Kvalitetsreformen og moderniseringen af den offentlige sektor

(1)

Kvalitetsreformen og moderniseringen af den offentlige sektor

■Carsten Greve

Professor mso i offentlig ledelse og offentlig-privat samspil

International Center for Business and Politics, Copenhagen Business School

Indledning

I august 2006 var statsminister Anders Fogh Rasmussen vendt hjem fra sommerferie. Med sig i bagagen havde han et nyt politisk udspil:

En kvalitetsreform for den offentlige service.

Reformens indhold blev i første omgang skit- seret i et 9-siders notat fra 18. august 2006.

(Regeringen 2006a). Formålet, som det var beskrevet i notatet, var, at ”det offentlige bliver bedre til at udbrede nye og innovative løsnin- ger, der kan sikre mere kvalitet for pengene” (p.

3). Regeringen skriver om det overordnede for- mål: ”Sigtet må derfor være at udvikle den offentlige sektor til en moderne servicevirksom- hed, hvor kundernes behov og løsning af kundernes problemer er i centrum for alle dele af arbejdet” (p. 3). En større lancering af kvalitetsreformen skete den 16. november 2006, hvor pjecen ”På vej mod en kvalitetsreform”

blev udsendt (Regeringen 2006b).

Denne artikel sammenligner kort indholdet af den bebudede kvalitetsreform med indholdet af den moderniseringspolitik skiftende regeringer har arbejdet med siden 1983 (se også Greve 2006a). Det var Schlüter, der i 1983 lancerede moderniseringsprogrammet.

Nyrup-regeringen førte stafetten videre fra 1993 og frem. I 2002 lancerede Anders Fogh Rasmussen VK-regeringens bud på en moderniseringspolitik for den offentlige sektor (Fi- nansministeriet 2002a). Disse forskellige tiltag er dokumenteret i bogen ”Moderniseringen af den offentlige sektor” (Ejersbo & Greve 2005) og danner grundlaget for nærværende artikels diskussion. Fokus er i første omgang på indholdet og dernæst på processen. Mens indholdet er meget lig moderniseringsprogrammerne i de tidligere år, så er processen med kvalitetsreformen anderledes. Det er væsentligt at bemær- ke, at artiklen primært fokuserer på de to skriftlige udspil fra kvalitetsreformens lancering (notatet og pjecen fra 2006).

Analysen af, hvordan det rent faktisk gik med kvalitetsreformen, må vente til efter det endelige udspil til reformen foreligger.

Denne artikel sammenligner kvalitetsreformen med moderniseringspolitikken for den offentlige sektor fra årene 1983-2005.

Konklusionen er, at kvalitetsreformen indholdsmæssigt er gammel vin på nye flasker, men at processen med inddragelse af mange parter i nogen grad er ny.

Regeringens udspil om en kvalitetsreform Statsministeren knyttede fra begyndelsen store forventninger til kvalitetsreformen. Statsmi- nisteren udtalte i en tale til Dansk Industri den 26. september 2006, at

”Den langsigtede udfordring vi står overfor er imidlertid, at der simpelthen bliver problemer med at rekruttere tilstrækkeligt antal medar- bejdere til den offentlige sektor (…) Og det er grunden til, at vi skal have en kvalitetsreform.

Vi skal blive bedre til at måle og dokumentere, hvad den offentlige sektor gør. I dag er vi meget gode til at måle, hvor mange penge vi bruger, men ikke ret gode til at måle, hvad det er for et resultat der kommer ud. Vi skal være bedre til at måle resultater, vi skal være bedre til at måle kvalitet. Vi skal være bedre til at måle tilfredshed”.

I sin åbningstale til Folketinget den 3. oktober 2006 udtalte statsministeren:

”Den største udfordring i de kommende år bliver derfor at rekruttere et tilstrækkeligt antal sygeplejerske, pædagoger, lærere, social- og sundhedsassistenter m.v. De, der tror, at løsningen blot er at kræve flere penge og flere ansatte – mere af det samme – har slet ikke forstået den virkelige udfordring (…) Den virkelige udfordring er at skaffe mere kvalitet for pengene”.

I Strukturmagasinet 25. oktober 2006 løftede finansministeren på sløret for kvalitetsreformen:

”Nu har vi rammerne på plads (med struktur- reformen, red.), og så vil vi gerne kigge på indholdet. Det gør vi nu med arbejdet til kvalitetsreformen. Hvad er det vi kan gøre på en anden måde? Hvad kan vi lære af de bedste?

