye produktionsanlæg som følge af strukturudviklingen i landbruget.

Ud fra dette bliver de samlede omkostningerne ved DØR’s scenarium på 2.232 mio. kr. pr. år.

(13)

Scenariet omfatter mål for natur, vandmiljø og klima og kan finansieres ved en modulation på 20 % af EU’s landbrugsstøtte og en national medfinansiering, som ikke overstiger de hidtil anvendte midler.

(14)

DEL A

Resultater

(15)

Landbruget er fortsat et basalt erhverv, som opfylder en række samfundsmæssige behov. Det Økologiske Råd er enige i CAP’ens målsætning om, at landmæn- dene skal have en rimelig levestandard på højde med andre erhverv. Med dette som udgangspunkt vil vi i det følgende trække hovedkonklusionerne op fra rapporten, diskutere mulige løsninger, paradokser og give bud på perspektiver for det fremtidige landbrug.

Miljømæssigt set så det helt grelt ud i dansk landbrug i 80’erne, og der er sket væsentlige fremskridt siden da - men der er stadig brug for radikale

ændringer og forbedringer. En langt stærkere miljøin- tegration og en dramatisk reduktion af klimagasudslippet er ingen fjern utopi men en realistisk mulighed i dansk landbrug:

• Naturen kan få den plads og de betingelser, som er nødvendige for at fastholde biodiversiteten.

• Vandrammedirektivets mål kan nås med kendte virkemidler.

• Landbruget kan reducere klimagasudslippet med mere end 30 %.

• Pesticidforbruget kan nedsættes markant.

• Dyrevelfærd kan forbedres.

Virkemidlerne er til stede, og de økonomiske omkostninger kan dækkes via EU’s landbrugsstøttemidler og en national medfinansiering, som ikke overstiger de hidtil anvendte midler til natur og miljø.

Omkostningerne skal dække den reducerede indtjening for landmændene, som skyldes den ny arealan- vendelse, således at det også kan være rentabelt at drive et bæredygtigt landbrug i Danmark. Endvidere skal de medvirke til, at en ny driftsform, naturpleje, kan give en sund økonomi for de udøvende land- mænd.

Danske løsninger er ikke tilstrækkelige. Dansk landbrug kan ikke vurderes uafhængigt af hele EU’s landbrug. Og hele EU har et ansvar for den globale land- brugsudvikling og fødevareproduktion. Derfor rum- mer dette kapitel også en række konklusioner, der rækker videre. Analyserne viser imidlertid at Danmark har muligheder for at gå foran i udviklingen.

3.1 Landbrugets miljøproblemer

3.1.1 Naturen sætter grænserne

Nedgangen i biodiversiteten er ikke standset. EU har iværksat værdifulde planer for beskyttelse af den

særligt sårbare natur, og der er et stort arbejde i gang for at få implementeret målene lokalt. Men biodiver- sitetsmålene kræver tiltag langt udover Natura 2000- områderne - naturen kræver plads! Også naturindholdet i landbrugslandet skal øges ved ekstensivering af landbrugsdriften på mindre værdifulde landbrugs- arealer og ved en forbedring af naturindholdet i agerlandet - bl.a. ved bevaring eller genetablering af hegn og småbiotoper. Naturplaner - på bedriftsniveau eller regionalt - bør støttes, både til planlægning og etablering.

Vi har brug for den vilde natur - men befolkningen bør også have øget adgang til oplevelser i naturen.

Begge dele kræver planlægning og ekspertise - de kommende naturplaner bør både omfatte Natura 2000, den bynære natur og det øvrige land, og den bør både rettes mod en forøgelse af vild natur og øgede adgangsforhold.

Den luftbårne eutrofiering af naturen skyldes ikke kun landbruget, men også energiproduktion, industri og transport, og der er brug for en indsats på alle områder. Det er naturens tålegrænser, som sætter grænser for tilførsel af kvælstof fra luften. Dette sæt- ter grænser for den animalske produktion såvel som for transport og energiproduktion. Problemet kan reduceres med teknologi såsom katalysatorer på såvel luftafkast på stalde som på biler og kraftvær- ker. Men det kan også sætte en grænse for produktionens størrelse, specielt for husdyrholdets vedkom- mende.