Hvordan kan det være, at der er så stor forskel på, hvordan man løser de samme opgaver?

Hvorfor er der større tilfredshed på et område, og lavere tilfredshed på et andet område?

Hvorfor kan man have større tilfredshed på samme område i en kommune, mens en anden bruger flere penge på området?” (Finansmini-

■ ■ ■

Note 1SFI har givet tilladelse til at bruge datasættet. Alle analyser og konklusioner er dog mine egne og ikke SFI’s. En nærmere beskrivelse af data kan findes i (Holt 2003).

(2)

steren i Strukturmagasinet nr. 7. 25. oktober 2006 p. 20).

Statsministeren gentog sit budskab fra åb- ningstalen i Politikens kronik den 16. november 2006:

”De, der tror, at løsningen bare er at kræve flere penge og flere ansatte, de har slet ikke forstået den virkelige udfordring. Den virkelige udfordring er at sikre offentlige service på et højt niveau i et samfund, hvor det kan blive svært at skaffe personale nok (…) Udfordrin- gen er ikke ”mere af det samme”. Udfordrin- gen er ”mere kvalitet for pengene”” (Rasmus- sen 2006)

Arbejdsformen var noget udsædvanlig for moderniseringspolitikken, men tilsyneladende inspireret af regeringens Globaliseringsråd det foregående år. Regeringen nedsatte et ”lille operativt ministerudvalg” med statsministeren for bordenden og med økonomi-og erhvervs- ministeren, finansministeren, indenrigs- og sundhedsministeren, socialministeren og fami- lie- og forbrugsministeren som de øvrige med- lemmer. Der blev oprettet et embedsmands- udvalg med embedsmænd fra de fem ministerier. Der blev planlagt seks temamøder, hvor forskellige interessenter og ressourcepersoner blev inviteret til at være med. Strategien med forslag til handling er planlagt til at foreligge sommeren 2007. Derved ligner strategien umiddelbart den strategi, regeringen havde held med i Globaliseringsrådets arbejde. I den aktuelle sammenhæng er der dog i teknisk forstand tale om et ministerudvalg (ledet af statsministeren) i stedet for et råd (ledet af statsministeren).

Kvalitetsreformens indhold

Regeringen valgte at udpege et antal temaer for arbejdet med kvalitetsreformen. I august- notatet fra 2006 blev der peget på i alt seks områder, som skulle prioriteres: ”Klar besked om resultater og service, fokus på kvalitet gennem åbenhed og information, brugerindflydelse og frit valg, bedre organisering og sam- menhæng i servicetilbuddene, bedre prioritering af de offentlige opgaver og personligt ansvar, bedre motivation og inddragelse af medarbejderne” (Regeringen 2006a). Ved lancerin- gen den 16. november 2006 var antallet blevet indskrænket til fem temaer: 1) frit valg, bruger- inddragelse og personligt ansvar, 2) sammen- hængende service – med respekt for borgeren, 3) klare mål og ansvar for resultater, 4) ny- tænkning, konkurrence og mere kvalitet for pengene og 5) ledelse, medarbejderinddragelse

og motivation (Regeringen 2006b). Kvalitetsre- formens indhold var tæt på den forvaltnings- politiske strømning, der internationalt har fået betegnelsen New Public Management (NPM).

På kort formel består NPM af to elementer:

konkurrence og ledelsesmetoder fra den private sektor. NPM er på detaljeret og systematisk vis beskrevet i litteraturen om offentlig ledelse (se f.eks. Hood 1991; Pollitt 2003). NPM prak- tiseres over det meste af verden (Kettl 2000).

Det er påvist, at mange regeringer trækker på samme idé-katalog, men i praksis implemente- rer reformerne forskelligt. Normalt skiller en gruppe af ”hard core” NPM lande sig ud (be- stående af UK, Australien og New Zealand) fra den mere ujævne amerikanske tilgang, den kontinentale europæiske måde og den skandi- naviske måde (Barzelay 2001; Pollitt & Bou- ckert 2004)

I 1983 blev det første danske moderniserings- program lanceret under Schlüter-regeringen.

Formålet med programmet var ”at forny og forbedre den offentlige service overfor borgere og virksomheder indenfor kendte ressource- mæssige rammer” (Finansministeriet 1983).

Der er ikke ret stor forskel på denne sætning og Anders Fogh Rasmussens udtalelse om at få

”mere kvalitet for pengene”. ”Value-for-mo- ney (VFM), som den internationale betegnelse er, er således en ambition, der rækker tilbage til Schlüter-tiden, og som alle senere regeringer har fulgt. Alle regeringer – også Fogh Ras- mussen-regeringen - har de sidste 20 år været optaget af, hvordan der kan leveres offentlig service med kvalitet indenfor en forholdsvis stram ressourcemæssig ramme. Det er en vel- kendt problemstilling. Regeringens kvalitetsreform tilføjer ikke noget nyt til denne ambition.

Selve den bærende argumentation for moderniseringspolitikken har skiftet en anelse over tid. I 1980’erne og 1990’erne blev der især henvist til den kritiske økonomiske situation for Danmark. Det handlede om ”afgrundens rand” og angsten for økonomisk kaos. I takt med at samfundsøkonomien fik det bedre og bedre under Nyrup-regeringen i 1990erne og i dag har den ”verdensklasse-status” som sam- fundsøkonomien har i dag, så er det blevet sværere kun at henvise til den samfundsøko- nomiske nødvendighed. Under den nuværende regering er der derfor først henvist til globali- seringen af verdensøkonomien som en udfordring også for den offentlige sektor, og fra 2006 og frem vurderes en trussel til at være den påtalte mangel på arbejdskraft i fremtiden.

”Modernisering” (eller ”fornyelse”) har således været nøgleord, når danske regeringer har ar-

bejdet på at forbedre den offentlige service.

Skiftende danske regeringer har moderniseret og udviklet den offentlige sektor gennem mere end to årtier, hvilket er udførligt dokumenteret i bogen ”Moderniseringen af den offentlige sektor” (Ejersbo & Greve 2005). Her vises det, hvordan i alt fem elementer har været kon- stante i moderniseringspolitikken – uanset regeringens politiske farve. De fem elementer er:

■ Budgetreform og mål- og resultatorientering

■ Markedsstyring

■ Borgerservicering og regelforenkling

■ Ledelse og personale

■ Digital forvaltning

I løbet af årene har de forskellige elementer haft lidt forskellige betegnelser. Servicering af borgerne hed i det første moderniseringspro- gram f.eks. ” bedre publikumsbetjening”, mens digital forvaltning var kendt som ”EDB i staten”. Indholdsmæssig har det imidlertid været de samme temaer, der har været taget op igen og igen. Indenfor hver område vil man således kunne følge en udviklingshistorie (Ejersbo &

Greve 2005). Tag markedsstyring som eksem- pel: I 1980erne handlede det mest om at lan- cere tanken om markedsstyring og privatise- ring. I begyndelsen af 1990erne lancerede Finansministeriet en model, hvor frit valg og kundeorientering var i fokus (i publikationen

”Valg af velfærd”). Det var også her, vi fik en betænkning om Udlicitering af offentlige drifts –og anlægsopgaver. Senere i 1990erne privati- serede den socialdemokratiske regering en del af de statslige virksomheder. Friere valg blev også diskuteret intenst, men det var først, da VK-regeringen kom til i 2001 og i 2002 lancerede udspillet ”Velfærd og valgfrihed” (Finans- ministeriet 2002), at frit valg igen blev sat i centrum for forvaltningspolitikken. På lignende vis har der været en udviklingshistorie for hvert element, hvor regeringer har lanceret udspil, skrevet betænkninger og rapporter og forsøgt at lave regelsæt og incitamentsstrukturer.

Med kvalitetsreformen fokuserer regeringen atter på disse velkendte elementer i forvaltningspolitikken. Men nu under overskriften

”kvalitetsreform” og ikke mere som ”modernisering af den offentlige sektor”. Tabel 1 viser, hvordan hvert af temaerne i kvalitetsreformen således kan spores tilbage til de seneste 20 års moderniseringspolitik.

På vej mod en reguleret konkurrencemodel?

Som nævnt er indholdet i reformen meget lig, hvad internationalt forstås som NPM. Måske

(3)

gerne bliver dermed i en vis udstrækning til kunder. For at borgerne som kunder skal kunne træffe deres valg, er de nødt til at have information om servicetilbudene. Derfor bliver kor- rekt og klart serviceinformation et væsentligt element i konkurrencemodellen. Endvidere er det vigtigt, at borgerne og andre ved, hvem der yder en god eller en mindre god præstation.