Danmark har gennem 15 år haft en skovplan med et mål om en fordobling af skovarealet. Men vi er bagef- ter med realiseringen. Vi foreslår en reaktivering af målene for skovrejsning. Skoven er på det korte sigt et væsentligt bidrag til øgede rekreative muligheder, og – forudsat at skovrejsning og forvaltning indrettes på det - på længere sigt også vært for en meget stor del af biodiversiteten.

Landbruget spiller en meget vigtig rolle i forhold til naturen - både som en del af årsagen til de seneste årtiers forarmelse af naturen, men også som dem, der kan udforme fremtidens natur i agerlandet og fastholde de ny ekstensivt drevne åbne naturarealer.

3.1.2 Eutrofiering - Vandrammedirektivets mål kan nås med kendte virkemidler Det har været et langt sejt træk at nå frem til den første halvering af N-spildet fra landbruget - men det

Kapitel 3:

Konklusion, anbefalinger og perspektivering

(16)

blev nået ved udløbet af Vandmiljøplan II.

Vandmiljøplan III’s målsætninger er utilstrækkelige mht. reduktion af kvælstofudledningen, og da planen er baseret på frivillige virkemidler, er det ikke overraskende, at effekten er udeblevet - der er ikke sket en sikker nedgang i kvælstofudledningen siden 2003.

Det er lykkedes at reducere fosforoverskuddet i landbruget, men der er ikke opnået en reduktion i fosforudledningen, idet arealet med dyrkningsfri bræmmer i stedet for at øges som målsat i planen, i virkelighe- den er reduceret.

Vandrammedirektivet stiller krav om, at arbejdet skal gøres færdigt, så den økologiske tilstand i vores van- dområder igen kan blive god.

Næringsstofudnyttelsen i landbruget skal øges, der er brug for tæt på endnu en halvering af kvælstofudled- ningen. Ammoniakfordampningen, som hidtil kun er reduceret ganske lidt, skal reduceres langt mere.

Fosforudledningen skal reduceres væsentligt ved en nedsættelse af fosforoverskuddet og en indsats i fos- forrisikoområderne. Virkemidlerne er mangfoldige og kendte. Hidtil er forbedringerne skabt via en generel regulering - det næste træk skal i højere grad tages, hvor effektiviteten er størst: Forrige århundredes landvindinger gennem dræning, pumpning og rør/kanaler til en hurtig afledning af vandet har skabt landbrugsområder på lavbundsarealer og på søbunde, hvorfra store næringsstofmængder tabes, samtidig med at den reelle dyrkningsværdi er i den lave ende. En stor del af reduktionen kan nås ved en ekstensivering af driften i disse områder. På højbun- den er efterafgrøder en god og billig vej til en reduktion af kvælstoftabet.

Grundvandet spiller en dobbelt rolle i vandmiljøet - dels er der behov for at værne om vores vandres- sourcer som drikkevand, dels vil en øgning af næringsstofindholdet i grundvandet føre til eutrofiering af overfladevandet i søer, fjorde og marine områ- der - sidstnævnte specielt på sandjorden, som ikke er drænet i samme omfang som lerjorden. Indsatsen for en beskyttelse af grundvandet omfatter en sikring af sårbare grundvandsområder ved skovplantning, ekstensivering eller pesticidfri dyrkning. I det øvrige agerland er efterafgrøder og en nedsættelse af pesticidforbruget gode og nødvendige virkemidler mod nedsivning af uønskede stoffer.