Derfor bliver resultatet af velfærdsleveringen målt, evalueret og sammenlignet. Sammenlig- ningen eller benchmarkingen vil udgøre et stadig mere væsentligt reguleringsinstrument.

Konkurrencen bliver derved reguleret af en række reguleringsorganisationer. Resultaterne bliver også reguleret. Reguleringen iværksættes fra de organisationer, der giver bevillingerne og sætter målene (politikerne), men også fra organisationer, der har som selvstændig opgave at overvåge og kontrollere (Rigsrevisionen, re- visionsfirmaer, ombudsmand etc.) og fra organisationer, der skal sammenligne service på tværs af geografiske områder og/eller service- områder (som det ny Kommunale og Regio- nale Evaluerings Institut KREVI). Reguleringen foregår ikke kun på nationalt niveau, men også f.eks. på europæisk niveau gennem Europa- kommissionen og dens mange reguleringsinsti- tutioner (se også Greve 2007).

Hvad står der ikke noget om?

Regeringen kunne på dette tidspunkt i histori- en have valgt at have spillet anderledes ud.

Den generelle udvikling i praksis i mange OE- CD lande går faktisk væk fra den mere ekstre- me version af NPM. Den generelle NPM-op- skrift er også forladt af OECD (2005), der i den store rapport ”Modernising Government”, der vurderer de sidste 20 års moderniseringsind- satser i den offentlige sektor i OECD-landene, i nogen grad tager afstand fra NPM. I stedet er den fælles overskrift governance – forholdet mellem staten og civilsamfundet (Kettl 2002).

Teoretisk peger pilen også væk fra NPM. På overskriftsniveau handler governance om net- værksstyring, partnerskaber mellem offentlige og private aktører (Klijn & Koppenjan 2004;

Salamon 1996), (digitaliseret) opgaveløsning på tværs af sektorer og organisationer (Dun- leavy et. al. 2006) samt nye koordineringsud- fordringer og samarbejdsmuligheder på tværs af grænser (McQuire 2006). Regeringen ser med andre ord ud til forholdsvis snæversynet, at fokusere på NPM, mens andre lande, OECD og forskningen mere er optaget af den overordnede styringskapacitet og samarbejdsmu- lighederne mellem forskellige aktører.

Ud fra en historisk-institutionel synsvinkel kan udviklingen ses i et moderniseringsspor (path), mere præcist peger Kvalitetsreformen hen

imod, hvad vi her vil betegne som ”en reguleret konkurrencemodel” (Greve 2006b). Den regulerede konkurrencemodel består af følgen- de elementer:

Der indføres konkurrence på en lang række offentlige serviceområder. Konkurrencen er ikke kun mellem offentlige og private leve-

randører, men også mellem offentlige leveran- dører internt. Gymnasier kæmper f.eks. mod gymnasier om at tiltrække elever. Universiteter kæmper med universiteter om at tiltrække studerende. Daginstitutioner kæmper mod andre dagsinstitutioner om bevillinger og om at blive valgt af forældrene. Valgfrihed er et centralt element. Borgerne får mere frihed til at vælge mellem forskellige servicetilbud. Bor-

Tabel 1. Kvalitetsreform sammenlignet med eksisterende aktiviteter og internationale erfaringer i moderniseringen af den offentlige sektor

Regeringens temaer i kvalitetsreformen

Brugerindflydelse og frit valg

Sammenhængende service med respekt for borgerne

Klare mål og ansvar for resultater

Nytænkning, konkurrence og mest kvalitet for pengene

Ledelse, medarbejderinddragelse og motivation

Eksisterende aktiviteter i moderniseringen af den offentlige sektor Frit valgs ordninger siden 1992, lovgivning siden 2002

Fokus på digital forvaltning og samordning siden 1983

Øget samarbejde med f.eks. frivillige organisationer og private

leverandører opprioriteret siden 1990erne

Mål- og resultatstyring siden 1995 i staten.

Konkurrence, resultatori- enteret ledelse og offentlig-privat samspil siden 1983

Fokus på personaleudvik- ling og ledelsesudvikling siden 1980erne. Særligt fokus på kompetence og topledelsesstrategier i de senere år og på resultatløn / ny løn.

Nøglepublikationer fra Finansministeriet o.a.

Valg af velfærd (1992) Friere valg på de kommunale serviceområder (1999)

Velfærd og valgfrihed (2002)

En enklere hverdag for borgere og virksomheder (2004)

Lovgivning om frit valg (2002-)

Fritvalgs-database Statens brug af IT i 1990erne (1992), Det digital Danmark (1999), Strategi for digital forvaltning

Værktøj til velfærd (1995), Effektiv opgaveva- retagelse i staten (2003), Klare mål og mere åben- hed – en handlingsplan (2004)

Effektivitetsstrategier (staten), servicestrategier (kommuner)

Bedst og billigst (1991), Valg af velfærd (1992), Benchmarking (2000), Velfærd og valgfrihed (2002), Fra få til mange leverandører (2002), Handlingsplan for offentlig-private partnerskaber (2004), Hvorfor ikke udbyde? (2005) Medarbejder i staten (1994), Ledelsespolitisk redegørelse (2001), Sta- tens personale og ledel- sespolitik Gør en forskel (2003) Kodeks for god offentlig topledelse (2005)

Internationale erfaringer

Valgfrihed i form af

”consumer choice”, men det er kun få lande, der har gennemtænkt, hvad en ”kunde-rolle” egentlig får af konsekvenser i en offentlig service sammen- hæng.

Digital forvaltning er spået til at blive den store reformdrivkraft i fremti- dens offentlige sektor, se f.eks. Dunleavy et.al. 2006 Samarbejdet med frivillige non-profit organisationer hyldes mange steder i verden, jf. f.eks. Salamon (1996) og Goldsmith/Eg- gers (2004).

Performance management afprøvet i USA (Govern- ment Performance and Results Act) og med PART (program assessment rating tool) i USA, men også i UK, Australien, NZ.

Konkurrencestrategi i UK, Australien, New Zealand.

Bevæget sig fra hård konkurrencemodel over imod partnerskaber og en mere pragmatisk konkur- rencepolitik (”Best Value” i UK f.eks), partnerskaber i Australien.

Fokus på medarbejderne havde især en opblom- string i 1990’erne. Tople- dere rundt omkring i verden har i stigende grad udstyret sig selv med kodeks for god public governance.

(4)

der er begyndt i 1983, og som skiftende regeringer har holdt fast i. Dette spor næres af po- sitive feedback mekanismer i Piersons (2004) forstand. Regeringer rekombinerer elementer indenfor moderniseringsprogrammet hele tiden. Ifølge Ejersbo og Greve (2005) fokuseres der konsekvent på resultater over tid, og at der lægges op til en samlet dansk national forvaltningspolitik, der nedbryder skellet mellem stat og kommune (og faktisk også mellem offent- ligt og privat, fordi de private organisationer inviteres med til at tage ansvar).

Processen og den projektorienterede regering

Mens indholdet ligner meget af, hvad vi før har set, så var processen en lidt anden end ved de tidligere moderniseringstiltag. Det mest synli- ge er måske, at statsministeren satte sig selv for bordenden. Forvaltningspolitik er normalt finansministerens ressort. I sig selv var det dog ikke nogen nyskabelse. Da dampen var ved at gå ud af moderniseringsprogrammet for Fi- nansministeriet i 1980erne, tog Schlüter fat i 1988 og lancerede en ”afbureaukratiserings- plan” (Statsministeriet 1988). Schlüter var klar over, at moderniseringspolitikken skulle ”boo- stes” fra Statsministeriet for at komme videre.

I forlængelse heraf lancerede Schlüter i 1989, hvad han selv kaldte Danmarkshistoriens stør- ste økonomisk-politiske udspil, hvilket førte til et socialdemokratisk svar i form af ”Gang i 1990erne”-planen. I 1990erne var kampagnen

”Danmark som foregangsland” et initiativ hele Nyrup-regeringen stod bag, og det gav også et kortvarigt løft til dele af forvaltningspolitikken (Regeringen 1997). Her i 2006-2007 er forskel- len, at statsministeren har sat sig ved bordenden for forvaltningspolitikken over en længere periode.

Processen med kvalitetsreformen adskilte sig fra tidligere moderniseringstiltag på mindst tre måder: 1) Den var udpræget projektorienteret, 2) Den overtog en allerede afprøvet mødeform som blev anvendt i Globaliseringsrådets arbejde og 3) Den forsøgte at skabe eksplicit forbindelse mellem stat og kommune.