3.1.3 Landbruget kan reducere sit klima- gasudslip med mere end 30 %

Landbruget har en stor andel i klimagasudslippet - ligeså stor som hele transportsektoren. Der er en tæt sammenhæng mellem kvælstofudnyttelsesgraden og klimagasudslippet. Gennemførelsen af vandmiljøpla- nerne har ved siden af en halvering af N-tabet ført til en 30 % reduktion af landbrugets klimagasudslip -

men ligesom med eutrofieringen er udviklingen gået i stå i 2003.

Det er på denne baggrund ikke overraskende, at virkemidler, som kan føre til en yderligere nedgang i kvælstoftabet, samtidig fører til reduceret klimagasudslip. I vores scenarieberegninger er vi nået frem til, at alene de udvalgte virkemidler vil betyde tæt på en 30 % reduktion i landbrugets klimagaspåvirkning. Og dette før mulighederne for udnyttelse af biomasse til energiformål inddrages – og disse er også store.

Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet, AU og

Fødevareøkonomisk Institut, KU har i en rapport fra december 2008 fremlagt en række virkemidler for kli- matiltag i landbrugssektoren. Det omfatter bl.a.

• udtagning af jord, især lavbundsjorde,

• efterafgrøder

• øget anvendelse af biomasse fra landbruget til energiproduktion – såvel direkte afbrænding som bioforgasning,

• øget fodringseffektivitet.

DØR’s scenarium koncentrerer sig om de virkemidler, hvor der er størst synergi i forhold til natur og miljø – FOI-DJF-rapporten peger altså på en række yderligere tiltag med et stort potentiale.

Det betyder at landbrugets reduktionspotentiale langt overstiger de 30 %, som kan blive det samlede nationale mål i Danmark for den ikke-kvotebelagte sektor, såfremt der opnås en global aftale i

København i 2009. I så fald har EU lovet at hæve sit samlede reduktionsmål fra 20 til 30% - og det vil da være nærliggende at Danmarks mål for den ikke- kvotebelagte sektor også øges fra 20 til 30%. Den ikke-kvotebelagte sektor består udover landbruget af trafikken og den individuelle boligopvarmning. Da det vil være meget svært at komme op på 30%

reduktion fra trafikken inden 2020, vil det være en stor fordel, hvis landbruget kan bidrage med mere end 30%. Der er afdækket virkemidler, som alene ud fra en driftsøkonomisk beregning eller med en beske- den støtte kan være fordelagtige at gennemføre.

F.eks. er der udsigt til at bioforgasning af gylle og andet organisk materiale fra landbrug og det øvrige samfund vil blive etableret i et langt større omfang end hidtil.

3.1.4 Pesticidforbruget kan nedsættes!

Der er sket en løbende reduktion af miljøbelastnin- gen som følge af pesticider, idet man har forbudt de mest miljøbelastende midler, herunder de der gik i grundvandet. Men der er fortsat en betydelig miljø- belastning, bl.a. af flora og fauna i vandløb. Desuden medfører fraværet af ukrudt på markerne at føde- grundlaget for dyr, fugle og insekter forringes. Frem

(17)

til omkring 2002 blev pesticidforbruget reduceret kvantitativt, udtrykt i behandlingshyppighed. Men siden har det være stigende, hvilket bl.a. skyldes, at klimaforandringerne fører til større belastning med skadevoldere – samtidig med at der ikke er taget effektive virkemidler i brug over for landbruget.

Pesticidhandlingsplan III har et mål om en behandlingshyppighed på 1,7 i 2009. Men i stedet er den foreløbig steget til 2,5.

I Det Økologiske Råds scenarium reduceres det sprøj- tede areal med 30 % pga. ekstensivering af landbrugsjord og øget økologisk dyrkning. Der er også store potentialer for reduktion af behandlingshyppig- heden på det tilbageværende sprøjtede areal, hvis man tager nogle mere effektive virkemidler i brug, f.eks. forhøjede afgifter på pesticider, sundere sæd- skifter samt øget brug af BAT i forhold til udstyr og behovsbaseret dosering. Det har dog ikke været muligt inden for dette projekts rammer at beregne hvilken behandlingshyppighed eller hvilken reduktion i mængden af forbrugt aktivstof, som kan opnås ved disse tiltag.