Den projektorienterede regering: Regeringen arbejder i stigende grad projektorienteret i sin forvaltningspolitik. Det er en nyskabelse i forhold til tidligere. ”Projekt kvalitetsreform” blev første gang præsenteret i august 2006 før begyndelsen af folketingsåret. Som vist ovenfor var der tale om et kortfattet notat, hvor de forskellige elementer var listet i punktform i overskriftsform. Alligevel satte det noget af dagsordenen for det følgende stykke tid: ”Hvad

vil regeringen med sin kvalitetsreform?” speku- lerede klummeskrivere og medierne over. Først i november kom selve udspillet, og møderæk- ken blev præsenteret. Møderækken kørte der- efter resten af folketingsåret. Det gav regeringen en platform i medierne for at diskutere velfærdssamfundets fremtid. Den endelige ud- melding kom efter planen i juni. Det var lige når folketingsåret er slut. Her er der tradition for, at den mere substantielle politiske debat slutter, og mediernes ”agurketid” tager over.

Projektorienteringen afspejlede sig også i orga- nisationen. Der blev oprettet et projektsekreta- riat i Statsministeriet (og ikke i Finansministe- riet), hvor embedsmænd fra andre ministerier blev hentet ind. Projektsekretariatet fik de nødvendige ressourcer til sit arbejde. Tilrette- læggelsen blev dermed løftet ud af det almin- delige arbejde i Finansministeriet og over i projektorganisationen. Tidspresset, som jo er en naturlig del af et projektarbejde, syntes tænkt med ind i arbejdsformen: Kvalitetsrefor- men skulle være færdig til en bestemt tid (juni 2007), og kan ikke umiddelbart udskydes. Det skabte et naturligt pres for alle involverede parter.

I tidligere tiders forvaltningspolitik udsendte Finansministeriet som regel et oplæg, som så ministerierne blev opfordret til at følge. Efter noget tid forsøgte Finansministeriet at gøre status, men det var aldrig helt klart, hvornår et

”sluttidspunkt” kunne registreres, og forvaltningspolitikken fortsatte derfor år ud og år ind.

Med projektformen fik den konkrete reform- indsats et naturligt slutpunkt.

Fastlagt inddragelse af interesser i en møde- række.Regeringen tilrettelagde en møderække, hvor der over 6 mødedage blev diskuteret be- stemte temaer. Inden hvert møde udsendes et debatoplæg om det tema, som mødet skulle dreje sig om. Det lanceredes som regel freda- gen før (møderne er om torsdagen), og man- dagen inden mødet var for det meste domine- ret af et af de forslag, som regeringen har spil- lede ud med. En minister luftede f.eks. et udspil og herefter kørte debatten i medierne op til mødet om torsdagen. Til hvert møde blev indbudt en række oplægsholdere. Desuden blev der indbudt ca. 50 organisationer og ressourcepersoner til hvert møde. Hver deltager blev opfordret til at skrive et 2-siders indlæg, som blev offentliggjort på projektets hjemmeside (der var naturligvis oprettet en særlig hjemmeside og et specielt designet logo til reformen). De fleste deltagere fulgte opfordrin- gen til at skrive et kort indlæg med synspunk-

ter og idéer. Ved møderne var der plads til en åben diskussion efter de forskellige indlæg.

Statsministeren bød velkommen og var også ham, der konkluderede på møderne. Umiddel- bart efter møderne afholdes der pressekonfe- rencer med deltagelse af en eller flere ministre.

Den konsekvente inddragelse af organisationer og ressourcepersoner adskilte sig fra tidligere tiders moderniseringspolitik. Her var oplæg som regel skrevet af Finansministeriet og der var sjældent lagt op til en bred inddragelses- proces for at få diskuteret oplæggene. Proces- sen med Kvalitetsreformen var klart inspireret af i hvert fald Globaliseringsrådets arbejde, hvor statsministeren også sad for bordenden, og hvor forskellige organisationer var med i diskussionerne.

Samspillet mellem stat og kommuner. På et meget afgørende punkt adskilte kvalitetsreformen sig fra tidligere tiders moderniseringspro- grammer: Den offentlige service som har væ- ret i fokus for reformen, har været offentlig service som kommunerne i overvejende grad er ansvarlige for. Hvor tidligere tiders forvaltningspolitik var en politik Finansministeriet lavede for centraladministrationen, så drejede Kvalitetsreformen sig om et forstærket samarbejde mellem staten og kommunerne (og regi- onerne). Der var selvfølgelig allerede samarbejde i forvejen i form af de kommunale økono- miaftaler f.eks., men med kvalitetsreformen blev det slået fast, at forvaltningspolitik og vel- færdspolitik fremover vedrører en samlet offentlig sektor i Danmark – og ikke kun en stats- lig sektor for sig eller en kommunal sektor for sig. Regeringen og KL har dog prøvet denne dans før et par gange. Som vi viste i bogen