3.1.5 Dyrevelfærd kan forbedres

EU og landbrugspolitikken udstikker krav til dyrevel- færden - men kravene er utilstrækkelige. Den stigende efterspørgsel efter økologiske varer viser, at der er store forbrugergrupper, som er villige til at betale en merpris for fødevarer, som er produceret på en bedre måde. Det er ikke en samfundsopgave at betale for øget dyrevelfærd - men samfundet bliver nødt til at opstille krav til landbrugserhvervet om bedre forhold for husdyrene. Landmændene er ansvarlige for, at deres produktion er etisk og dyrevelfærdsmæssigt forsvarlig, og må betale for etablering af de nødven- dige faciliteter. Og forbrugerne må betale, hvad det koster at producere fødevarer, som vi også kan være bekendt med i forhold til dyrevelfærd. Men det for- udsætter, at man får langt bedre mærkningsordnin- ger. Bortset fra de økologiske produkter er det næsten umuligt at se på en vare, om der er taget hensyn til dyrevelfærd under fremstillingen. Dette er med til at gøre, at detailhandel og forbrugere blot efterspørger det billigste, herunder køber udenlandsk discount, hvis der stilles fordyrende krav til det dansk producerede.

Det er vanskeligt at komme igennem med skærpede krav til dyrevelfærd, bl.a. fordi en række krav skal gennemføres på EU-plan, og der er meget forskellige opfattelser af dyrevelfærd i EU-landene. Men i det omfang, der kan vedtages regler, bør CAP’en via krydsoverensstemmelsesordningen medvirke til at dyreværnskravene overholdes.

3.1.6 Behov for udvikling af økologisk land- brug

Det økologiske landbrug tilbyder et godt alternativ til det konventionelle landbrug på en række områder:

Der er skærpede krav til dyrevelfærden - der er mere fokus på dyresundheden, medicinforbruget er lavere og der er færre medicinrester i fødevarerne end i konventionelle varer. Der et øget naturindhold og en større biodiversitet på de økologiske marker. Der anvendes ikke pesticider, som trænger ud i vandmil- jøet og naturen.

Men der er også nogle af de krav, som samfundet stiller til landbrugsdriften, hvor økologien ikke rum- mer tilstrækkelige fordele frem for traditionel drift.

Økologisk jordbrug har været brugt som virkemiddel i Vandmiljøplan II, men der har været utilstrækkelig fokus i økologireglerne på tabet af næringsstoffer - økologisk jordbrug er ikke ubetinget en fordel i forhold til vandmiljøet. Det samme gælder relationen til klimaet – dog har økologisk planteavl normalt lavere udslip af klimagasser.

Men økologisk jordbrug indeholder historisk en dyna- mik og en evne til at tilpasse sig nye samfundsmæs- sige krav og ny viden. Med en øget fokusering på natur, vandmiljø og klima kan økologerne udvikle produktionsmåden, så det økologiske jordbrug i høje- re grad kan blive et overbevisende virkemiddel i forhold til disse problemer. Eller de kan tilbyde en dyrkning med skærpede virkemidler - f.eks. en lavere dyretæthed i områder med gavn af en ekstensivering.

Så kan økologisk jordbrug få en langt større rolle at spille i løsningen af landbrugets miljøproblemer.

3.2 Et scenarium for en løsning af landbrugets miljøproblemer

3.2.1 Nødvendigheden af helhedsbetragt- ninger

Scenariets virkemidler er primært udvalgt udfra mål- sætningerne for natur, næringsstoffer og klima. Vi har søgt de virkemidler, som har den største synergi- effekt, og samtidig har vi ladet de mest vidtgående miljømålsætninger styre omfanget af indsatsen med de enkelte virkemidler. F.eks. har naturens tålegræn- ser sat målet om udlægning af en tredjedel af det danske areal som naturområder, hvilket har styret omfanget af ekstensivering og udtagning af landbrugsjord.

Scenariet har vist, at hovedparten af problemerne kan løses udfra en helhedsbetragtning, og at der er meget omfattende synergieffekter ved brug af de rig- tige virkemidler. Der er sket nogle grundlæggende

(18)

problematiske dispositioner ved landbrugets udvikling, f.eks. mange landvindinger og den uhensigts- mæssige håndtering af gyllesystemerne. Ved at foku- sere på disse områder har det været muligt at finde frem til fælles løsninger på miljøproblemerne.

I de hidtidige analyser har man beregnet isoleret, hvad det koster at redde klimaet, at redde vandmiljø- et, at genoprette natur. Men det er fælles problemer, der ligger bag, og fælles løsninger, der skal til. Vi prø- ver i denne rapport at knytte problematikkerne sammen og se på fælles løsninger. Det betyder også, at løsningerne fremstår mere fordelagtige, da omkostningerne skal fordeles på flere positive effekter.

3.2.2 Scenariets virkemidler

Scenariets løsningsanvisninger er begrænset af den nødvendige simplificering og indskrænkningen til færrest mulige virkemidler. Indholdet er følgende:

Der er behov for et lokalt udgangspunkt og en lokal forankring ved den kommende udarbejdelse af Natur- og Vandplaner - og vi erkender, at vi ved vores overordnede tilgang utvivlsomt overser væsentlige aspekter og detail-problemer. Der kan og bør videreudvikles faglig viden og teknologier, som kan bidrage til at finde frem til de mest intelligente løsninger lokalt.

3.2.3 Så meget koster det at implementere scenariet

Fødevareøkonomisk institut har beregnet omkostningerne ved implementering af virkemidlerne som ændringen i landmændenes indtjening pr. ha jord set i forhold til den hidtidige anvendelse af jorden. Den manglende indtjening som følge af ekstensivering af jord og dyrkning af efterafgrøder er opgjort til knap 1,5 mia. kr. pr. år.

Svineproduktionen har FOI beregnet til at være underskudsgivende - derved kommer en reduktion i

svinebestanden til at fremstå som en økonomisk fordel. Beregninger er imidlertid foretaget som et gen- nemsnit for branchen som helhed. FOI anfører, at der kan være et overskud for den mest omkostningseffektive del af svinesektoren, og at den hastige struk- turudvikling i svineproduktionen sandsynligvis vil medføre, at den del af branchen med størst under- skud vil ophøre med produktionen.

Brug af BAT i stalde giver i mange tilfælde en økono- misk fordel for husdyrproducenterne. Investeringerne foretages typisk i forbindelse med miljøgodkendelser af nye staldanlæg og betragtes dermed som en del af den samlede investering i nye produktionsanlæg. På denne baggrund indgår der ikke omkostninger for reduceret svineproduktion og brug af BAT i stalde.

Økologiske bedrifter har ifølge FOI bedre driftsresul- tater end konventionelle - vel at mærke medregnet økologitilskuddet. En øget økologiandel er betinget af,

at merpriserne kan fastholdes på baggrund af et øget marked for økologiske produkter - FOI vurderer derfor, at en 3-4-dobling af økologiarealet kan kræve en forhøjelse af øko- logitilskuddet.

Andre offentlige politikker vil imidlertid også kunne øge det økologiske marked, f.eks. øget brug af økologiske fødevarer i det offentlige - på den baggrund har vi fastsat omkost- ningen til øget økologisk drift til 750 kr./ha svarende til det nuværende økologitilskud.

Udgifterne til naturpleje er i FOI’s beregninger stærkt afhængige af græsarealernes størrelse og tilgængelig- hed. Der kan således være et overskud ved afgræs- ning af større velarronderede arealer, mens omkostningerne ved mindre svært tilgængelige jordstykker kan være betydelige. Tilskudsordningerne må diffe- rentieres, så det sikres, at alle arealer bliver plejet med den mest hensigtsmæssige foranstaltning, og så det bliver rentabelt for landmændene at foretage naturplejen. Med et højt skøn har vi indregnet naturplejen til gennemsnitligt 1.000 kr. pr. ha.