”Moderniseringen af den offentlige sektor”

(Ejersbo & Greve 2005), så har regeringen, KL og Danske Regioner samarbejdet om ”den di- gitale taskforce”, der skulle sætte fokus på digital forvaltning, og om Forum for offentlig topledelse, der som bekendt skabte et fælles kodeks for god offentlig topledelse i 2005. Det var denne samarbejdsform, der blev videreført med kvalitetsreformen i erkendelse af, at forvaltningspolitikken ikke længere kunne af- grænses til centraladministrationen, men må gælde for hele den offentlige sektor for at give mening.

Det svære kvalitetsbegreb og den politiske kontekst

Fra begyndelsen af projektet stod det klart, at det var svært at blive enige om en meget præ- cis afklaring af, hvad kvalitet er. Kvalitet i den offentlig service er et flertydigt begreb, og de,

(5)

der prøver at forsimple det, vil hurtigt komme i vanskeligheder (Beckford 1998). Man kan f.eks.

både tale om kvalitet i forhold til selve opga- ven, den oplevede kvalitet fra borgernes side og den institutionaliserede opfattelse af, hvad der er kvalitet (som kan svinge fra land til lande, fra kommune til kommune). At bringe alt dette på en enkel formel er hasarderet. I Dan- mark har man igennem lang tid forsøgt sig med flere og mere præcise målinger af kvalitet, men det forbliver vanskeligt pga. de sam- mensatte offentlige opgaver. Kommunikati- onsmæssigt har regeringen også en mega-udfordring i at forklare budskabet om ”mere kvalitet, men for de samme penge”, selv om det substantielt formentlig godt kan lade sig gøre at tage fat på den problemstilling (og jo er et tema OECD, herunder Danmark, har dyrket siden 1980erne i forskellige versioner). I finans- lovsaftalen for 2007, der blev offentliggjort 8.

november 2006, lykkedes det Dansk Folkeparti at få nogle puljer igennem til ældreområdet og til kvalitetsreformen. Der blev sat 200 mio. kr af til forbedret ældrepleje og 250 mio. kr. i en pulje, som kommunerne kan søge i forbindelse med kvalitetsreformen. Det gik stik imod regeringens egen intention med kvalitetsreformen om, at kvalitet ikke må koste flere penge.

Forskningsbaserede internationale erfaringer viser, at performance-måling er komplekst for offentlige ydelser, og at indsatser for at simpli- ficere det risikerer at gøre mere skade end gavn (Radin 2006). Desuden er der klare fare- signaler i at det hele bliver for teknokratisk (Bruijn 2002). Det havde statsministeren selv tidligere advaret imod i valgkampe, når han talte om ”minut-tyranni”. NPM og særligt performance-based management har været prak- tiseret i de fleste lande verden over, og de lande, der har været længst fremme med det, UK, Australien og New Zealand f.eks., har gennem de seneste år overvejet alternative strategier i forhold til en ”hardcore NPM” linje.

Hertil kommer den politiske kontekst om vel- færdssamfundets fremtid, som regeringen ud- kæmper med oppositionen. Regeringen prøve- de med udspillet at skabe et alternativ til især Socialdemokraternes prioritering af kvaliteten af den offentlige velfærdsservice. Velfærdsom- rådet er om noget blevet til et politisk kamp- område mellem regering og opposition. I for- året og hen over sommeren 2006 havde især Socialdemokraterne en del held med at frem- stå som de, der vil forsvare og udbygge vel- færdssamfundet. Efter at regeringen lige havde stået i spidsen for både Strukturreform og Vel- færdsreform (den sidste godt nok i fællesskab

med store dele af oppositionen), så kunne regeringen alligevel ikke tillade sig at blive for passiv i efterårets og vinterens politiske diskussioner. Slet ikke i en periode, hvor et folketings- valg langsomt nærmede sig. Regeringen var derfor nødt til at spille offensivt ud. Og det gjorde den så 18. august 2006 med udspil til kvalitetsreform.