Udgifterne til omlægning til økologisk drift og pleje af naturarealer bliver dermed godt 774 mio. kr. pr. år.

Altså bliver de samlede omkostninger ved implementering af scenariet på godt 2,2 mia. kr. pr. år.

Generelle virkemidler:

• Efterafgrøder på yderligere 30 % af omdriftsmarkerne 600.000 ha

• Økologisk drift på 20 % af omdriftsarealet 400.000 ha

• 50 % reduktion i ammoniakemission fra stalde ved konsekvent gennemførelse af Best Available Tecnology (BAT)

Regionale virkemidler:

• Udtagning/ekstensivering af landbrugsjord 430.000 ha – lavbundsjorder: Udtagning i ådale, dyrkningsfri

bræmmer og vådområder 290.000 ha

– højbundsjorder - skovrejsning 100.000 ha

– højbundsjorder - vedvarende græs 40.000 ha

• Støtte til naturpleje ved afgræsning eller slet 474.000 ha

• Svineproduktionen reduceres med 30 %

(19)

3.2.4 Omkostninger dækkes via EU’s land- brugspolitik

Det Økologiske Råd foreslår, at 20 % af EU-landbrugs- støtten fremover overføres via tvungen modulation fra den direkte støtte til landdistriktspolitikken, og at de øgede midler anvendes til at få gennemført scenariets målsætninger på natur og miljøområdet. Dette giver omkring 1,5 mia. kr. pr. år fra EU til finansiering af virkemidlerne i scenariet, hvilket svarer til

omkring 70 % af udgifterne.

Danmark har hidtil anvendt omkring ¹/2mia. kr. om året til medfinansiering af landdistriktspolitikken.

Herudover har der været anvendt midler til vandmiljø- planer, skovrejsning, miljøprojekter, nationalparker, osv.

Scenariet kan derfor finansieres uden, at der bliver tale om et offentligt merforbrug for Danmarks natur- og miljøindsats! Der vil derimod være landmænd, som får en vis nedgang i landbrugsstøtten, såfremt de ikke får del i de overførte midler til en ekstra natur- eller miljøindsats - samtidig med at de nye støtteordninger vil skabe grundlag for nye produk- tionsformer på de ekstensiverede arealer. Scenariet går ikke ind i en vurdering af, om der kan eller skal skæres yderligere i enkeltbetalingerne under Søjle 1.

De overførte midler skal anvendes til en landbrugs- støtte, som dækker meromkostningerne eller den tabte indtjeningsmulighed på de berørte arealer, således at det fortsat kan være rentabelt for land- mændene at dyrke og pleje jorden.

3.2.5 Forudsætninger for valg af omkost- ningseffektive virkemidler

FOI har ikke kun beregnet omkostninger ved virkemidlerne - de har også beregnet omkostningseffekti- viteten ved brug af de enkelte virkemidler i forhold til den opnåede effekt både i relation til vandmiljø og klima, hvor benefits for vandmiljøeffekt også indreg- nes. Herved fås et vigtigt redskab til udpegning af de billigste virkemidler til reduktion af N-udledning eller til reduktion af klimagasudslip.

I beregningerne af denne rapports scenarium når FOI frem til, at en række af virkemidlerne har en meget høj omkostningseffektivitet i relation til en reduktion af kvælstofudledningen, f.eks. ekstensivering på lavbund og efterafgrøder på agerjorden. I klimarappor- tens beregninger er disse virkemidler også attraktive – efterafgrøder dog kun så længe man medregner kulstofbalancen i jorden. Ud fra en helhedsbetragtning synes det således oplagt at anvende disse virkemidler.

Vi har valgt også at medtage udtagninger af jord og

skovrejsning på højbundsjorder, som er beregnet til en meget høj omkostning både i relation til vandmil- jø og klima - men udtagningerne er nødvendige til sikring af natur og biodiversitet. Disse virkemidler er beregnet som relativt dyre med en lav omkostningseffektivitet i relation til vandmiljø og klima. Men heri er ikke medregnet den positive effekt på natur, som også er en væsentlig parameter i vores scenarium.

Derfor har vi valgt at prioritere udtagning på høj- bundsjorder som et helhedsorienteret virkemiddel.

I traditionelle økonomiske analyser indgår sådanne helhedsbetragtninger ikke. Det ville forudsætte, at man skulle have alle afledte miljøeffekter med, og derefter finde en metode til at vægte natur-, vand- miljø-, klima- og naturhensyn i forhold til hinanden, så man kunne beregne en omkostningseffektivitet, som omfatter alle miljøparametrene.

3.2.6 Modsætninger og paradokser

Scenariearbejdet har også afdækket en række paradokser, hvor de enkelte miljømålsætninger og virkemidler umiddelbart virker modsætningsfyldte. Her nævnes et par stykker:

Drøvtyggerne bidrager til en anseelig andel af landbrugets klimagasser med udledningen af metan fra vommen. Dermed er der ud fra en klimabetragtning en væsentlig grund til at anbefale en reduktion i kvægbestanden. På den anden side er drøvtyggerne de dyr, som bedst kan udnytte grovfoder fra kløvergræs- markerne, som er en uundværlig grundpille ved økolo- gisk dyrkning, og fra de ekstensivt dyrkede naturarealer, som er nødvendige af hensyn til biodiversiteten.

Dog kan man ud fra en klimabetragtning pege på en alternativ udnyttelse af biomassen fra de ekstensiverede arealer - biomassen kan slås og indgå i biogas- produktion. I scenariet har vi på denne baggrund valgt ikke at pege på en reduktion af kvægbestanden, men der er brug for undersøgelser af, hvor en slåning af plantematerialet til bioforgasning udfra en overordnet betragtning vil være mest fordelagtig mht. naturindholdet, og hvor afgræsning bør anbefales.

Andre paradokser omhandler dyrevelfærd i forhold til miljøhensyn. At dyrene udfra en velfærdsbetragt- ning bør komme ud i det fri er der ikke tvivl om. Men køerne på græs medfører et øget udslip af klimagas fra græsmarkerne, hvorfor slåning og fodring på stald – hvor gødningen kan opsamles - burde foretrækkes.

Vi har også påpeget de øgede muligheder for ved hjælp af nye teknologier i nye og større staldanlæg at finde løsninger med en væsentlig mindre miljøbe- lastning - samtidig med at der kan stilles spørgs- målstegn ved sammenhængen mellem dyrevelfærd og de store produktionsenheder.

(20)

Klimaberegningerne påpeger også en svaghed ved økologisk jordbrug: Når vi regner klimabelastning af de enkelte fødevarer, får de økologiske varer en øget belastning – målt pr. kg produceret fødevare –, hvis den økologiske dyrkning medfører lavere udbytter end konventionelt producerede varer. Dette er meget udtalt for f.eks. kartofler og grøntsager samt svine- og kyllingekød.

De fleste paradokser udspændes i relation til klimaet. Men scenarie-beregningerne viser, at potentialet for klimagasreduktioner er så stort, at det har været muligt både at gå udenom paradokserne og samtidig nå den nødvendige reduktion i klimagasudslippet.

Det har således ikke været nødvendigt at indgå kom- promisser i forhold til enkelte hensyn for at opfylde andre mål - men paradokserne udspænder samtidig en række felter, hvor øget forskning på sigt kan give bedre løsninger.

3.3 Afledte perspektiver

3.3.1 Fødevareproduktionen - kvalitet og omfang

Det grundlæggende krav til landbruget er naturligvis fødevareproduktionen - vi skal have tilstrækkeligt med fødevarer af en god kvalitet.