Konklusion

Kvalitetsreformen kan sættes på en kort formel:

NPM (indhold) + Globaliseringsrådets arbejds- form (proces) + politisk markering i velfærds- debatten (kontekst) = kvalitetsreform Indholdsmæssigt er kvalitetsreformen i forlæn- gelse af, hvad både tidligere regeringer og den nuværende regering selv har foreslået under overskriften ”modernisering af den offentlige sektor”. Det gælder indenfor områderne budgetreform og mål- og resultatorientering, markedsstyring, ledelse og medarbejderfokus, bor- gerorientering og regelforenkling samt digital forvaltning. En succes for regeringen i forhold til kvalitetsreformen må være, at det bliver klarere, hvad kvalitet er i den offentlige sektor, at der kommer til at være en levende og aktiv diskussion med mange parter, og at der til sidst ligger en klar strategi, som efterfølgende kan implementeres. I processen med at få reformen i hus inddrog regeringen en bred kreds af interessenter og lagde op til en mødeform, hvor diskussioner med organisationerne blev taget undervej. Formen er derved i nogen grad ny. Kvalitetsreformen understregede den ten- dens, der er blevet stadig mere synlig de seneste par år: Den fremtidige forvaltningspolitik er ikke en særskilt centraladministrativ- eller kommunal forvaltningspolitik, men en samlet national forvaltningspolitik, der gælder for hele den offentlige sektor i Danmark.

■ ■ ■

Referencer

Barzelay, M. 2001. The New Public Management. Berkeley:

University of California Press.

Beckford, J. 1998. Quality. A Critical Introduction. London:

Routledge.

Bruijn, H De. 2002. Managing Performance in the Public Sector. London: Routledge.

Dunleavy, P. et.al. 2006. “New Public Management Is Dead – Long Live Digital-Era Governance”. Journal of Public Admini- stration Research and Theory. Vol. 16. No. 3. 467-494.

Ejersbo, N. & Greve, C. 2005. Moderniseringen af den offentlige sektor. København: Børsens Forlag.

Finansministeriet. 1983. Redegørelse til Folketinget om regeringens program for modernisering af den offentlige sektor. København: Finansministeriet.

Finansministeriet. 1992. Valg af velfærd. København: Schultz.

Finansministeriet. 2002a. Med borgeren ved roret. Køben- havn

Finansministeriet. 2002b. Velfærd og valgfrihed. København Goldsmith, S. & Eggers, W. 2004. Governing by Network.

Washington D.C.: Brookings.

Greve, C. 2006a: “Kvalitetsreformen: Gammel vin på nye flasker”. Politiken 21. november 2006, kultur, p. 8.

Greve, C. 2006b. “Den regulerede konkurrencemodel” Admi- nistrativ Debat nr. 3, 20-24.

Greve, C. 2007. ”På vej mod en reguleret konkurrencemodel?” Oplæg til regeringens temamøde om mål og resultater i Kvalitetsreformen den 8. februar 2007.

Hood, C. 1991. “A Public Management for All Seasons?

Public Administration, Spring, 3-19.

Kettl, D.F. 2000. The Global Public Management Revolution.

Washington D.C.: Brookings.

Kettl, D.F. 2002. The Transformation of Governance. Baltimo- re: Johns Hopkins University Press.

Klijn, E-H. & Koppenjan, J. 2004. Managing Uncertainties in Networks. London: Routledge.

McQuire, M. 2006. “Collaborative Public Management.

Assessing What We Know and How We Know It” Public Administration Review. Vol. 66 November/December, 43-53.

OECD. 2005. Modernising Government. Paris: OECD.

Pierson, P. 2004. Politics in Time. Princton: Princeton Univer- sity Press.

Pollitt, C. 2003. The Essential Public Manager. Buckingham:

Open University Press.

Pollitt, C. & Bouckaert, G. 2004. Public Management Reform.

Oxford: Oxford University Press.

Radin, B. 2006. Challenging the Performance Movement:

Accountability, Complexity and Democratic Values. Was- hington D.C.: Georgetown University Press.

Rasmussen, Anders Fogh. 2006. ”Tag f.eks. Hvidovre hospi- tal” Politikens kronik 16. november 2006.

Regeringen. 1997. Danmark som foregangsland. København:

Schultz.

Regeringen. 2006a. Kvalitetsreformen – bedre service til borgerne. 18. august 2006.

Regeringen 2006b. På vej mod en kvalitetsreform – debat- pjece om udfordringerne. København 16. november 2006.

Salamon, L. 1996. Partners for Public Service Delivery.

Johns Hopkins University Press.

Statsministeriet. 1988. Handlingsplan for afbureaukratise- ring. København: Schultz.