Fødevareproduktionen er markedsdrevet med staten og EU som tovholdere i forhold til kvalitet, miljø og sundhed. Produktionen er påvirket af forbrugerne, som ønsker billige fødevarer - og landbruget produ- cerer billige fødevarer i en industrialiseret produktion. Her gås ofte på kompromis med kvalitet og sundhed - f.eks. i produktionssystemer, hvor dyrevel- færden ikke er i orden med en for høj dødelighed og et medicinforbrug, som efterlader medicinrester i de animalske fødevarer. Det er heller ikke tilfredsstillende, at der fortsat findes betydelige mængder sprøjte- midler i vegetabilske fødevarer ¹. Der er brug for et stærkere samspil mellem

• at landmændene satser på kvalitet, sunde fødeva- rer og miljø frem for blot at producere fødevarer- ne billigst muligt

• at staten og EU fortsat fremmer fødevaresikker- hed og miljø gennem regelsætning, kontrol og mærkningsordninger – idet erfaringen viser, at frivillige aftaler ikke er tilstrækkeligt

• at forbrugerne oplyses om miljø, sundhedsforhold og dyrevelfærd og via mærkning og oplysnings- kampagner påvirkes til ikke blot at efterspørge det billigst mulige

• at detailhandelen påvirkes til at fremme salget af

kvalitetsvarer, så vi ikke oplever, at hvis kvaliteten af danskproducerede varer højnes, erstattes disse blot af importerede lavkvalitetsprodukter – som vi har set det på salmonella-området.

Der er også et verdensmarked for højkvalitetsvarer, hvor det højeffektive og markedsorienterede danske landbrug vil kunne finde den nødvendige afsætning.

Den animalske produktion i Danmark har nået et omfang, hvor naturens tålegrænser overskrides. Det fremføres ofte, at vi via højeffektivt landbrug skal gøre vores for at afhjælpe en global mangel på føde- varer. Men det skal ske ud fra et bæredygtighedskri- terium, hvor naturen og miljøet kan videregives til vore efterkommere i en tilfredsstillende tilstand.

Klimaet sætter også sine grænser: Hvis der globalt skal være mad nok, og landbrugets klimapåvirkning skal ned på et bæredygtigt niveau, må vi forbrugere vænne os til at spise mindre kød. Dansk landbrug skal altså ikke påtage sig en opgave med at forsyne det globale fødevaremarked med svinekød og mejeri- produkter, hvis produktionen ikke er bæredygtig. Af denne grund har vi foreslået en reduktion af den animalske produktion. Da der allerede er sket en reduktion af kvægholdet, og vi samtidig har brug for kvæg i naturpleje, foreslår vi, at den danske svineproduktion beskæres med 30 %

3.3.2 Løber strukturudviklingen for stærkt?

Strukturudviklingen i Danmark løber forrygende stærkt. Landbrugslovens bestemmelser om maksi- male bedriftsstørrelser er i de senere år udvidet med få års mellemrum. Familiebrugene bliver til deltids- brug eller sammenlægges med store brug. Spændet mellem den danske landbrugsstruktur og de syd- og østeuropæiske småbrug øges. Strukturudviklingen indebærer både fordele og ulemper.

Udviklingen af de store landbrugsenheder giver nye teknologiske muligheder. Der investeres i nye stalde, hvor man ved brug af Best Available Technology (BAT) får reduceret ammoniakfordampning og driv- husgasudslip markant. De store enheder kan gøre det rentabelt at bioforgasse gyllen. Det reducerer metan- fordampningen og gør næringsstofferne mere plante- tilgængelige. Der er muligheder for at skabe bedre dyrevelfærd. Arbejdsforholdene for de ansatte kan forbedres. Nye maskiner kan medvirke til en bedre udnyttelse af gødningen, satellitstyret tildeling af gødning og pesticider efter behov.

Der kan være ulemper som f.eks. uacceptabelt

1 Se Hans Nielsen: Brev til fødevareministeren: Pesticidrester i fødevarer, Det Økologiske Råd januar 2008, www.ecocouncil.dk/Artikler/Landbrugog sprøjtemidler